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DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROGRAMA
ETAPA DE EVALUACIÓN INICIAL
Nombre del proyecto:
Región
País
Sector
Número de identificación
de la operación
Instrumento de préstamo
Prestatario
Organismo de ejecución
Fecha de elaboración
del documento
de información
sobre el programa
Fecha estimada
de evaluación inicial
Fecha estimada
de aprobación
en el Directorio Ejecutivo
Decisión sobre el examen
de la idea del proyecto
I.
2 de marzo de 2011
Informe n.˚ AB6200
PRÉSTAMOS PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
PARA FINANZAS PÚBLICAS Y PROGRESO SOCIAL
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
REPÚBLICA DE EL SALVADOR
Administración del Gobierno central (100%)
P122699
Préstamos para políticas de desarrollo
Gobierno de El Salvador
Ministerio de Hacienda
2 de marzo de 2011
14 de marzo de 2011
28 de abril de 2011
Tras el examen de la idea del proyecto, se adoptó la decisión
de proceder a la preparación de la operación
Contexto nacional y sectorial
1.
El Salvador fue seriamente afectado por la crisis financiera mundial actual. La crisis y, en
especial, la recesión en Estados Unidos, afectaron gravemente a la economía del país. A raíz de
la caída marcada de los ingresos por remesas, el colapso del consumo y la inversión, y la menor
demanda extranjera, el producto interno bruto (PIB) de El Salvador se contrajo el 3,5% en 2009.
La desaceleración afectó a todos los sectores, en especial al manufacturero, al de la construcción
y al minorista. Más allá de los efectos de la crisis, la producción agrícola se contrajo a causa de
una tormenta tropical registrada a fines de ese año.
2.
Los shocks externos afectaron significativamente los resultados sociales. Los progresos
en la lucha contra la pobreza logrados en la última década se revirtieron parcialmente por la
crisis. La tasa de pobreza llegó al 40% a fines de 2008 y se mantuvo en un nivel relativamente
alto del 37,8% en 2009, mientras que la pobreza extrema aumentó al 12,4% y al 12% en 2008 y
2009, respectivamente. Los pobres, en especial los pobres urbanos, se vieron gravemente
afectados por el aumento de precios de los alimentos a nivel mundial en el 2008. El precio de los
alimentos no sufrió cambios durante 2009, pero lo mismo ocurrió con las principales fuentes de
ingreso de los pobres. Por ejemplo, los flujos de remesas cayeron un 7,1% durante 2009,
mientras que la cantidad de empleos registrados cayó casi el 4% (gráfico 2.1), a causa de la
contracción de las actividades que requieren un uso intensivo de mano de obra, como las
maquilas, la construcción y el comercio.
3.
El Gobierno actual ha convenido en un conjunto de objetivos de reducción de la pobreza
y desarrollo social como prioridades clave. En respuesta a la crisis, las autoridades prepararon un
plan anticrisis para el período 2009-11. El plan, que totaliza US$587,5 millones o un 2,8% del
PIB, incluye medidas para generar puestos de trabajo temporarios y para aumentar la cobertura
del sistema de seguridad social. También se proponen programas para construir viviendas
populares e infraestructura básica, mejorar la nutrición y abordar el problema de la violencia. A
pesar de las iniciativas del Gobierno para restringir los gastos no prioritarios y así compensar los
gastos asociados al plan, la situación fiscal es cada vez más apremiante. La desaceleración
económica contribuyó a una baja en los ingresos fiscales, que pasaron del 13,1% del PIB en 2008
al 12,4% en 2009. Por esa razón, el déficit fiscal general aumentó del 3,1% del PIB en 2008 al
5,6% en 2009, mientras que el coeficiente deuda con respecto al PIB pasó del 41,2% al 49,5%.
4.
La crisis reveló los riesgos relacionados con las deficiencias fiscales estructurales. El
Salvador se caracteriza por sus niveles bajos de gasto público y por un presupuesto relativamente
rígido, con escaso margen para la reasignación de gastos. Además, gran parte del gasto social al
momento de la crisis estaba erróneamente destinado a ciertos subsidios generalizados1. El país
también se caracteriza por un bajo nivel de ingresos fiscales y una base fiscal relativamente
limitada, por lo que los ingresos son especialmente sensibles a las fluctuaciones económicas.
Juntos, esos factores limitan la capacidad de El Salvador para lidiar con shocks externos sin
amenazar la inversión productiva y/o la sostenibilidad fiscal general. El Gobierno reconoce la
necesidad de abordar esos defectos a fin de crear el espacio fiscal para el gasto social sin
sacrificar la sostenibilidad fiscal.
