Download Documentos e informes

DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROGRAMA (PID)
ETAPA DE EVALUACIÓN
Informe Nº: AB1275
Préstamo programático de apoyo a las de políticas de desarrollo
Nombre de la operación
para el crecimiento de base amplia
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Región
Administración del gobierno central (100%)
Sector
P093133
Identificación del
proyecto
GOBIERNO DE EL SALVADOR
Prestatario(s)
MINISTERIO DE HACIENDA
Organismo de ejecución
Fecha de preparación del 7 de diciembre de 2004
PID
Fecha de autorización de 16 de diciembre de 2004
la evaluación
17 de febrero de 2005
Fecha de aprobación de
la Junta
1. Antecedentes del país y el sector
El Salvador es un país de ingreso medio con un sólido historial en materia de reformas de las políticas
públicas y un prudente manejo macroeconómico. Desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1991
después de una guerra civil que se extendió por 12 años, los progresos de El Salvador en la
consolidación de la paz y la democracia han sido considerables en el transcurso de tres ciclos electorales
exitosos. En el frente económico, el país se ha convertido en un líder regional en lo que se refiere a
reformas económicas: desde principio de los años noventa, los gobiernos sucesivos han realizado
reformas en una serie de áreas cruciales, como la liberalización del comercio, la reforma tributaria, el
fortalecimiento del sector financiero y la participación del sector privado en las telecomunicaciones, la
energía y las pensiones. Por otra parte, la decisión de dolarizar la economía adoptada en 2001 ha
permitido reducir la inflación y las tasas de interés y ha aminorado la incertidumbre empresarial.
Además, los sucesivos gobiernos también han invertido en educación, salud y otros servicios básicos
durante este período. La suma de estas medidas, junto con las reformas económicas en marcha, ha
contribuido a un aumento general del ingreso per cápita del país y a una notable disminución de la
pobreza. El crecimiento económico del país en los años noventa redundó en una tasa promedio anual de
crecimiento del PIB de 4,9% (la segunda más alta en América Central después de Costa Rica). Por otra
parte, los logros de El Salvador en el frente social también han sido impresionantes ya que se han
conseguido mejoras notables en la cobertura de la educación básica, la mortalidad infantil y materna, el
acceso a servicios de salud reproductiva y el acceso al agua potable. La pobreza general disminuyó de
modo significativo entre 1991 y 2002 (más de 27 puntos porcentuales) y la pobreza extrema se redujo a
la mitad en el mismo período, disminución notable que se debe principalmente al efecto combinado del
crecimiento económico y la inversión y las mejoras generalizadas en el desarrollo humano.
Desde principios del año 2000, una serie de choques externos ha revertido el fuerte crecimiento que
caracterizó a los años noventa: dos terremotos ocurridos en 2001 dañaron la infraestructura económica y
fueron necesarios esfuerzos de emergencia y reconstrucción a gran escala que se espera completar en
2005; el pronunciado descenso en los precios del café que se inició en 1999 deprimió las condiciones en
las áreas rurales; la recesión mundial de los años 2000 a 2002 afectó la demanda de exportaciones no
tradicionales del país, y más recientemente, los altos precios del petróleo han contribuido a frenar la
recuperación en 2004. El resultado ha sido un crecimiento lento a partir de 2000 que apenas equipara el
crecimiento demográfico, además de un aumento en los niveles de endeudamiento debido a la necesidad
de invertir en la reconstrucción y de absorber los costos de transición en la reforma al sistema de
pensiones.
La administración del presidente Antonio Saca, elegido en abril de 2004, está abordando de manera
enérgica los desafíos fiscales y de crecimiento que enfrenta el país y pone énfasis especial en llegar a los
pobres por medio de una iniciativa de desarrollo integral conocida como el programa “País Seguro”.
Este programa se basa en tres pilares —crecimiento, igualdad y seguridad— y se centra en una gestión
fiscal macroeconómica sólida, la promoción de la inversión extranjera, el libre comercio, el desarrollo
dirigido por el sector privado y un entorno empresarial libre de riesgos cambiarios. El Gobierno también
presta mayor atención al crecimiento equitativo y a las políticas favorables para los pobres y tiene
pensado aumentar de manera gradual el gasto social como porcentaje del PIB en los próximos cinco
años, con particular énfasis en mejorar la cobertura y la calidad de la educación. La visión de un “País
Seguro” involucra una amplia definición del concepto seguridad, que incluye el mejoramiento de la
seguridad física por medio de programas para combatir y prevenir la delincuencia y la violencia; el
