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Política Social
“Poverty is the squatter mother whose hut has been torn down by
the government for reasons she cannot understand”.
Habitante de un barrio marginal de Filipinas1
1.1
Introducción:
Estrictamente hablando no hay definición única que permite acotar el término “política social” a
un conjunto de conceptos que generen consenso y amplia aceptación. Este asunto no es reciente:
Titmus ya se había referido al plantear que se trataba de un “problema insoluble”; y Montoro
indica que no existe un listado único ni permanente de acciones en el ámbito de la política social.
Este ultimo señala que hay cuestiones que, si bien pueden ser consideradas elementales hoy, en el
futuro posiblemente dejen de serlo. Asimismo, enfatiza la amplitud del término “política social”,
entendida como una preocupación colectiva que no solo concierne al Estado, sino a agentes no
públicos, como organizaciones sin fines de lucro u organismos internacionales, que hacen que los
limites entre lo privado y lo publico sean cada vez menos claros y precisos.
No obstante, es evidente la importancia de una definición que permita acotar el campo de acción
de la política social. Para Fernández, “[…] la utilidad del ejercicio puede resultar clara o manifiesta
en la medida en que la aclaración de ese concepto puede permitirnos comprender mejor los
márgenes de transformación o de ajuste que presentan esas prácticas, en el contexto histórico
actual”. Este autor se refiere a este ejercicio a Marshall, quien ante la pregunta What is social
policy? (¿Qué es la política social?) concluye que “[…] la política social usa el poder político para
remplazar, completar o modificar operaciones del sistema económico, con el fin de alcanzar
resultados que el sistema económico no lograría por sí mismo y, al haber esto, lo hace orientado
por valores distintos a los de las fuerzas del libre mercado”.
En la búsqueda del consenso, Montoro esboza una definición interesante en el sentido de asociar
la política social al “[…] diseño y la ejecución programada y estructurada de todas aquellas
iniciativas adaptadas para atender una serie de necesidades consideras básicas para la población
con arreglo al baremo de civilización, definido en lo que denominamos como sociedades
industriales avanzadas”.
La práctica se ha encargado de dar forma a estas reflexiones, definiendo, según resume Beéar, os
campos de actividad, el propósito a ser realizado, la situación social deseada, las propuestas de
acción específica, las normas frente a determinadas problemáticas, los objetivos y los programas
de acción – como son las políticas de educación, salud, generación de empleo, alfabetización y
lucha contra la pobreza, entre otros -.
1
Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo, PNUD (1997).
1
1.2
El concepto social de gasto público:
Asimismo, el concepto mismo de política social ha sido cambiando en el tiempo, y con él las
políticas de las que se ha valido. En este proceso de cambio, la visión de la pobreza como
problema social ha sido un determinante fundamental, al igual que los conceptos de Estado social
de derecho, a fines del siglo XIX, y de Estado de bienestar, en el siglo XX.
Con el fortalecimiento del Estado de bienestar, el Estado participa en la provisión de bienes y
servicios. La expresión más importante de este hecho es el gato social, entendido como el proceso
orientado a la construcción de mecanismos que recorten las brechas entre los componentes de la
sociedad. Si bien las causas que empujaron a las diferentes sociedades a plantearse esta temática
fueron similares, los métodos que usaron sus Estados variaron significativamente. Sin embargo,
podemos encontrar ciertas características que trascienden las distintas formas de ejecución del
gasto social. Por otra parte, la política social puede tomar la forma de una intervención amplia en
diferentes programas como educación, salud, vivienda, mantenimiento de rentas (por ejemplo,
seguros contra el desempleo); o de intervenciones limitadas.
Sala-i-Martín plantea que el gobierno influye sobre la economía por medio de diversos canales.
Uno de ellos es el tamaño y el tipo del gasto público. ¿En qué gasta el gobierno? La respuesta a esa
pregunta es clave en este capítulo, pues interesa a determinar cuánto de ese gasto se realiza en
bienes y servicios denominados sociales. Sin embargo, los problemas no acaban con lograr una
definición consensuada de política social, debido a que inmediatamente enfrentamos un segundo
problema, el del gasto social.
1.2.1
Definición de gasto social:
En la literatura no hay una definición convencional de gasto social que sea aplicable de manera
indiscutible, o que genere consenso en materia de cuantificación y registro. Esto se debe, entre
otras razones, a que el concepto está a lo que se entienda por política social. Esto, a su vez, se
refleja en el total de recurso públicos asignados a funciones sociales.