La operación propuesta respalda el programa del Gobierno a fin de crear el espacio fiscal para las
inversiones sociales necesarias y de proteger e incluir a los segmentos vulnerables de
la población.
Objetivos de la operación
II.
5. Los objetivos de la serie de préstamos para políticas de desarrollo (DPL) propuestas son:
i)
Generar espacio fiscal para la inversión social necesaria respaldando medidas
tendientes a aumentar los ingresos fiscales y a mejorar la eficiencia y la transparencia en la
asignación de recursos públicos. Esas medidas son totalmente coherentes con el objetivo
estratégico de la Estrategia de Alianza con el País (EAP) de fortalecer los aspectos
fundamentales de la recuperación económica abordando vulnerabilidades macroeconómicas e
institucionales. De hecho, las medidas abarcan algunas áreas estratégicas respaldadas por la
EAP (informe n.˚ 50642, tratado por el Directorio del Banco el 24 de noviembre de 2009),
como la expansión del espacio fiscal, la ejecución de una presupuestación basada en los
resultados y la mejora en el acceso a la información y la transparencia fiscal. Ese objetivo está
estrechamente vinculado con un objetivo clave del plan de desarrollo del Gobierno: aumentar
sustancialmente los ingresos fiscales, aumentar la eficiencia y la transparencia en el uso de
esos recursos y reducir la deuda pública.
1
Los beneficios fueron distribuidos a la población en general y no solo a los más pobres.
ii)
Proteger e incluir a segmentos vulnerables de la población asignando recursos públicos
adicionales a los programas sociales destinados a grupos vulnerables, como los adultos
mayores, las mujeres y los niños de áreas pobres. Se espera que los programas respaldados
mejoren significativamente el nivel de vida de los grupos seleccionados. Las acciones
respaldadas por estas operaciones son coherentes con el objetivo estratégico de la EAP de
fortalecer la prestación de servicios sociales y están estrechamente vinculadas con otro
objetivo de desarrollo clave del plan del Gobierno: revertir el aumento de las tasas de pobreza
observado en los últimos años y expandir los servicios sociales básicos en áreas rurales y
urbanas, en especial en el caso de los segmentos vulnerables de la población y, en particular,
las mujeres.
Fundamento para la participación del Banco
III.
La promoción del desarrollo social y la inclusión es el objetivo principal del Gobierno de
Funes. Sin embargo, la crisis mundial evidenció la necesidad de abordar vulnerabilidades fiscales
estructurales a fin de ejecutar programas sociales sostenibles. A causa de los estrechos vínculos
que tiene El Salvador con la economía de Estados Unidos, el país se vio duramente golpeado por
la crisis financiera mundial. A pesar de las iniciativas del Gobierno para restringir los gastos no
prioritarios y concentrar los recursos en un plan anticrisis integral, el país registró un nivel
significativo de deterioro económico, social y fiscal durante los años 2008-09. A raíz de ese
período de dificultades, la deuda pública de El Salvador aumentó del 39,1% del PIB en 2007 a
casi el 50% en 2009. Si bien el Gobierno actual determinó que el progreso social es una prioridad
clave, también reconoce que resolver las vulnerabilidades fiscales y garantizar la sostenibilidad
fiscal son pasos necesarios para lograr progresos sociales duraderos. Por esa razón, el Gobierno
solicitó el respaldo del Banco para la realización de un programa de reformas que ayudará a
ejecutar un marco fiscal sostenible a mediano plazo, además de crear margen para inversiones
sociales adicionales. El Gobierno también solicitó respaldo para continuar avanzando con el
programa social y, en especial, con la protección de los segmentos vulnerables de la población,
de manera paralela a los progresos fiscales.
6.
IV.
Financiamiento propuesto
Fuente:
BIRF
V.
US$100 millones
Tramos
Primer tramo
Etc.
Total
US$100 millones
US$100 millones
Disposiciones institucionales y de ejecución
VI.
El DPL de las finanzas públicas y progreso social propuesto es la primera operación de
un único tramo de una serie de dos DPL que tienen como objetivo respaldar el programa del
7.
Gobierno en pos de crear espacio fiscal para la inversión social necesaria y de aumentar la
protección y la inclusión social de grupos vulnerables. La operación refleja la solicitud del
Gobierno de continuidad en el respaldo de áreas estratégicas abordadas anteriormente en el
contexto de los DPL de las finanzas públicas y del sector social y del Programa de Progresos
Sociales Sostenidos para la Recuperación. La operación es totalmente coherente con el principio
y los objetivos estratégicos de la EAP. Una serie de dos operaciones, de un tramo cada una, es un
instrumento adecuado si tenemos en cuenta el contexto económico y el ciclo político de El
Salvador. Si bien ofrece incentivos para llevar adelante las medidas esperadas y pone en marcha
la segunda operación, la serie es suficientemente flexible como para contemplar cambios en la
estrategia gubernamental, siempre y cuando dichos cambios sean coherentes con el objetivo de
desarrollo acordado.