aumento de la seguridad para los inversionistas por medio de iniciativas destinadas a luchar contra la
corrupción; mayor transparencia y una aplicación imparcial de la ley, y el fortalecimiento de la
confianza general en las instituciones públicas, incluido el poder judicial. El Gobierno ha asumido el
compromiso de reducir la vulnerabilidad dándole prioridad a mejores programas en materia de medidas
y redes de protección social para las familias más pobres y vulnerables.
2. Objetivos de la operación
El presente Préstamo para políticas de desarrollo (DPL) es el primero de una serie programática de
cuatro préstamos cuyo propósito es respaldar la estrategia de desarrollo a mediano plazo del Gobierno
para acelerar un crecimiento económico de base amplia y contribuir a los objetivos del Gobierno que
apuntan a (i) dinamizar el crecimiento, en particular por medio de una mayor inversión privada y un
aumento en el comercio, (ii) robustecer la estabilidad macroeconómica y fortalecer la sostenibilidad
fiscal y (iii) acrecentar la eficiencia y transparencia de la gestión del sector público. Este primer DPL
apoyará las acciones en cada una de las siguientes áreas: la primera incluirá políticas para ampliar las
oportunidades comerciales y mejorar el clima para la inversión; la segunda destacará las medidas
relacionadas con el aumento de los ingresos tributarios y la disminución de la carga fiscal generada por
la reforma al sistema de pensiones, y la tercera apoya los esfuerzos de modernización del sector público,
con énfasis en las áreas de adquisiciones, gobierno electrónico y gestión financiera pública. Se espera
que las futuras operaciones de esta serie se centren de manera más intensa en la agenda del crecimiento
(comercio, entorno empresarial, participación del sector público y privado en infraestructura) y al mismo
tiempo sigan prestando atención a la transparencia y eficiencia en el gasto público.
3. Fundamento para la participación del Banco
En el caso de El Salvador, la Estrategia de asistencia al país (EAP) formula un programa estratégico de
servicios crediticios y no crediticios para respaldar la agenda de desarrollo del Gobierno, la cual busca:
(i) acelerar el crecimiento económico equitativo de amplia base y aumentar el empleo; (ii) mejorar la
igualdad por medio de la formación de capital humano y un mayor acceso a la infraestructura
socioeconómica, los bienes y los mercados, y (iii) aumentar la seguridad y disminuir la vulnerabilidad.
El proyecto de préstamo, el primero en una serie programática de cuatro DPL anuales, busca apoyar de
manera general los esfuerzos de reforma del Gobierno en consonancia con las nuevas directrices del
Banco para operaciones de apoyo presupuestario en el caso de países de ingreso medio de buen
desempeño, se funda en la acción inicial en lugar de condiciones ex-post y permite flexibilidad en las
operaciones de seguimiento al reconocer que es difícil anticipar los cambiantes entornos normativos.
El préstamo propuesto representa una gran oportunidad para desarrollar una relación más estrecha con
un líder regional en materia de reformas. Es evidente que el diálogo sobre políticas en El Salvador
enriquecerá la experiencia del Banco en lo que se refiere a tratar con un país reformador avanzado que
enfrenta temas de segunda generación, lo que permitirá mejorar su ayuda a otros países. Se espera que
una serie programática de DPL sincronizada con el presupuesto anual del Gobierno facilitará las
negociaciones políticas al demostrar que ahorra gastos con respecto a otras alternativas de
financiamiento, lo cual, en caso de tener éxito, romperá el esquema de prolongados retrasos en la
aprobación que se han vuelto comunes en los proyectos de inversión del Banco en El Salvador.
4. Financiamiento
El préstamo propuesto por un monto de US$100 millones es el primero de una serie programática de
cuatro DPL que totalizan US$400 millones. Se espera que este primer DPL sea sometido a la aprobación
del poder legislativo durante los primeros meses del 2005.
El Gobierno ha hecho notar su preferencia por armonizar la presentación de los futuros DPL con el ciclo
presupuestario del país para facilitar su aprobación, motivo por el cual el segundo DPL se presentaría a
mediados del 2005. El tercer DPL y el cuarto DPL se presentarán a la Junta en julio de 2006 y julio de
2007, respectivamente.
5. Acuerdos institucionales y de ejecución
La ejecución de los DPL estará en manos del Secretariado Técnico de la Presidencia, en estrecha
coordinación con el Banco Central, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía.
6. Beneficios y riesgos
Beneficios – El DPL proyectado es un medio conveniente para apoyar simultáneamente las necesidades
fiscales, la reforma en materia de políticas públicas y la relación entre el Banco y El Salvador.