En un estudio realizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) indica
que “ […] es posible considerar que las cifras del gasto publico social […] sean razonablemente
comparables”, a pesar de las diferencias metodológicas asociadas al registro contable del gasto y a
la definición de gasto público social.
La nota elaborada por la CEPAL indica: “En la mayoría de los países, la denominación de los
sectores corresponde al sector descrito. Sin embargo, en algunos del ellos, comprende más áreas
sociales. En el sector educación, Bolivia comprende educación, recreación cultura y religión; Brasil,
educación, ciencia y tecnología; Costa Rica, educación, cultura, religión y recreación; Paraguay,
educación y ciencia; y Perú, educación y cultura. En el caso de salud, en Argentina, Chile,
Colombia, Cuba, Honduras, Nicaragua, Perú y Uruguay comprende las áreas de salud y nutrición;
en Brasil, salud, alimentación y nutrición; y en la caso de El Salvador y Guatemala, salud y
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asistencia social. En el sector seguridad social, Argentina, Colombia y Honduras comprenden
seguridad, asistencia social y trabajo; Bolivia y Chile protección social; Brasil, seguridad y asistencia
social, trabajo y capacitación; Cuba, Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela, seguridad y
asistencia social; Ecuador, seguridad social, bienestar social y trabajo; El Salvador y Guatemala,
trabajo y previsión social; Jamaica y Trinidad y Tobago, seguridad social y bienestar; México,
Panamá y Paraguay, seguridad social y trabajo; Perú, asistencia y previsión social; y República
Dominicana, asistencia social y trabajo. En vivienda, en Argentina, Chile, Colombia, Cuba, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y la República Bolivariana de Venezuela,
comprende el área de vivienda , agua y saneamiento, Bolivia, vivienda y servicios comunitarios; En
Brasil, vivienda y saneamiento; Ecuador, desarrollo urbano; México, vivienda, asistencia social y
otros; Perú, vivienda, energía y saneamiento; Trinidad y Tobago, vivienda, servicios sociales y
comunitarios; y por último, Uruguay, vivienda y servicios comunitarios”.
¿Cómo se define entonces gasto social? La revisión de la literatura lleva a concluir que existen
tantas definiciones como instituciones o investigadores dedicados al tema. Ente las instituciones,
la Organización para la cooperación y el desarrollo económico (OCDE), por ejemplo, define le gato
social para sus propósitos de medición como la previsión de beneficios, por encargo de
instituciones tanto públicas como privadas, a familias e individuos para proveer apoyo durante
circunstancias en las que su bienestar se vea afectado por alguna eventualidad. Tales beneficios
pueden ser transferencias de dinero o provisión de bienes y servicios, procurando que la provisión
de los beneficios no constituya un pago directo por un bien o servicio particular, ni por un contrato
o transferencia individual. Por su parte, la secretaria de Hacienda de la Nación (Argentina)
considera la finalidad del gasto social como “las acciones inherentes a la prestación de los servicios
de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y técnica,
trabajo, vivienda y urbanismo, agua potable y alcantarillado y otros servicios urbanos”. Asimismo,
la Dirección Nacional de Presupuestos de Chile define las funcione sociales como todas aquellas
actividades relacionadas con el suministro de servicios básicos sociales a la comunidad, y aclara
que las funciones sociales se refieren primordialmente al papel redistributivo del Estado. En el
caso de México, se define el gasto público como aquel que realiza el Estado en educación, salud,
vivienda y otros programas para difundir la cultura, incentivar el deporte y combatir la pobreza.
De manera similar, las definiciones son variadas entre los investigadores. Así, Vargas de Flood y
Harriague consideran que los gastos públicos sociales son aquellos cuyos fines son proveer de
servicios y bienes públicos sociales a los ciudadanos, así como los gastos destinados a programas
especiales para reducir la pobreza y la inequidad. La acción del estado debe estar orientada a la
consecución del bienestar de la sociedad. Sobre esto, Sen comenta que el bienestar debe
valorarse en el plano de las capacidades y, en esta medida, el Estado debe estar en condiciones de
proveer bienes y servicios que desarrollen y consoliden la adquisición de capacidades, pero no solo
las que generan efectos en la capacidad productiva, sino también capacidades que se desprenden
de otro tipo de elementos, como el acceso a la justicia, la seguridad la libertad de expresión, etc.
