Download 1. introducción

The WHO Social Exclusion Knowledge Network
La superación de la exclusión social en
la región andina de América Latina:
debates e implicaciones
Informe integrado del Grupo Colombia-Nodo conjunto Regional para
América Latina
Mayo de 2008
Mario Hernández, Amparo Hernández, Alejandro Perdomo, Oscar Rodríguez,
Mauricio Torres, Manuel Vega, Margarita Petrera, Sandra Vallenas, Arachu Castro,
María Esperanza Martínez, Sarai Vivas.
Elaborado para la Red de Conocimiento sobre Exclusión Social (SEKN
de la Organización Mundial de la Salud (OMS)
Para correspondencia:
Dr. Mario Hernández
Doctorado Interfacultades en Salud Pública
Of. 501, Bloque 2, Unidad Camilo Torres, Universidad Nacional de Colombia
Calle 44 N° 45-67, Bogotá, D.C., Colombia
Tel: (57-1) 3165683; (57-1) 3165000, Ext.: 10908.
[email protected]
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Agradecimientos
Este esfuerzo colectivo no habría sido posible sin el apoyo económico de la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y la orientación académica de la profesora Jennie Popay,
Coordinadora de la SEKN, y su asistente Jackeline Cox, del Instituto de Investigación en
Salud de la Universidad de Lancaster, Reino Unido. Agradecemos también el apoyo
institucional del doctor Saúl Franco, Coordinador del Doctorado Interfacultades en Salud
Pública, y su equipo colaborador conformado por Teodolinda Sánchez y Gloria Cucarian.
Queremos igualmente agradecer a la doctora Maria Teresa Ochoa de la Unidad de
Gestión de Proyectos y a la Unidad de Asistencia Administrativa de la Facultad de
Medicina de la Universidad Nacional de Colombia, por su apoyo en los aspectos
administrativos y financieros del proyecto. En el mismo sentido, agradecemos el apoyo del
doctor Nelson Contreras, director de los Posgrados en Administración en Salud de la
Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana
de Bogotá. Agradecemos el aporte del doctor Jaime Urrego, estudiante del Doctorado
Interfacultades en Salud Pública de la Universidad Nacional de Colombia, sobre la
dinámica de exclusión social de los pueblos indígenas en América Latina.
Queremos expresar también nuestro agradecimiento a las intituciones en Colombia, Perú
y Venezuela a las que pertenecemos, por su apoyo para participar en esta red de
conocimiento: la Universidad Nacional de Colombia, la Pontificia Universidad Javeriana de
Bogotá, la Universidad Peruana Cayetamo Heredia, la Pontificia Universidad Católica de
Perú, la Universidad de Harvard, la Universidad Central de Venezuela y la Asociación
Latinoamericana de Medicina Social (ALAMES), en su coordinación de la Región Andina.
Advertencia
Este trabajo ha sido financiado por la Organización Mudial de la Salud (OMS). Las
opiniones presentadas en este documento son responsabilidad de los autores y no
representan las decisiones, políticas u opiniones de la OMS ni de los miembros de la
Comisión de Determiantes Sociales de la Salud (CDSS).
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Miembros del Grupo Colombia del Nodo conjunto regional para América Latina de la SEKN:
Por Colombia:
Mario Hernández (coordinador): MD, Esp. en Bioética, MSc. y PhD. en Historia, Profesor Asociado
del Departamento de Salud Pública de la Facultad de Medicina, Director del Centro de Historia de
la Medicina de la Facultad de Medicina y profesor e investigador del Doctorado Interfacultades en
Salud Pública y del Centro de Investigaciones para el Desarrollo-CID de la Universidad Nacional de
Colombia, sede Bogotá, miembro del Movimiento Nacional por la Salud y la Seguridad Social de
Colombia.
Amparo Hernández: MD, MSc. en Administración de Salud, Profesora Asociada de los Posgrados
en Administración de Salud, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Potificia
Universidad Javeriana de Bogotá, estudiante del Doctorado Interfacultades de Salud Pública de la
Universidad Nacional de Colombia.
Alejandro Perdomo: Odontólogo, Esp. en Política Social, MSc. en Estudios Sociales y Políticos
Latinoamericanos, Coordinador Académico de los Posgrados de Administración de Salud, Facultad
de Ciencias Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá.
Oscar Rodríguez: Economista, PhD. en Historia y Sociología, Profesor Titular de la Universidad
Nacional de Colombia y de la Universidad Externado de Colombia, Director del Grupo de
Protección Social del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá.
Mauricio Torres: MD, Esp. en Salud Ocupacional, Coordinador de la Región Andina de la
Asociación Latinoamericana de Medicina Social (ALAMES) y miembro del Movimiento Nacional por
la Salud y la Seguridad Social de Colombia.
Manuel Vega: MD, estudiante de la Maestría en Historia de la Facultad de Ciencias Humanas y
Docente Ocasional e investigador del Centro de Historia de la Medicina de la Facultad de Medicina
de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá.
Por Perú:
Margarita Petrera: Economista y Socióloga, MPH, Candidata a PhD. en Ciencias Sociales,
Profesora de la Facultad de Salud Pública de la Universidad Peruana Cayetano Heredia,
Coordinadora del Observatorio de la Salud del Consorcio de Investigación Económica y Social
(CIES), Lima.
Sandra Vallenas: Socióloga, Profesora de la Pontificia Universidad Católica de Perú, candidata a
Doctora en Salud Pública de la Universidad Peruana Cayetano Heredia, Coordinadora nacional de
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
la Asociación Latinoamericana de Medicina Social (ALAMES) y miembro del Consejo Directivo de
ForoSalud de Perú.
Por Venezuela:
Arachu Castro: Antropóloga médica, PhD, MPH. Doctora en antropología, Profesora Asistente del
Departamento de Medicina Social de la Escuela de Medicina de la Universidad de Harvard,
Antropóloga médica de la División de Medicina Social e Inequidades en Salud del Departamento de
Medicina del Hospital Brigham and Women's, Boston, MA, Estados Unidos de América.
Maria Esperanza Martínez: MD, con formación en Salud Pública, Profesora Asistente de la
Cátedra de Salud Pública de la Facultad de Medicina de la Universidad Central de Venezuela,
Caracas.
Sarai Vivas: MD, PhD. Profesora de Salud Pública, Departamento de Medicina Preventiva y
Social, Escuela de Medicina “Luiz Razetti”, Facultad de Medicina, Universidad Central de
Venezuela, Caracas.
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Contenido
1. INTRODUCCIÓN
10
2. APORTES AL DEBATE CONCEPTUAL SOBRE EXCLUSIÓN SOCIAL DESDE
AMÉRICA LATINA
12
2.1 Sobre la definición de exclusión social
12
2.2 Las particularidades regionales de los procesos de exclusión social
19
2.3 Sobre los conceptos próximos a la exclusión social: pobreza, vulnerabilidad,
capital social.
20
2.4 Sobre la medición de la exclusión social
22
2.5 Sobre la experiencia de los excluidos
23
2.6 Sobre las relaciones entre exclusión social, inequidad y determinantes
sociales de la salud
26
2.7 Sobre participación, empoderamiento y agencia de cambio
28
3. APROXIMACIÓN A LAS INICIATIVAS PARA SUPERAR LA EXCLUSIÓN
SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
29
4. ANÁLISIS DEL DISCURSO SOBRE EXCLUSIÓN SOCIAL DE LOS
ORGANISMOS INTERNACIONALES EN AMÉRICA LATINA
4.1 La banca multilateral y la política social en América Latina y el Caribe
35
35
4.1.1 Las transformaciones teóricas y políticas del Banco Mundial (BM) y el
Manejo Social del Riesgo (MSR)
35
4.1.2 La exclusión social desde el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
46
4.1.3 Los programas de “Transferencias en Efectivo Condicionadas” (TEC): la
cara visible del Manejo Social del Riesgo (MSR) en la política social en
América Latina
48
4.2 Las Naciones Unidas y el ideario sobre exclusión social en América Latina 56
4.2.1 Cohesión social y combate a la exclusión en el discurso de la CEPAL 56
5
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
4.2.2 La exclusión del trabajo y la protección social en el discurso de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
62
4.2.3 La extensión de la protección social en salud y la lucha contra la
exclusión en salud, OPS/OMS-OIT
67
5. ESTUDIOS DE CASO: COLOMBIA, PERÚ, VENEZUELA
73
5.1 Colombia: el programa Familias en Acción y el Régimen Subsidiado en
Salud
76
5.1.1 El contexto y la situación de exclusión
76
5.1.2 El programa Familias en Acción
79
5.1.3 Régimen Subsidiado de Salud para población pobre
90
5.2 Perú: el programa Juntos y el Seguro Integral de Salud
107
5.2.1 El contexto y la situación nacional de exclusión
107
5.2.2 Programa Juntos
109
5.2.2 Seguro Integral de Salud (SIS)
114
5.3 Venezuela: la política de misiones y la Misión Barrio Adentro
117
5.3.1 Contexto y situación de exclusión
117
5.3.2 Las misiones sociales
119
5.3.3 Misión Barrio Adentro
121
5.4 Similitudes y diferencias
131
6. A MANERA DE CONCLUSIÓN: MENSAJES CLAVE PARA LA CDSS
134
Referencias
139
6
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadros
1. Iniciativas latinoamericanas estatales contra la exclusión social
31
2. Estrategias y sistemas de manejo social del riesgo según Holzmann y Jørgensen
42
3. Sistema de indicadores de cohesión social: componentes y factores
58
4. Indicadores de desarrollo humano para Colombia, Perú y Venezuela, 2006
74
5. Cobertura de Familias en Acción Colombia, 2001- junio 2007
83
6. Síntesis de evaluaciones de Familias en Acción, Colombia, 2003-2006
86
7. Cobertura de la afiliación a los regímenes contributivo y subsidiado en salud
Colombia, 2002-2006
93
8. Aspectos positivos del Régimen Subsidiado según evaluaciones
Colombia, 1995-2007
96
9. Problemas detectados en el Régimen Subsidiado para superar la
exclusión en salud Colombia, 1995-2007
99
10. Balance del programa Juntos, Perú, 2007
113
11. Cambios en uso de servicios preventivos y algunos hábitos de las familias
beneficiarias el programa Juntos Distrito de Putacca, junio de 2006
12. Misiones sociales e inclusión social. Venezuela, 2006
113
120
13. Tasas de mortalidad por diarrea, neumonía, meningitis y desnutrición
en menores de 5 años por 100.000, Venezuela 1996-2005
128
14. Desarrollo de infraestructura de servicios por la Misión Barrio Adentro
Venezuela, noviembre de 2006.
129
Mapas
1. Colombia, Perú y Venezuela en la región Andina
75
Anexos
1. Base de datos sobre políticas, programas y acciones para valoración en la SEKN 155
7
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SIGLAS
APS
ASDI
BID
BM
CEPAL
CDSS
DNP
EPS
EPSS
ES
FMI
LI
LP
MAI
MBA
MPS
MSR
NBI
NU
OIT
OMS
OPS
PARS
PIB
POS-C
POS-S
PNUD
PS
RAS
RC
RS
SEKN
SGSSS
SIS
SISBEN
SPNS
SPS
SUS
TEC
TIC
UPC
Atención Primaria en Salud
Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Comisión de Determinantes Sociales de la Salud
Departamento Nacional de Planeación
Empresa Promotora de Salud
Extensión de la protección social en salud
Exclusión en salud
Fondo Monetario Internacional
Línea de Indigencia
Línea de pobreza
Modelo de Atención Integral
Misión Barrio Adentro
Ministerio de la Protección Social
Manejo Social del Riesgo
Necesidades Básicas Insatisfechas
Naciones Unidas
Organización Internacional del Trabajo
Organización Mundial de la Salud
Organización Panamericana de la Salud
Programa de Apoyo a la Reforma en Salud
Producto Interno Bruto
Plan Obligatorio de Salud contributivo
Plan Obligatorio de Salud subsidiado
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Protección Social
Red de Apoyo Social
Régimen Contributivo en Salud
Régimen Subsidiado en Salud
Social Exclusion Knowledge Network
Sistema General de Seguridad Social en Salud
Seguro Integral de Salud
Sistema de Beneficiarios Potenciales de Subsidios del Estado
Sistema Público Nacional de Salud
Sistema de Protección Social
Sistema Único de Salud
Transferencias en Efectivo Condicionadas
Tecnologías de Informática y Comunicaciones
Unidad de Pago por Capitación
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
9
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
1. INTRODUCCIÓN
En el marco de la Red de Conocimiento sobre Exclusión Social (SEKN, por la sigla en
inglés), de la Comisión de Determinantes Sociales de la Salud (CDSS) de la Organización
Mundial de la Salud (OMS), el grupo Colombia del nodo regional conjunto para América
Latina realizó un estudio interdisciplinario durante el año 2007, como aporte a la Red. El
presente documento corresponde al informe integrado final del trabajo realizado por los
grupos de trabajo de Colombia, Venezuela y Perú.
Con base en los acuerdos establecidos en la segunda reunión de la SEKN en Lancaster,
Inglaterra, en enero de 2007, y en los criterios teórico-metodológicos definidos por la
coordinadora de la SEKN, la profesora Jennie Popay, el documento recoge los resultados
del estudio en cinco componentes: el primero es un aporte al debate conceptual sobre
exclusión social, construido a partir de la revisión de literatura en español, tanto de
autores latinoamericanos como de otras regiones con influencia en el mundo académico
hispanohablante. El segundo presenta una breve descripción e impresión general sobre
un conjunto de iniciativas desarrolladas en la Región para superar la exclusión social, con
énfasis en políticas, programas y acciones desarrolladas desde los Estados; estas
iniciativas fueron recolectadas por Internet, con la participación del grupo de Brasil del
nodo regional de la SEKN para América Latina, coordinado por la profesora Sara Escorel,
de la Fundación Oswaldo Cruz-FIOCRUZ, Rio de Janeiro, Brasil. El tercer componente
consiste en un análisis del discurso de las organizaciones internacionales que orientan las
políticas contra la pobreza y la exclusión social en la Región, tanto de la banca multilateral
como de los organismos de Naciones Unidas. El cuarto componente presenta el análisis
de tres casos entre los países de la Región Andina, Colombia, Venezuela y Perú, en cada
uno de los cuales se seleccionaron dos políticas o programas emblemáticos para la
superación de la exclusión social, con énfasis en salud, y se presentan las similitudes y
diferencias encontradas. El quinto componente consiste en las conclusiones y
sugerencias dirigidas a la SEKN, para ser integradas en las recomendaciones a la CDSS.
No sobra advertir que el informe no aborda un modelo comprensivo de la relación entre
exclusión social y salud. El énfasis está puesto en los discursos, las iniciativas y las
10
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
acciones que adelantan los gobiernos y algunas iniciativas de la sociedad para superar la
exclusión social en la Región, con la intención de recoger las lecciones y las limitaciones
más importantes, y aportar elementos y recomendaciones desde la SEKN a la CDSS de
la OMS para afrontar la exclusión como uno de los determinantes sociales estructurales
de la salud.
11
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
2. APORTES AL DEBATE CONCEPTUAL SOBRE EXCLUSIÓN SOCIAL DESDE
AMÉRICA LATINA
Con base en la revisión de literatura sobre el concepto de exclusión social realizada por la
coordinación de la SEKN, el grupo Colombia organizó los aportes obtenidos de la
literatura en español revisada, siguiendo la estructura del documento inicial1. De esta
forma, los subtítulos expresan la estructura del documento mencionado. Cabe señalar que
la literatura en español no implica una producción intelectual exclusivamente
hispanoparlante. Muchas traducciones de pensadores anglosajones o francoparlantes han
influido el pensamiento latinoamericano. Por esta razón se incluyen algunos autores de la
órbita europea y norteamericanana. A continuación se presentan los aspectos más
relevantes de los aportes conceptuales.
2.1 Sobre la definición de exclusión social
El debate sobre la exclusión social involucra a varios campos del conocimiento tanto
como al ámbito de la política. La construcción de esta categoría tiene que ver con una
pretensión analítica compartida por diversas ciencias sociales y con la necesidad de una
intervención social desde diferentes ámbitos -no solo desde el Estado- frente a un
fenómeno, la “cuestión social”, cambiante en el tiempo y en las sociedades. Así, cuando
se dota al término de un significado particular se está circunscribiendo un fenómeno social
complejo a cierto tipo de explicación, pero además, se está delimitando la posibilidad de
intervención a ámbitos y acciones específicas para afectarlo. El alcance de estos dos
ejercicios está dado, en últimas, por el tipo de comprensión de la sociedad, de la
transformación social y en particular, del papel del Estado en esa transformación.
El tema de la exclusión social en la región hispanohablante de América Latina no es muy
frecuente entre los investigadores sociales y de salud. Tampoco ha sido central en los
documentos oficiales de los gobiernos a la hora de formular políticas públicas. Se habla
1
Titulado Social Exclusion. Meaning, measurement and experience and links to health inequalities. A
narrative review of literature. SEKN draft document, April 2007.
12
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
más de “lucha contra la pobreza” y se asimila la exclusión a un estado de extrema
pobreza que afecta sólo a una parte de la población. En tal sentido, Juliano plantea:
En las sociedades complejas modernas se ha hecho visible la interrelación de
los dos tipos de procesos: los de marginalización y los de exclusión. El
resultado de las prácticas de marginalización es un acceso menor a los
recursos económicos y al poder […] En el extremo de los procesos de
marginalización nos encontramos con la exclusión social (Juliano, 2001: 32).
Si bien esta perspectiva incluye la idea de “proceso”, la ubicación de la exclusión en el
final de la marginalización hace que se confunda con un estado de máxima deprivación,
de manera que exige la definición de una línea divisoria entre excluidos y no excluidos e
intervenir sólo en la población que se encuentre en tal estado, como ocurre con frecuencia
en América Latina.
Aunque predomina la concepción de la exclusión como un estado, en la década del 90 han
aparecido reflexiones y propuestas conceptuales que aportan nuevas visiones. Entre ellas
resaltan:
[…] la exclusión es un proceso cultural que implica el establecimiento de una
norma que prohíbe la inclusión de individuos, grupos y poblaciones en una
comunidad sociopolítica (Fleury, 1998: 13).
[…] la exclusión social es una especie de injusticia pero no siempre una total
deprivación económica que se pueda remediar con una redistribución. Por el
contrario, el concepto se ubica en la intersección de dos dimensiones de la
justicia social: la mala distribución y la falta de reconocimiento (Fraser, 2003:
56).
Como en otras regiones del mundo, los aportes de estas dos autoras permiten diferenciar
el concepto de exclusión social del de pobreza, si se acepta el carácter cultural y
normativo de la exclusión y si se comprende el referente ético de la relación entre
exclusión y justicia, en los dos sentidos: redistribución, respecto de superación de
desigualdades materiales; y reconocimiento, respecto de las diferencias necesarias,
propias de la diversidad humana.
También se encuentran autores que prefieren hablar de un tipo de relación social, más
que de un estado. Por ejemplo, Valencia afirma: “La exclusión no es sólo la segregación y
la marginalidad; es un tipo de relación social que no reconoce al otro un derecho de
13
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
existir” (Valencia, 2001: 18). Se resalta aquí el elemento relacional que implica sujetos,
imaginarios, valoración de unos y otros. En síntesis, se trata de ver la situación de unos
respecto de otros y tratar de entender las diferencias y las injusticias que resultan de la
relación entre ellos.
Como en otras tradiciones, en la literatura en español también los autores coinciden en
concebir la exclusión social como un fenómeno multidimensional. García Roca (1998),
por ejemplo, habla de una dimensión económica o de carencia de recursos materiales,
derivada de la exclusión del mercado de trabajo; una dimensión contextual o social,
expresada en la falta de integración en la vida familiar y en la comunidad de pertenencia;
y una dimensión subjetiva o personal, expresada en rupturas de la comunicación y
erosión de las dimensiones vitales de las personas. El sentido multidimensional es
defendido por otros autores como Gaviria et al (1995), Minujin (1998), Kronauer (1998),
Cabrera (2000) y Velásquez (2001) basado en Tezanos (1999). Todos ellos incluyen tres
o cuatro de las siguientes dimensiones: la cultural, la económica, la política y la de las
relaciones sociales próximas.
Robert Castel, el sociólogo francés que ha influido en las escuelas de formación en
ciencias sociales en América Latina, propone comprender el carácter dinámico de la
exclusión social. Para ello, Castel prefiere el concepto de desafiliación, en los siguientes
términos:
[…] en lugar del tema hoy tan abundantemente orquestado de la exclusión, yo
preferiría hablar de la desafiliación, para designar el desenlace de este
proceso. No es esta una coquetería de vocabulario. La exclusión es inmóvil.
Designa un estado o, más bien, estados de privación […] Hablar de
desafiliación, en cambio, no es confirmar una ruptura, sino retrazar un
recorrido. El concepto pertenece al mismo campo semántico que la
disociación, la descalificación o la invalidación social. Desafiliado, disociado,
invalidado, descalificado, ¿con relación a qué? Éste es precisamente el
problema. Pero se advierte ya cuál ha de ser el registro de los análisis
requeridos por esta elección. Habrá que reinscribir los déficit en trayectorias,
remitir a dinámicas más amplias, prestar atención a los puntos de inflexión
generados por los estados límite. Buscar las relaciones entre la situación en la
que se está y aquella de la que se viene, no autonomizar las situaciones
extremas sino vincular lo que sucede en las periferias y lo que llega al centro
(Castel, 1997: 16-17).
14
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Por su parte, Pierre Rosanvallon, también influyente en la sociología latinoamericana,
resalta el carácter procesual de la exclusión, para tratar de comprender quiénes son los
excluidos y cómo enfrentar el asunto repensando lo social. La dinámica se refiere al
cambio permanente, pero el proceso implica momentos y relaciones entre fenómenos.
Para superar la idea de estado o condición de los individuos, Rosanvallon propone:
Los desocupados de larga data o las familias sobreendeudadas no
constituyen poblaciones en el sentido tradicional de la acción social. Los
individuos a los que conciernen tampoco son un grupo en el sentido
sociológico. No hacen más que compartir cierto perfil de orden biográfico, sus
vidas han realizado trayectorias que presentan cierta homología: sucesión
idéntica de rupturas sociales o familiares, mismo tipo de desencajes
profesionales. Son las “formas” de su historia y no sus características
socioprofesionales las que los acercan. Es por eso que no constituyen ni una
comunidad social ni un grupo estadístico (Rosanvallon, 1995: 193-194).
La idea de trayectoria implica tener en cuenta los procesos de exclusión, esto es, las
rupturas, los desfases, las interrupciones sufridas, pues ellas marcan las distancias, las
rutas y las desigualdades. De allí que Rosanvallon afirme que “no sirve de nada contar a
los excluidos”. Lo importante sería analizar con claridad la naturaleza de las trayectorias
que conducen a las situaciones de exclusión en tanto éstas son cada vez las resultantes
de un proceso particular. Quienes sufren procesos de exclusión tampoco son una clase
social, ni los nuevos proletarios, ni una fuerza social en el sentido clásico, pues no forman
en sentido estricto una clase objetiva con posición en el modelo de producción según
Marx. Pero, como dirá Rosanvallon, “constituyen la sombra proyectada de los
disfuncionamientos de la sociedad, resultan de un trabajo de descomposición, de
desocialización en el sentido fuerte del término” (Rosanvallon, 1995: 195).
Con base en lo anterior, mientras lo social se constituye positivamente por la agregación
de la actividad de los individuos, la exclusión resulta de un proceso de desagregación
diverso que hace de ella cada vez menos un fenómeno monolítico. “El concepto de
exclusión representa por lo tanto una manera particular de reconocer y definir los
problemas
sociales,
así
como
las
categorías
poblacionales
correspondientes”
(Rosanvallon, 1995: 195). Así, la exclusión exige una nueva manera de entender la
cuestión social en el mundo contemporáneo.
15
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
La visión procesual de la exclusión exige un análisis grupal, no individual, que reconoce la
interdependencia humana como su fundamento. Los seres humanos dependemos unos
de otros para enfrentar la vida, seamos o no conscientes de esa interdependencia. Las
decisiones de unos afectan a otros inevitablemente. En el tiempo, la interdependencia
produce transformaciones sistemáticas, unas planeadas y otras no planeadas, pero
siempre constituyen “procesos sociales”, en las que están inmersos los individuos (Elias,
1998a [1977]).
Además de dinámica, histórica y procesual, la exclusión social es relacional. Esto implica
entender que estar “incluido” o “excluido” es un producto de relaciones sociales e
identidades colectivas con reglas definidas por sistemas normativos establecidos en la
historia de las relaciones de poder entre los individuos, los grupos, las clases, e incluso,
los Estados. Como en el famoso caso de la localidad obrera de Winston Parva en
Inglaterra, estudiado por Norbert Elias en los años 70, “la exclusión y la estigmatización
de los marginados resultaron ser armas poderosas que eran empleadas por los
establecidos para conservar su identidad, para reafirmar su superioridad, para mantener a
los otros firmemente en su sitio” (Elias, 1998b [1993]: 86), aunque todos pertenecían a la
misma clase social.
Concepto similar plantea Peter Berger sobre los “conflictos normativos”, esto es,
enfrentamientos de carácter moral, basados en sistemas de valores diferentes, en la
relación entre unos grupos y otros, que producen inclusiones y exclusiones sistemáticas
prolongadas en el tiempo. El orden normativo o moral no es sólo un conjunto de valores:
“significa el modo en que todo grupo humanos intenta responder a dos cuestiones
fundamentales: ¿quiénes somos?, y ¿cómo hemos de convivir?” (Berger, 1999: 520). De
manera que, en un mundo globalizado, la identidad, la pertenencia y la convivencia de los
grupos humanos son tensas y ponen en cuestión la cohesión social, con fracturas
normativas y tendencia a la resolución por la exclusión y el aniquilamiento. El asunto
puede llevar hasta el límite el proyecto del Estado moderno, de modo que la exclusión no
sólo es un asunto de redistribución de recursos a los pobres.
En la perspectiva de Michael Mann (1986: 2), se trata de entender el lugar que ocupan los
grupos humanos en las “redes de poder social”, redes construidas a través de la historia,
16
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
que se superponen, se intersectan y tienen predominios, centros, periferias e intersticios.
El ejercicio de poder de los grupos humanos en las redes sociales es desigual, sean ellas
económicas, políticas, ideológicas o militares, y de allí se derivan las jerarquías (Mann,
1986: 4). Por esta razón, el punto central para superar situaciones de exclusión social es
el balance de poder más que la distribución individual de bienes y servicios.
Redistribución, sí, pero con reconocimiento. Sin los dos ingredientes no es posible
superar la exclusión, como afirma Fraser (1997: 18). Por esto, la perspectiva relacional
implica una dimensión emancipatoria -nuevos sujetos sociales-, una dimensión política nuevos actores políticos- y una dimensión institucional -nueva gestión pública y
materialidad del Estado- (Fleury, 1998: 13-14).
El sentido relacional y la conciencia de sujetos activos en los procesos de exclusión
exigen tener en cuenta la experiencia y la representación de quienes los sufren. La
experiencia de exclusión se acompaña con frecuencia de la sensación de inseguridad, y
desde ese lugar, es casi imposible dominar el presente y menos, anticipar el porvenir.
Todo ello da como resultado una pérdida de cohesión social o desasociación. Si
aceptamos la inseguridad como condición de la exclusión, entonces su efecto es también
psíquico, y de él se desprenden elementos que terminan contribuyendo a la pérdida de
cohesión social. De esta forma, no basta con una buena definición o una comprensión por
parte de observadores externos. Es necesario encontrar mecanismos de expresión
suficiente de los sujetos involucrados y construir en medio de las tensiones y
contradicciones que de allí resultan. No de otra forma podrán avanzar las políticas
públicas que pretender afectar los procesos de exclusión.
En el fondo del debate, Castel propone una nueva discusión: no es posible oponer
inseguridad y protecciones como registros opuestos de la experiencia colectiva. En este
sentido, la inseguridad moderna, la exclusión, no es solamente la ausencia de
protecciones, sino la experiencia de una búsqueda desenfrenada de seguridades que
como ideal, no se materializa nunca. Dice Castel:
¿Qué es estar protegido en estas condiciones? No es estar en la certidumbre
de poder dominar perfectamente todos los riesgos de la existencia, sino más
bien vivir rodeado de sistemas que dan seguridad, que son construcciones
complejas y frágiles, las cuales conllevan en sí mismas el riesgo de fallar en
su objetivo y de frustrar las expectativas que generan. Por lo tanto, la propia
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