Satisfacer las necesidades fiscales: la aprobación de este préstamo por parte de la Junta y su
desembolso concomitante a partir de principios de 2005 no sólo ayudarán al Gobierno en el
cumplimiento de su objetivo de diversificar sus fuentes de financiamiento, sino también a asegurar el
financiamiento en términos más favorables, situación que servirá de respaldo al propósito del
Gobierno de lograr estabilidad fiscal y un gasto eficiente.

Ratificación de sólida política pública y medio para el diálogo: la mayoría de las reformas que se
emprendieron para este DPL fueron analizadas con el Banco y se vieron influenciadas por el trabajo
analítico conjunto, incluidos el Estudio sobre los Gastos Públicos, el memorando económico del país
y los estudios económicos y sectoriales regionales del Tratado de Libre Comercio entre América
Central y EE.UU. (CAFTA). El DPL propuesto servirá para reconocer los avances en materia de
reformas logradas a la fecha; por otra parte, el apoyo oportuno del Banco también será importante
para formar la base de un sólido compromiso con el nuevo gobierno respecto de medidas de política
con visión hacia el futuro dentro del marco de una nueva EAP. La carta de intenciones sobre la
política de desarrollo indica los compromisos asumidos por la nueva administración en una variedad
de temas en que el Banco presta o prestará su apoyo. Por otra parte, el DPL permitiría asegurar la
continuidad general del diálogo entre el Banco y El Salvador en materia de políticas públicas,
además de fortalecer la reputación de éste como asociado confiable en la tarea del desarrollo.
Riesgos – el éxito a largo plazo de la operación propuesta enfrenta diversos riesgos, los cuales pueden
abordarse sólo de manera parcial en el contexto de esta operación y la nueva EAP.

Riesgo fiscal: La carga actual de la deuda del sector público no financiero (SPNF) de El Salvador—
cerca del 40% del PIB— aumenta la vulnerabilidad del país a potenciales crisis, vulnerabilidad fiscal
que es más relevante en un contexto de dolarización en el cual las respuestas macroeconómicas en
períodos de tensión son más limitadas. Según han alertado las calificadoras de riesgo, es necesario
elaborar un plan que aborde el área fiscal para evitar un deterioro de la solvencia crediticia que tanto
le ha costado ganar a El Salvador. La nueva administración está consciente de las vulnerabilidades
fiscales del país y está poniendo en marcha un plan convincente para abordarlas.

Riesgo político: una Asamblea dividida podría convertirse en un obstáculo para reformas
importantes, a pesar del fuerte mandato electoral que obtuvo el presidente Saca en abril de 2004. Es
probable que la incapacidad de aprobar medidas para aumentar los ingresos tributarios y controlar
los gastos haga elevar la deuda pública, lo cual podría afectar adversamente la confianza de los
inversionistas y la disponibilidad de financiamiento externo. Asimismo, la inhabilidad para avanzar
en las reformas del sector financiero podría afectar la solvencia de dicho sector y conducir a una
probable materialización de los pasivos contingentes. Si bien la aproximación del Gobierno frente a
la formación de consensos parece ser favorable, los obstáculos políticos que enfrenta la reforma aún
no pueden eliminarse por completo. Por otra parte, las relaciones tensas con la Asamblea
eventualmente también podrían impedir la pronta ratificación de los préstamos externos, incluido el
presente DPL, y limitar así el acceso del Gobierno a los fondos en apoyo del desarrollo social u
obligar a la utilización de un financiamiento de mayor costo. El Gobierno espera que la presentación
simultánea de los DPL y el presupuesto aumente las perspectivas de aprobación.