La operación propuesta está diseñada para respaldar la ejecución del plan de desarrollo a
mediano plazo del Gobierno, en el contexto del trabajo plurianual del Banco con El Salvador. El
objetivo principal de desarrollo de esta serie de DPL radica en respaldar las iniciativas del
Gobierno en pos de la ejecución de un marco fiscal a mediano plazo sostenible y de crear el
espacio fiscal para las inversiones sociales y para la protección y la inclusión social de los
segmentos vulnerables de la población. El Gobierno ha tomado medidas para aumentar los
ingresos fiscales, mejorar la eficiencia y la transparencia en la asignación de los recursos
públicos y planificar y realizar inversiones en intervenciones que tengan como objetivo la
protección y la inclusión social de grupos vulnerables. La operación propuesta respalda acciones
selectivas y fundamentales en esas áreas. Las medidas de política contribuyen a la estabilidad
macroeconómica y sientan las bases para el crecimiento económico de El Salvador y para la
lucha contra la pobreza, respaldando la sostenibilidad fiscal y la eficiencia. Además, las medidas
tendientes a proteger a grupos vulnerables ayudarán a mejorar el nivel de vida de los segmentos
más pobres de la población, lo que también contribuirá a la lucha contra la pobreza.
8.
La serie de DPL se construye en torno de dos pilares que abarcan cuatro áreas conectadas
a prioridades clave en el plan de desarrollo del Gobierno. El primer pilar, la creación de espacio
fiscal para las inversiones sociales, comprende tres áreas de políticas principales: i) la mejora de
la eficiencia en la recaudación fiscal y la expansión de la base impositiva; ii) el aumento de los
ingresos fiscales; y iii) la promoción de la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas
en la asignación de recursos públicos. Ese primer pilar se vincula directamente con el objetivo
del plan de desarrollo de cinco años del Gobierno: aumentar los impuestos, aumentar la
transparencia y la eficiencia en la asignación de recursos públicos y reducir la deuda pública. El
segundo pilar, la protección e inclusión social de grupos vulnerables, comprende un área de
políticas: la protección de grupos vulnerables mediante programas sociales dirigidos a mujeres,
adultos mayores y niños de áreas pobres. Esa área de políticas está vinculada con el objetivo del
plan de desarrollo de cinco años del Gobierno de revertir el aumento de la pobreza y expandir los
servicios sociales básicos a segmentos vulnerables de la población. Si bien el programa del
Gobierno en ese pilar y en esas áreas tiene un alcance amplio, esta operación respalda un
conjunto reducido de acciones de políticas fundamentales escogidas en función de su pertinencia,
del momento de ejecución y de la coordinación con actividades de otros donantes.
9.
VII.
Riesgos y mitigación de riesgos
10.
El programa respaldado por la serie de DPL de finanzas públicas está sujeto a tres riesgos
principales, a saber:
i) Riesgo político: Este riesgo surge del clima político polarizado actual de El Salvador,
que podría afectar la aprobación de las reformas y préstamos necesarios en el Congreso.
El riesgo se está mitigando mediante el proceso de consulta que siguen las autoridades
en materia de reforma de las políticas. El programa del Gobierno se trató con partes
interesadas clave, como el sector privado y la sociedad civil.
ii) Riesgo macroeconómico: Este riesgo es consecuencia de los efectos de la crisis
financiera mundial y, más específicamente, de los efectos de una desaceleración mundial
prolongada o, posiblemente, de un deterioro de la economía mundial. La crisis mundial
tuvo un efecto significativo en la economía de El Salvador, en especial en las cuentas
fiscales, y una recesión prolongada o un deterioro de la economía mundial podrían ser
una amenaza para la sostenibilidad. Este riesgo se mitiga mediante el diseño del
programa de reforma y del marco a mediano plazo respaldados por esta operación. Un
componente central de la iniciativa para mitigar riesgos macroeconómicos está
relacionado con los esfuerzos de las autoridades en términos de disciplina fiscal.
iii) Riesgo de desastres naturales: El Salvador es vulnerable a diversos desastres naturales.
Los efectos adversos de esos eventos se mitigan fortaleciendo los sistemas de gestión de
desastres naturales de El Salvador y desarrollando una sólida red de seguridad social que
apunte a que los segmentos vulnerables de la población resistan mejor las crisis
recurrentes. En particular, el Banco está preparando una operación de opción de giro
diferido ante el riesgo de catástrofes (CAT-DDO), que ofrecerá recursos financieros en
caso de emergencia.