búsqueda de protecciones estaría creando inseguridad. La razón de ello
sería que el sentimiento de inseguridad no es un dato inmediato de la
conciencia. Muy por el contrario va de la mano de configuraciones históricas
diferentes, porque la seguridad y la inseguridad son relaciones con los tipos
de protecciones que asegura -o no- una sociedad, de manera adecuada
(Castel, 2004: 13).
Lo anterior no implica renunciar a cualquier tipo de protección, por su insuficiencia, sino la
necesidad de entender los procesos de inclusión-exclusión, inseguridad-protección, en
procesos históricos de sociedades concretas. Como afirma Castel, “estar protegido no es
un estado ‘natural’”. Es una construcción social específica. Una cosa es la sensación de
inseguridad en Europa y otra en América Latina. Aún en cada uno de los países de la
región, los imaginarios son diferentes respecto de qué significa estar incluido o protegido,
porque dependen de la experiencia previa de protección. Además, los campos simbólicos
que definen la exclusión reflejan la dinámica sociopolítica de las sociedades. Por ejemplo,
en una sociedad que apunta al universalismo para garantizar derechos, por la vía de la
ciudadanía y a cargo del Estado, la exclusión se llena de un sentido político y normativo
particular. Pero si a ese campo semántico se le desarticula, asignando otro papel al
Estado, limitando los derechos, introduciendo al mercado y reduciendo la ciudadanía, la
exclusión será entendida y enfrentada de otro modo. Es decir, los cambios sociopolíticos y
económicos van de la mano de cambios en los campos semánticos y los conceptos que
los conforman. En este análisis no basta con pensar los cambios en la idea de exclusión
sino también en el conjunto de conceptos que le dan cierto sentido como ciudadanía,
Estado, Bienestar, etc.
Es fundamental subrayar que las formas de inclusión en el mundo moderno se construyen
de manera importante sobre la ciudadanía moderna. Ciudadanía ligada al mundo del
trabajo, luego al empleo y luego extendida en la nacionalidad, hacia la universalización.
Analizar la exclusión, desafiliación, dualización social, cuando no la pérdida misma del
sentido de lo social (Alonso, 2006: 12), supone un rescate de la ciudadanía, una
ciudadanía construida históricamente y con un fundamento muy importante en el mundo
del trabajo. Pero la ciudadanía de hoy es diferente a la ciudadanía construida sobre la
base del empleo. Como surgiere Alonso:
[…] la ciudadanía, más que como una cuestión otorgada –un reconocimiento
magnánimo de derechos por los Estados- habría que concebirla,
18
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
históricamente, como la formación de una
lucha por el reconocimiento efectivo de
permanente movilización social de unos
límites de su condición realmente existente
2006: 15).
identidad activa y conflictiva, una
los derechos, resultado de una
actores que buscan ampliar los
en cada periodo histórico (Alonso,
Esta ciudadanía supone una vía institucional y colectiva para afrontar los problemas de la
solidaridad, la protección y la inclusión social.
Aunque esta perspectiva histórica, relativa y relacional hace más complejo el concepto de
exclusión, permite poner en duda, para tratar de mejorar, la eficacia de una serie de
políticas, programas y acciones exactamente iguales para diferentes poblaciones y
contextos sociopolíticos y culturales. En el fondo de estas acciones se encuentra la
confusión entre pobreza y exclusión, y la idea de que ser pobre es igual en cualquier lugar
del mundo.
2.2 Las particularidades regionales de los procesos de exclusión social
Desde la perspectiva latinoamericana, los procesos de exclusión social reconocidos
desde la década del 70 tienen un cierto ordenamiento, con consecuencias específicas
para la Región. El crecimiento progresivo del sector terciario de las economías desde la
década del 60, en especial del sector financiero apoyado en la informática y las
telecomunicaciones, rompió los pactos monetarios de posguerra que garantizaban la
política de soberanía monetaria de los Estados nacionales (Hernández et al, 2002: 221222) e impulsó las críticas del pensamiento neoliberal al Estado de Bienestar europeo
formuladas desde los cuarenta (Anderson, 1997: 353-357). La dinámica del sector
financiero obligó a la flexibilización laboral, expresada no sólo en más desempleo, sino
también en precariedad del empleo y pérdida de los viejos mecanismos de protección
social por parte de muchos trabajadores (Salama, 2006: 64-72; Castel, 2004: 75-86).
Para el caso de América Latina, el predominio del sector financiero se expresó en presión
económica y política sobre los países para el pago de la deuda acumulada en el período
de posguerra. La banca multilateral impulsó las políticas de ajuste estructural en los años
80 (Stallings, 1994), asumidas por los gobiernos en los 90 como “el consenso de
Washington” (Williamson, 1990), que incluyeron apertura económica, flexibilización
19
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
laboral, serias restricciones al gasto público social y generación de políticas sociales
subsidiarias o de contención de impactos sociales (Stewart, 1998: 38-42; Salama, 1999),
por medio del reemplazo del subsidio a la oferta por el subsidio a la demanda para los
pobres (Hernández et al, 2002: 323-333). Se produjeron cambios en la teoría del
desarrollo y se introdujeron las teorías neoclásicas y neoinstitucionales para fundamentar
las reformas estructurales pro mercado, con regulaciones sofisticadas y formas de
asistencia social focalizadas en los más pobres (Hernández, 2003: 352-358; Rodríguez,
2007), en medio del agotamiento del modelo cepalino de industrialización por sustitución
de importaciones y fuertes críticas al clientelismo y el patrimonialismo de los Estados
latinoamericanos (Meier, 2002: 9; Borón, 1997).
No obstante, la proliferación de programas focalizados para pobres no ha mostrado los
impactos esperados. Por el contrario, tienden a aumentar la segmentación y a propiciar
nuevas formas de exclusión social, en la medida en que predomina la capacidad de pago
de las personas sobre la condición de ciudadanía, excluye a sectores empobrecidos y
resulta muy costoso detectar y seleccionar a los más pobres (Sen, 2000; Hernández,
2002; Lauthier, 2005; Le Bonniec, 2005; Rodríguez, 2005; Mkandawire, 2005).
2.3 Sobre los conceptos próximos a la exclusión social: pobreza, vulnerabilidad,
capital social.
Existe un conjunto de conceptos alternos a la exclusión que compiten, semántica y sociopolíticamente, por significar el fenómeno. Esta competencia descansa sobre modos de
concebir lo social, y las relaciones entre el Estado, la sociedad civil y el mercado. Desde
la perspectiva latinoamericana se encuentran aportes a este debate. Kronauer (1998), por
ejemplo, propuso combinar la tradición francesa sobre exclusión con el concepto de “subclase”, usado en Estados Unidos, para diferenciar exclusión social de pobreza. En su
opinión, el fenómeno del aumento de las tasas de desempleo se está convirtiendo en una
realidad social permanente. Cada vez más personas no pueden llevar una vida que
corresponda a los estándares sociales de bienestar material y social. Esta nueva
característica del ciclo de desempleo y pobreza implica considerar tanto los aspectos
monetarios como los no-monetarios de la vida de las personas. Según Kronauer, la
exclusión social siempre está vinculada al empleo, pero emerge cuando la posición
20
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
económica marginal y el aislamiento social se producen al mismo tiempo. De allí su
propuesta de explorar la exclusión respecto de las relaciones de las personas con seis
dimensiones: el mercado de trabajo, el consumo, las instituciones, las relaciones de
convivencia, la cultura y el espacio geográfico.
Desde la perspectiva de Castel, la idea de proceso de exclusión exige identificar la
trayectoria de los grupos y los individuos, en el “continuum de situaciones vulnerables
compartidas por amplias capas populares, el cual constituye el abono de la marginalidad
social” (Castel, 1998: 129). De manera que la “vulnerabilidad” no es entendida aquí como
una debilidad individual, sino como una gama de situaciones que comparten los grupos
humanos y demanda salidas desiguales. En el mismo sentido, Minujin propone un
contunuum que va de la inclusión a la exclusión, económica y social, pasando por grados
o zonas de vulnerabilidad, no necesariamente identificadas con niveles de ingreso,
deprivación o consumo de los individuos (Minujin, 1998: 176-187).
Frente a situaciones de vulnerabilidad y exclusión, se ha planteado que la explicación del
fenómeno está en la pérdida de “capital social”, esto es, mecanismos de asociación
voluntaria basadas en la confianza que permiten a los individuos resolver situaciones
críticas a partir de las redes de apoyo más próximas. Existen diferentes versiones teóricas
en las ciencias sociales para entender las redes sociales próximas como parte de la
solidaridad y los recursos disponibles entre los individuos para superar problemas. Pero,
el concepto de “capital social”, impulsado por Coleman (1988), se refiere al uso de esas
redes como un capital individual y colectivo. El concepto ha sido valorado como una
alternativa para impulsar cambios sociales relacionados con la salud, en la perspectiva
amplia de promoción de la salud, aunque la asociación entre capital social y problemas de
salud no ha sido del todo consistente (Sapag y Karachi, 2007: 142-143).
El concepto de capital social también ha sido criticado por su fundamento inconsciente en
las tradiciones liberales del utilitarismo y el individualismo (Portes, 1999; Skocpol, 1996;
Hernández et al, 2001). Se le cuestiona la idea de un “capital”, en el sentido económico,
de uso individual, como un activo económico acumulable. Se supone que los “valores”
relacionados con la confianza mutua generan riqueza individual y son los que hacen
sociedades exitosas. De allí la pretensión de clasificar las sociedades según su nivel de
21
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
capital social (Inglehart, 1997). Pero se olvida que existen relaciones conflictivas y de
poder que se oponen a la solidaridad y la confianza, que las relaciones voluntarias están
atrapadas en relaciones involuntarias, que ellas pueden generar exclusión o daño directo
a otros grupos, y que los Estados y las instituciones construyen entramados en los que las
asociaciones voluntarias se ven obligadas a actuar, aunque no sean aparentes
(Hernández et al, 2001: 21-23).
2.4 Sobre la medición de la exclusión social
Minujin propuso una manera de medir el continuum que va entre la inclusión y la
exclusión, pasando por las zonas de vulnerabilidad, a partir de una reclasificación de la
información recolectada por la encuesta de hogares en Venezuela en 1994. En la
perspectiva de articular características económicas y sociales de los hogares, Minujin
agrupó la población en “excluidos”, “vulnerables” e “incluidos”. En este estudio, los
excluidos podían ser de tres tipos de hogares: “(i) ingreso por debajo de la línea de
pobreza (LP) y encabezado por una mujer con hijos pequeños; (ii) ingreso por debajo de
una LP y encabezado por un individuo que está desempleado; (iii) un jefe de hogar
subempleado y un promedio escolar inferior a 2 años entre las personas mayores de 25
años en el hogar” (Minujin, 1998: 198). Los “vulnerables” se ubicaban en seis grupos, al
combinar los ingresos (1,25 o 1,5 LP) con características como la educación del jefe de
hogar, el tipo de contrato de trabajo y la duración del mismo. De esta forma, puede haber
hogares pobres por sus ingresos, pero no “excluidos” o “vulnerables”, y viceversa. En todo
caso, la restricción dada por la encuesta de hogares, elaborada para otros propósitos,
seguramente restringe los conceptos y los resultados a la idea de deprivación y al énfasis
en la dimensión económica.
Los organismos internacionales también han propuesto formas de medición de la
exclusión en un sentido multidimensional, como el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), y categorías relacionadas como “cohesión social”, como la propuesta de la
Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL). Estos aportes se
presentan en la sección correspondiente al análisis de los discursos de los organismos
internacionales en la sección 4 de este documento.
22
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
2.5 Sobre la experiencia de los excluidos
Existen iniciativas para dar cabida a la voz de “los excluidos”. El Banco Mundial, por
ejemplo, promovió su iniciativa global de Voices of the poor desde 1999, pero es claro que
el proyecto se refiere a la experiencia de los pobres, entendida su pobreza como una
múltiple deprivación (World Bank, 1999). Pierre Bourdieu promovió otro proyecto de
exploración de la vivencia de los obreros, trabajadores urbanos e inmigrantes habitantes
de los conglomerados urbanos de Paris, en una perspectiva sociocultural que muestra
bien procesos de inclusión, exclusión y conflicto en el seno de la sociedad europea. El
resultado se tradujo al español como La miseria del mundo (Bourdieu, 1999). Más que
hacer hablar a grupos de excluidos, el estudio dirigido por Bourdieu muestra la tensión
entre inclusión-exclusión en que se encuentran todos los habitantes de cualquier
condominio urbano en el mundo de hoy, en los escenarios de la vida cotidiana. Afirma el
sociólogo francés:
No hay experiencia de la posición ocupada en el macrocosmos social que no
esté determinada o, al menos no sea modificada, por el efecto directamente
experimentado de las interacciones sociales dentro de esos microcosmos
sociales: oficina, taller, pequeña empresa, vecindario y también familia
extensa. [Para quienes] ocupan una posición inferior y oscura en el seno de
un universo prestigioso y privilegiado […]Esa miseria de posición, referida al
punto de vista de quien la experimenta al encerrarse en los límites del
microcosmos, está destinada a parecer, como suele decirse “completamente
relativa”, esto es, completamente irreal, si, al asumir el punto de vista del
macrocosmos, se la compara con la gran miseria de condición; referencia
cotidianamente utilizada con fines de condena (“No tienes que quejarte”) o
consuelo (“Sabes que hay quienes están peor” ) (Bourdieu, 1999: 10).
De allí la gran dificultad de comprender la experiencia de quienes ocupan esa “posición
inferior y oscura”. El burócrata tiende a invisibilizarla con la estadística del macrocosmos,
mientras el periodista tiende a culparlos o a consolarlos. Nada fácil.
En América Latina, los estudios sobre la experiencia de la exclusión derivada del género,
la etnia, la deprivación económica, la identidad juvenil o la segregación espacial se han
concentrado en los movimientos sociales surgidos de la misma experiencia de exclusión.
En ellos se resaltan los procesos de resistencia, resiliencia y acción colectiva de los
excluidos, en contextos culturales y políticos muy diferentes, como se observa en la
compilación de Seoane (2004), dedicada a los movimientos indígenas, sindicales, de
23
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
campesinos,
jóvenes,
mujeres
y
desempleados
urbanos
en
varios
países
latinoamericanos.
Respecto de estos estudios, cabe señalar que, si bien los movimientos sociales son
producto de conflictos y exclusiones previas, todos se vieron afectados en la década del
90 por los efectos de las medidas de ajuste estructural, apertura económica y reforma de
los estados nacionales latinoamericanos. Así, durante el primer lustro de los años
noventa, los movimientos sindicales perdieron presencia y capacidad de convocatoria y
acción, en la medida en que aumentó la flexibilización laboral, el desempleo y el
subempleo. En un segundo momento, el liderazgo de movimientos sociales parecía venir
de los sindicatos de empleados y trabajadores del Estado, derivado de los procesos de
privatización de entidades públicas.
A la reacción sindical se fueron sumando expresiones de largo plazo afectadas de manera
especial por la crisis económica, como el movimiento feminista y las diversas formas de
organización juvenil, pero también sectores fuertemente golpeados por los procesos de
globalización y apertura, como los campesinos, los indígenas y los sectores urbanos
empobrecidos. Esta movilización intensa se articuló a procesos políticos más amplios que
culminaron en la llegada al poder de sectores de izquierda o centro-izquierda a los
gobiernos de varios países latinoamericanos como Venezuela, Brasil, Chile, Argentina,
Uruguay, Bolivia y Ecuador, a partir de 1999. Respecto de estos nuevos gobiernos, los
movimientos sociales encuentran complejos desafíos que pasan tanto por nuevas
alianzas como por la división interna y la polarización externa (Zibechi, 2007).
En este proceso, los movimientos sociales articularon la situación de crisis económica a
sus propias lógicas y luchas, y pusieron en evidencia las conexiones entre las
dimensiones económica, cultural y política de la exclusión. Por ejemplo, el movimiento
feminista mostró la relación entre la segregación de género, la remuneración desigual y la
falta de reconocimiento del trabajo doméstico (Juliano, 2001: 38-41), de la cual se deriva
el mayor impacto de la crisis sobre las mujeres pobres (Jaggar, 2002). De allí el énfasis
reciente en la movilización por un nuevo modelo económico que conduzca a la igualdad
(Caicedo, 2007). Las mujeres expresan así su malestar por la falta de reconocimiento por
24
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
una ciudadanía social fordista, ligada a la masculinidad familística, la nación y el empleo
formal (Alonso, 2006).
El Movimiento de Trabajadores sin Tierra (MST) en Brasil diversificó sus estrategias, al
punto de proponer una nueva reforma agraria, basada en la pequeña y la mediana
propiedad, en el marco de un modelo de desarrollo centrado en el mercado interno
(Coletti, 2004; Sampaio, 2007). Por su parte, los movimientos de desempleados urbanos
argentinos se aliaron con sindicatos tradicionales, rurales y urbanos, para explorar
estrategias como el cierre de rutas, el trueque y la ocupación de empresas en quiebra en
la condición de “empresas recuperadas” (Íñigo y Cortarelo, 2004; Rodríguez, 2004).
La experiencia de los pueblos indígenas latinoamericanos merece especial atención, pues
constituyen entre 8 y 10% de la población total del continente, con más de 400 grupos
lingüísticos. Ellos luchan contra la exclusión en su dimensión económica, expresado en
altos niveles de pobreza, pero principalmente, en su dimensión cultural impuesto por la
discriminación étnica. En este sentido, para los pueblos indígenas superar la exclusión
social pasa necesariamente por el reconocimiento de su ciudadanía colectiva y por la
garantía de los derechos económicos, sociales y culturales para el conjunto de las
comunidades indígenas.
Uno de los más beligerantes y exitosos en este propósito es el Movimiento Zapatista en
Chiapas, México, que logró desarrollar estrategias autónomas de legitimación de su
proyecto local en el ámbito de la solidaridad internacional, y organizó mecanismos de
provisión de alimentos, educación, vivienda y salud, sin abandonar la posibilidad de la
lucha armada (Álvarez Gándara, 2004). En salud, el Movimiento Zapatista ha construido
un sistema de servicios que articula el conocimiento indígena ancestral con la medicina
occidental, demostrando éxitos como la prevención sostenida de la mortalidad materna en
dos localidades de manera sostenida (Villarreal, 2006; Heredia, 2007). En el mismo
sentido avanza la experiencia de las comunidades indígenas del norte de Guatemala
desde hace más de tres décadas, las cuales han organizado su propia red de atención de
salud que combina la medicina tradicional con la occidental con todo éxito (Albizu et al,
2005).
25
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
A pesar de lo anterior, la articulación a procesos de transformación de los indígenas en
algunos países es lenta y compleja. Los movimientos indígenas de Ecuador y Bolivia
propiciaron cambios profundos en la dinámica electoral, hasta lograr gobiernos propios o
próximos, pero afrontan serias dificultades para construir transformaciones estructurales
de los procesos de exclusión cultural, social y económica a las que han sido
históricamente sometidos, desde una multiculturalidad no excluyente (Rhon Dávila, 2004;
Vargas & Córdoba, 2004). También el Movimiento Zapatista ha entrado en tensiones con
el partido de izquierda, el Partido Revolucionario Democrático (PRD), que pretendía
representar sus intereses.
Todo lo anterior plantea la necesidad de tomar los movimientos sociales autónomos como
experiencias de exclusión convertidas en acción transformadora, más allá de la tradicional
participación comunitaria instrumental, impulsada frecuentemente desde los Estados o
desde Organizaciones No-Gubernamentales (ONG), y con escasos resultados en la
transformación profunda de los procesos de exclusión.
2.6 Sobre las relaciones entre exclusión social, inequidad y determinantes
sociales de la salud
En América Latina, la categoría “exclusión social” apenas comienza a ser utilizada en
estudios sobre salud, con el término “exclusión en salud” (OPS, 2003)2. Sin embargo, la
relación entre organización social y salud es un asunto de debate teórico, metodológico y
político de larga data. En la década del 70 surgió una corriente de pensamiento en debate
con la Salud Pública y la Epidemiología tradicional, denominada “Medicina Social”
(Almeida-Filho & Silvapaim, 1999). Desde una crítica sistemática al modelo biologista y
multifactorial de la enfermedad, la Medicina Social se concentró en construir la idea de
“proceso salud-enfermedad”, como un proceso social en sí mismo. Con base en el
materialismo histórico, esta corriente de pensamiento desarrolló modelos explicativos de
la salud y la enfermedad de las poblaciones, por medio de categorías como producción
social, reproducción social, clase social, conflicto y determinación jerárquica de los
procesos humanos.
2
Al tema de exclusión en salud se dedica una sección más adelante.
26
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Si bien el concepto de exclusión social no ha sido utilizado por la Medicina Social
latinoamericana, el de “inequidad” ocupa un lugar central. Por ejemplo, Jaime Breilh,
habla de “triple inequidad”, de clase, de género y de etnia, en las sociedades
contemporáneas:
Las sociedades inequitativas son aquellas donde existe un proceso de
distribución desigual del poder. No sólo del poder que controla la propiedad y
el uso de las riquezas materiales, sino del poder que se requiere para definir
y expandir la identidad, los proyectos y las aspiraciones de utopías (Breilh,
2003: 215).
De allí resultan dos exigencias para el análisis de las inequidades en salud: i) la
necesidad de explorar los procesos de producción de inequidades en las relaciones
concretas de producción, reproducción social y ejercicio de poder de las sociedades, en el
marco de procesos amplios como la globalización; ii) la exigencia de la participación de
los afectados, desde la identificación de las inequidades, para lograr transformaciones en
el ejercicio del poder, esto es, procesos de emancipación.
También la Medicina Social latinoamericana desarrolló un modelo de “determinación”
social de la salud y la enfermedad, con tres elementos articulados: i) lo social no es
externo a los individuos, sino estructurante de los sujetos; ii) el proceso salud-enfermedad
es social en sí mismo y por lo tanto tiene historicidad (Quevedo & Hernández, 1994: 2227); iii) la realidad psico-biológica de los sujetos está subsumida en la realidad social
(Laurell, 1994: 3-5). Desde esta perspectiva, existe una jerarquía de determinación que
implica un movimiento dialéctico que va de lo general, a lo particular y lo singular, tanto en
el sentido de la generación como de la reproducción (Breihl, 2003: 156-157 y 238-240).
De esta manera, en las poblaciones se producen procesos protectores y destructivos de
manera simultánea. “Determinación en esta corriente de pensamiento no significa
determinismo estático o lineal, sino ‘modo de devenir’, forma (acto o proceso) en que un
objeto adquiere sus propiedades” (Breihl, 2003: 128). De allí resulta la categoría de “modo
de vida” o “modos de andar por la vida” como las formas de concreción de la
determinación social en los grupos y sujetos (Laurell, 1994: 6; Almeida-Filho, 2000: 157176; Breilh, 2003: 50-54). Si bien la producción de conocimiento es abundante en el
desarrollo de este modelo de determinación, su difusión en inglés apenas ha comenzado
(Waitzkin at al, 2001a, 2001b; Iriat et al, 2002), por lo cual no parece tener nexos con las
27
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
propuestas europeas de “determinantes sociales” de la salud, de origen claramente
europeo y anglosajón (Marmot & Wilkinson, 2006).
2.7 Sobre participación, empoderamiento y agencia de cambio
En la literatura internacional se encuentra con frecuencia la recomendación de propiciar la
participación social, el empoderamiento de las comunidades o grupos excluidos y
desencadenar su capacidad de ser agentes de cambio. Es tan frecuente que puede ser
calificado como un lugar común. Pero desde la perspectiva de la Medicina Social poco o
nada se habla de “empoderamiento”. La idea de transmitir poder a otros supone dos
cosas: primero, que existen sujetos sin poder alguno; y segundo, que el poder es un bien
transable. Por el contrario, desde esta perspectiva se asume que todos los seres
humanos ejercemos algún poder, en relaciones específicas, que pueden ser restrictivas o
estimulantes, reproductoras o transformadoras. En esta dirección apunta la propuesta de
una “Epidemiología emancipadora e intercultural”, en la medida en que pretende la
construcción de una “intersubjetividad emancipadora” desde los sujetos afectados por la
triple inequidad, de clase, de género y de etnia, existente en las sociedades
contemporáneas (Breilh, 2003: 225-301). Más que de sujetos o comunidades
empoderadas, se habla de sujetos y comunidades de poder. De allí la relación con los
movimientos sociales autónomos descritos anteriormente.
28
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
3. APROXIMACIÓN A LAS INICIATIVAS PARA SUPERAR LA EXCLUSIÓN SOCIAL
EN AMÉRICA LATINA
El grupo Colombia y el grupo Brasil del nodo conjunto de América Latina de la SEKN
realizaron una recopilación de información sobre iniciativas, en especial desde los
Estados, para la superación de la exclusión social. En total se recopilaron 89 iniciativas en
26 países de la Región (cuadro 1). La descripción de estas iniciativas se presenta en el
Anexo 1. Una mirada de conjunto de estas iniciativas permite identificar las características
predominantes.
En las iniciativas predomina una visión de la exclusión social como un estado de
privación, sinónimo de pobreza. Esta privación económica se aprecia con la tradicional
Línea de Pobreza (LP) que relaciona ingresos familiares y costo de una canasta familiar
básica. Las iniciativas se concentran en la población en extrema pobreza, que significa
ingresos menores al costo de una canasta básica de alimentos. Con el fin de orientar las
acciones, la mayoría de los Estados cuenta con algún mecanismo de focalización, única o
múltiple, para garantizar que sólo los pobres extremos serán beneficiados con los
recursos públicos.
En las políticas contra la pobreza y la exclusión en América Latina se observa la
tendencia de pasar de subsidios directos al consumo, a comienzos de los 90, hacia la
organización de “fondos de inversión social”
para financiación de proyectos.
Posteriormente aparecen las “redes” de servicios para pobres y, finalmente, la
implantación de los programas de “Transferencias en Efectivo Condicionadas” (TEC),
focalizados y centralizados (Cohen y Franco, 2006: 26-32). Éstos últimos consisten en la
provisión de recursos en efectivo a familias en extrema pobreza, a cambio de la
comprobación de la asistencia a programas de crecimiento y desarrollo y vacunación para
niños y niñas menores de cinco años, de control prenatal para mujeres gestantes y/o
permanencia escolar de los niños, niñas y adolescentes menores de 18 años. En la
ejecución predominan las entidades del orden nacional, con escasa participación de
entidades territoriales (Estados, provincias, distritos o municipios).
29
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Algunos programas de TEC se combinan con otros programas asistenciales, como los de
alimentación familiar y escolar. Se espera que la decisión de asistir a la escuela y al
servicio de salud sea el vínculo con los sistemas de prestación de servicios sociales para
toda la población. Sin embargo, más allá de las decisiones personales de las familias, no
existen nexos estructurales entre estos programas y los sistema de servicios sociales,
excepto en Brasil, donde la relación entre Bolsa Familia y el programa de salud familiar
que opera en el Sistema Único de Salud (SUS) es explícito.
Venezuela constituye la excepción a la regla, en la medida en que todas las “misiones
sociales” son programas de oferta gratuita y pública de servicios, de cobertura masiva, sin
condición alguna, orientados al pago de la deuda social acumulada con la población pobre
en el marco de la garantía universal de los derechos, como se verá en el caso
venezolano.
30
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 1
Iniciativas latinoamericanas estatales contra la exclusión social
País



Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
Perú
Nombre de la iniciativa
(política/fondo/estrategia/programa/acción)
Jefes de hogar
Familias por la inclusión social
Plan de Desarrollo Local y Economía Social "Manos a la
obra"
Con todo derecho: programa de ciudadanía porteña
Fondo Participativo de Inversión Social
Descripción básica Número
 TEC*
 TEC
 Autogestión
comunitaria

 TEC

 Autogestión
municipal
 Plan Nacional de Seguridad Alimentaria: el hambre más
 Asistencia
urgente
alimentaria
 Programa Nacional de Inclusión Educativa
 Subsidio directo
para educación
 Programa Médicos Comunitarios
 Formación
profesional y
atención en salud
 Bolsa Familia (integra: Bolsa Escola, Cartão Alimentação,  TEC, articulado a
Bolsa Alimentação e Auxílio-Gás)
SUS y educación
 Programa de erradicación del trabajo infantil (PETI)
 TEC
 Chile Solidario
 TEC
 Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento
 Autogestión
Comunal (PMU)
Comunitaria
 Programa de Empleo, Fondo Social de Absorción de
 Autogestión
Cesantía (FOSAC)
individual
 Programa de Empleos de Emergencia (PEE)
 Autogestión
individual
 Programa Proempleo: inversión en la comunidad
 Capacitación para
el trabajo
 Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
 Autogestión
individual desde
MSR**
 Red de Protección y Promoción Social, (RPPS):
 TEC
programas Tekoporâ, Abrazo y Ñopytyvo.
 Programa Paraguayo de Inversiones Sociales (PROPAIS  Autogestión
II)
municipal
 Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social
 TEC
(PANES)
 Proyecto 300
 Asistencial
educativo
 Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres:
 TEC
Juntos
 A Trabajar Urbano
 Autogestión
comunitaria
 Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
 Autogestión
(FONCODES)
municipal
 Mejorando tu vida
 Autogestión
comunitaria
 Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA)  Asistencia
31
8
2
6
2
2
6
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
País
Nombre de la iniciativa
(política/fondo/estrategia/programa/acción)
 Programa de Lucha Contra la Pobreza en la región
metropolitana de Lima (Propoli)
 Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE)
Bolivia
 Programa contra la Pobreza y apoyo a la Inversión
Solidaria (PROPAIS)
 Desayuno escolar de Bolivia
 Programa Nacional de Alfabetización “Yo sí puedo”
 Plan de Desarrollo Sectorial (en salud)
Ecuador
 Bono de Desarrollo Humano (BDH) (antiguo Bono
Solidario)
 Proyecto de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Rural
Local (PRO LOCAL)
 Crédito productivo solidario (CPS)
 Programa Aliméntate Ecuador (PAE)
Colombia
 Familias en Acción (FA)
 Jóvenes en Acción
 Plan Padrinos
 Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad
Social en Salud
 Sistema Nacional de Atención Integral a Población
Desplazada (SNAIPD)
 Hogares de Atención Integral (HOGAIN) – Servicio
Nacional Autónomo Integral de la Infancia y la Familia.
(SENIFA)
 Misión Mercal
Venezuela
 Misión Barrio Adentro
 Misión Madres de Barrio




Misión Negra Hipólita
Misión Robinson
Misión Robinson II
Misión Ribas
 Misión Sucre
 Misión Vuelvan Caras
 Misión Guaicaipuro
Costa Rica
 Misión Cultura
 Avancemos (antiguo Superémonos)
32
Descripción básica Número
alimentaria
 Autogestión
municipal
 Autogestión
individual
 Autogestión
comunitaria
 Asistencia
alimentaria
 Alfabetización
 Hacia servicio único
de salud
 TEC
 Autogestión
 Microcrédito
individual
 Asistencia
alimentaria
 TEC
 Capacitación
 Apoyo privado a
educación
 Subsidio a la
demanda en salud
 Asistencia, hacia
TEC
 Asistencia y
subsidio
 Alimentos
subsidiados
 Atención en salud
 Transferencias en
efectivo no
condicionadas
 Asistencia
 Alfabetización
 Educación primaria
 Educación
secundaria
 Educación superior
 Autogestión
comunitaria
 Autogestión
indígena
 Servicios culturales
 TEC
5
4
5
11
2
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
País
Salvador



Guatemala

Nombre de la iniciativa
(política/fondo/estrategia/programa/acción)
Oportunidades Económicas y Laborales
Programa Red Solidaria
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
(FISDL)
Fondo de Inversión Social (FIS)
 Fondo Nacional por la Paz (FONAPAZ)
Honduras




Programa de Asignación Familiar (PRAF)
Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)
Red de Protección Social "Mi Familia” (RPS)
Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE)
Nicaragua
Panamá
 Programa de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense
(PAININ)
 Fondo de Inversión Social (FIS)



México









Haití

Jamaica

República
Dominicana


Trinidad y
Tobago


Descripción básica Número
 Autogestión familiar
 TEC
 Autogestión
municipal
 Autogestión
comunitaria
 Autogestión
municipal
 TEC
 Infraestructura local
 TEC
 Autogestión
municipal
 Asistencia
 Autogestión e
infraestructura local
Red de Oportunidades
 TEC e
infraestructura local
Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades” (antes:  TEC
Progresa)
Programa de Empleo Temporal (PET)
 Autogestión
individual
Programa 3x1 para Migrantes
 Autogestión familiar
Atención a Adultos Mayores en Zonas rurales
 Transferencia no
condicionada
Opciones Productivas
 Microcrédito y
autogestión familiar
Programa interinstitucional de atención a menores
 Asistencia
fronterizos
Programa de Infraestructura básica para la atención de
 Autogestión
los pueblos indígenas (PIBAI)
indígena
Programa de Salud y Nutrición para Pueblos Indígenas
 Asistencia
Programa Fondos Regionales Indígenas (FRI)
 Autogestión
indígena
Coordinación para el Apoyo a la Productividad
 Autogestión
(PROCAPI)
comunitaria
Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria
 Asistencia
alimentaria
Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES)
 Infraestructura local
y autogestión
comunitaria
Programa de avance mediante la salud y la educación
 TEC
(PATH)
Tarjeta Solidaridad
 TEC
Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias
 Autogestión
PROCOMUNIDAD
comunitaria
Community Based Telecentres
 TIC*** comunitaria
Adult Education
 Capacitación
33
2
2
2
3
2
11
1
1
2
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
País
Nombre de la iniciativa
(política/fondo/estrategia/programa/acción)
 Micro-Enterprise and Training Grant
 Multi-Sector Skills Training Programme (MuST)
 Non-Traditional Skills Training Programme for Women
 The Youth Training and Employment Partnership
Programme (YTEPP)
 The Medical Equipment Grant
Islas del
 Integrated Community Media. Social inclusion and
Caribe:
sustainable human development of isolated indigenous
(Suriname,
communities in the Caribbean
San Vicente y  The Nacional Student Loan
Granada,
Belize,
Dominica e  Nutrition Support Programme
Guyana)
Total (26
países)
Fuente: exploración sistemática en Internet (Anexo 1).
* Transferencias en efectivo condicionadas.
** Manejo Social del Riesgo.
*** Tecnologías de Informática y Comunicaciones.
34
Descripción básica Número
 Autogestión
individual
 Autogestión
individual
 Capacitación
 Capacitación
7
 Subsidio parcial a la
demanda para
salud
 TIC comunitarias
3
 Subsidio a la
demanda para
educación
 Asistencia
alimentaria
89
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
4. ANÁLISIS DEL DISCURSO SOBRE EXCLUSIÓN SOCIAL DE LOS ORGANISMOS
INTERNACIONALES EN AMÉRICA LATINA
La influencia de los organismos internacionales en América Latina en materia de política
social y de lucha contra la pobreza es notable. Si bien los países se relacionan con los
organismos de manera diferente y sus desarrollos son particulares, existen tendencias
comunes relacionadas con las iniciativas promovidas desde la banca multilateral y de los
organismos del sistema de Naciones Unidas (NU). Esta sección examina los discursos de
estos organismos en materia de exclusión social y sus implicaciones para las políticas
públicas orientadas a su superación.
4.1 La banca multilateral y la política social en América Latina y el Caribe
La identificación de políticas y programas contra la exclusión social comentada en la
sección anterior mostró un predominio de los programas de TEC en casi todos los países.
De allí el interés del grupo Colombia en examinar el sustento teórico y político de este tipo
de programas. Tal sustento se ha denominado “Manejo Social del Riesgo” (MSR),
aparecido como tal a finales de los noventa e impulsado por el Banco Mundial desde el
año 2000, con el artículo de los reconocidos expertos de esa entidad Holzmann &
Jørgensen (2000). A este cambio contribuyeron los resultados que sobre la pobreza
tuvieron las políticas de ajuste en América Latina, el incremento de la volatilidad en la
economía internacional y las transformaciones de carácter teórico. A continuación se
presenta, de manera sintética, los elementos teóricos centrales de la construcción del
MSR y la nueva concepción de “Protección Social” (PS) que de allí resulta.
4.1.1 Las transformaciones teóricas y políticas del Banco Mundial (BM) y el
Manejo Social del Riesgo (MSR)
Desde comienzos de la década del 80, el BM dedicó gran parte de su esfuerzo a impulsar
el ajuste estructural del gasto público de los Estados latinoamericanos, en función del
pago de la deuda externa acumulada. Se promovía una contracción del Estado justificada
en la reducción de la inflación. Se afirmaba que la inflación era el peor obstáculo para
superar la pobreza, en la medida en que aumentaba el precio de los bienes y servicios
35
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
básicos, y esto afectaba más a los pobres. Los medios propuestos para lograr la
reducción de los precios y, en consecuencia, la disminución de la pobreza fueron, en su
orden: apertura al libre flujo de mercancías y capitales; disminución de subvenciones a la
industria y al sector exportador; privatización de empresas comerciales e industriales del
Estado y de algunos servicios públicos; desregulación del mercado laboral; reforma
financiera; homogenización de la fiscalidad indirecta y revaluación de la tasa de cambio.
Los compromisos de los Estados latinoamericanos para llevar a cabo esta política fueron
adoptados con la adherencia al Consenso de Washington, al comenzar la década del 90
(Stewart, 1998; Williamson, 1990), aunque sus desarrollos han sido muy desiguales.
Con estas medidas se superarían las “fallas de Estado” y la economía podría transitar por
el sendero del crecimiento. Aunque se reconocía que el ajuste estructural podría
repercutir en aumentos transitorios de la pobreza, se afirmaba que con los frutos del
desarrollo, la exclusión social debería tender a disminuir. Para el BM, la política para
superar la pobreza durante el ajuste estructural debía comportar dos características: 1)
ser complementaria y subordinada a los programas de ajuste estructural, pues del éxito
de tales programas dependería el desarrollo social futuro; de ahí que el objetivo fuera
proteger a los que transitoriamente no pudieran incorporarse o fueran excluidos del
proceso de crecimiento económico. 2) Tales políticas deberían realizarse mediante gasto
público social, aun cuando se admitía la dificultad de aumentarlo en condiciones de
restricción fiscal (BM,1987b).
En este escenario, el Estado debía reasignar el gasto para aumentar su eficiencia social y
técnica. Con tal propósito, se recomendó facilitar nuevos arreglos público-privado para
desempeñar funciones que antes eran sólo de entidades públicas. Con la privatización de
la seguridad social (salud, pensiones y riesgos profesionales) se esperaba que la
eficiencia del sistema se incrementara y que la competencia garantizara su calidad.
Desde las propuestas iniciales, se atacó la universalización y se promovió la focalización.
La universalización se criticó porque no se veía realizable, debido a los cuantiosos
recursos que exigiría, pero también por su “carácter injusto”, al favorecer por igual a
personas que tienen necesidades y recursos muy diferentes. Según los economistas del
BM, la universalización no estimulaba la productividad ni el esfuerzo de los agentes y no
se ajustaba a los cambios en los requerimientos de la demanda. En cambio, la
36
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
focalización se convertía en la estrategia para asignar los subsidios a la demanda, pues
permitiría determinar qué sectores de los pobres podrían acceder a los servicios sociales.
Por este camino se renunciaba a tener un sistema de protección social de carácter
universal. Los recursos públicos destinados al gasto social subsidiarían a los más pobres,
mientras los menos pobres deberían pagar los servicios que demandaran, fueran estos
públicos o privados. Esta reflexión servía para criticar los Estados de Bienestar y
asemejarlos a un sistema de “subsidios de oferta”.
El fundamento de la crítica y de la nueva propuesta surgió de los estudios realizados por
Nancy Birdsall y David de Ferranti a mediados de los 80 sobre la provisión estatal de
servicios de salud y educación, aplicando la teoría neoclásica de la elección racional y, en
especial, de la “elección pública” o public choice Theory (Almeida, 2005: 19-27). De allí
surgió la primera agenda para la reforma del financiamiento de los servicios de salud en
países en desarrollo, cuyo informe se presentó en 1987 (BM, 1987a). La clave conceptual
estaba en la diferenciación entre bienes privados y bienes públicos, desde la elección
racional de los consumidores, para dejar los primeros a cargo del mercado y sólo los
segundos a cargo del Estado. Desde esta perspectiva, un bien privado cumple tres
requisitos: satisface un deseo individual, se agota en el consumo y, por lo tanto, el individuo
está dispuesto a pagar por él. En estas condiciones, si se deja en marcha el mercado, esto
es, la libre elección de los consumidores y la libre competencia entre productores, se
obtendrán los beneficios del mercado: mejor calidad a menor precio. Los bienes públicos se
definen en esta teoría por lo contrario: tienen altas externalidades, pues afectan a muchos
individuos al mismo tiempo, no se agotan en el consumo y, por lo tanto, nadie está dispuesto
a pagar por ellos. En estas condiciones, los bienes públicos puros deben quedar a cargo del
Estado.
Aplicado a los sistemas de salud, los servicios de atención de la enfermedad se
asimilaron a bienes privados en los que la dinámica del mercado mejora la eficiencia y la
calidad. También se esperaba lo mismo para los servicios educativos. En cambio, los
problemas como las epidemias, los desastres, y acciones como el control de riesgos
ambientales, que tienen altas externalidades demostrables, deberían ser atendidos por el
Estado, en tanto bienes públicos. A esto se le denominó “salud pública”, restringiendo su
espectro teórico, práctico y político. Dado que los pobres no pueden pagar por su atención
37
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
individual, se propuso desarrollar el “subsidio a la demanda”, a partir de la identificación
minuciosa de cada uno de los pobres para obtener el máximo de eficiencia en el uso de
los recursos públicos. Por esta razón, se transforman los modelos de subsidio de oferta
para los pobres, con instituciones de puertas abiertas, hacia un modelo focalizado e
individual de subsidio a la demanda (BM, 2003). Esto ha venido ocurriendo, de manera
progresiva en América Latina, desde comienzos de los 90 (Hernández, 2003: 350-355;
Almeida, 2005: 25-27).
El cambio de política económica se justificó en nombre de los pobres. En el Informe de
Desarrollo Mundial de 1990, el BM recomendó una “estrategia doble para reducir la
pobreza: un crecimiento ampliamente combinado con un acceso mejorado a los servicios
sociales” (Vinod, 2002: 41). Esta nueva concepción del desarrollo se acompañó de
modificaciones en el papel del Estado en la actividad económica que, en lo fundamental,
no sería sustituir los mercados y las condiciones de competencia, sino proporcionarlos,
pues, según la reflexión de los nuevos economistas del desarrollo, las economías más
competitivas han sido más eficientes, y las economías más eficientes han generado
mayor crecimiento y equidad.
Las críticas a las medidas de ajuste y el impacto en la pobreza de los países
latinoamericanos obligaron a una nueva modificación del discurso sobre el papel del
Estado. En 1996, como se puede apreciar en el informe del BM de ese año, se trastocó la
concepción del Estado mínimo y se avanzó hacia una de “Estado eficiente”. Se afirmaba
que tal tipo de Estado implicaba la realización previa de una reforma política que
condujera a una innovación en su relación con el mercado. Cinco tareas debían ser
abordadas: blindar las instituciones que diseñan la política monetaria frente a cualquier
control democrático (independencia del Banco Central) y condicionar el equilibrio fiscal al
pago de la deuda pública; privatizar bancos públicos y crear agencias de supervisión del
mercado (Superintendencias); instaurar una nueva estructura de bienes públicos (salud,
educación saneamiento, agua, etc.) sustituyendo el sistema del Estado productor y
distribuidor de esos bienes públicos por otro en donde el sector privado realizara esa
función, y dejar al Estado la misión de diseñar el marco regulatorio; modificar el poder
judicial con el objeto de comprometerlo con la dinámica de las relaciones de mercado y
dotarlo de capacidad para responder a los intereses del capital privado; y adoptar en la
38
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
administración pública los modelos propios del sector privado, con miras a garantizar
incentivos e incrementos en productividad (Marques-Pereira, 2006).
A la proposición anterior se le sumaron los aportes de la “Nueva Economía Institucional”,
que enriqueció al individualismo metodológico de la public choice y repercutió en la
modificación que sobre la función del Estado tiene el liberalismo político. El programa de
investigación liderado por Coase, North y Oliver Williamson, basado en los costos de
transacción, se constituyó en la base de las nuevas propuestas políticas. Esto supuso
modificar algunos de los supuestos de la ortodoxia económica: además de elección
racional, se debía pensar en el “oportunismo” de los agentes. Los neoinstitucionalistas
sostienen que la opción por un acuerdo contractual –ya sea el que opera en el dominio de
lo privado o en los contratos públicos- dependerá de los costos de transacción que de él
se deriven. En consecuencia, el marco institucional tendrá como una de sus finalidades la
reducción de estos costos para que las transacciones y la coordinación económica
puedan operar (Rodríguez, 2002b: 37-46).
Según Coase, las instituciones están diseñadas para reducir los costos de transacción. Lo
que se intercambia en el mercado no son entidades físicas sino “los derechos para
realizar ciertas acciones; y los derechos de los individuos son establecidos por el sistema
legal” (Coase, 1994: 212). En esta concepción, el Estado, como institución, reduce los
costos de transacción, pero sólo una determinada clase de costos: los referidos a los
derechos que se intercambian en el mercado. Los costos de transacción existentes, tanto
en el interior de la empresa como en el Estado, determinan el tamaño óptimo de las
instituciones (Martín, 2006). Desde esta perspectiva teórica, para superar la pobreza no
son suficientes las políticas macroeconómicas sanas sino también asegurar el
funcionamiento de instituciones adecuadas.
Las políticas de ajuste no dieron los resultados esperados, aún con subsidios públicos. La
crisis económica de algunos países a finales del siglo XX –por ejemplo, Argentina y
Colombia-, la pérdida en el ritmo de crecimiento de las economías latinoamericanas, el
aumento de la pobreza, la concentración del ingreso y, en general, el aumento de la
inequidad, pusieron en entre dicho las bondades de las políticas de ajuste. A partir de los
datos existentes se puede inferir que, al final del siglo XX, aproximadamente 150 millones
39
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
de personas de América Latina y el Caribe, o uno de cada tres individuos, estaban
viviendo en una situación de pobreza. América Latina se ha caracterizado por ser la
región del mundo que presenta el mayor nivel de desigualdad en la distribución de la
renta, lo que demuestra que la desigualdad no puede ser identificada como un
subproducto del subdesarrollo, afirmaba Fleury (1998: 5).
Frente a esta situación surgió la propuesta del MSR, como fundamento de las
recomendaciones de política social que, a petición de los países del G7, deberían superar
el impacto de las crisis económicas globales sobre el ingreso de las familias. La propuesta
de MSR incluye una nueva concepción de PS, entendida como el conjunto de
intervenciones públicas orientadas al manejo social del riesgo económico de los
individuos y a asistir a los pobres en situación crítica. El riesgo económico se entiende
como el “riesgo del ingreso” de las familias, no sólo monetario, para superar las
adversidades; y “el término ‘social’ se refiere a la forma de manejo del riesgo, que se basa
ampliamente en intercambios entre personas [...] y no al manejo de los riesgos sociales”
(Holzmann y Jørgensen, 2000: 7, nota al pie 4). Esta nueva concepción pretende dar
respuesta integral y suficiente a los problemas de exclusión social creciente, en medio del
proceso de globalización actual, y se ofrece como alternativa superior a las viejas formas
de protección propias del Estado de Bienestar. Estas últimas pretendían garantizar
derechos de ciudadanía, definidos en el “estatuto” de la relación salarial, como afirma
Castel (1997); pero para Holzman y Jørgensen,
[…] el pensamiento tradicional proporciona escasa orientación para una
perspectiva estratégica sobre una reducción efectiva de la pobreza que
trascienda de las exaltaciones generales de no olvidar a los pobres que no
pueden participar en un proceso de crecimiento con uso intensivo de mano
de obra (Holzman y Jørgensen, 2000: 2-3).
De allí que este ideario tenga como blanco a los pobres, con la pretensión de afectar las
“causas de la pobreza” y la “vulnerabilidad”, y lograr su “inclusión social”. Desde la lógica
neoclásica y neoinstitucional, la teoría del MSR supone que el “riesgo” contemporáneo
consiste en no poder superar la adversidad, como individuo o como grupo familiar, debido
a la falta de “ingresos” suficientes para consumir lo requerido.
40
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
En principio, el modelo se instala en la teoría de la elección racional. Desde esta idea, los
pobres están más expuestos al riesgo económico derivado de múltiples “fuentes”: los
desastres naturales, como sequías, inundaciones o terremotos; los desastres “producidos
por el hombre”, como la inflación, el desempleo, la guerra y el deterioro ambiental; o los
políticos, como la discriminación. Según la teoría, los pobres tienen pocas dotaciones e
instrumentos para manejar el riesgo económico en un contexto de información asimétrica
y tampoco son “capaces de aprovechar las oportunidades de la globalización”. De allí se
desprende que la “protección social consta de intervenciones públicas (i) para asistir a los
individuos, hogares y comunidades a manejar el riesgo en mejor forma y (ii) para prestar
apoyo a los pobres en situación crítica” (Holzmann y Jørgensen, 2000:11).
Bajo este marco, la tarea consiste en identificar y elegir medidas “preventivas, de
mitigación y de asistencia” del riesgo económico individual o familiar. La prevención se
realiza a través de políticas macroeconómicas, laborales e inversiones en infraestructura
o capital humano, dirigidas a mejorar el ingreso en el mediano y largo plazos. La
mitigación se haría por medio de los seguros de salud, pensiones o desempleo y los
programas de empleo temporal, pues afrontan el impacto del pago por una calamidad o
circunstancia temporal. La asistencia consiste en los subsidios de precios, transferencias
en especie o en efectivo (condicionadas o no), cuando el riesgo económico se ha
presentado y no se cuenta con ningún seguro o “protección”. Todas ellas incluyen tres
niveles de formalidad (informal, de mercado y público) y varios actores (personas,
hogares,
comunidades,
ONG,
diversos
niveles
de
gobierno
y
organizaciones
internacionales), actuando a su manera, como se aprecia en el tabla 2 (Holzmann et al,
2003).
Con base en este nuevo modelo, en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001 se
supera la concepción de que el crecimiento económico, orientado a favorecer el desarrollo
humano y a incrementar los activos de los pobres, bastaba para eliminar la pobreza. Este
informe se apoya en el modelo del MSR aunque se concentra en el concepto de
“vulnerabilidad”, entendida como la falta de ingresos y capacidades de los individuos para
afrontar situaciones adversas. Allí se ubican los conceptos de “exclusión social” y de
“pobreza” usados como sinónimos.
41
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 2
Estrategias y sistemas de manejo social del riesgo según Holzmann y Jørgensen
Estrategias
Informal
De mercado
Públicas
Reducción del riesgo
 Producción menos
arriesgada
 Migración
 Prácticas de
alimentación y destete
adecuadas
 Participación en
actividades de higiene
y otras para impedir
enfermedades
Mitigación del riesgo
 Múltiples trabajos
Cartera
 Inversión en activos
 humanos, físicos y
activos reales
 Inversión en capital
social (rituales, regalos
recíprocos)
Seguros
 Matrimonio/familia
 Organizaciones
comunitarias
 Tenencia compartida
 Capacitación en el
trabajo
 Conocimientos del
mercado financiero
 Estándares
laborales
empresariales
motivados por el
mercado
 Buenas políticas
macroeconómicas
 Capacitación previa al
servicio
 Políticas laborales
 Estándares laborales
 Intervenciones para
disminuir el trabajo infantil
 Políticas de invalidez
 Prevención del SIDA y otras
enfermedades
 Inversión en
múltiples activos
financieros
 Microfinanzas
 Sistemas de pensión
 Transferencias de activos
 Protección de derechos de
propiedad (en especial para
mujeres)
 Apoyo para ampliar los
mercados financieros a los
pobres
 Seguro obligatorio de
desempleo, vejez, invalidez,
supervivencia, enfermedad,
etc.
 Trabajo vinculado
 Rentas anuales para
la vejez
 Seguros de
invalidez, accidentes
y otros (p. ej.,
seguro de cultivos)
 Familia ampliada
Cobertura del
riesgo contrario
 Contratos de trabajo
Superación del riesgo
 Venta de activos
reales
 Pedir prestado a
vecinos
 Transferencias dentro
de la misma
comunidad/caridad
 Trabajo infantil
 Desahorro en capital
humano
 Migración
temporal/estacional
 Venta de activos
financieros
 Pedir prestado a
bancos
Fuente: Holzmann y Jørgensen, 2000: 20.
42
 Apoyo en caso de desastres
 Transferencias/Asistencia
Social
 Subvenciones
 Obras públicas
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Para que la política social sea eficaz, se debe suministrar al segmento de población más
vulnerable oportunidades, seguridad material y empoderamiento, entendido como libre
elección. De esta forma, la novedad de la propuesta está en pasar de un modelo de
reducción de la pobreza a posteriori a uno de disminución de la vulnerabilidad a priori,
siempre en términos económicos.
En el nuevo discurso aparecen con claridad las “fallas de mercado” y se le agrega otro
elemento adicional: las “fallas de instituciones”. Las primeras estarían relacionadas con
las asimetrías de información; las segundas, con la existencia de instituciones
“excluyentes” y la necesidad de lograr “inclusión social” como forma de avanzar hacia la
equidad. De esta forma, se presentó un cambio de primer orden en el pensamiento del
Banco Mundial: antes, siguiendo el pensamiento de Kuznets, se generalizó la idea del
conflicto inevitable en las fases iniciales del desarrollo entre equidad y acumulación, e
incluso este organismo auspició la idea de la desigualdad social como incentivo a la
superación; ahora se resalta la equidad como condición previa para el crecimiento. En
esta perspectiva se argumenta que la desigualdad aumenta la pobreza, impacta el
desarrollo económico destinado a reducirla y genera tensiones sociales; además, el
crecimiento económico agregado se perjudica cuando se asocia con la falta de equidad
en el acceso al crédito y a la educación (De Ferranti et al, 2003).
Otro elemento central en la nueva concepción del BM es la idea de los “Estados de
Bienestar truncados” para explicar la permanencia de la pobreza y la inequidad en
América Latina, dejando de lado el efecto de las medidas de ajuste para concentrarse en
inequidades acumuladas en el largo plazo. Según De Ferranti y colaboradores, la
característica central de este tipo de Estado es que sólo proporcionó protección a los
trabajadores formales, lo que contribuyó a la desigualdad y a la generación de “privilegios”
que deben ser abolidos para equiparar sus condiciones con las de los que están excluidos
del contrato de trabajo. En este sentido los trabajadores sindicalizados ejercen una
especie de “acumulación de oportunidades” y, por ende, se debe lograr un mercado con
menos distorsión, flexibilizando aquellas zonas en donde existan privilegios (De Ferranti et
al, 2003). Los autores olvidan que la precariedad en el empleo, la existencia de regímenes
de bajos salarios y las ganancias en productividad no traducidas en incrementos
43
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
salariales, hacen parte de la profundización de las reformas laborales en América Latina y
se han convertido en la mayor fuente de inequidad.
La superación de los Estados de Bienestar truncados está estrechamente articulada con
la propuesta la PS derivada del MSR. Varios son los puntos de conjunción: la PS no se
considera como un costo sino como parte de la inversión pública en la formación de
capital humano; la política para reducir la probabilidad y el impacto de las crisis
financieras son parte del sistema de protección social (SPS); para que el MSR reduzca,
mitigue y supere los eventos negativos es indispensable reformar los Estados de
Bienestar truncados; las nuevas construcciones del poder político deben impulsar los
arreglos público-privados para administrar las llamadas fuentes sociales de riesgo (como
accidentes laborales, enfermedades, discapacidad, muerte y desempleo), atendidos con
la modalidad del aseguramiento individual. Con base en esta conjunción teórica y política
de mediano plazo, tanto el BM como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
decidieron financiar reformas de los sistemas de seguridad social (salud, pensiones,
riesgos profesionales), educación, vivienda, entre oros, y desarrollar programas de TEC.
El modelo reconoce las diferentes estrategias que los individuos y las familias han
desarrollado frente al empobrecimiento. Se observa allí lo que Esping-Andersen (2000) ha
descrito como la refamiliarización de la protección social, combinando recursos del
mercado y del Estado, después de la flexibilización laboral y la inestabilidad económica
producidas en el proceso de terciarización y globalización de las economías. La diferencia
está en la idea de centrarse en el individuo y las familias, como si se tratara de agentes
racionales de mercado, y convertir estas estrategias de sobrevivencia en un modelo de
PS (Holzmann et al, 2003).
Las críticas al MSR han sido expresadas por diferentes autores y con varios argumentos.
Lo Vuolo, por ejemplo, considera que la preocupación central del BM sigue siendo evitar
[…] que las políticas sociales afecten la sana macroeconomía. [Por ello
pregona] que la solución para los sectores marginados –digamos pobresllegará con el tiempo y de la mano del crecimiento económico. Su apuesta
está en el derrame de los beneficios del crecimiento económico y no en las
políticas distributivas (Lo Vuolo, 2006: 698).
44
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
De esta forma, la nueva PS viene a ser remedial de los impactos negativos, sin afectar las
causas de la producción de exclusión e inequidad.
La caracterización de los Estados latinoamericanos propuesta por Fleury, coincide en
algunos aspectos con la del BM, pero plantea serios problemas al modelo del MSR. Los
rasgos centrales de los Estados latinoamericanos propuestos por Fleury son el
patrimonialismo, el autoritarismo y la exclusión. El primero se refiere al uso privado de la
cosa pública; el autoritarismo “implica una relación entre el Estado y la sociedad en la que
la dimensión democrática está ausente o bien truncada”; y la exclusión se “refiere a la
falta de incorporación de parte significativa de la población a la comunidad social y
política, negándose sistemáticamente sus derechos de ciudadanía, como la igualdad ante
la ley y las instituciones públicas e impidiéndose su acceso a la riqueza producida por el
país” (Fleury, 1998: 5). Con base en esta caracterización, las preguntas que podrían
hacerse al MSR son las siguientes:
i)
¿El subsidio a la demanda que sostiene el MSR no es más proclive que la vieja
protección social al patrimonialismo y al clientelismo, tan arraigados en América
Latina? Existen experiencias documentadas en que la respuesta resulta
afirmativa, como se verá en los estudios de caso (ver sección 5).
ii)
¿El consumidor bien informado del MSR fortalece la democracia? Si la exclusión
social se expresa también en la mínima o nula participación en las decisiones
públicas, ¿es el consumidor bien informado el que participará en tales
decisiones?
iii) ¿Puede la PS derivada del MSR garantizar “derechos de ciudadanía”, si se
acepta la falta de dicha garantía como problema principal de largo plazo en
América Latina? (Lautier, 2004).
La asistencia focalizada del MSG implica discriminar entre los pobres que merecen ser
socorridos y aquellos que no lo ameritan. Con frecuencia, los sistemas de focalización
tienen serios problemas de inclusión y de exclusión (Rodríguez, 2006; Fresneda, 2003), y
tienen
sobrecostos
administrativos
no
despreciables
(Mkandawire,
2005).
En
circunstancias en que la pobreza es un fenómeno de masas, como en casi todos los
países de América Latina, la focalización resulta insuficiente o económicamente inviable.
La focalización también tiende a perpetuar la estigmatización y la exclusión de los que
45
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
están peor, y fomenta la autoreiteración del estigma social como mecanismo para acceder
a los servicios sociales. Esto contrasta con la situación de los países donde la ciudadanía
se construyó con base en el ejercicio de los derechos sociales, es decir, primó una
concepción del derecho universal y obligación del Estado, sin relación alguna con la
capacidad de pago de las personas. Por el contrario, en las políticas erigidas en la
focalización y los subsidios a la demanda, el derecho se brinda y se recibe como si fuese
un favor o una transacción, y propicia la dependencia (Almeida, 2005: 51-52).
Aunque se pretenda atribuir la inequidad al acumulado histórico de América Latina, es
claro que las medidas impulsadas por el BM también generaron pobreza y exclusión
social. Las políticas de ajuste promovidas por el Banco y el Fondo Monetario Internacional
(FMI), junto con la libre movilidad del capital financiero, apuntalaron un régimen
caracterizado como de “financiarización”, esto es, el predominio del sector financiero en
las economías (Giraldo, 2005: 233; 2007: 89-133). La globalización financiera ha sido
“más rápida que la comercial y productiva, y se puede argumentar, con razón, que vivimos
en una era de hegemonía de lo financiero sobre lo real” (CEPAL, 2002: 20). Este proceso
contribuye a propagar la crisis, ahondar el déficit fiscal y flexibilizar el mercado de trabajo,
tres componentes que acentúan la vulnerabilidad y la volatilidad de la economía. La
entrada de capitales especulativos o “capitales golondrina” y los efectos de contagio de
las inestabilidades financieras de otros países crean el clima propicio para generar las
crisis económicas. De esta forma, el MSR vendría a paliar los efectos de las políticas
económicas predominantes, pero no afectaría las causas de la exclusión social.
4.1.2 La exclusión social desde el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
El BID incorporó oficialmente el modelo de PS en el marco del MSR en 2001 (BID,
2001a). No obstante, ha comenzado a hablar, de manera específica, de exclusión social.
La define como la escasez crónica de oportunidades y acceso a servicios básicos de
calidad (específicamente a los referidos al capital humano como salud y educación), a los
mercados laborales y de crédito (como el empleo y salarios satisfactorios), a condiciones
físicas y de infraestructura adecuada (como agua, saneamiento, transporte y vivienda), al
sistema de justicia y a la participación política y social, todas ellas derivadas de la raza, la
etnia, el género o las discapacidades físicas. Parece, entonces, un estado de deprivación
46
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
múltiple generado por alguna situación específica de las personas. El BID resalta las
desventajas de los pueblos indígenas y afro-descendientes, personas que viven con
VIH/SIDA, mujeres pobres y personas con discapacidad. Reconoce las consecuencias
diferenciales en aspectos económicos, educacionales, de salud y laborales para los
individuos por pertenecer a estas poblaciones excluidas al comparar su situación con la
de otros grupos. De allí la relación entre exclusión social y equidad (BID, 2001b; 2002;
2004).
En el libro Inclusión social y desarrollo económico en América Latina (Buvinic, 2004), los
técnicos del BID profundizan sobre el concepto y las características de la exclusión social,
para tratar de ir más allá de la pobreza. En este documento se considera que la exclusión
social tiene un carácter multidimensional, se encuentra inmersa en las interacciones
sociales, tiene dimensiones espaciales e intergeneracionales y, al afectar a grupos
culturalmente definidos, es eminentemente arbitraria pues las personas son excluidas
debido a características adscritas, antes que adquiridas, que están al margen de su
agencia o responsabilidad. En América Latina este proceso tiene como características
principales: la invisibilidad, la pobreza, el estigma y discriminación, las desventajas
acumulativas y las reducidas opciones de política.
Para medir la exclusión, el BID propone siete grupos de indicadores: 1) Mediciones de
pobreza, que incluyen la profundidad de la pobreza y mediciones de desigualdad; 2)
Acceso a servicios sociales de calidad (entre ellos, salud, educación y vivienda) y a
recursos productivos (tierra, capital, tecnología); 3) Acceso a infraestructura física, por
ejemplo, agua, servicios sanitarios y transporte; 4) Acceso a mercados de trabajo y
participación en ellos; 5) Indicadores de participación social y de capital social; 6)
Indicadores de justicia y participación política; y 7) Indicadores de violencia (incluido el
homicidio) y victimización.
Con base en lo anterior, el BID ha promovido varias estrategias para afrontar la
multidimensionalidad de la exclusión. Entre ellas están sugerencias amplias como el
establecimiento de marcos nacionales de derechos civiles y sociales para abordar y
subsanar la discriminación y el abordaje de las múltiples causas y consecuencias de la
exclusión a través de políticas sociales y económicas inclusivas. Pero en las propuestas
47
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
más específicas predomina la lógica de focalización cada vez más detallada. Entre estas
últimas están: trasladar la unidad de análisis y la focalización de proyectos de los
individuos a los grupos; desagregar los datos por categorías que definan al grupo y
analizar la interacción entre los efectos individuales y grupales; fortalecer la capacidad de
organización y cabildeo de los grupos excluidos, y diseñar intervenciones para combatir la
pobreza que incrementen los activos económicos de los grupos excluidos y modifiquen
prácticas sociales, actitudes y creencias profundamente arraigadas en ellos. Como se ve,
ésta es una forma diferente de decir lo mismo que pretenden los programas de TEC. Ésta
es la orientación principal que subyace a las iniciativas recientes, como la creación del
Plan de Acción para Combatir la Exclusión Social por motivos étnicos o de raza (BID,
2001b) y el Fondo de Inclusión Social para apoyar la ejecución de programas y políticas
de inclusión social (BID, 2004; 2005).
4.1.3 Los programas de “Transferencias en Efectivo Condicionadas” (TEC):
la cara visible del Manejo Social del Riesgo (MSR) en la política social
en América Latina
Como se mencionó, los programas de TEC son apoyos económicos directos a las familias
en estado de pobreza extrema, condicionados al cumplimiento de acciones específicas
que pretenden orientar las decisiones de los jefes de hogar hacia la inversión en su capital
humano. Las condiciones se concentran, en especial, en la alimentación nutritiva de los
niños y las niñas, control de crecimiento y desarrollo, vacunación, asistencia a control
prenatal de las gestantes y permanencia de los niños y niñas en el sistema escolar. Dado
su lugar estratégico en el modelo de MSR y en la nueva PS, conviene revisar sus
desarrollos en América Latina.
En la lógica de los TEC se entiende a las familias como el nicho en el cual los individuos
logran su supervivencia básica, en términos de vivienda, alimento, vestido, afecto, y
construyen sus “estilos de vida”. El aporte de las familias complementa al mercado de
trabajo, donde se obtiene el ingreso, y a las políticas sociales, que ofrecen servicios o
recursos públicos. Así se expresa su fundamento en el modelo de MSR. Esta perspectiva
se aleja de la comprensión de las familias como un nicho de relaciones de poder que
puede producir y reproducir procesos de exclusión, de inclusión y de inequidades
estructurales de edad, de género u otras (Cohen & Franco, 2006: 37).
48
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
En los TEC, la definición de familia es pragmática: “cualquier agrupamiento en el que
varias personas, unidas o no por lazos de parentesco o adopción, conviven en un espacio
físico determinado e interactúan”, aunque con algunas variaciones entre países (Cohen &
Franco, 2006: 37). Se les trata como consumidores, esto es, agentes racionales
económicos, que ejercen su libertad a través de su capacidad de compra. De allí la idea
de transferir dinero y no sólo ofrecer servicios o entregar bienes. Se considera que la
transferencia de dinero es mejor que la oferta de servicios por varias razones: 1) los
servicios de puertas abiertas no necesariamente llegan a los más necesitados; 2) las TEC
permiten el ejercicio de la libertad de las familias; 3) Las TEC permiten ajustar mejor la
asignación de los recursos a la composición familiar, pues ellas mismas los asignan; 4)
las TEC son más acordes con la “lógica del mercado” (Cohen & Franco, 2006: 36). Pero el
respeto por la libertad termina cuando se plantean las condiciones. El argumento general
para condicionar el subsidio consiste en considerar que “el hogar es crucial en la
reproducción intergeneracional de la pobreza [… y] al influir sobre ellas [las familias] es
posible generar cambios favorables en el sentido de asegurar mejores posibilidades a las
nuevas generaciones” (Cohen & Franco, 2006: 37-38). Dado que las familias pobres no
invierten en su capital humano por sí mismos, es necesario generar un estímulo para que
lo hagan. De allí la necesidad de construir “acuerdos con ellas para que cumplan ciertas
condiciones que tienden a promover el aumento de capital humano de sus miembros”
(Cohen & Franco, 2006: 33).
Las TEC han sido experimentadas en la Región por casi 20 años. El primer país en
adoptarlos fue Honduras en 1991 y le siguieron los programas desarrollados en México,
Ecuador y Brasil, durante la segunda mitad de la década de los noventa. Con el
advenimiento de los nuevos marcos teóricos y políticos de comienzo de siglo, estos
programas se difundieron y fueron implementados en algo más de una decena de países,
con diferentes nombres: Familias en Acción de Colombia; Superémonos de Costa Rica;
PATH de Jamaica; Atención en Crisis y Mi Familia en Nicaragua; Red de Protección y
Promoción Social de Paraguay; Red Solidaria en El Salvador; Juntos de Perú; Tarjeta
49
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Solidaridad en República Dominicana; Jefes de Hogar en Argentina; y Chile Solidario en
Chile3.
Los programas de TEC hacen parte de las estrategias de “asistencia”, del modelo de
MSR, para brindar alivio una vez ocurridas las crisis. Se ocupan de los impactos no
protegidos por las políticas de mitigación (Hicks & Wodon, 2001) y se sustentan en la
consideración de que los pobres y vulnerables han sido excluidos del mercado y que se
puede lograr su reinserción a través de la compensación y del aumento del capital
humano. Junto con los programas de empleos de emergencia y los de intervención
nutricional y alimentaria, las TEC son la estrategia de mayor difusión y cobertura en
Latinoamérica (CEPAL, 2006) y, salvadas las particularidades nacionales, tienen las
siguientes características generales:

Pretenden influir sobre las elecciones humanas mediante los “incentivos” y las
“condiciones”. Desde este modelo, cumplir con las contraprestaciones contribuye a
que las familias aumenten la seguridad en sí mismas, incrementen su
responsabilidad sobre el futuro del grupo y de las nuevas generaciones, y
adquieran habilidades para acceder a instancias administrativas y de mercado que
les permitan avanzar en la solución autónoma de sus problemas (Cohen & Franco,
2006).

Las poblaciones objetivo no son individuos sino hogares en extrema vulnerabilidad
y pobreza de zonas rurales o marginales urbanas (Packand, 2003; Cohen &
Franco, 2006).

Las condiciones son muchas y variadas. Del número de componentes depende el
monto de las transferencias que se realizan por el cumplimiento de todos los
condicionamientos según criterios de edad y sexo; el monto mensual por familia
oscila entre US$4 en Jamaica y US$50 en Argentina.

Aún cuando el ingreso al programa está claramente definido, no así los criterios de
egreso que se relacionan con el incumplimiento de las condiciones; parecen
primar las consideraciones financieras sobre los logros en beneficios (Cohen &
Franco, 2006).
3
Al respecto véase la base de datos de políticas, programas y acciones contra la exclusión social
de la SEKN, sección América Latina, en el anexo 1.
50
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008

Como programas de subsidio a la demanda, prestan poca atención al desarrollo
de la oferta.

Su administración es centralizada y son ejecutados por el sector público, aunque
implican coordinación local e interinstitucional, y con el conjunto de las políticas
sociales (Serrano, 2005).

Tienen complejos mecanismos e instrumentos para la selección de beneficiarios y
desarrollan novedosos sistemas de pago, de monitoreo y evaluación (Brière &
Rawlings, 2006).

Los programas de TEC son una de las estrategias que más apoyo ha recibido en
la región. Para 2002, el BM y el BID financiaban los programas de México, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Honduras, Jamaica y Nicaragua (Ayala Consulting Co.,
2003); cuatro años después ya se habían implementado en más de 20 países del
mundo, trece de los cuales se desarrollan en América Latina (De Janvri, 2006a).
Sobre la mayoría de estos programas existen evaluaciones oficiales4, cuyos objetivos son
medir el impacto sobre los beneficiarios, la efectividad operacional y la eficacia de los
mecanismos de entrega de las transferencias. Poco se atiende a aspectos como el
registro de efectos no previstos y la percepción de los beneficiarios o de las partes
interesadas (Rawlings & Rubio, 2003). A partir de estas evaluaciones existen
pronunciamientos y reflexiones de numerosos investigadores algunos de los cuales
exaltan la efectividad de las TEC (BM, 2003, 2006; Rawlings & Rubio, 2003; Villatoro,
2004), y otros muestran preocupaciones por las implicaciones que para la política social
tienen su orientación y crecimiento (Sojo, 2003; Morris, 2004; Arriagada, 2005; Serrano,
2005; Cohen & Franco, 2006; CEPAL, 2006).
Los métodos de evaluación son en su mayoría cuasi-experimentales, mediante la
comparación de los efectos sobre los beneficiarios con grupos control que tienen
características semejantes pero que quedan por fuera (por encima del valor límite) en las
pruebas de ingreso. Y aunque el objetivo es medir el impacto, en la mayoría de las
evaluaciones éste se reduce a la cobertura y a resultados esperados. Poco se conoce
4
Se trata de evaluaciones externas contratadas por los gobiernos o promovidas por la banca
financiadora.
51
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
sobre la disminución de la transmisión de la pobreza entre generaciones (Serrano, 2005).
A continuación se señalan los principales resultados:

La cobertura en relación con la población del país oscila entre 10 y 20% en Brasil,
México y Argentina; es menor al 10% como en los casos de Jamaica, Chile y
Colombia, e inferior al 5% como en Honduras, República Dominicana y Costa
Rica; sólo en Ecuador se ha reportado un porcentaje significativamente mayor
(40%). Estas cifras se han alcanzado con un esfuerzo fiscal moderado y un
creciente monto de recursos provenientes de la banca internacional, en promedio
no superior al 0.3% del PIB (BM, 2006; CEPAL, 2006).

En educación la medición se focaliza en las tasas de matrícula y asistencia escolar
y en los cambios en las tasas de repetición y promoción, en las que las
evaluaciones tienden a ser positivas y los efectos parecen ser mayores en niños
que en niñas; esto último debido a que los efectos en el capital humano
acumulado a través de la educación parecen estar condicionados por la cobertura
del sistema escolar anterior a la aplicación de los programas (BM, 2006; CEPAL,
2006).

En pocos casos se intenta medir cambios en indicadores de calidad y pertinencia
del servicio educativo a través de puntajes promedios en pruebas de rendimiento
académico (Rawlings & Rubio, 2003) y, en este aspecto, los resultados son
limitados (Villatoro, 2004; CEPAL, 2006). Cuando se verifican los pocos resultados
en aprendizaje, se encuentran carencias de insumos, recursos y actividades
extraescolares, tanto en las escuelas como en los hogares pobres, necesarios
para mejorar la calidad del aprendizaje (Serrano, 2005).

En salud infantil los indicadores suelen incluir tasas de uso de programas de
control de crecimiento y desarrollo, incidencia de diarrea y cobertura de
vacunación. Los indicadores de salud materna se refieren a tasas de utilización y
satisfacción con la atención pre y post-natal (Rawlings & Rubio, 2003).

Al igual que con el componente educativo, los indicadores señalan aumento en
coberturas de servicios pero poco dicen sobre su calidad y pertinencia, o sobre el
impacto en el perfil de salud de estos grupos. Además, tal como ocurre en el caso
colombiano, el aumento de la vacunación puede tener poco efecto si no se
obtienen coberturas útiles.
52
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008

Entre las categorías para evaluar el componente de nutrición se encuentran la
ingestión de alimentos ricos en calorías y proteínas, variedad de alimentación y
provisión de alimentos fortificados con micro-nutrientes a grupos muy vulnerables
como lactantes y mujeres embarazadas. De nuevo las evaluaciones muestran un
incremento en la cobertura pero escasa atención reciben los componentes de
seguridad alimentaria y efectos sobre tasas de desnutrición (BM, 2006; CEPAL,
2006).

Un supuesto central de los programas de TEC es que, ante las crisis económicas,
las familias más vulnerables desarrollan estrategias de compensación de la
disminución de sus ingresos a través del trabajo infantil, por ejemplo, en
detrimento de la acumulación del capital humano futuro; por ello, las transferencias
tienen como condición que niñas y niños no abandonen el sistema educativo. De
allí que se evalúe su efecto como en los programas PETI de Brasil, Oportunidades
de México, Bono de Desarrollo Humano de Ecuador o Familias en Acción de
Colombia. Los resultados muestran que existe un efecto y que la mayor reducción
se presenta en niños y niñas entre 10 a 13 años pero es menor entre 14 años y
más.