Riesgo externo: la continuación de elevados precios del petróleo o una posible nueva recesión
internacional podrían afectar de manera negativa la economía de El Salvador y empeorar su
dinámica de endeudamiento. El fin del régimen de cuotas de productos textiles puede intensificar la
competencia por parte de China y otros países asiáticos y podría tener un potencial efecto negativo
en la economía; sin embargo, el país ha experimentado una serie de cierres de plantas y pérdidas de
empleo en este sector durante el año pasado, lo que sugiere que El Salvador puede ya haberse
ajustado a este cambio de régimen.

Riesgo de desastres naturales: el país es vulnerable a los desastres naturales (como terremotos y
huracanes), lo cual podría dañar el desempeño de la economía en el corto plazo y por ello requerir de
recursos financieros significativos no anticipados para enfrentar las necesidades de asistencia y
reconstrucción de emergencia. La atención del Gobierno en mejorar la responsabilidad fiscal y
restablecer el crecimiento de amplia base, además de construir medidas de protección social más
sólidas, debería permitir que El Salvador enfrente tales crisis en el futuro en mejores condiciones.
7. Efectos en la pobreza y sociales y aspectos ambientales
No será necesario realizar un Análisis del impacto social y en la pobreza (AISP) antes del desembolso,
dado, que no se espera que la mayoría de las medidas específicas en materia de políticas públicas
respaldadas por este préstamo tengan un efecto negativo importante en la pobreza o en los aspectos
sociales. Por otra parte y debido a que la puesta en marcha del CAFTA esperada en 2005 puede afectar
de manera negativa los ingresos de ciertos segmentos de la sociedad del país, se emprenderá un AISP
para evaluar el impacto que podría ocasionar el CAFTA sobre la población de bajos ingresos e
identificar los posibles efectos en los segmentos vulnerables. Este estudio servirá de complemento para
los estudios económicos y sectoriales regionales en curso sobre el impacto del CAFTA en América
Central. Un borrador de este estudio fue analizado durante una conferencia regional realizada en San
Salvador en febrero de 2004, donde se distribuyeron varios documentos de base.
Por otra parte, también se planifica realizar un Análisis del impacto social y en la pobreza en materias
fiscales y de pensiones durante 2005. Si bien no se espera que la mayoría de las reformas fiscales
apoyadas en el marco de esta operación tenga un efecto importante en los pobres, el estudio evaluará el
impacto distributivo de los cambios en el código tributario salvadoreño y otros. Además, se realizará un
AISP de los cambios recientes y potenciales en el sistema de pensiones, el cual servirá de base para el
diálogo adicional en materia de políticas sobre futuros DPL.
El préstamo propuesto no apoya medidas que parezcan tener efectos ambientales significativos. Sin
embargo, debido a que se espera que las futuras operaciones de DPL pongan mayor énfasis en la agenda
de crecimiento, el Banco ha comenzado a trabajar con el Gobierno en la preparación de una Evaluación
ambiental del país que concluirá durante el año fiscal 2006. Esta evaluación servirá de guía y asesoría
para la estrategia y política ambiental del Gobierno en el ámbito nacional, ambas en proceso de
desarrollo, y se llevará a cabo en estrecha coordinación con el proyectado Informe sobre mejoras
económicas recientes en infraestructura, con el fin de brindar recomendaciones al Gobierno en su
búsqueda de nuevas políticas para estimular el desarrollo sostenible de la infraestructura.
8. Punto de contacto
Contacto: Carlos Felipe Jaramillo
Cargo: Economista Jefe para América Central
Teléfono: (202) 473-3771
Fax: (202) 679-9135/1464
E-mail: [email protected]
9. Contacto para mayor información:
The InfoShop
The World Bank
1818 H Street, NW
Washington, D.C. 20433
Teléfono: (202) 458-5454
Fax: (202) 522-1500
Sitio Web: http://www.worldbank.org/infoshop