VIII.
Impactos sociales y sobre la pobreza, y aspectos ambientales
Impactos sociales y sobre la pobreza
Se espera que las acciones para fortalecer las finanzas públicas respaldadas por la
operación propuesta tengan un impacto general positivo en la distribución. El último estudio del
gasto público indica que la elevada deuda afectó negativamente a los pobres, ya que disminuyó
el espacio fiscal para el gasto social y los programas de inversión prioritarios. Además, los
efectos de la volatilidad macroeconómica, en particular los correspondientes al aumento reciente
de los precios de los productos básicos y la crisis financiera mundial, fueron
desproporcionadamente altos para los pobres. Como los resultados esperados de las medidas
relacionadas con las finanzas públicas respaldadas por esta serie de DPL contemplan un entorno
macroeconómico más estable y resistente, una carga de deuda menor y un mayor espacio fiscal
para gastos productivos y de reducción de la pobreza, se espera que los impactos generales en la
distribución favorezcan a los pobres. Además, las medidas tendientes a aumentar la
transparencia, el seguimiento y la rendición de cuentas del gasto público probablemente
aumenten la conciencia de los ciudadanos respecto de las medidas del Gobierno y contribuyan a
mejorar la calidad de las políticas públicas.
11.
Se esperan efectos positivos en términos de distribución y de reducción de la pobreza en
las medidas destinadas a la protección de segmentos vulnerables de la población. En Gasparini y
12.
otros (2007)2 se muestra que los adultos mayores de El Salvador tienen menos acceso a
viviendas adecuadas y a servicios de infraestructura y de salud básicos. La introducción de un
sistema bien focalizado de transferencias a los adultos mayores pobres puede mejorar el nivel de
vida del grupo, lo que reduciría las tasas de pobreza globales y la desigualdad. La evaluación del
impacto social y sobre la pobreza del programa sugiere que más del 50% del presupuesto del
programa se dirige a los cuatro deciles inferiores de la distribución del ingreso. También se
estima que la participación en el presupuesto del programa disminuye de manera sostenida a
medida que se sube por los deciles de ingreso: llega al 3% en el décimo decil, el más alto. Si bien
es más difícil cuantificar los impactos distributivos directos de las medidas destinadas a
promover la igualdad de género en la asignación de recursos públicos, el equipo anticipa que
dichos efectos pueden ser positivos o neutrales, según los programas sociales que se elijan para
usar de modo experimental. Por último, se espera que los programas dirigidos a niños de zonas
pobres, como las transferencias condicionadas de efectivo basadas en la matriculación y la
asistencia escolar, y el sistema de escolaridad de jornada completa, tengan efectos de reducción
de la pobreza, aunque la magnitud de los efectos de distribución dependerá de que se perfeccione
la focalización de cada programa.
Aspectos ambientales
Es poco probable que las medidas específicas respaldadas en el contexto del DPL
propuesto tengan efectos positivos o negativos significativos sobre el medio ambiente, los
bosques u otros recursos naturales del país. En particular, las medidas dirigidas a mejorar la
gestión del gasto público y la transparencia fiscal o a expandir la protección social y la educación
probablemente no tengan un efecto significativo en el medio ambiente, directa ni indirectamente.
La operación no respalda ni prevé medidas fiscales que afecten significativamente la cantidad de
recursos de financiamiento disponibles para el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales. Sin embargo, es posible que una mejora de la transparencia fiscal ayude a concientizar
a los ciudadanos respecto de las políticas ambientales.
13.
IX.
Forma de contacto
Banco Mundial Prestatario
Contacto: Bárbara Cunha
Cargo: Economista
Banco Mundial
Región de América Latina y el
Caribe
Red sobre Reducción de la Pobreza
y Gestión Económica,
Sector de Política Económica
1818 H Street NW
Oficina I 4-224, Mailstop I 4-405
Washington, DC 20433
Teléfono: (202) 453-0572
2
Ministerio de Hacienda
Cargo: Especialista en
Comunicación
Boulevard de los Héroes n.o 1231
Edificio Los Cerezos
San Salvador
El Salvador
Teléfono: (503) 2237-3051
Fax: (503) 2237-6419
[email protected]
Gasparini, L., Alejo, J., Haimmovich, F. y Tomarolli, L. (2007) “Poverty among the Elderly in Latin America and
the Caribbean”. Documento de antecedentes para el Estudio Económico y Social Mundial 2007.
Fax: (202) 522-2119
Correo electrónico:
[email protected]
X.
Para recibir más información, contáctese con:
The InfoShop
Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
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