Como cabría esperar, las familias beneficiarias presentaron un aumento del
ingreso familiar y un incremento en el consumo per capita total, en rubros
alimentarios y en gastos no alimentarios como salud y educación (Brière &
Rawlings, 2006; CEPAL, 2006).
No obstante los buenos resultados en el corto plazo, la pregunta central después de estas
evaluaciones es ¿qué tan efectivos son estos programas y las condiciones para el logro
del objetivo principal de largo plazo de romper con la transmisión intergeneracional de la
pobreza? Como se indicó anteriormente las evaluaciones se centran en el aumento del
capital humano sin medir la transmisión de la pobreza entre generaciones. Se puede
justificar esta omisión advirtiendo que es un proceso a mediano y largo plazo, en la
siguiente generación, y que por tanto todavía no es posible obtener datos concluyentes
(Brière & Rawlings, 2006). Sin embargo, como lo señala Serrano (2005), esta óptica
supone que un mejor nivel educativo y entrenamiento general y laboral permitirán en el
futuro, de forma lineal, romper la herencia de la posición social del nacimiento, pero
53
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
[…] ignoran los complejos y múltiples mecanismos que generan la
desigualdad, inequidad y pobreza […] Suponen que, a la hora de superar los
déficit, los espera [a los beneficiarios] un mercado capaz de acogerlos y
generar las oportunidades de desarrollo que necesitan (Serrano, 2005: 61).
Salvo en los casos de Chile y Brasil, en las TEC no existe articulación alguna entre
empleo, sistemas de protección y egreso de los beneficiarios. La inserción al mercado
laboral es incierta. El empleo formal que requiere baja capacitación es escaso y la
informalidad de los proyectos productivos no permite la pretendida ruptura.
Respecto del trabajo infantil, algunos trabajos han mostrado que su reducción no tiene una
relación lineal con el aumento de la escolarización y puede tener efectos no deseados
como el aumento del trabajo doméstico y la disminución del tiempo libre con la
consecuente sobrecarga en los roles que desempeñan niñas y niños. Con frecuencia, la
redistribución de la carga de trabajo en la familia recae sobre las mujeres o hermanos
mayores de las y los beneficiarios. Además, al no abordar las lógicas culturales y
psicosociales de las familias o de las comunidades, las TEC invisibilizan el rol que se le
asigna al trabajo infantil y rompen con dinámicas comunitarias y familiares que pueden ser
positivas (Villatoro, 2004).
El papel de las condiciones para garantizar mejoras en capital humano es discutible y
resulta contradictorio con el propósito de incrementar los ingresos ante las crisis,
precisamente porque los extremadamente pobres no tienen los mínimos para alimentarse
o satisfacer otras necesidades y el no cumplimiento de los condicionamientos implica su
exclusión de los programas (De Janvri, 2006b). Además, las “corresponsabilidades”, como
también se denomina a las condiciones, han generado algunos efectos perversos y
contrarios. En Brasil por ejemplo, se detectó que el aumento de peso en niñas y niños
beneficiarios fue menor que en los del grupo de comparación, debido a que las madres
temían perder el beneficio si sus hijos subían de peso (Morris, 2004). En Nicaragua el
compromiso de evitar que los niños bajaran de peso para recibir la transferencia
desencadenó una sobrealimentación en los momentos previos a las visitas de control; y
no obstante estas condiciones fueron eliminadas en ambos casos, muchos beneficiarios
siguieron mostrando ese tipo de conductas (BM, 2006; CEPAL, 2006).
54
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Dos supuestos centrales son también objeto de debate. El primero es la consideración de
que las condiciones pueden generar cambios permanentes en las creencias y prácticas
de los individuos a mediano y largo plazo. No obstante, las evaluaciones de los
programas PETI en Brasil y Oportunidades en México encontraron que las familias
beneficiarias continuaban atribuyendo un valor limitado a la educación y que no creían
que el trabajo infantil fuera perjudicial para las oportunidades futuras de sus hijos
(Villatoro, 2004). El segundo asunto de debate se refiere a las implicaciones en relación
con el empoderamiento y la mayor autonomía de las mujeres. En todos los programas
TEC ellas son las principales receptoras de las transferencias en el entendido de que son
quienes mejor administran los recursos del hogar y tienen mayor compromiso con la
educación, la salud y el bienestar general de los hijos. Sin duda, disponer de recursos le
permite aumentar su autoestima y tener mayor control de la economía familiar; pero se
han reportado efectos negativos derivados de los mayores requerimientos de tiempo,
sobrecarga de trabajo, tensiones y responsabilidades que las mujeres deben asumir como
intermediarias del bienestar familiar o cuando los hombres dejan de aportar al hogar al
percibir disponibilidad de recursos adicionales (Serrano, 2005). Este es el sentido
negativo de la refamiliarización de la protección social (Esping-Andersen, 2000).
Las políticas y programas sociales deben analizarse no solo a través de sus
características institucionales sino también en función de la relación que tienen con un
verdadero sistema de protección social y bienestar que garantice promoción e inclusión
social, empleo, generación de ingresos y desarrollo (Sojo, 2003; Lautier, 2005; Lo Vuolo,
2006). De allí que las mayores réplicas a este modelo, tan extendido y popular en América
Latina hoy, tiene que ver con la pretendida renovación de la política social que representa.
Los programas de TEC son programas focalizados que no responden a los requisitos de
una política social integradora porque no superan el asistencialismo, operan sobre la base
de la excepción, reducen los derechos a la cobertura de servicios mínimos, desestiman el
principio de solidaridad, soslayan aspectos clave de desarrollo como la ciudadanía, el
poder autónomo y la generación de capacidades, y no logran combinar protección y
bienestar. Estos programas son apenas una parte de la acción estatal pero no deberían
asimilarse a la política social, pues son muy limitados para proteger, promover la inclusión
y el bienestar, aportar a la construcción de una comunidad nacional y contribuir a la
realización de los derechos sociales de la ciudadanía (Serrano, 2005; Rodríguez, 2006).
55
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
4.2 Las Naciones Unidas y el ideario sobre exclusión social en América Latina
Los organismos del sistema de Naciones Unidas han comenzado a utilizar el concepto de
exclusión social y otros complementarios para sustentar las recomendaciones de política
social y de protección social en la Región. Entre ellas resaltan la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Organización Internacional de Trabajo (OIT)
y la Organización Panamericana de la Salud (OPS), cada una de ellas con matices que
merecen atención.
4.2.1 Cohesión social y combate a la exclusión en el discurso de la CEPAL
Un tema que ha irrumpido recientemente en los debates sobre políticas públicas en
América Latina ha sido el de “cohesión social”, promovido por la CEPAL. Este concepto
se anuncia en el marco de una visión que aboga por una transformación de la estructura
productiva de las economías latinoamericanas, acompañada de un proceso intensivo de
formación de capital humano, de fomento del ejercicio de la ciudadanía y de
universalización de la protección social ajustada a los imperativos del mundo globalizado
y a las realidades del mercado de trabajo en la región (CEPAL, 2006, 2007a). La CEPAL
define cohesión social como “la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión o
exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente
al modo en que ellos operan” (CEPAL, 2007a: 136; Sojo & Uthoff, 2007).
La CEPAL parte de reconocer que en las sociedades latinoamericanas persisten factores
estructurales que excluyen a ciertos grupos de participar en la vida social, económica,
política y cultural. Los altos índices de pobreza e indigencia, persistente concentración del
ingreso, precariedad ocupacional, deterioro en las condiciones de vida, inequidad en el
acceso a bienes y servicios de bienestar, bajo acceso a la información y discriminación
racial, de género, étnica, cultural y territorial, limitan el ejercicio pleno de la ciudadanía,
erosionan el sentido de pertenencia y solidaridad de los sujetos, y afectan su disposición a
participar en espacios de deliberación para lograr acuerdos sociales (CEPAL, 2007).
Según la CEPAL, la cohesión social es considerada una noción amplia que incluye otros
conceptos presentes en el debate sobre lo social como “inclusión social”, “integración
56
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
social” y “capital social” sobre los cuales tendría las siguiente ventajas: a) vincula
dimensiones de la realidad que transcurren independientes como la promoción de una
mayor igualdad y el reconocimiento de la diversidad, la centralidad de la solidaridad como
valor de la política social o la relación entre brechas socio-económicas y sentido de
pertenencia; b) considera la perspectiva de los actores sociales y de sus percepciones
sobre el sistema político y el ordenamiento socioeconómico vigentes; c) es un fin de las
políticas públicas que promueven la inclusión tanto como un medio para el crecimiento
económico y la legitimidad política (CEPAL 2007a).
Este organismo internacional propone avanzar hacia un “contrato de cohesión social” en
la región tendiente a reducir las brechas y crear un sentido de pertenencia de los
individuos en la sociedad. Tal pretensión debe partir de estimar la magnitud de las
situaciones de discriminación y exclusión, analizar las causas subyacentes y dar cuenta
de la eficacia de las políticas públicas para alcanzar la inclusión, con miras a avanzar en
la definición de ámbitos de políticas para promover la cohesión social.
Para la medición de la cohesión social la CEPAL propone un sistema de indicadores que,
además de medir las brechas objetivas basado en el conjunto de indicadores propuestos
por la Unión Europea (indicadores de Leaken), incluya la dimensión subjetiva relacionada
con las percepciones y disposiciones de los ciudadanos. Las percepciones incluidas son
aquellas sobre la forma en que actúan los mecanismos de inclusión/exclusión (como
empleo y educación), las relativas a las instituciones que median para superar las
brechas, y el sentido de pertenencia, todas ellas desagregadas según género, etnia, edad
y zona de residencia. Los componentes de este sistema incluirían indicadores de
“distancia” como la desigualdad de ingresos, pobreza e indigencia, empleo, educación,
salud, vivienda, pensiones y brecha digital; indicadores de “pertenencia” que incluya
factores como el multiculturalismo, la confianza en las personas y las instituciones, la
participación, las expectativas de movilidad social y las percepciones sobre valores y
normas compartidos; indicadores “institucionales” referidos al funcionamiento de la
democracia, la valoración sobre las instituciones del Estado y el mercado, y las
percepciones sobre la familia. El esquema de indicadores se presenta en el cuadro 3
(CEPAL 2007a; Sojo & Uthoff, 2007).
57
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 3
Sistema de indicadores de cohesión social: componentes y factores
Distancia
Desigualdad de ingresos
Pobreza o indigencia
Empleo
Educación
Salud
Vivienda
Pensiones
Brecha digital
Fuente: CEPAL, 2007a: 21
Indicadores
Instituciones
Funcionamiento de la democracia
Instituciones del Estado
Instituciones del mercado
Familia
Pertenencia
Multiculturalismo
Confianza
Participación
Expectativas de movilidad
Solidaridad social
En el plano de las percepciones, la CEPAL busca integrar los desarrollos sobre la
medición del capital social, la confianza y la teoría de los juegos, de un lado, y de la
gobernabilidad y la democracia, del otro, a partir de encuestas de opinión como el
Latinobarómetro o el informe sobre democracia del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) (CEPAL, 2007a: 77-78). Deliberadamente, la propuesta pretende ir
más allá de la perspectiva economicista de la pobreza y la exclusión, para incorporar los
aportes de las ciencias políticas y de la Sociología. Se trata de un ejercicio de
aproximación que la CEPAL considera incipiente y estimulante de nuevas investigaciones.
Del ejercicio surgen algunos obstáculos para la cohesión social en América Latina, tales
como la baja confianza social y en las instituciones, la baja solidaridad social, la débil y
escasa participación comunitaria y social, la alta discriminación negativa de culturas y
etnias, el desinterés por la política y el rechazo a los partidos como expresión de
“pasividad ciudadana”, entre otros. El resultado es similar al de la aplicación del
instrumento de medición del capital social, propuesto por Inglehart y adaptado a algunos
países, como Colombia (Cuellar, 2000).
Desde esta perspectiva, la CEPAL avanza en el análisis de la relación entre estos
resultados y la cohesión social en América Latina:
¿Son estas actitudes consecuencia de la fragmentación social que tiene su
base en la exclusión y la discriminación, y que se expresa en una baja
valoración de la democracia y en una sensación de malestar, cuyos efectos se
potencian en sociedades pobres con elevadas tasas de desigualdad? […] la
respuesta es afirmativa. La exclusión social y la falta de ciudadanía que
reflejan esas actitudes de rechazo y automarginación de la política no
contribuyen a fortalecer el sentido de pertenencia a la sociedad. Ambas
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
dificultan la gobernabilidad democrática y el logro de acuerdos o pactos
sociales estables (CEPAL, 2007a: 101).
De la anterior reflexión se deriva la opción propuesta por la CEPAL: dado que incidir sobre
los aspectos subjetivos de la cohesión social es tan complejo, es necesario concentrarse
en las desigualdades objetivas. Esto es, en los que generan condiciones de bienestar. En
tal sentido, propone tres ejes de acción: “i) el incremento de oportunidades productivas; ii)
el fomento del desarrollo de capacidades individuales; iii) la conformación de redes más
inclusivas de protección ante las vulnerabilidades y riesgos” (CEPAL, 2007a: 105).
El incremento de oportunidades productivas significa empleo estable. Pero las
condiciones reales de las economías latinoamericanas tienden en el sentido contrario de
inestabilidad, precariedad, informalidad y desempleo. Frente a esta situación, la CEPAL
propone generar mecanismos de regulación flexible que permita mejorar las condiciones
del sector informal, junto con sistemas de protección social que garanticen “ciertos
umbrales de prestaciones universales que estén en consonancia con la perspectiva de
derechos y de solidaridad”, nuevas formas de asociación productiva y vínculo de las
mujeres a la economía del cuidado. La estrategia central respecto de la estructura laboral
se denomina “flexiseguridad laboral”:
[…] consiste en avanzar hacia la flexibilidad del mercado de trabajo
necesaria en economías más abiertas y competitivas, compensando los
costos humanos que el ajuste económico entraña y contemplando políticas
pasivas y activas del mercado de trabajo. Esto es, seguros de desempleo y
políticas de recalificación e intermediación laboral que reduzcan las pérdidas
de ingreso durante la transición y acorten su duración. Trasladar el sujeto de
protección laboral del puesto de trabajo a la persona, contribuiría a mantener
los niveles de protección social (CEPAL, 2007a: 109).
Junto a esta propuesta general, están los mecanismos de certificación de las
competencias laborales y el empleo de emergencia contracíclico temporal, con recursos
públicos y organización comunitaria.
El segundo componente se refiere a la educación, como eje estratégico para mejorar las
capacidades humanas. La educación es un medio de incorporación sociopolítica y de
aprendizaje del respeto a la diferencia, más allá de la incorporación al mercado laboral.
Para esto, la CEPAL propone asumir el reto de brindar oportunidades de educación, de
59
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
permanencia y calidad. Además de mejorar la oferta, se considera necesario mejorar la
demanda, por ejemplo, a través de los programas de TEC. Del lado de la oferta, llama la
atención sobre los sistemas duales donde existen grandes brechas de calidad entre la
educación pública y la privada. Incluye un mejor vínculo entre educación y el mundo del
trabajo, comenzando con la incorporación masiva de las tecnologías de informática y
comunicaciones (TIC) en la escuela, contenidos flexibles y programas de “primer empleo”
de alto impacto. Para lograr el objetivo sociopolítico, es necesario incorporar en la
educación el paradigma multicultural, que consiste en “educar para la diferencia” y lograr
el “aprendizaje de ciudadanía”.
El tercer componente consiste en la articulación entre protección y cohesión social. En
este aspecto, un componente esencial es la solidaridad del financiamiento de los sistemas
de protección, y ésta se logra cuando hay transferencias entre unos y otros, con subsidios
cruzados por estratos, edades y riesgos. Los modelos solidarios y de cotización
obligatoria resultan más convenientes para la cohesión social. Pero los sistemas de
protección social no deben estar relacionados con el contrato laboral, dada la real
flexibilidad e inestabilidad del mundo del trabajo. Por esta razón, la CEPAL propone:
[…] abordar medidas anticipatorias y correctivas en las áreas de inversión
social para fortalecer el capital humano y social, de seguridad social
asociada con la heterogeneidad del mundo del trabajo, y de creación de
redes de protección o paliativas cuando estas no existen (CEPAL, 2007a:
121).
Esta formulación tiene lugares comunes con el modelo del MSR. Sin embargo, la CEPAL
habla de sistemas de protección social orientados por la garantía de los derechos
sociales, de carácter universal, complementados con otros mecanismos flexibles y
complementarios, dada la complejidad de la composición y la dinámica de las familias y
del mundo del trabajo, con cuatro aspectos centrales:
i) la determinación de los niveles y las fuentes de financiamiento
contributivos y no contributivos; ii) la magnitud de la solidaridad en el
financiamiento; iii) el desarrollo de la institucionalidad social para una gestión
eficiente de la oferta de prestaciones; y iv) la identificación de derechos
explícitos, garantizables y exigibles en términos de acceso a prestaciones
sociales (CEPAL, 2007a: 121).
60
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Otro aspecto que marca diferencias con las propuestas de la banca multilateral es la
inclusión de un cambio profundo en las finanzas públicas, para lograr una mayor cohesión
social. La CEPAL reconoce que América Latina tiene baja carga tributaria y una estructura
regresiva de impuestos, esto es, indirectamente proporcional a la renta efectiva, en
comparación con otras regiones (Europa o Norteamérica). Esto implica un gran acuerdo
político para aumentar la carga de 2 a 4 puntos del PIB y diseñar una estructura
progresiva (mayor aporte proporcional de los de mayor renta). Desde el punto de vista del
gasto, la tendencia es a un gasto procíclico, cuando debería ser anticíclico (mayor en
época de crisis). Para reversar esta tendencia es necesario ahorrar en los períodos de
crecimiento e invertir en los períodos de crisis. Propone mejorar los programas
focalizados, para proteger a los más pobres, definiendo las responsabilidades del Estado:
explícitas o implícitas, permanentes o contingentes, en un diseño multisectroial y
territorializado.
En últimas, la CEPAL propone un pacto o “contrato de cohesión social” para superar la
exclusión y la inequidad acumulada en la Región, que significa “comprender el papel y los
deberes del Estado y de los miembros de la sociedad respecto del logro de una cohesión
social democrática y apelar al cumplimiento de tales deberes”. ¿Quiénes participan?:
todos los posibles, en especial, los excluidos históricamente, desde una concepción
participativa y deliberativa de la democracia, en articulación con los canales de la
democracia representativa. E incluye control social sobre las instituciones de la política
social y sobre el cumplimiento de los pactos específicos. Implica poner en discusión el
carácter regresivo o progresivo de la estructura fiscal, el financiamiento de la protección
social y el carácter redistributivo del gasto social. El contrato debería reconocer las
diferencias derivadas de la etnia, la cultura, el género, al tiempo que genera redistribución
en función de la garantía de los derechos. Requiere también mecanismos para identificar
incumplimientos y desarrollar indicadores de cumplimiento de garantía de derechos. El
pacto tiene un énfasis en la organización del financiamiento solidario de una protección
social universalista. Esto implica la creación de fondos de solidaridad con recursos
contributivos y no contributivos que permitan garantizar los derechos y evitar el descreme
de los seguros privados.
61
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Dada su novedad, no existen todavía críticas profundas en la literatura académica. No
obstante, puede decirse que la CEPAL parece haber renunciado a enfoques
universalistas de protección y seguridad social, en función de la condición de ciudadano, y
trata de buscar formas de redistribución y de protección flexibles de los individuos y
familias. Esta propuesta dialoga con los planos del MSR, sin transformar los procesos de
exclusión, centrados en las relaciones de poder, más que en la capacidad de consumo o
el sentido de pertenencia nacional.
4.2.2 La exclusión del trabajo y la protección social en el discurso de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
La OIT considera que las modificaciones drásticas del mundo del trabajo, producto de la
globalización del comercio y las nuevas formas de acumulación del capital, han tenido
como consecuencias un aumento de la exclusión expresada en la deslaboralización y en
la desprotección social. Por esta vía, la OIT adopta el concepto de exclusión social como
una acumulación de procesos que, por medio de rupturas sucesivas, arrancan del
corazón de la economía, la política y la sociedad, a personas, grupos, comunidades y
territorios, dejándolos en una posición inferior con respecto a los centros de poder, los
recursos y los valores dominantes (Estivill, 2003). Desde esta perspectiva, la exclusión
depende en esencia del fenómeno social de desvinculación del escenario laboral y en esa
medida se relaciona con la pobreza.
En el marco de acción contra la exclusión social, la OIT creó el programa global
Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP). Considera que
para disminuir la exclusión de manera sostenible se necesita interactuar sobre sus
diferentes causas y manifestaciones, para lo cual articula su acción en materia de
extensión de la protección social con un conjunto más amplio de medidas orientadas a la
reducción de la exclusión social a partir de dos estrategias principales: la extensión de la
protección social en salud (EPSS) y el desarrollo de un enfoque integrado de lucha contra
la exclusión social a nivel local5.
5 Ver: http//:www.ilo.org/step (consultado 19-02-2007).
62
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
En la búsqueda de articular sus diversas tesis y acciones, desde el año 2000 la OIT ha
propuesto el concepto de “Trabajo decente”, como eje articulador de la lucha contra la
exclusión social, tanto a nivel global como en América Latina. El trabajo decente se
entiende como “el trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y
dignidad humana”, dentro del cual un aspecto estratégico es la cobertura y eficacia de la
protección social para todos, incluida la protección social en salud (OIT-OPS, 1999).
Según el Director General de la OIT (1999), para generar el trabajo decente, existen un
conjunto de desafíos entre los que destacan para América Latina y El Caribe los
siguientes:

lograr que el crecimiento promueva el trabajo decente;

lograr la aplicación efectiva de los principios y derechos fundamentales en el
trabajo;

generar mayor confianza en la democracia y en el diálogo social;

ampliar y fortalecer los esquemas de prevención y protección social de los
trabajadores;