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Cominetti y di Gropello consideran al gasto social como un indicador de política social que intenta
medir aquellos recurso no recuperables que son canalizados hacia actividades relacionadas con el
suministro de servicios básicos a la población. Estas actividades tienen incidencia en el corto y
largo plazo sobre la situación socioeconómica de esta. Además, tienen un carácter compensatorio
de los ingresos y programas de ayuda a grupos vulnerables de la población.
En el Perú, para Shack y Salhuana, el gasto social sobrepasa los conceptos de distribución de
ingreso y se concentra en las causas subyacentes que lo determinan. Aceptan la presencia de
brechas en los niveles socioeconómicos, causadas por diferencias en las características de los seres
humanos. Sin embargo, expresan que deben asegurarse condiciones mínimas de subsistencia en la
sociedad. Para ellos, el gasto social es aquel que se destina a la formación de capacidades. Por su
parte, Parodi concibe al gasto social como un indicador pertinente del grado en que se satisfacen
las necesidades de la población en general, y de los pobres e particular. Incluye recursos públicos y
privados. En situaciones de escasez de recursos, la ejecución de este tipio de gasto debe priorizar a
los individuos más vulnerables de la sociedad.
1.2.2
Gasto social básico:
Considerando la necesidad de lograr una definición única, la Cumbre Mundial para el Desarrollo
Social, convocada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Copenhague en marzo de
1995, discutió entre otras cosas el establecimiento de criterios comunes para calcular el gasto
social, y así facilitar su evaluación en el ámbito internacional. En dicha reunión se adoptó la
resolución denominada Iniciativa 20/20, cuyo objetivo es lograr el acceso universal a servicios
sociales básicos (SSB). Para ello, se estimó que es necesario que el 20 por ciento del gasto público
total se asigne a la provisión de SSB. Bajo el criterio de corresponsabilidad entre los países
desarrollados y en desarrollo en la provisión de SSB, se propuso que una proporción similar (20
por ciento) de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) sea dirigida a los SSB. Para la aplicación
de esta iniciativa es necesario indicar los sectores que se incluyen dentro de los SSB, con el fin d3e
establecer un criterio de medición estándar entre los distintos países. Ello fue tratado
posteriormente con mayor detalle en una reunión celebrada en Oslo, donde se emitió la siguiente
clasificación:
a) Educación básica: enseñanza primaria y otros programas, desarrollo en la primera infancia,
y educación básica para jóvenes y adultos.
b) Atención primaria de salud: servicios de salud pública y servicios clínicos esenciales.
c) Programas de nutrición: programas de alimentación directa, sistemas de información
sobre la nutrición, programas contra la desnutrición por carencia de micronutrientes,
seguridad alimentaria en el hogar, alimentación del niño y salud genésica y población.
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d) Agua potable y saneamiento: tecnologías de bajo costo para el abastecimiento de agua,
tecnologías de bajo costo para saneamiento y educación y capacitación en materia de
higiene.
e) Capacidad institucional para proveer los servicios anteriores.
Sin embargo, la dificultad para lograr una aproximación exacta inclusive para el caso de los
SSB, se pone de manifiesto en el trabajo de Ganuza, León y Sauma, quienes realizaron un
estudio para América Latina desde la perspectiva de la iniciativa 20/20 y recopilaron
aplicaciones para varios países de la región. Al intentar establecer los rubros de gasto
correspondientes a los SSB, se notan marcadas diferencias de denominación entre los distintos
países.
El trabajo de Ganuza, León y Sauma no alude a la capacidad institucional de proveer servicios,
pues ninguno de los países la toma como gasto social básico.
La cumbre mundial de 1995 buscó, con el compromiso de los líderes de gobierno de 117
naciones, acuerdos para la solución de los graves problemas sociales del mundo actual,
tomando como eje tres aspectos fundamentales de interés común: erradicación de la pobreza,
fomento del empleo e impulso de la integración social de los grupos más desfavorecidos.
Posteriormente, en 200, fue celebrado en Ginebra un periodo de sesiones de la Asamblea
General de la ONU, en el cual los países miembros se comprometieron nuevamente a eliminar
la pobreza, tratar el desempleo y promover la integración social.
En ambas reuniones quedó claro que la acción de desarrollo social debe constituirse como
prioridad en el diseño y la implementación de las políticas de gobierno, entre las que se
cuentan la política económica y la política social.
Fuente: “Política económica para países emergentes”
Javier Silva – Ruete
I edición, abril 2008
Pp. 337-344
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