incrementar la inclusión social y laboral para reducir la desigualdad.
Para hacer efectivas estas exigencias del trabajo decente es necesaria una visión basada
en la integración de políticas (tanto económicas como sociales) y una gestión pública que
aliente sinergias en los diferentes niveles gubernamentales además de un esfuerzo por
alentar la participación de los principales agentes económicos, trabajadores y
empleadores, en el diseño y ejecución de las políticas públicas, y estimular decisiones
privadas adecuadas (Levaggi, 2006).
La Oficina Regional de la OIT para América Latina ha seguido esta orientación, aunque
con algunos matices. La XIV Conferencia Interamericana de Ministros de trabajo realizada
en México en 2005, con base en el Informe Por una globalización justa: crear
oportunidades para todos de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la
Globalización de la OIT, estableció:
El trabajo decente es fundamental para el desarrollo humano; en una
globalización que atienda la dimensión humana, es necesaria una política que
involucre al gobierno, al sector privado y a la sociedad en un esfuerzo
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
corresponsable para crear trabajo decente. Reconocemos que los efectos de
la globalización varían dentro y entre los países. A la luz de las asimetrías
entre los países desarrollados y en desarrollo, se necesitarán diferentes
respuestas políticas para enfrentar los desafíos de la globalización y recibir
sus beneficios, en un contexto de solidaridad y cooperación (citado por
Levaggi, 2006: 31-32).
Desde este enfoque, cabría esperar grandes diferencias respecto de las propuestas de la
banca multilateral. Pero el sustento teórico promovido por la Oficina Regional de la OIT
los aproxima. Levaggi, el Director Adjunto, fundamenta las propuestas en la nueva
economía institucional. Desde allí afirma:
[…] se hace necesario estructurar el intercambio reduciendo la incertidumbre
a través de una nueva institucionalidad formal constituida por leyes,
ordenamientos y reglas propiamente económicas (aquellas que inciden
directamente en las decisiones de mercado y en la prudente supervisión de su
funcionamiento); pero también leyes, ordenamientos y reglas sociales (las que
promueven intereses y bienes públicos como la educación, la salud, la
seguridad, el ambiente o la cohesión social) así como administrativas
(relacionadas con aquellos trámites y formalidades conocidas como papeleo,
a través de los cuales los gobiernos recaban información e intervienen en las
decisiones económicas individuales) (Levaggi, 2006: 59).
La perspectiva individualista se complementa con reglas y normas que permiten
condiciones a la iniciativa privada y al emprendimiento. Siguiendo a Douglas North, el
ejemplo que presenta Levaggi es elocuente:
Valores e inteligencia son requisitos para que una comunidad de individuos
construyan instituciones formales y no formales que faciliten el progreso. Las
instituciones para el desarrollo sí importan y, al parecer, hacen la diferencia.
Hay un compatriota, nacido en los Andes, que hoy triunfa con una cadena de
restaurantes de pollos a la brasa en la Florida. Él intentó progresar en el Perú
y no lo logró; sin embargo, lo ha conseguido en los Estados Unidos de
América. Él es la misma persona trabajadora que intentó abrirse paso en
Lima; pero su entorno actual favorece el desarrollo de su creatividad,
conocimientos y espíritu de iniciativa. (Levaggi, 2006: 56).
Mejores instituciones, en particular del Estado (reglas de juego), son la clave, pero no sólo
para garantizar los derechos de propiedad, sino más allá, los derechos laborales, en lo
cual podrían estar de acuerdo todos los organismos internacionales. Como recomiendan
los neoinstitucionalistas, para lograrlo es necesario concentrarse en disminuir los costos
de transacción y favorecer el emprendimiento. Recuerda Levaggi: “no debe olvidarse que
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
las sociedades más igualitarias son aquellas construidas sobre una amplia base de
vigorosas pequeñas empresas” (Levaggi, 2006: 69).
De allí resultan las propuestas centrales para la generación de empleo, en especial, las
que se dirigen a la población joven y al 60% de población trabajadora latinoamericana que
sobrevive en el sector informal. El primer eje tiene que ver con instituciones favorables a
la “inversión privada productiva”: crecimiento económico no inflacionario, instituciones
favorables a la inversión pública y privada, e instituciones que regulen el mercado laboral.
Para “formalizar a los informales”, se propone fortalecer la articulación entre las
actividades informales y las formales a través de redes productivas. Esto implica facilitar
los recursos productivos (crédito y capacitación) para la conformación de micrompresas
informales que resulten de los “efectos cascada de las redes productivas” (Levaggi, 2006:
80-81).
Las diferencias con la banca multilateral aparecen respecto de programas asistenciales
como los de TEC:
No se trata de una transferencia de ingresos para consumir, la que está
siendo implementada a través de las políticas asistenciales y de inversión
social focalizada en los sectores de menores ingresos, sino del traslado de
recursos hacia las unidades productivas informales para facilitarles el tránsito
hacia la modernidad a partir de mejoras efectivas en su productividad y en los
ingresos de quienes allí trabajan (Levaggi, 2006: 81-82).
De lo anterior resulta el conjunto de programas y proyectos que adelanta OIT en la Región
para avanzar en la política del Trabajo Decente (OIT, 2007): i) el proyecto Promoción del
empleo juvenil en América Latina busca crear una red de promoción de empleo para
jóvenes y fomentar la iniciativa emprendedora a través de Pequeñas y medianas
empresas (PYMES), para la reducción de la informalidad laboral de los jóvenes; ii) el
proyecto Principios y derechos fundamentales en el trabajo busca contribuir a la garantía
de los derechos en el trabajo y al mejoramiento de las condiciones sociales y de empleo
de las personas del hemisferio, a través del apoyo a la implementación de la Declaración
y Plan de Acción de Salvador suscrito por los Ministros de Trabajo en 2003 en Brasil; iii) el
proyecto Fortalecimiento de los mecanismos institucionales para el diálogo social tiene
como objetivo principal contribuir a la consolidación de los procesos de diálogo entre
gobiernos y actores sociales; iv) El proyecto Los sindicatos y el trabajo decente en la era
65
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
de la globalización en América Latina, ya culminado, buscaba comprometer a los
sindicatos en la defensa y promoción del trabajo decente en la Región; v) el Programa
internacional para la erradicación del trabajo infantil (IPEC) tiene por objeto la prevención
y erradicación del trabajo infantil y se desarrolla en 21 países de la región; vi) el Proyecto
EUROsociAL - Sector Empleo, es un programa de cooperación técnica de la Unión
Europea que contribuye a la promoción de la cohesión social en América Latina a través
del fortalecimiento de políticas públicas y de la capacidad institucional para gestionarlas y
trabaja cuatro ejes: medición de indicadores del mercado del trabajo, análisis de
indicadores del mercado de trabajo y políticas activas de empleo, formulación de políticas
activas de empleo y monitoreo, y evaluación de impacto de las políticas públicas de
empleo. Esta línea de programas y proyectos permiten ver que la labor de OIT se centra
en la relación entre trabajo formal, productividad, desarrollo y protección social.
La estrategia de Extensión de la protección social en salud (EPSS) es una iniciativa
conjunta de la OIT y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) que busca
promover para toda la población adecuado acceso a los servicios de salud existentes sin
que la capacidad de pago sea un factor restrictivo. Esta estrategia será revisada en la
sección sobre la OPS.
En el mismo sentido de mejorar el acceso, el programa STEP ha propuesto la creación y
desarrollo de las mutualidades de salud y de los microseguros (Estivill, 2003). Los
microseguros de salud, administrados por asociaciones mutuales, son iniciativas que
pretenden responder a las dificultades financieras para pagar los servicios de salud. Se
considera que el mutualismo permite compartir los riesgos económicos y sirven tanto para
financiar algunos cuidados sanitarios como para superar las barreras del acceso a los
servicios de salud, además de contribuir al empoderamiento y la participación en el campo
de la salud.
El Programa STEP impulsa estas estrategias y mecanismos orientados específicamente a
proporcionar cobertura a “los excluidos de los sistemas existentes”, para lo cual trabaja
sobre los sistemas de protección social con base comunitaria (en especial, las mutuales
de salud), los mecanismos especiales de seguridad social enfocados hacia los excluidos y
los marcos institucionales correspondientes. Adicionalmente, el STEP busca la
66
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
articulación entre los instrumentos de protección de los excluidos y los sistemas
nacionales de protección social.
De esta forma, las políticas promovidas por la OIT, por lo menos en la Región, se han
venido adaptando al predominio individualista de los enfoques económicos neoclásicos.
Comentario especial merece la propuesta mutualista. Es necesario recordar que varias
sociedades occidentales vivieron la experiencia del mutualismo hasta sus límites, entre
finales del siglo XIX y mediados del XX. La acción y la asociación voluntaria resultaba
más insegura e inviable que el sistema nacional, colectivo y obligatorio de seguridad
social (De Swaan, 1992: 175). En América Latina, sólo Argentina sostuvo mucho tiempo
un sistema mutualista, hasta su incorporación como obras sociales al sistema de
seguridad social en el marco del proyecto populista y corporativista de Perón (Hernández,
2004: 260-288). Frente al regreso de la incertidumbre y la precariedad, según la
recomendación del programa STEP, parece que sólo queda la defensa de los más
próximos.
4.2.3 La extensión de la protección social en salud y la lucha contra la
exclusión en salud, OPS/OMS-OIT
La OPS parte de reconocer que luego de casi veinte años de reformas económicas y
sociales implementadas en los países de América Latina, éstas no solo no han traído el
progreso esperado, sino que, durante ese lapso aumentaron la pobreza, la inequidad y la
exclusión social en la región (OPS, 2003). En salud estos hechos han tenido la forma de
desigualdades en la situación de salud entre grupos de la población y entre naciones, y en
la existencia de un importante porcentaje de personas excluidas de los mecanismos
existentes de protección social en salud (OPS, 2001).
Según la OPS y la OIT, finalizando el siglo XX, cerca de 240 millones de personas en
América Latina y el Caribe carecían de protección por esquemas de seguridad social o
seguros privados en salud, y 100 millones de personas no tenían cobertura por los
sistemas de salud existentes (OIT-OPS,1999). A pesar de ello, la exclusión en salud no es
un tema prioritario de las agendas políticas nacionales o internacionales (OPS, 2002: 3).
Para responder a esta situación, las dos agencias de Naciones Unidas desarrollaron una
67
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
iniciativa conjunta tendiente a promover la Extensión de la protección social en salud
(EPSS), definida como:
[…] las intervenciones públicas orientadas a garantizar el acceso de los
ciudadanos a la atención a la salud digna y efectiva, y a disminuir el impacto
negativo tanto económico como social de sucesos personales adversos –
como las enfermedades o el desempleo- o generales –como los desastres
naturales- sobre la población o sobre grupos sociales vulnerables (OPS, 2002:
4).
Estos componentes recuerdan los niveles y estrategias del MSR, aunque en estos
documentos no se menciona aquel modelo.
Si bien la EPSS comprende estrategias para incluir a los excluidos y a aquellos que tienen
acceso incompleto e inapropiado a los servicios de salud, la protección social en salud es
vista aquí no como una función asistencial sino como un derecho exigible por los
ciudadanos, de obligatoria garantía por parte del Estado, que debe cumplir tres
condiciones: garantizar el acceso a los servicios, eliminando barreras económicas,
sociales, geográficas y culturales; garantizar la seguridad financiera de los hogares; y
asegurar la atención con calidad y dignidad. La ausencia de una o más de estas
dimensiones determina alguna forma de “exclusión en salud” (ES), entendida como “la
falta de acceso de ciertos grupos o personas a diversos bienes, servicios y oportunidades
que mejoran o preservan el estado de salud y que otros individuos y grupos de la
sociedad disfrutan” (OPS, 2003: xiii).
En términos generales la ES puede verse como la expresión de la exclusión social el
campo de la salud. Para la OPS, la exclusión social es entendida como un proceso
estructural, multidimensional (dimensión económica, social, política y temporal), que
abarca la falta de recursos y oportunidades (deprivación) y la falta de membresía producto
de la ruptura de los lazos sociales que permiten a los individuos formar parte de una red
social. Aunque la noción reconoce que el fenómeno trasciende las fronteras del sector
salud, a su vez identifica que existen factores propios de la exclusión relacionados con la
asignación y distribución de recursos, el modelo de atención, el grado de segmentación
del sistema de protección en salud o la información que poseen los usuarios sobre los
servicios, que dan a la ES identidad independiente de la exclusión social (OPS 2003: 2).
68
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Dado que el ámbito “natural” de satisfacción de necesidades en salud es la prestación de
servicios, las características de la organización de los sistemas de salud no son neutrales
frente a la exclusión. La OPS destaca en la experiencia latinoamericana cuatro factores
asociados con su baja respuesta: la segmentación o coexistencia de subsistemas con
distintos arreglos de financiamiento, afiliación y prestaciones que segmentan a la
población según su nivel de ingreso o capacidad de contribución; la fragmentación o
existencia de muchas entidades no integradas dentro del mismo subsistema que hacen
ineficiente la asignación de recursos; el predominio de pago directo por las prestaciones y
el alto gasto de bolsillo asociado que determina que la posibilidad de recibir atención
dependa de la capacidad de pago de las personas; y la débil rectoría manifiesta en la
ausencia de reglas de juego justas en las relaciones entre usuarios y proveedores y en la
falta de formulación explícita sobre las prestaciones garantizadas (OPS, 2002).
Desde una perspectiva de derechos, la ES constituye la negación del derecho de una
persona o grupo de satisfacer las necesidades de salud y puede adoptar diferentes
formas en función de los factores geográficos, culturales, económicos o sociales que la
determinan, para algunas o para todas las necesidades de salud (OIT-OPS,1999). La ES
puede ocurrir en diversos grados que van desde la falta de acceso6 a los mecanismos de
satisfacción,
en
condiciones
apropiadas
de
oportunidad,
calidad
y
dignidad,
independientemente de la capacidad de pago, hasta la falta de acceso a mecanismos de
protección financiera contra el riesgo de enfermar y las consecuencias de estar enfermo
(OPS, 2001).
La ES tiene su origen en tres dimensiones: 1. La falta de acceso a prestaciones públicas
como la vacunación, falta de acceso a servicios individuales de atención médica o falta de
acceso a un sistema de protección contra los riesgos económicos y sociales de enfermar,
que puede tener su origen en el déficit de infraestructura adecuada para las prestaciones
o en la existencia de barreras culturales, geográficas, económicas, de la situación del
empleo o de la estructura de los sistemas de salud. 2. Los problemas de financiamiento
6
En este marco se entiende por acceso la capacidad que tienen los individuos y personas de
entrar en contacto con los mecanismos de satisfacción de sus necesidades de salud, para lo cual
se deben cumplir dos condiciones: que los individuos posean los medios y que los mecanismos de
satisfacción sean capaces de proveer el servicio o bien requerido.
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
relacionados con la ausencia de mecanismos solidarios que protejan a los hogares de
empobrecerse como consecuencia de los costos de los servicios. 3. Los problemas
relacionados con la dignidad de la atención que tienen que ver con la forma como se
proveen los servicios en condiciones de calidad y de respeto a las tradiciones y cultura de
las personas (OPS, 2002).
La ES es un fenómeno multicausal relacionado con diversos macro-determinantes de la
situación de salud como la pobreza, la discriminación étnico-cultural, la desigualdad entre
grupos sociales, el desempleo, subempleo y empleo informal, el bajo gasto en salud y las
restricciones en la oferta de protección social, entre otros, que interactúan y producen
grados diversos de exclusión en la población de un país; es heterogéneo porque afecta de
manera diferente a distintos grupos en el interior de un país y entre países y, es además
dinámico, en la medida en que afecta a la población de manera variable en el tiempo
(OPS, 2001; 2003).
No obstante el reconocimiento de la naturaleza del fenómeno, poco se conoce acerca de
su magnitud, a quiénes afecta y sus factores causales. Tampoco están claras las
intervenciones que serían eficientes para combatirla, debido a su carácter complejo y a la
ausencia de instrumentos metodológicos para su medición. De allí que la primera tarea de
la OPS-OIT en el marco de la estrategia de EPSS ha sido la de desarrollar métodos que
permitan su análisis. Los primeros estudios sobre cobertura social en salud, gasto de
bolsillo, microseguros y panorama de la exclusión de la protección social en América
Latina y el Caribe (OIT-OPS, 1999), desarrollados durante la segunda mitad de la década
de los años noventa, sentaron las bases para la formulación de la iniciativa conjunta. Poco
después, la propia OPS (2001, 2003), con el apoyo de la Agencia Sueca para el
Desarrollo Internacional (ASDI), desarrolló una guía metodológica y adelantó diversos
estudios en países de la Región7.
Los hallazgos de estas investigaciones muestran que la población excluida enfrenta
múltiples fuentes de exclusión y que en algunas poblaciones el grado de exclusión es casi
total. Aunque los factores difieren en cada país, en general la exclusión está fuertemente
7
Ver resultados del estudio de los casos de Ecuador, Guatemala, Honduras, Perú, Paraguay y
República Dominicana en OPS, 2003.
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
ligada con la pobreza, la marginalidad, la discriminación racial y otras formas de exclusión
debidas a características culturales como el idioma, a la precariedad del empleo, el
subempleo y desempleo, al aislamiento geográfico, a la falta de acceso a servicios
públicos básicos y al bajo nivel educativo de las personas. También tiene que ver con
factores dependientes del sector salud como el déficit de oferta de servicios de salud, la
falta de cobertura de un seguro de salud y la brecha entre la cobertura legal y la real, la
ineficiencia en la asignación de recursos en el interior de la red de prestación de servicios
y las características del modelo de atención que no responden a las necesidades,
demandas y características económicas, sociales y culturales de la población. Esto ha
permitido también conocer el perfil de los sujetos vulnerables de ser excluidos de los
sistemas de salud, en su mayoría pobres, ancianos, mujeres, niños, grupos étnicos,
trabajadores informales, desempleados y subempleados, y población rural.
Estos resultados sugieren que las políticas sociales orientadas a combatir la ES no deben
concentrarse en una sola dimensión o factor sino que requieren ser multi e
intersectoriales, y que las estrategias dentro del sector salud deben sumar distintas
modalidades de intervención. Entre la valoración de acciones previas están las
experiencias de regímenes de seguro social sin esquema contributivo para grupos
especiales que, en general, son financiadas con recursos extraordinarios que al terminar
amenazan su sostenibilidad; los esquemas de seguro voluntario con subsidio
gubernamental, que permiten que algunos excluidos se conviertan en derechohabientes
sin cumplir todos los requisitos de afiliación; la prestación de servicios específicos para
grupos particulares focalizados que tienen como característica estar desarticulados de las
otras prestaciones; los sistemas comunitarios de protección social cuyo éxito depende de
la articulación con los servicios públicos y la combinación de fuentes de financiamiento; y,
el desarrollo gradual de sistemas unificados público-privados.
A partir de esto, la propuesta de OIT-OPS busca combinar acciones, a partir de las
particularidades de cada país. La propuesta incluye estrategias como la abogacía de la
causa con los actores sociales y políticos relevantes en el nivel nacional e internacional, la
movilización de recursos con organizaciones multilaterales y organismos bilaterales de
cooperación, y el fortalecimiento de la capacidad institucional de los países para divulgar
la estrategia y sus instrumentos, identificar la magnitud, causas y soluciones para
71
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
combatir la ES. También sugiere analizar las políticas ejecutadas con este propósito y
construir instrumentos y metodologías de medición, y una base de información de líneas
de base y mejores prácticas.
En relación con el sistema de salud, Maria Cecilia Acuña, de la Unidad de Políticas y
Sistemas de Salud del Área de Desarrollo Estratégico de la Salud de la OPS, plantea en
un documento de trabajo una recomendación central:
La portabilidad de la garantía de acceso a la salud y la construcción de una
nueva mezcla público-privada parecen ser elementos fundamentales para
ello, en un entorno donde la informalidad en el empleo, los movimientos
migratorios y la pobreza seguirán siendo elementos centrales en el mediano
y largo plazo. En este contexto, es necesario además definir con claridad
quiénes serán los ‘derechohabientes’ o sujetos de la garantía, entendiendo el
acceso a la salud ya no como un derecho ligado al empleo, sino a la
condición de ciudadano (Acuña, 2005: 9).
Acuña propone estudiar los ejemplos de Chile y Colombia, en especial por la experiencia
de la definición explícita de prestaciones a través del “Plan Garantizado de Prestaciones
de Salud”, en el primero, y el “Plan Obligatorio de Salud-POS”, en el segundo. En los
casos examinados en este estudio se incluyó el del Régimen Subsidiado de Salud (RS)
para la población pobre en Colombia. Es curioso que se entienda esta experiencia como
un seguro ligado a la condición de ciudadano, pues se trata de un plan atado a la
capacidad de pago, o bien, de un subsidio a la demanda para familias que demuestran su
condición de pobres antes de ser afiliados.
72
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
5. ESTUDIOS DE CASO: COLOMBIA, PERÚ, VENEZUELA
Con el fin de contrastar las acciones contra la exclusión de los países de la Región
Andina, el grupo realizó tres estudios de caso. Cada uno de ellos fue elaborado por un
grupo de académicos conocedores de la situación nacional, teniendo en cuenta los
términos de referencia comunes propuestos por el grupo Colombia, a partir de una
adaptación de las recomendaciones generales elaboradas por la coordinación de la
SEKN. Con base en fuentes secundarias, se pretendía presentar el contexto nacional de
cada país, describir los programas en análisis, recoger las evaluaciones disponibles,
construir explicaciones sobre los aspectos favorables y las limitaciones encontradas, y
proponer recomendaciones8.
La información disponible en los países no permite aún dar cuenta de una visión amplia,
procesual, dinámica y multidimensional de la exclusión social, como se propone en la
perspectiva conceptual que desarrolla la SEKN. No obstante, el cuadro 4 presenta una
comparación de los indicadores utilizados por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) para su Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2006, como una
aproximación a algunas de las dimensiones de la exclusión, en una imagen fotográfica.
Los tres países comparten un lugar medio en el concierto internacional, aunque Perú
cuenta con indicadores ligeramente más bajos de desarrollo que Colombia y Venezuela.
La desigualdad económica es mayor en Colombia, según las proporciones de distribución
de ingresos entre pobres y ricos, y el índice de Gini.
A continuación se presenta cada uno de los casos, según la metodología acordada,
seguidos de un análisis comparativo, desde el punto de vista del enfoque predominante
de la política social, el contraste de los balances de los programas y la dinámica
sociopolítica nacional en medio del contexto internacional.
8
Al respecto: Red de Conocimiento sobre Exclusión Social. Nodo Latinoamérica-grupo Colombia.
Términos de referencia para los estudios de caso de Perú, Venezuela y Colombia. Documento de
trabajo, marzo de 2007.
73
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 4
Indicadores de desarrollo humano para Colombia, Perú y Venezuela
2006
Indicador
Clasificación de ingresos:
Medio: (PIB $826 -10065 per
capita por año)
Índice de Desarrollo Humano
(IDH)
Índice de desarrollo relacionado
con género
Índice de Pobreza Humana (%)
Probabilidad de no sobrevivencia
por encima de 40 años
Tasa de analfabetismo (%)
Población sin acceso sostenible
a fuentes de agua (%)
Niños y niñas con bajo peso
para la edad (% <5)
Población por debajo de la línea
de indigencia (US$1 diario)
Población por debajo de la línea
de pobreza (US$2 diarios)
Expectativa de vida
Razón de mortalidad infantil (por
1000 nacidos vivos)
Tasa de mortalidad de niños y
niñas menores de 5 años (por
1000)
Partos atendidos por personal de
salud (%)
Promedio de Sero-prevalencia
de VIH (15-49 años)
Gasto público en salud (% PIB)
Gasto privado en salud (% PIB)
Participación en ingreso o gasto
del 20% más pobre
Participación en ingreso o gasto
del 20% más rico
Índice de Gini**
Colombia
País
Perú
Venezuela
Ingreso
Medio
Ingreso
Medio
Ingreso
Medio
0.790
0.763
0.784
0.787
0.759
0.780
7.6
11.6
8.8
8.3
10.3
8.2
7.2
12.3
7.0
7.0
17.0
17.0
7
7
4
7.5
12.5
8.3
21.2
31.8
27.6
72.2
69.8
72.8
18
24
16
21
29
19
86
59
94
0.6 (0.3-2.5)
0.6 (0.3-1.7)
0.7 (0.3-8.9)
6.4*
1.2
2.1
2.3
2.0
2.5
2.5
3.2
4.7
62.7
58.7
49.3
0.586
0.546
0.441
Fuente: UNDP, 2006.
* El informe no aclara la fuente de este dato. Según las Cuentas nacionales en salud de
Colombia, en 2003 el gasto público fue de 3.1% del PIB y el gasto privado de 4.7 % PIB
(Barón, 2007: 103). Es posible que el valor de 6.4% del PIB en gasto público haya incluido el
aporte en cotizaciones a la seguridad social en el Régimen Contributivo de Salud.
** El índice de Gini mide la distribución del ingreso o el consumo de los individuos o los
hogares de un país. Un valor de 0 representa perfecta igualdad y un valor de 1 perfecta
desigualdad.
74
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Mapa 1
Colombia, Perú y Venezuela en la región Andina
La Región Andina está conformada por Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia.
Recientemente Chile ha participado en la conformación de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN).
75
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
5.1 Colombia: el programa Familias en Acción y el Régimen Subsidiado en
Salud
5.1.1 El contexto y la situación de exclusión
Colombia está ubicada en la esquina noroccidental de Sur América. Está bañada en el
norte por el océano Atlántico y en el occidente por el océano Pacífico; al oriente tiene
límites con Venezuela y Brasil, y al sur con Ecuador y Perú. El territorio colombiano tiene
una extensión de 1.141.748 km2. El censo de 2005 registró 42.090.502 habitantes, 75%
en las zonas urbanas y 25% en las zonas rurales; 51,2% mujeres y 48,8% hombres9. La
población es pluriétnica, compuesta principalmente por mestizos, afrocolombianos e
indígenas.
Según la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado Social de Derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, democrática, participativa y
pluralista. En la práctica, el sistema político es de tipo presidencialista, con una
democracia representativa restringida por un largo bipartidismo, debilitado en los últimos
diez años. El presidencialismo se ha profundizado mientras los partidos políticos se han
debilitado. La oposición política es marginal, la participación social es débil y el reto militar
al Estado por parte de grupos insurgentes (guerrilla) se ha prolongado por más de 40
años.
El actual gobierno de Álvaro Uribe Vélez se encuentra en su segundo periodo presidencial
consecutivo (2002-2006 y 2006-2010), por primera vez en la historia republicana. Su
propuesta política se basa en crear un Estado Comunitario, entendido como un Estado
centralizado, con relación directa entre el poder ejecutivo y las comunidades, que ejerce el
control territorial por medio de la fuerza pública. La política de “seguridad democrática” se
plantea como la estrategia militar para acabar con todos los grupos armados, incluyendo
grupos guerrilleros, a los que considera “terroristas” sin beligerancia política, y otros
actores armados como paramilitares10 y delincuencia común relacionada con narcotráfico.
No obstante, en la coyuntura actual, el gobierno y el régimen político están fuertemente
9
www.dane.gov.co
El paramilitarismo es una organización militar paralela a las fuerzas militares, que ha tenido
apoyo y aval de sectores políticos, sociales y estatales, como mecanismo contrainsurgente.
10
76
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
cuestionados por relaciones entre estructuras del negocio del narcotráfico y del
paramilitarismo con líderes e instancias de decisión política, tanto del poder ejecutivo
como legislativo.
La población colombiana vive un conflicto armado de largo plazo con profundas
desigualdades sociales, alimentado en las últimas décadas por una economía de guerra
en la que los actores armados disputan los recursos derivados de la producción y
distribución de drogas ilícitas. Este complejo proceso origina un fenómeno interno de
desplazamiento que ha venido comprometiendo en los últimos años a 3.5 millones de
habitantes. Esto hace que Colombia sea considerado el país con mayor número de
desplazados internos en el hemisferio occidental, el segundo con mayor proporción de
población desplazada en el mundo después de Sudán y el tercero entre los países que en
el 2006 presentaron nuevos desplazamientos (IDMC, 2007; ACNUR, 2006, 2007). Este
fenómeno está relacionado con la disputa por la posesión de la tierra entre diversos
actores no armados, como los agroempresarios, los ganaderos y los pequeños
campesinos, y los armados, tanto ilegales, como la guerrilla, los paramilitares11, como los
agentes de la fuerza pública (ejército y policía).
Colombia tuvo un crecimiento económico negativo en 1999 (-4% del PIB) y 2000 (-2,5%
del PIB). Debido a la crisis, la población por debajo de la línea de pobreza (LP) creció
entre 1995 a 2000 de 49% a 59% (Núñez y Ramírez, 2002: 7-8). En los últimos cinco
años, un nuevo ciclo de crecimiento ha permitido pasar de 3.9% del PIB en 2003 a 6,7%
del PIB en 2006. No obstante, este crecimiento es menor que otros países
latinoamericanos como Argentina, Venezuela, Perú y Chile, los cuales han crecido 6%
anual (CID, 2006: 8). Y aunque la tasa de desempleo pasó de cerca del 20% en 1999 a
cerca del 12% en 2007, predomina la informalidad, el subempleo y la mala calidad de los
empleos en el mercado laboral (Bonilla, 2007).
11
Los dos grupos insurgentes más importantes que operan en Colombia son el Ejército de
Liberación Nacional (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). En cuanto
a los paramilitares vale la pena decir que, si bien ellos han entrado en un proceso de
desmovilización desde el año 2002, diversas organizaciones de derechos humanos han llamado la
atención sobre la continuidad de las actividades armadas y delictivas de estos grupos de
autodefensa de derecha.
77
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
En 2006, el dato oficial de la población por debajo de LP disminuyó a 45,1% (Colombia,
DNP, 2007). En parte, la disminución se debió a la imputación de los subsidios a la
demanda en los ingresos de las familias y a una nueva metodología de cálculo del costo
de la canasta familiar básica que terminó disminuyendo su valor. De esta forma, se hizo
evidente que el estado de deprivación económica cambia según la metodología aplicada.
Esta situación ha generado un fuerte debate académico que merecería atención
internacional (CID, 2006: 45-54).
La alfabetización de la población urbana es de 91,5%, mientras que en el área rural es el
78,2%. En cuanto a educación, se encuentran grandes diferencias por niveles educativos:
37,2% de la población ha alcanzado el nivel de básica primaria y 31,7% secundaria; sólo
el 7,0% ha alcanzado el nivel profesional y el 1,3% ha realizado estudios de
especialización, maestría o doctorado (OPS, 2006a). La población sin ningún nivel
educativo es el 10,5%. La tasa de analfabetismo en población mayor de 15 años es de
7,2%12.
En Colombia ha empezado a salir a la luz pública el tema del hambre, presente tanto en
ciudades grandes como en regiones apartadas. En 2005, se encontró “inseguridad
alimentaria”13 en el 40,8% de los hogares del país, asunto que impacta sobre los estados
nutricionales: 36% de la población se encontró con deficiencia proteínica; desnutrición
global del 7% en niños de 0 a 4 años y de 5,4% en niños de 5 a 9 años; 21% de las
gestantes tienen bajo peso. Al observar una de las regiones más abandonadas por el
Estado, el Departamento del Choco, se encuentra que 59% de la población está en
inseguridad alimentaria y 57,1% presenta deficiencia proteínica, asunto que pone en
evidencia grandes inequidades sociales (Colombia, ICBF, 2007). En el mismo sentido, la
Encuesta de Calidad de Vida 2003 mostró que el 10% más rico de la población concentra
el 41,7% del ingreso total. El 0,06% de los propietarios de tierra poseen 44 millones de
hectáreas que corresponden al 53,5% del total de la propiedad rural. En contraste, 35,8%
de los propietarios rurales poseen el 0,42% de la propiedad rural, en porciones menores a
una hectárea. Esta mala distribución de la tierra se relaciona con la violencia y el conflicto
armado (CID, 2006: 37).
12
13
www.dane.gov.co
Definida como disminución del consumo de alimentos por falta de dinero en los últimos 30 días.
78
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Colombia es el país de la región Andina que ha incorporado con mayor velocidad las
medidas de ajuste y las reformas estructurales propuestas desde la década del 80 para
los países en vías de desarrollo por parte de la banca multilateral. Desde 1986 se han
adelantado reformas articuladas en todos los ámbitos: descentralización política,
administrativa y fiscal del Estado, desregulación de la política monetaria, apertura al
mercado internacional, flexibilización y desregulación laboral, e incorporación progresiva
de agentes de mercado en los sistemas de seguridad social, de educación, vivienda y
asistencia pública y, lo más importante, la transformación progresiva del subsidio a la
oferta al subsidio a la demanda en todos los sectores sociales, comenzando por salud.
Más recientemente, los gobiernos colombianos, en especial los de Álvaro Uribe Vélez,
incorporaron el modelo de MSR y su propuesta de PS de manera estructural en la política
social (Grupo de Protección Social, 2007: 30). Para desarrollar el subsidio a la demanda,
el Estado colombiano desarrolló el Sistema de Beneficiarios Potenciales de Subsidios del
Estado (SISBEN), sistema de información orientado a detectar a los hogares e individuos
pobres para focalizar los subsidios hacia los más pobres. En este proceso se inscribe la
reforma al sistema de seguridad social definida en la Ley 100 de 1993 y el Régimen
Subsidiado en Salud (RS), como se verá más adelante.
5.1.2 El programa Familias en Acción

El origen
Tras la peor crisis económica experimentada por Colombia en setenta años14 y como
parte de la “Estrategia de Recuperación Económica y Social del Plan Colombia”,
componente del programa de lucha contra el narcotráfico apoyado por el gobierno de los
Estados Unidos, el gobierno del presidente Andrés Pastrana creó la Red de Apoyo Social
(RAS) en 1999, con recursos del BID y el BM, e inspirada en los programas de TEC de
México y de Brasil, con algunas innovaciones. Frente a las inflexibilidades de los sistemas
existentes de asistencia y protección social, se suponía que la RAS vendría a mitigar el
impacto de la crisis sobre los hogares más pobres. Pero las negociaciones de los
empréstitos internacionales demoraron más de 24 meses y, en consecuencia, la RAS
14
Durante la recesión las tasas de desempleo bordearon el 20% y en los quintiles más bajos el
desempleo llegó al 40%. Entre 1996 y el 2000 cayeron los ingresos en general en un 5% mientras
que en el quintil más pobre cayeron en un 21%. (DNP, 2001)
79
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
comenzó a ejecutarse sólo hasta 2001, cuando la crisis comenzaba a ceder. Esta red se
conformó con los subprogramas Familias en Acción, Empleos en Acción y Jóvenes en
Acción15. Se pretendía entregar subsidios de nutrición y educación a 300 mil familias,
generar 300 mil empleos transitorios y capacitar para el empleo a 100 mil jóvenes, con
una duración de tres años y un costo total de US$520 millones (Colombia, DNP, 2004).
De manera simultánea, el gobierno Pastrana propuso la creación del “Sistema Social del
Riesgo” (SSR) y del “Fondo de Protección Social” (FPS), con la impronta explícita del
MSR, como una forma de
articular y flexibilizar la oferta de programas sociales del Estado y fortalecer su
capacidad para prevenir, mitigar y contribuir a superar los riesgos resultantes
de las recesiones económicas […] que permita atender a las poblaciones
vulnerables de manera oportuna, en el evento de que se presente una nueva
situación recesiva (Colombia, DNP, 2001; 2002).
De esta forma el enfoque del BM pretendió instalarse de manera permanente en el Estado
colombiano. No obstante, el artículo que creaba el FPS fue declarado inexequible por la
Corte Constitucional porque su inclusión en la ley de reforma tributaria contravenía el
precepto de unidad de materia (Colombia, Contraloría, 2004).
En el Plan de Desarrollo 2002-2006 del primer gobierno de Álvaro Uribe, se estableció
que los indicadores sociales, como las coberturas de salud y educación, no habían
mejorado a pesar de un aumento sostenido del gasto en ambos sectores, que los
programas de protección social estaban desarticulados y que no estaban diseñados para
enfrentar de manera temporal los efectos adversos de las crisis económicas sobre los
hogares más pobres. Con base en este diagnóstico, se propuso aumentar la eficiencia del
gasto social, mejorar la focalización del gasto para que los recursos lleguen a los más
necesitados, y consolidar un “sistema de protección social” para que las crisis económicas
no comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos más vulnerables.
De esta forma, el enfoque del MSR se instaló en la política social y propició la fusión de
los ministerios de Salud y Trabajo y Seguridad Social en el de la “Protección Social”, y la
consolidación de un “Sistema social de riesgo” (Ley 789 de 2002). Este último, vendría a
Estos dos últimos del tipo de “programas de emergencia vinculados al empleo”, los cuales, junto
con los Fondos de Inversión Social y las TEC, han sido los más utilizados en los países de la
región, promovidos por la banca multilateral.
15
80
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
constituir una “estrategia que proteja a la población más pobre y vulnerable mediante el
desarrollo de instrumentos de prevención y asistencia social” (Colombia, DNP, 2003: 214215). Sin embargo, como lo señalan Nuñez y Cuesta (2006) el MPS no ha logrado
consolidarse como la institución encargada de la protección social, y persiste la falta de
coordinación interinstitucional para la formulación e implementación de políticas. En el
segundo gobierno del presidente Uribe (2006-2010), la política social coincide con el
sistema social de riesgo y el programa más importante es, de manera progresiva, Familias
en Acción, operado directamente por la Presidencia de la República través de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.

Descripción del programa
Familias en Acción es un típico programa de TEC para familias en extrema pobreza.
Entrega mensualmente dinero en efectivo con condiciones específicas, con el fin de
complementar el ingreso de las familias para incrementar el gasto familiar en
alimentación, reducir la inasistencia y deserción de los niños, niñas y adolescentes de
educación primaria y secundaria, aumentar la atención de la salud de los niños menores
de 7 años, y contribuir a la alimentación durante la etapa crítica de crecimiento y
desarrollo de los niños más pequeños.
Familias en Acción depende de la agencia presidencial Acción Social, y se desconcentra
en los niveles departamentales y locales. Esta unidad es la responsable de los recursos,
supervisa y garantiza el marco regulatorio, y ejecuta el programa a través de las unidades
coordinadoras regionales (UCR) en el nivel departamental. Otras entidades que
intervienen son: el Departamento Nacional de Planeación (DNP), encargado del SISBEN,
del Sistema Único de Registro (SUR) para población desplazada y del diseño de políticas
públicas; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), organismo en el cual
funcionan la mayoría de las UCR; las alcaldías municipales y su Enlace Municipal (EM)
quienes coordinan la ejecución del programa dentro del municipio, en el nivel de barrios y
veredas, y coordina la oferta de servicios a las familias beneficiarias del Programa con el
centro zonal del ICBF y con las secretarías municipales de salud y educación. Finalmente
están las entidades bancarias que realizan los pagos a las familias.
81
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
La primera fase del programa consiste en la focalización, en dos etapas: geográfica y de
hogares. La focalización geográfica prioriza tanto departamentos como municipios. En el
caso de los departamentos, se prioriza según número de personas inscritas en el nivel 1
del SISBEN y la conformación de la Unidad de Coordinación Regional (UCR). En el nivel
municipal se incluye a aquellos que cuenten con entidad bancaria, tengan alto porcentaje
de población clasificada en SISBEN 1, no estén siendo beneficiados por otros programas
de orden nacional, no sean capital de departamento y tengan menos de 100.000
habitantes. A finales del 2005 se incluyeron en el programa las familias desplazadas que
viven en capitales o municipios de más de 100 mil habitantes. Los municipios interesados
y que cumplen con dichos criterios deben ponerse en contacto con el programa y
manifestar
su
interés
en
participar
y
proporcionar
la
información
requerida.
Posteriormente, los municipios son sometidos a una evaluación realizada por la Unidad de
Coordinación Nacional (UCN) en Acción Social, por medio de una metodología que
compara la capacidad de oferta de los municipios en servicios de salud y educación con la
demanda adicional de estos servicios generada por la entrada en operación del programa.
Una vez aprobado el municipio, se realiza la focalización de hogares: la UCN genera la
lista de familias merecedoras por municipio, a partir de la versión más actualizada del
nivel 1 del SISBEN. Las familias merecedoras del programa son aquellas que viven en el
municipio, pertenecen al SISBEN 1 o están en el Sistema Único de Registro (SUR) de
población desplazada, y tienen niños y niñas menores de 18 años.
El programa entrega dos tipos de subsidio: “de nutrición” y “escolar”. En el primero, si la
familia cumple con las citas de control de crecimiento y desarrollo de todos los menores
de 7 años, programadas cada 2 meses, recibe un subsidio de aproximadamente US$22
mesuales por los 12 meses del año. Los impactos esperados del subsidio son, en el corto
plazo, un aumento en el consumo de alimentos nutritivos, un mejor conocimiento de
temas de salud, nutrición y promoción de hábitos de autocuidado de la familia; y en el
largo plazo, la reducción de las tasas de desnutrición entre los niños y el mejoramiento del
estado de salud infantil y del desempeño escolar.
Para el subsidio escolar, si la familia garantiza la asistencia escolar de los niños en un
80% o un máximo de ocho fallas injustificadas durante cada bimestre, recibe
aproximadamente US$8 mensuales por 10 meses al año por cada menor entre 7 y 17
82
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
años que se encuentre entre los grados 2 a 5, y de US$14 por cada menor entre 7 y 17
años que se ubique entre los grados 6 a 11. El objetivo del subsidio escolar es incentivar
la asistencia escolar y el rendimiento de niños, niñas y adolescentes de 7 a 17 años en la
escuela. Sus impactos esperados, en el corto plazo, son la reducción de las tasas de
inasistencia y deserción escolar y, en el largo plazo, aumentar los años de escolaridad en
las zonas atendidas.
Desde 2002 hasta 2005 el monto de los subsidios no aumentaron y, por tanto, disminuyó
su proporción en relación a la línea de pobreza e indigencia: mientras que en 2002 el
subsidio nutricional representaba el 79% de la línea de indigencia y el 34% de la línea de
pobreza, en 2005 era de 65 y 29% respectivamente; por su parte, el subsidio educacional
representaba el 24 y 10% en 2002, y el 20 y 9% en 2005 de la línea de indigencia y de
pobreza respectivamente.
El programa se diseñó con una duración máxima de tres años, tiempo en el cual se daría
el egreso de las familias. Sin embargo, el impulso que le ha dado el gobierno Uribe ha
permitido su continuación y la permanencia de familias por más de 5 años. En este
momento no existe un tiempo límite para egresar del programa. La cobertura hasta junio
de 2007 se presenta en el cuadro 5. La meta para 2007 era de 1.5 millones de familias en
SISBEN 1 y 300 mil familias en condición de desplazamiento. Según el más reciente
informe, en 2007 se produjo un salto en la cobertura hasta llegar a 1.610.554 familias.
Cuadro 5
Cobertura de Familias en Acción
Colombia, 2001- junio 2007
Año
Cobertura en miles Cobertura en % de línea de
Cobertura en % línea
de hogares
pobreza
de indigencia
2001
83
2
5
2002
320
6
18
2003
350
8
25
2004
340
7
22
2005
514
11
36
2006
699
Sd
Sd
2007
1.610
Sd
Sd
Fuentes: Núñez, y Cuesta, 2006; Colombia, Acción Social, 2007. Para el dato de 2007:
http://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=619 (fecha de corte: 28-02-2008; consultado 0504-2008) El número absoluto de familias no coincide entre las fuentes Se tomó el valor más alto.
Sd: sin dato oficial.
83
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
En el desarrollo del programa, en el marco del SPS, Colombia avanza en un nuevo
programa para pobres extremos denominado Juntos – Red de Protección Social para la
superación de la Pobreza Extrema. En él se pretende que las familias en pobreza extrema
reciban un conjunto de apoyos y programas sociales a cambio del cumplimiento de 53
logros verificables. En marzo de 2008 se reportaron 45.488 familias vinculadas de siete
departamentos del país16.
Respecto del financiamiento y la inversión de recursos en el programa, es evidente un
aumento sostenido. La financiación externa en relación al aporte nacional durante los
años 2005 y 2006 fue de un poco más de 10 a 1. Si bien esta proporción disminuyó en
2007, sigue existiendo una preponderancia del financiamiento externo sobre el local. En
2006 el BM aportó US$85 millones y el gobierno nacional US$6,3 millones; en 2007,el
aporte externo fue de US$104 millones y el nacional de US$87 millones.

Evaluación
Una primera evaluación del programa fue realizada por el Centre for Evaluation of
Development Policies del Institute for Fiscal Studies, en unión temporal con Econometría
Consultores y Sistemas Especializados de Información (SEI) en 2003, con el fin de
identificar la línea base del programa un año después de instalado. Por esto, la línea de
base de los municipios afectados no fue la más rigurosa, pero se inició el diseño de un
estudio cuasi-experimental comparando familias intervenidas y no intervenidas en
condiciones similares. La mayoría de los grupos control eran municipios que no contaban
con una entidad bancaria y por lo tanto no eran elegibles, según los criterios mencionados
(Attanasio, 2003). Sin embargo, como lo reconocen los evaluadores, los datos deben
tomarse con cautela porque: la muestra es la mitad de lo óptimo recomendado; la
comparación sólo se hizo un año después de iniciado y en los municipios donde no se
había entregado aún el subsidio y esto generó expectativas y efectos anticipados, en
especial en la asistencia escolar, que tergiversaron los efectos estimados.
16
http://www.sigob.gov.co/met/meta.info.aspx?m=629
84
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Según la evaluación de la focalización del programa se presentaron los siguientes
desaciertos (Núñez y Cuesta, 2006):
a) no se priorizaron departamentos que tenían menor número de familias en el nivel 1
del SISBEN pero que tenían niveles de pobreza o proporciones de pobreza
superiores;
b) se excluyeron municipios que no tenían la oferta adecuada, es decir, los que
presentaban mayores retrasos en la institucionalidad social y que coinciden con
ser los más pobres y menos desarrollados, y por lo tanto, los más necesitados de
inversión estatal, mientras se priorizaron aquellos que tenían más recursos y
capacidad de gestión administrativa y operativa;
c) al excluir a las ciudades capitales se excluyeron municipios con alto grado de
ruralidad y población pobre, como las capitales de los antiguos territorios
nacionales;
d) el requisito de la entidad bancaria excluyó a los municipios más pobres o los más
golpeados por la violencia en el sector rural.
e) una de cada cinco familias merecedoras de los subsidios no fueron incluidas en el
programa; 15% de las familias merecedoras no se inscribieron en el programa
porque migraron a otro municipio, 5,5% porque su situación demográfica cambió y
se convirtieron en no merecedoras.
De las evaluaciones realizadas se pueden extraer los siguientes datos, presentado de
manera sintética en el cuadro 6: en el componente de educación, el programa aumentó
entre 1 y 4% la tasa de asistencia escolar de niños y niñas entre 8 y 11 años, y entre 3 y
8% para el caso de niños y niñas entre 12 y 17 años. La asistencia escolar fue mayor para
niños varones mayores de 12 años de las zonas urbanas que para niñas y/o menores de
12 años y/o de zonas rurales (Attanasio, 2003; Núñez y Cuesta, 2006). Cabe la pregunta
de si la condición de niña y la vida rural implican otros factores que inciden en la
asistencia escolar y que no se tienen en cuenta en el programa. En cuanto a la matrícula
escolar de los menores de 13 años se evidenció un efecto reducido que, según Attanasio,
es debido a que la tasa previa superaba el 90% y, por lo tanto, obtener un impacto
adicional era muy difícil.
85
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 6
Síntesis de evaluaciones de Familias en Acción
Colombia, 2003-2006
Componente
Educación
Salud
Cambio positivo
Más lactancia materna: 1,77
meses en urbanos y 1,44
meses en rural.
Aumento de talla: 0,78 cms
niños < 24 meses rurales
Aumento de peso: 0,32 k.
Nutrición
niños-niñas < 24 meses
rurales; 0,48 k. niños-niñas
24-48 meses urbanos.
Menor riesgo de DNT: 14%
niños < 3 años urbanos; 3,4%
> 3 años rurales
Mayor gasto en alimentos ricos
en proteínas y en educación
Gasto de las
en familias rurales.
familias
No incremento en vestuario,
alcohol o cigarrillos.
Afectación de 5% de familias no empeoraron
vs. grupo control
pobreza
Trabajo
infantil
No cambio
 1-4% tasa de asistencia
 Asistencia escolar en niños
escolar de niños-niñas, 8-11
> 12 años urbanos que en
años
niñas < 12 años y/o de
zonas rurales
 3-8% tasa de asistencia
escolar de niños-niñas, 12-17  Mínimo efecto en matrícula
años
de < 12 años
 4-5 horas/día más de
 1 hora/día más
permanencia
permanencia urbana que
rural
Más control de CyD en < 2 No cambio 2-4 años urbanos
años: 16% rural, 21% urbano. ni niños-niñas 5-7 años.
Más control de CyD en 2-4
No cambio en demás tasas
años rurales: 48%
de vacunación.
12% de vacunación por DPT
No cambio de EDA en otras
11% menos EDA en niñosedades ni en área rural.
niñas 24-48 meses, urbanos. No cambio de IRA en otras
9,6 % menos IRA en niñosedades ni urbanos.
niñas < 24 meses rurales.
No mejor talla en otras
edades ni urbanos.
No mejor peso en otras
edades.
No cambio en riesgo de DNT
en otros grupos
Discusión
 ¿Más población sin
cambios?
 ¿Otros factores en niñas
y área rural?
 Tasa alta de escolaridad
previa (90%) hace difícil
aumentar
¿Más población sin
cambios?
¿Otros factores más
importantes y no
afectados por el
programa?
¿Más población sin
cambios?
Grupos más afectables en
corto plazo.
No cambio significativo en Grupo rural más sensible
urbanas.
a cambios en ingreso
No afectó NBI.
¿Cambio muy discreto?
 5% menos en niños de 10-13  No cambio en niñas ni otras  ¿Más población sin
años
edades
cambios?
 Menor trabajo doméstico en
 No disminución significativa  ¿El programa
niños-niñas < 12 años: 10%
en actividades generadoras
complementa pero no
rurales; 12% urbanos.
de ingreso familiar
sustituye?
 83% menos horas trabajadas
por niños de 14-17 años
urbanos
Fuente: Attanasio, 2003; 2006; Núñez y Cuesta, 2006; Colombia, DNP, 2006;
http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157&pagID=280
(Consultado 15-02-08)
86
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
En cuanto al incremento en la intensidad horaria en la escuela el impacto es significativo
en niños y niñas menores de 12 años, con 4 a 5 horas al día, y mayor para zonas urbanas
en 1 hora diaria. En las zonas rurales no se encontró cambio (Attanasio, 2006).
En salud se encontró un aumento en la proporción de niños y niñas inscritos en el
programa de crecimiento y desarrollo. En las zonas rurales el incremento en niños y niñas
menores de 2 años fue de 16%, mientras que en la urbana fue de 21%. Entre los niños y
niñas de 2 a 4 años de zonas rurales el aumento fue de 48% pero nulo para niños y niñas
de las zonas urbanas y para niños y niñas entre 5 y 7 años. Por otro lado, se encontró que
el programa no tuvo un efecto importante en las tasas de vacunación (Nuñez y Cuesta,
2006). No obstante, más recientemente se registró un aumento del 12% de la vacunación
en DPT (Difteria, Tos Ferina y Tétanos) en estos menores en el área urbana, como
consecuencia de una mayor asistencia de las familias a todos los controles de crecimiento
y desarrollo17.
En las tasas de prevalencia de Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) los datos no son
concluyentes, pues sólo los niños y niñas entre 24 y 48 meses de las zonas urbanas
tuvieron un descenso significativo (11%) comparado con el grupo control, mientras que los
niños y niñas beneficiarios de las demás edades y de las zonas rurales no presentaron
ningún efecto positivo. En las tasas de Infección Respiratoria Aguda (IRA) se evidencia
una situación similar: los niños y niñas menores de 24 meses del sector rural tuvieron una
tasa 9,6% menor a las del grupo control pero, a su vez, los demás niños y niñas no
presentaron ningún cambio (Nuñez y Cuesta, 2006).
En nutrición se observó que la lactancia materna es de mayor duración en las familias
beneficiarias que en las del grupo control en 1,77 y 1,44 meses en el sector urbano y rural
respectivamente. Por otro lado, se presentó un crecimiento en la talla de 0,78 cms
superior en la zona rural de los niños entre 0 y 24 meses, pero en los demás no fue
significativo. De igual manera, sólo en los niños y niñas menores de 24 meses del área
17
http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157&pagID=280
(Consultado 15-02-08)
87
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
rural y entre 24 y 48 meses de la urbana se evidenció un impacto positivo en el peso, de
0,32 kg en el primero y 0,48 kg en el segundo. No obstante, en los demás niños y niñas
no se observó un impacto relevante. Finalmente, la desnutrición crónica solo disminuyó un
0,07% en la proporción de niños menores de 24 meses. El riesgo de desnutrición
disminuyó 14% en los niños menores de 3 años de zonas urbanas, de desnutrición global
en un 3,4% de los mayores de 3 años de zonas rurales, y en los demás casos no se
presentó una reducción significativa (Núñez y Cuesta, 2006).
Respecto del consumo, el programa tuvo efectos importantes en los gastos en alimentos
ricos en proteínas y en educación en zonas rurales (Colombia, DNP, 2006). Las
investigaciones resaltan que no se presentaron incrementos en el consumo de vestuario
para los adultos y niños, ni en el consumo de alcohol y cigarrillos. En cuanto a la pobreza,
el impacto total del programa no es significativo si se toma el índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI) de las familias intervenidas y las de control. A pesar de ello,
medida por Línea de Pobreza (LP) y Línea de Indigencia (LI), el programa sirvió como
apoyo para que el 5% de las familias intervenidas no empeoraran su situación en
comparación a las familias control.
La evaluación indica que la participación de los niños entre 10 y 13 años en el trabajo
infantil se redujo en un 5%. En el resto de edades y en las niñas no se encontró ningún
efecto. Los resultados parecen indicar que el nuevo tiempo invertido en la escuela
proviene en buena parte del tiempo libre de niños y niñas, y no completamente de la
reducción del trabajo infantil. En cuanto a la participación en el trabajo doméstico, el
impacto del programa es importante en los niños y niñas menores, pues se redujo en un
10% y 12% en las áreas rurales y urbanas respectivamente (Attanasio, 2006). Además, el
número de horas trabajadas por los niños de las ciudades entre 14 y 17 años se redujo en
83% (Nuñez y Cuesta, 2006). Sin embargo, para Attanasio (2006) el programa no
disminuyó significativamente el tiempo gastado por los niños y niñas en actividades
generadoras de ingreso y, por lo tanto, el ingreso total de la familia no se vio afectado.

Interpretación preliminar
El programa Familias en Acción se inscribe en el modelo del MSR, como el eje de la
política de lucha contra la pobreza y la exclusión. Como cabría esperar, en el corto plazo
88
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
el programa ha mostrado cambios favorables, relacionados con el mayor consumo de
alimentos, la asistencia a servicios de salud de carácter preventivo y la permanencia
escolar en algunos grupos de niños y niñas. A pesar de lo anterior, la evaluación del
programa no es aún concluyente sobre el cumplimiento de sus objetivos ni de los efectos
buscados., como se señaló anteriormente.
Debe decirse también que el impacto del programa sobre el rompimiento de la transmisión
intergeneracional de la pobreza es limitado. Si bien es posible aumentar en el corto plazo
la asistencia escolar, nada garantiza que el mercado laboral podrá acoger a los jóvenes,
una vez terminada su educación secundaria. La inequidad puede mantenerse si aumenta
el nivel de educación exigido por el mercado laboral, como está ocurriendo. Como lo
señalan Arias y Chaves (2006), “cuando los accesos a la educación se difunden y los
niveles educativos se elevan, la oferta en los mercados laborales se va cualificando y la
tasa de retorno podría tender a decrecer”. Esto nos indica que una política que pretende
incrementar el nivel educacional de una parte de la población debe considerar sus efectos
en toda la estructura educacional, y de esta con el mercado laboral, y tomar medidas que
permitan orientar dichos efectos en la inclusión social de aquellos que se busca intervenir.
Sin duda, en una sociedad monetizada, el aumento del ingreso de las familias pobres
produce un mayor consumo. Si esto se traduce en mejor alimentación no cabe duda de
que puede mejorar calidad de vida en corto plazo, en especial en el ámbito rural, donde el
ingreso familiar es muy bajo. Sin embargo, esta opción profundiza la perspectiva
individualista, tanto del desarrollo como de la participación. Se trata de competidores y
consumidores individuales. Pero no es claro si esta alternativa promueve la conciencia de
sujeto de derechos, la participación en decisiones públicas y la autonomía política de la
población, o perpetúa la dependencia económica sin afectar las condiciones que generan
la exclusión. La operación del programa no habla de “derechos” sino de una transacción
entre el Estado y las familias, por el bien de ellas, definido por el Estado, en una lógica
asistencialista, mediante un contrato individual. Se avanza así del contrato social implícito
al contrato individual explícito en la relación del Estado con los pobres, que no parecen
ser ciudadanos. Esta alternativa no parece afectar las causas estructurales de la
exclusión.
89
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
5.1.3 Régimen Subsidiado de Salud para población pobre

Descripción
El Régimen Subsidiado de Salud (RS) es una política de Estado, adoptada por la Ley 100
de 1993 y puesta en funcionamiento en 1994, con cobertura creciente. Es uno de los dos
regímenes de seguridad social en salud definidos por la reforma estructural a la seguridad
social en Colombia establecida por dicha ley, y consiste en un seguro de salud para los
pobres, basado en el subsidio a la demanda y con la participación de aseguradores
públicos y privados en competencia. En sentido estricto, el RS sería una estrategia de
superación de la exclusión en salud, como la entiende la OPS. En sus 13 años de
operación ha tenido varias evaluaciones y adecuaciones que se tienen en cuenta en este
análisis.
El modelo de seguridad social adoptado por Colombia ha sido denominado de Pluralismo
estructurado, el cual fue promovido por la banca multilateral como modelo de reforma
para los países en desarrollo (Londoño y Frenk, 1995). Tanto el BM como el BID han
invertido recursos financieros en el apoyo a la implantación de la reforma en Colombia
entre 1995 y la actualidad, a través del Programa para el Apoyo de la Reforma de Salud
(PARS). El modelo separa las funciones de “modulación” del sistema, a cargo del Estado
y en permanente negociación con los agentes del sistema a través de un Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), de las de “financiamiento”,
“administración de recursos” y “prestación de servicios”, para disminuir la participación
estatal en las dos últimas y propiciar la participación de agentes de mercado.
El financiamiento tiene dos pilares: 1) El aseguramiento obligatorio o Régimen
Contributivo de Salud (RC) para todas las personas con capacidad de pago, tengan o no
relación laboral formal, con el aporte del 12.5% de sus ingresos mensuales; los aportes se
concentran en el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA). 2) Los recursos
provenientes de impuestos transferidos por la Nación a los entes territoriales, recursos
propios de estos entes y el 1.5% del monto de las cotizaciones; estas fuentes son
administradas por fondos territoriales de salud (FTS) y financian el Régimen Subsidiado
de Salud (RS) para quienes demuestran no tener capacidad de pago.
90
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
La administración de recursos se hace a través de empresas aseguradoras de carácter
privado o estatal denominadas “empresas promotoras de salud” (EPS) que compiten en el
mercado, pero con mecanismos de regulación explícitos: la definición de una póliza anual
ajustada por riesgos, denominada “Unidad de Pago por Capitación” (UPC) y pagada por el
FOSYGA a las EPS, a cambio de un “Plan Obligatorio de Salud” (POS) que ellas deben
garantizar a sus afiliados. Para el caso del RS, el Estado subsidia a afiliación a través del
pago a las aseguradoras de una UPC subsidiada (UPC-S) por cada afiliado, a cambio de
un POS subsidiado (POS-S) que constituye aproximadamente el 60% de los servicios
definidos en el POS contributivo (POS-C)18.
La prestación los servicios está a cargo de todo tipo de prestadores, públicos y privados,
en libre competencia por los recursos del aseguramiento, a través de contratos con las
EPS autorizadas. La red de hospitales, construida con recursos públicos desde
comienzos del siglo XX, ha sido transformada en “empresas sociales del Estado” (ESE)
autónomas que compiten en un mercado abierto. Si un hospital no logra su
autosubsistencia a través de la venta de servicios, debe entrar en liquidación.
En el Sistema General de Seguridad Social (SGSSS) colombiano se entiende como
“salud pública” el conjunto de acciones o intervenciones individuales y colectivas que
tienen “altas externalidades”, en el sentido neoclásico del término, esto es, que afectan a
muchos individuos al mismo tiempo. Se considera que tales acciones son las de
“promoción de la salud y prevención de la enfermedad”. Con la Ley 1122 de 2007, que
reformó parcialmente la Ley 100, la salud pública se divide en “individual” y “colectiva”,
para dejar la primera a cargo de las aseguradoras y las segundas al Estado
descentralizado. Se supone que por la vía de una integración funcional, concertada desde
el Estado, se podrán lograr metas poblacionales de salud. Esta es la lógica del Plan
Nacional de Salud Pública recientemente formulado por el Ministerio de la Protección
Social (Decreto 3039 de 2007).
18
El valor promedio de la UPC-C es de $404.215,20 pesos (Aprox. US$220) mientras el valor de la
UPC-S es de $227.577,60 pesos (Aprox. US$126). En valor diario, la UPC-S representa el 56,3%
de la UPC-C. (Colombia, Ministerio de la Protección Social, 2007: 23).
91
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
La Ley 100 de 1993 definió como beneficiarios del RS a la población “más pobre y
vulnerable”, esto es, quienes no tuvieran capacidad de pago para cotizar, con algunas
precisiones:
“Tendrán particular importancia dentro de este grupo –población pobre y
vulnerable-, personas tales como madres durante el embarazo, parto,
postparto y periodo de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza
de familia, los niños menores de un año, los menores en situación irregular,
los enfermos de Hansen –Lepra-, las personas mayores de 65 años, los
discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores
y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y subalternos,
periodistas independientes, maestros de obra de construcción, albañiles,
taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de
pago” (Art. 157, Ley 100 de 1993).
Predomina el criterio de la demostración de la incapacidad de pago. Para el caso de
grupos en condición especial, como “población infantil abandonada” o “desplazados”, el
ingreso se define a través de un “listado censal” que debe realizar una institución
asignada. En todo caso, estas poblaciones reciben el mismo POS-S. Los indígenas han
logrado un “régimen especial de salud indígena”, a través de la Ley 691 de 2001. En este
régimen, las comunidades indígenas pueden administrar los recursos del RS por medio
de una entidad propia y asignarlos de manera colectiva, incluso, con la posibilidad de
desarrollar modelos interculturales de salud que combinan la medicina tradicional
indígena con la académica o científica. No obstante, su desarrollo es muy desigual entre
las comunidades indígenas.
El funcionamiento del RS es el siguiente: los beneficiarios son familias o personas pobres,
definidas como tales por el nivel que ocupen en el SISBEN. La encuesta SISBEN combina
variables sobre resultados de condiciones de vida e ingresos de las familias, como una
medida de pobreza estructural y coyuntural. Existen seis niveles SISBEN. Teóricamente,
sólo las personas ubicadas en los niveles 1 y 2 pueden ser incluidos en el RS. En los
últimos años se han desarrollado subsidios parciales para la población de los niveles 2 y
3. La aplicación de la encuesta SISBEN está a cargo de los municipios o departamentos
autorizados, con la dirección y supervisión técnica del DNP.
Una vez seleccionados, los potenciales beneficiarios pueden escoger una administradora
del régimen subsidiado (ARS), hoy denominada EPS del RS para afiliarse. Los municipios
92
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
autorizados o los departamentos realizan contratos con las EPS del RS por el número de
UPC-S correspondientes al número de afiliados de cada una de ellas. El POS-S incluye
acciones de promoción y prevención, atención ambulatoria y hospitalaria de menor
complejidad, atención a la madre gestante y al menor de un año, y atención para algunas
enfermedades de alto costo. No cubre la mayoría de intervenciones de segundo nivel de
complejidad. La afiliación incluye a la madre, el padre, el conyugue o compañero
permanente, e hijos menores de 18 años que no tengan empleo y demuestren estar
estudiando. Las empresas deben contratar la red de servicios con los prestadores
disponibles, en especial con las ESE locales o regionales habilitadas en 60% como
mínimo y con algunas restricciones en cuanto a la integración vertical con sus propias
redes de servicios (máximo 30% del gasto en salud)19. La EPS indica a los usuarios los
prestadores a los cuales pueden acudir y autoriza cualquier servicio requerido.
La cobertura del RS ha crecido de manera progresiva, en especial en los últimos cinco
años. El actual gobierno ha tomado la decisión de lograr la cobertura universal del
aseguramiento para el año 2010. Para diciembre de 2006, la población afiliada al RS
representaba el 46,88% del total de la población colombiana, mientras la afiliada al RC
representaba el 37,38%, para un total de 84,26%. Adicionalmente, 1.910.351 personas se
encontraban cubiertas por regímenes de excepción, establecidos antes de la Ley 100 de
1993. Si se incluye este grupo, la cobertura de la seguridad social en salud en Colombia
pasa de 84,26 a 88,71% de la población en 2006. El crecimiento de la cobertura del RS
entre los años 2002 y 2006, en relación con la afiliación al RC, aparece en el cuadro 7.
Cuadro 7
Cobertura de la afiliación a los regímenes contributivo y subsidiado en salud
Colombia, 2002-2006
Año
Contributivo
Subsidiado
Total afiliados
Total Población*
Cobertura (%)
2002
13.165.463
11.444.003
24.609.466
43.834.117
56,14
2003
13.805.201
11.867.947
25.673.148
44.531.434
57.65
2004
14.857.250
15.553.474
30.410.724
45.325.261
67,09
2005
15.533.582
18.581.410
34.114.992
41.242.948
82.72
2006
16.029.505
20.107.223
36.136.728
42.888.592
84.26
Fuente: Colombia, MPS, 2007: 6
* Datos tomados directamente de la fuente, con base en información del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE).
19
Estas restricciones fueron definidas en una reforma parcial de la Ley 100, por medio de la Ley
1122 de enero de 2007, aún en proceso de reglamentación.
93
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Dentro del grupo de afiliados al RS se incluye 1.887.670 personas que reciben subsidios
parciales, esto es, un subsidio por un valor inferior a la UPC-S para cubrir algunas
enfermedades de alto costo, como complemento al pago de bolsillo por atención
ambulatoria y hospitalaria de bajo costo para familias de niveles 2 y 3 del SISBEN. La
cifra
también
incluye
938.039
indígenas,
564.655
personas
en
condición
de
desplazamiento forzado, 105.799 cafeteros, 85.664 desmovilizados y 15.012 personas de
otras poblaciones especiales afiliadas al RS. Según la aplicación de la encuesta SISBEN
en 2006, el total de población susceptible de ser afiliada al RS, por subsidio total o parcial,
era de 27.327.705. De esta cifra, fueron cubiertas 19.542.568 personas que representan
el 71,51%. Sobre estas bases, el gobierno nacional calcula el déficit de afiliación al RS en
7.785.137 personas o 28,49% de la población potencial (Colombia, MPS, 2007: 9-10).
A pesar de lo anterior, la información sobre el número de afiliados al RS es muy dinámica
y susceptible de grandes imprecisiones. Por ejemplo, el reporte más reciente de la base
de datos única de afiliados (BDUA) del consorcio fiduciario que administra la subcuenta
de solidaridad del FOSYGA, encargada de seguir de cerca el pago bimestral de los
contratos entre los entes territoriales y las EPS del RS, sólo registra 14,752,588 afiliados
en marzo de 200820. Es probable que esta cifra no incluya subsidios parciales ni
desplazados, pero todos ellos deberían estar incluidos en los contratos, pues de otra
forma, no serían atendidos. De hecho, la dinámica contractual entre entes territoriales,
aseguradores y prestadores define el acceso real a los servicios de salud.

Evaluación
Existen varios estudios de evaluación del RS, tanto oficiales como no oficiales, con
diferentes fuentes de financiación y grados de autonomía21. En ellos se aprecian
20
Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud. Fecha de procesamiento: 13-03-08. En:
http://www.fosyga.gov.co/afiliacion/estadisticas/afiliados_departamento.asp. (Consultado 15-03-08)
21 Entre los más relevantes y utilizados para este estudio están: Acosta et al., 2005; Agudelo, 1999;
Arévalo, 2007; Barajas et al, 2002; Cardona et al, 2005; Céspedes et al, 2002; Colombia,
Contraloría General de la República, 1999; Colombia, Superintendencia Nacional de Salud & OPS,
2000; Echeverri, 2002, 2003; Eslava, 2003; Flórez et al, 2007; Fresneda, 2003, 2007; Fresneda &
Martínez, 2007; Fundación Corona, 1998; Fundación Corona et al, 1999, 2001; Giedeon, 2008;
González, 2001, 2002; Grupo de Protección Social, 2007; Hernández, 2000, 2002; Hernández &
Vega, 2001; Herrera, 1999; Jaramillo, 2007; Jaramillo et al, 2007; Málaga et al, 2001; Martínez F,
2007; Martínez F et al, 2002; Martínez P et al, 2001; Movimiento Nacional por la Salud, 2006;
94
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
convergencias y divergencias que hacen compleja la síntesis de sus resultados. Con el fin
de asimilar con alguna distancia el debate en curso, se presentarán, en primer lugar, los
aspectos positivos, en consenso o en debate entre los diferentes enfoques y
metodologías de análisis (cuadro 8). En segundo lugar, se expondrán los problemas más
relevantes del RS para superar la exclusión en salud respecto de seis temas centrales
(cuadro 9): focalización, acceso a servicios, financiamiento, operación, resultados en
salud y participación social.
o
Aspectos positivos
El primer aspecto que todos los estudios valoran como positivo es el aumento en la
cobertura de aseguramiento en el país, si se compara con la situación previa a la Ley 100
de 1993. La cobertura antes de la Ley 100 se calculó entre el 21 y el 23%, mientras
actualmente se acerca al 89%, incluyendo todos los regímenes. El aumento del
aseguramiento ha sido mucho mayor entre los pobres y en las zonas rurales, en especial
a través del RS (Colombia, Contraloría General de la República, 1998; Fundación Corona,
1998; Fundación Corona et al, 1999, 2001; Agudelo, 1999; Herrera, 1999; Málaga et al,
2000; Martínez P et al, 2001: 30; Restrepo, 2002: 34; Céspedes et al, 2002: 1016-1018;
Acosta et al, 2005: 37; Cardona et al, 2005: 83; Fresneda, 2007: 173-174; Flórez et al,
2007: 14-18; Yepes y Ramírez, 2007: 4). Éste es, en todo caso, un resultado obvio, pues
la política de Estado expresada en la Ley consistió en pasar de un sistema dividido en tres
subsectores (asistencia pública, seguridad social y privado) a uno de aseguramiento
universal, dividido en dos regímenes según capacidad de pago. También por esto, el
aspecto positivo ha sido sobrevalorado, pues no se tiene en cuenta la cobertura de
servicios de oferta pública para los pobres por parte del subsector de asistencia pública,
previo a la implantación del RS (Agudelo, 1999; Martínez P et al, 2001: 31; Hernández,
2000: 131).
Restrepo, 2002, 2004; Restrepo et al, 2004; Restrepo & Cárdenas, 2007; Rodríguez A, 2005;
Rodríguez O, 2002a, 2002b; Vega et al, 2003; Velandia et al, 2003; Yepes & Ramírez, 2007.
95
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 8
Aspectos positivos del Régimen Subsidiado según evaluaciones
Colombia, 1995-2007
En consenso
Aumento de la cobertura de aseguramiento en
salud de 21% en 1993 a 89% en 2006
En debate
 Es obvio por cambio estructural del sistema.
 Cobertura sobrevalorada: no se tiene en
cuenta la cobertura de la asistencia pública
del modelo anterior (aprox. 40%).
Gasto total en salud ascendió de 6,2% del PIB
Mayor proporción de aumento del gasto
en 1993, al 9,6% del PIB en 1997 y descendió a privado.
7,8% del PIB en 2003
La participación del gasto de bolsillo bajó de
El gasto de bolsillo se ha cambiado por aportes.
43,7% en 1993 a 7,5% en 2003
Mayor demanda y acceso a servicios de los
Barreras en el acceso que afectan más a los
asegurados vs. no asegurados
pobres.
Aumento en acceso y utilización de servicios
Reciente, como respuesta a normatividad.
individuales preventivos en la población afiliada
al RS
Protección financiera de los asegurados vs. no
Obvio en cualquier sistema de aseguramiento.
asegurados
RS contribuye a disminuir pobreza y
La metodología es imprecisa y olvida estructura
desigualdad (Gini) cuando se imputa el subsidio de impuestos, intermediación y costos directos
al ingreso de las familias
a los pobres.
Mayor equidad financiera del sistema en
No hay equidad respecto de necesidades y
conjunto
resultados en salud.
Fuentes: Acosta et al, 2005; Agudelo, 1999; Cardona et al, 2005; Céspedes et al, 2002; Colombia, Contraloría
General de la República, 1999; Colombia, Superintendencia Nacional de Salud & OPS, 2000; Flórez et al,
2007; Fundación Corona, 1998; Fundación Corona et al, 1999, 2001; Giedeon, 2008; Grupo de Protección
Social, 2007; Hernández, 2000, 2002; Herrera, 1999; Martínez P et al, 2001; Restrepo, 2002, 2004; Yepes &
Ramírez, 2007.
El incremento en la cobertura de aseguramiento ha ido acompañado de un aumento
progresivo del gasto total, tanto público como privado. Según el proyecto de “Cuentas de
salud” del PARS, el gasto total en salud ascendió de 6,2% del PIB en 1993, al 9,6% del
PIB en 1997 y luego descendió hasta 7,8% del PIB en 2003 (Barón, 2007: 97). El
incremento ha sido mayor en el aporte de las familias al aseguramiento que en el aporte
fiscal, aunque los dos han crecido. El elemento que más se rescata de la reforma es la
disminución progresiva del gasto de bolsillo de las familias en servicios de salud. La
participación de este tipo de gasto bajó de 43,7% en 1993 a 7,5% en 2003 (Barón, 2007:
98).
El aseguramiento ha mostrado el efecto esperado de aumentar la demanda de servicios y
el acceso a ellos de quienes están asegurados respecto de quienes no lo están (Martínez
et al., 2001: 26; Céspedes et al., 2002; Restrepo et al., 2003: 44; Fresneda, 2007: 175-
96
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
176; Yepes y Ramírez, 2007: 6; Giedeon, 2008). Se ha encontrado también un aumento
en el acceso y utilización de servicios individuales preventivos en la población afiliada al
RS (Yepes y Ramírez, 2007: 5; Giedeon, 2008) y el efecto de “protección financiera” del
aseguramiento aparece tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado
comparado con los no afiliados (Giedeon, 2008).
Algunos estudios han intentado demostrar que el RS contribuye a disminuir la pobreza
entre los más pobres y afecta positivamente el coeficiente Gini, si se realiza una
metodología de imputación de los recursos del subsidio o del “costo” de la atención
recibida por parte de los pobres y se les compara con los no pobres o los deciles de
ingreso superiores (Fundación Corona, 1998; Sánchez y Núñez, 1999; Flórez et al, 2007:
43-72). No obstante, la metodología de imputación del subsidio a los ingresos de las
familias olvida los aportes a la estructura de impuestos por parte de los pobres, de donde
surge buena parte de los recursos para el subsidio en salud, la ponderación de los costos
de la intermediación financiera ejercida por los entes territoriales y los aseguradores, y los
costos indirectos en que incurren los pobres en el proceso de atención. De hecho, no se
trata de un subsidio en efectivo.
Tanto la protección financiera como la recepción directa de recursos públicos y menor
gasto por parte de los pobres para obtener servicios de salud han sido valorados como
una muestra de “equidad financiera” en el SGSSS colombiano (Flórez et al.: 66-70), al
punto de ubicarlo en el primer lugar en el mundo, según el indicador de “equidad de la
contribución financiera” definido por la OMS para la evaluación del desempeño de los
sistemas de salud (OMS, 2000: 212-215). Este concepto también ha sido cuestionado
(González, 2001, 2002), al tiempo que avanzan otros estudios sobre el tema de la
equidad en el SGSSS, como se verán más adelante.
o
Problemas detectados en el RS para la superación de la exclusión en salud
En el tema de la focalización, debe entenderse que éste es un elemento central para el
modelo de subsidio a la demanda y para la política pública ordenada por la nueva
propuesta de PS basada en el MSR, pues se debe demostrar la falta de capacidad de
pago para recibir el subsidio. Para el caso del RS, la focalización se realiza por la
aplicación del SISBEN. La encuesta define quién será incluido o excluido del subsidio.
97
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Pero éste no es sólo un instrumento técnico, sino un “programa” que implica valores,
organización y lucha de los agentes por recursos públicos en un contexto específico
(Grupo de Protección Social, 2007: 34-35). Desde este enfoque, se ha encontrado un
conjunto de problemas técnicos y dificultades de operación.
Desde el punto de vista técnico, cuando se compara la capacidad del instrumento para
detectar a los pobres, según el criterio de LP, se encuentran serios errores de inclusión
(tipo 1) y de exclusión (tipo 2). El error de inclusión se refiere a la proporción de no pobres
que pueden ser clasificados como beneficiarios de subsidio. En 1997, este error se
calculó en 10%; después de una modificación de la encuesta en 2003, el error aumentó a
26,9%. El error de exclusión se refiere a la proporción de pobres que no son clasificados
como beneficiarios. En 1997 se calculó en 67,4% y en 2003, con la nueva encuesta, en
22,1%. Las proporciones son mayores en el área urbana que en la rural (Grupo de
Protección Social, 2007: 42-43). Adicionalmente, la encuesta no logra captar cambios
fuertes de liquidez o de pérdida de ingresos de las familias, de manera que los más
excluidos terminan siendo sectores medios que se empobrecen en períodos de crisis
económica, como ocurrió en la coyuntura de 1999 y 2000 (Barajas, 2002: 108; Vega et al.,
2003: 67-68; Fresneda, 2007: 179).
Desde el punto de vista de la operación del SISBEN como programa, los funcionarios
municipales encargados de su aplicación y actualización han reportado problemas de falta
de recursos económicos, humanos y técnicos estables, suficientes e idóneos, escasez de
normas técnicas, falta de asistencia técnica y alta movilidad geográfica de la población
(Fresneda & Martínez, 2007: 130-141). Muchos de ellos consideran injusto el instrumento
de focalización porque, en su experiencia, deja por fuera a mucha gente que merecería el
subsidio (Barajas et al, 2002: 99-100; Vega et al., 2003: 66). En una encuesta específica
sobre este aspecto, los funcionarios respondieron que el SISBEN no identifica
adecuadamente a los merecedores de subsidios en 59% de los municipios en promedio,
más en los grandes y medianos (68 y 70%) que en los pequeños (57%). 32% de las
familias pobres también expresaron su inconformidad con el puntaje asignado en el
SISBEN (Fresneda & Martínez, 2007: 148-149).
98
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 9
Problemas detectados en el Régimen Subsidiado para superar la exclusión en salud
Colombia, 1995-2007
Categorías
Focalización
Acceso y
utilización
de
servicios















Financiamiento






Operación
Resultados
en salud









Vigilancia
y Control
Participación social





Problemas identificados
26,9% de error de inclusión y 22,1% de error de exclusión nueva encuesta SISBEN (2003).
Encuesta no capta pérdidas de liquidez de las familias (empobrecimiento sectores medios).
Escasos recursos y baja capacidad técnica local para aplicar y administrar SISBEN.
Inconformidad de funcionarios locales con el instrumento (59%).
Inconformidad de la población (32%).
Prácticas clientelistas y de corrupción locales incluyen no pobres (39% en 2005).
Incorporación de actores armados en el manejo del RS.
Prácticas fraudulentas en municipios y familias para ser incluidos o permanecer en el RS.
Desigual cobertura del RS entre regiones y municipios, peor entre los más pobres.
Fragmentación de la afiliación en el interior de las familias.
Desigual acceso y utilización de servicios entre regímenes (desigual POS), por región y
nivel de riqueza.
“Falta de dinero” como segunda causa de no acceso a servicios en 2003.
Entrega completa de medicamentos sólo en 44%.
Menor satisfacción del usuario del RS en urgencias, exámenes de diagnóstico, suministro
de medicamentos y consulta especializada.
Sostenibilidad vs. flexibilización, empobrecimiento, alta evasión y elusión en RC, ciclos
económicos.
Tendencia hacia menores transferencias de recursos a entes territoriales.
Altos costos de intermediación.
Lento flujo de recursos hacia prestadores (promedio 90 días) y altos costos de transacción.
Debilidad institucional y técnica en los municipios para la contratación del RS con las EPS
(contrato, seguimiento, auditoría, sanción).
Baja capacidad municipal para controlar calidad y resultados en salud.
Debilidad en el sistema de información que generan inconsistencias en el 37% de los
afiliados (7,5 millones): 18% duplicados, 10% doble afiliación y 78% identificación.
Los errores de información se traducen en pagos injustificados a las EPS.
Formas de contratación trasladan el riesgo financiero del asegurador al prestador.
Integración vertical por parte de los aseguradores.
Mayor impacto en hospitales públicos (crisis hospitalaria).
Precariedad del empleo en el sector salud.
Predominio curativo ha debilitado programas preventivos e incrementado enfermedades
transmisibles (dengue, malaria, sífilis congénita, tuberculosis)
Desiguales resultados derivados de calidad de atención (mortalidad materna en Bogotá,
2004: RC: 45; RS: 91,2; No afiliadas: 74,3 x mnv)
Predominio de incentivos económicos por encima de resultados en salud en las reglas del
sistema.
Baja capacidad institucional y técnica en los municipios para inspección, vigilancia y control
en aseguramiento y salud pública.
Débil sistema de quejas, reclamos y control social.
Predominio de participación instrumental (identificación de pobres, afiliación, acciones
preventivas colectivas).
Escasa participación en control social del aseguramiento.
Casi nula participación en políticas sobre aseguramiento.
Participación como consumidor individual: quejas, reclamos y “tutelas” ante el sistema
judicial por conexidad con el derecho a la vida.
Fuentes: Acosta et al, 2005; Agudelo, 1999; Arévalo, 2007; Barajas et al, 2002; Cardona et al, 2005; Céspedes et al, 2002;
Colombia, Contraloría General de la República, 1999; Echeverri, 2002, 2003; Flórez et al, 2007; Fresneda, 2003, 2007;
Fresneda & Martínez, 2007; Fundación Corona, 1998; Fundación Corona et al., 1999, 2001; González, 2001, 2002; Grupo
de Protección Social, 2007; Hernández, 2000, 2002; Hernández & Vega, 2001; Herrera, 1999; Jaramillo, 2007; Málaga,
2001; Martínez F et al., 2002; Martínez P et al., 2001; Movimiento Nacional por la Salud, 2006; Restrepo, 2002, 2004;
Restrepo et al, 2004; Restrepo & Cárdenas, 2007; Rodríguez A, 2005; Rodríguez O, 2002a, 2002b; Vega et al., 2003;
Velandia et al., 2003; Yepes & Ramírez, 2007.
99
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
De otra parte, el conflicto del país ha generado presiones de los actores armados sobre el
proceso de focalización y serias limitaciones a la aplicación de la encuesta en áreas
rurales y municipios pequeños. También se han registrado prácticas clientelistas y de
corrupción administrativa que afectan la aplicación de la encuesta y la asignación de
subsidios (Herrera, 1999: 3; Barajas et al, 2002: 105; Fresneda, 2005: 63-64; Fresneda &
Martínez, 2007: 142-143; Martínez F, 2007: 367). De allí que, cuando se observó cuánta
población no pobre estaba afiliada al RS, se encontró 27,4% en 1997 y 39,2 en 2000;
además, en ese mismo año, 44% de los afiliados no pertenecían a los niveles 1 y 2 del
SISBEN (Fresneda & Martínez, 2007: 152-153). En 2005, persiste una alta proporción
(39%) de no pobres afiliados al RS (Flórez, et al., 2007: 18). Además, en varios estudios
se menciona el uso de estrategias por parte de los pobres para acceder en forma
fraudulenta al subsidio o bien, para mantenerlo. Por su parte, los municipios tratan de
conservar el mayor número posible de población clasificada en los niveles 1 y 2 del
SISBEN, pues de ello depende la asignación de recursos transferidos por el nivel central.
Esto sugiere efectos perversos del subsidio a la demanda que merecen ser estudiados a
profundidad (Herrera, 1999; Fresneda & Martínez, 2007: 154-156).
A pesar el aumento en el aseguramiento, persisten desigualdades entre regiones del país
y entre quintiles de ingreso de las familias, incluso, en el interior de grandes ciudades
como Bogotá (Colombia, Contraloría General de la República, 1999; Colombia,
Superintendencia Nacional de Salud y OPS, 2000; Málaga et al., 2000: 206-207;
Rodríguez A, 2005: 20-21; Flórez et. al: 2007: 17-18). La dinámica del sistema en su
conjunto está generando dos nuevas inequidades: primero, entre los pobres asegurados y
los no asegurados, y segundo, entre los sectores medios sin afiliación y el conjunto de los
afiliados (Fresneda, 2007: 179; Echeverri, 2003: 357-364). También se ha encontrado el
cumplimiento parcial de la afiliación familiar, de manera que menos de la mitad de las
familias del RS tienen a todos sus miembros afiliados (Fresneda, 2007: 199). Esta
tendencia tiene que ver con la definición de poblaciones prioritarias como madres
gestantes, discapacitados y adultos mayores, aspecto que se inserta mejor en las
prácticas clientelistas locales; esto fragmenta el núcleo familiar y distorsiona el
aseguramiento familiar (Martínez F, 2007: 365-367).
100
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Respecto del acceso y utilización de los servicios de salud, cuando las personas perciben
la necesidad (demanda), los estudios no encuentran cambios significativos en el acceso a
atención profesional reportado por las familias en las encuestas de hogares (Fresneda,
2007: 175-176; Flórez et al., 2007: 19). Dentro de las razones para no recibir atención
profesional la falta de dinero descendió entre 1997 y 2003, pero sigue siendo la principal
razón (Acosta et al., 2005: 22-23). Esta situación es peor para la población de menores
ingresos afiliada al RC, debido, en especial, a las cuotas moderadoras y copagos que
deben hacer, a pesar del aseguramiento (Céspedes et al., 2002: 1018; Fresneda, 2007:
207). La entrega completa de medicamentos es de sólo el 44% en el RS y 54% en el RC.
En el 33% de los afiliados al RS no se entrega ninguno de los medicamentos prescritos y
25% de los del RC. No obstante, se han registrado mejoras en la asistencia a consultas
preventivas entre los asegurados entre 1997 y 2003 en grupos prioritarios, como mujeres
gestantes, niños y niñas, probablemente relacionados con la obligatoriedad de actividades
educativas y preventivas para los aseguradores establecida por el Ministerio de Salud a
través de la resolución 412 de 2000 (Yepes y Ramírez, 2007: 5; Geideon, 2008).
Cuando se incluye un criterio de equidad para evaluar el acceso y la utilización de
servicios, el resultado es más problemático. La persistente desigualdad de los planes de
beneficios de los dos regímenes está generando menos y peor atención para la población
más pobre (Martínez P et al., 2001: 34; Hernández, 2002: 998; Acosta et al., 2005: 15;
Flórez et al., 2007: 19-20; Grupo de Protección Social, 2007: 46-47). La inequidad en la
atención profesional se aprecia “por zona de residencia, región y nivel de riqueza,
favorable a los grupos de mejor condición social” (Flórez et al., 2007: 19-20). De hecho, la
población más rica usa 50% más los servicios de salud. Esta situación tiene que ver con
la identificación de barreras de acceso de tipo administrativo, económico, geográfico y
cultural para el acceso y la utilización de los servicios, que terminan afectando más a los
más pobres y con enfermedades crónicas (Restrepo, 2002: 35-36; Velandia et al, 2003:
48; Restrepo et al., 2003: 45; Cardona et al., 2005: 90-91; Rodríguez, 2006: 39-40;
Movimiento Nacional por la Salud y la Seguridad Social, Corporación para la Salud
Popular Grupo Guillermo Fergusson, 2006: 52-55 y 63-64). Cuando se pregunta por la
satisfacción de los usuarios con los servicios recibidos la valoración buena rodea el 80%;
pero existen diferencias significativas entre RC y RS cuando se trata de urgencias,
101
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
exámenes de diagnóstico, suministro de medicamentos y consulta especializada, en
contra de los del RS (Fresneda, 2007: 217-219).
Desde el punto de vista del financiamiento del RS, existen serias dudas sobre su
sostenibilidad, en especial, para cumplir la promesa de universalización para a población
de los niveles 1 y 2 del SISBEN. La flexibilización laboral progresiva, que produce una
disminución de la densidad salarial, junto con un aumento de la densidad familiar, el
aumento de los costos de la atención en salud, la inflexibilidad de la definición del valor de
la UPC y altas proporciones de evasión y elusión han puesto en cuestión la sostenibilidad
del RC. Esto ha producido una disminución progresiva del aporte de la cuenta de
solidaridad del FOSYGA al financiamiento del RS en los últimos diez años (Jaramillo et
al., 2007: 237-238). Al mismo tiempo, la crisis de 1999 y 2000 mostró la vulnerabilidad de
las fuentes de recursos para el RS derivadas de impuestos y expresadas en las
transferencias de la Nación hacia los entes territoriales. Estas últimas fueron reducidas en
una reciente reforma legal (Ley 1176 de diciembre de 2007). El aumento de los costos ha
presionado también a las EPS del RS, disminuyendo anualmente su rentabilidad, pese a
una primera fase de altos rendimientos, por lo cual insistirán en el aumento del valor de la
UPC-S (Restrepo et al., 2003: 47-49; Jaramillo et al., 2007: 306-307). Este conjunto de
dificultades han hecho que no se haya logrado la cobertura universal de aseguramiento ni
la igualdad de planes de beneficios. Tampoco es claro que pueda garantizarse la
cobertura de todos los pobres en el RS (Acosta et al., 2005: 64-65; Jaramillo et al., 2007:
244-245).
El problema más grave del financiamiento del RS es de los costos de transacción
derivados de la intermediación de agentes públicos y privados que participan en el RS.
Entre el FOSYGA y los entes territoriales se han reportado demoras de 90 días en
promedio, con casos extremos de hasta 270 días. Los entes territoriales deben combinar
estos recursos con los transferidos por la Nación del Sistema General de Participaciones.
Esto hace compleja la administración local de los recursos, de manera que la demora
anterior se proyecta y amplía en el pago de los entes territoriales a las EPS del RS.
Aumenta la complejidad cuando el municipio no ha sido descentralizado y debe participar
el departamento en el contrato con las EPS. Las deudas de los entes territoriales con las
EPS al finalizar la vigencia son del orden del 25%; si se suma la deuda acumulada de
102
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
vigencias anteriores puede significar el 38% (Jaramillo et al., 2007: 247-268). Las EPS se
apoyan en estas moras y deudas, y las trasladan a las IPS contratadas para la prestación
de los servicios de los afiliados, acudiendo a su posición dominante (Martínez F, 2007:
397-398). Para el caso de los hospitales públicos, la cartera con los aseguradores
pasaban los 90 días en más del 50%. Algunas de las EPS del RS se apalancan en las
moras y “glosas” u objeciones de pago a los prestadores para aumentar el margen de
ganancia (Jaramillo et al., 2007: 343). Esta cadena de ineficiencias y costos de
transacción terminan afectando al usuario al momento de acudir a la prestación del
servicio, lo que se traduce en barreras en el acceso, falta de oportunidad y mala calidad
en la atención.
Desde el punto de vista de la operación se ha encontrado una gran debilidad institucional
y técnica en la mayoría de los municipios para realizar la contratación del RS con las EPS
y realizar la vigilancia y el control requeridos; existe alta rotación de personal, poco
conocimiento de las normas y escasa memoria institucional derivadas de la dinámica
política local (Jaramillo, 2007: 3; Martínez F, 2007: 368-376). Los contratos se concentran
en el flujo de los recursos y la rentabilidad más que en los compromisos de calidad y de
resultados en salud de la población asegurada (Martínez F, 2007: 384); por ello, se
encuentran serias deficiencias de calidad y de integralidad de los servicios ofrecidos a la
población del RS. Las EPS del RS tienen serias deficiencias en la conformación de las
redes de servicios y en la referencia y contrarreferencia cuando se requiere (Málaga et al.,
2000: 213-214; Grupo de Protección Social, 2007: 47-48).
Por otra parte, el sistema de información que sustenta los pagos de las UPC-S por parte
de los entes territoriales a las EPS del RS es todavía muy precario, con dificultades para
su actualización y verificación, aún en las grandes ciudades. De esta forma, las EPS
reciben pagos por personas muertas, con duplicación en la base de datos, con doble
afiliación o migrantes (Colombia, Contraloría General de la República, 1998, 2004; Grupo
de Protección Social, 2007: 50-51). Debido a las inconsistencias de la información que
sirve de respaldo al flujo de los recursos hacia los municipios, recientemente se puso una
voz de alarma en el Senado de la República por la posibilidad de dejar sin servicios a 7,5
millones de afiliados al RS, correspondientes al 37%, que no figuraban en la base de
datos única de afiliados que administra el FOSYGA. Del total de afiliados con problemas
103
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
de información, el 18% eran duplicados en la misma base, el 10% se encontraban en los
dos regímenes y 72% tenían inconsistencias en la identificación (Jaramillo, 2007: 1-2).
La contratación entre la EPS del RS y los prestadores tiene también problemas: de un
lado, la búsqueda del margen de ganancia ha producido un traslado del riesgo financiero
al prestador a través de contratos por capitación para servicios de urgencias y
hospitalización; del otro, la tendencia a la integración vertical de las EPS con sus propios
prestadores, ha afectado a todos los prestadores, en especial, a la red pública (Molina,
2006: 226-227; Grupo de Protección Social, 2007: 52-53; Martínez F, 2007: 396). Entre
tanto, la transformación del subsidio a la oferta hacia el subsidio a la demanda, aunque ha
sido lenta, ha obligado a todos los hospitales a entrar en ajustes de costos y a adaptarse
a las formas de contratación del mercado. Esta exigencia, junto con las deficiencias
históricas han conducido a lo que se ha denominado la “crisis hospitalaria” en la última
década (Eslava, 2003; Caro y Vega, 2006). Las concisiones de la contratación entre
aseguradores y prestadores han generado una precariedad creciente en el empleo de los
trabajadores y profesionales de la salud (Movimiento Nacional por la Salud, 2006).
Respecto de los resultados en salud, los problemas se concentran en dos asuntos:
primero, el predominio de un modelo curativo sobre el enfoque preventivo y promocional
de la salud, que se expresa en el incremento de enfermedades transmisibles antes mejor
controladas y deficiencias en la perspectiva de salud pública para la definición de políticas
de salud; y segundo, desigualdades en los resultados en salud de las poblaciones según
el tipo de afiliación al sistema. Entre los primeros resaltan las deficiencias en la cobertura
útil de vacunación de niños y niñas, y el incremento de enfermedades como dengue,
malaria, tuberculosis y sífilis congénita (Málaga et al, 2000: 209-211; Echeverri, 2002: 8283; Cardona et al, 2005: 84-88; Yepes & Ramírez, 2007: 6). Y en el segundo, existen
diferencias significativas en la mortalidad materna entre las gestantes afiliadas al RC, al
RS y las no afiliadas (vinculadas) en Bogotá, donde el sistema de información de
estadísticas vitales es confiable y la cobertura de aseguramiento es la mayor del país. En
2003, la mortalidad materna fue 43,3 por 1000 nacidos vivos en el RC, 87,1 en el RS y
59,4 en las no afiliadas; para 2004, la razón de mortalidad aumentó: 45 para el RC, 91,2
para el RS y 74,3 para las no afiliadas (Yepes y Ramírez, 2007: 8). Aunque se pueda
afirmar que las gestantes más pobres y con mayor riesgo están en el RS, estas
104
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
desigualdades se relacionan fuertemente con la calidad de la atención prenatal y del parto
entre los regímenes de afiliación. Además, los servicios se fragmentan según el plan de
salud desigual entre los regímenes y por las formas de contratación de los prestadores
por parte de los aseguradores. Detrás de esta situación se ha planteado una explicación
de fondo: el predominio de los incentivos económicos por encima de los resultados en
salud por parte de las normas definidas por la regulación estatal (Hernández, 2002: 9991000; Cardona et al, 2005: 87; Yepes & Ramírez, 2007: 9-11).
El aspecto de vigilancia y control del RS deja mucho qué desear: los municipios y
departamentos no tienen la capacidad institucional suficiente para realizar esta función y
las instituciones del nivel central se ocupan prioritariamente del RC. Entre tanto, el control
social se reduce a un débil sistema de quejas y reclamos (Restrepo & Cárdenas, 2007:
522-530). La decisión de aumentar la centralización de la vigilancia y el control del
sistema en su conjunto (Ley 1122 de 2007) no parece resolver el problema.
Desde el punto de vista de la participación social de los pobres en el RS, se ha
encontrado el predominio de un esquema instrumental en el cual las organizaciones
comunitarias participan en procesos de identificación de potenciales usuarios y en su
afiliación al RS. También participan en programas o acciones desarrollados por los
hospitales públicos en el terreno de las acciones preventivas comunitarias. Pero su papel
es mucho menor en el control social del RS y mucho menos en la definición de políticas
públicas locales que afecten el sistema para resolver problemas locales. La complejidad
del sistema, la escasez de recursos específicos y de información disponible se oponen a
una mayor participación de las organizaciones de usuarios o comunitarias, aunque existen
espacios para la participación de los usuarios en las aseguradoras, las prestadoras,
además de los tradicionales relacionados con los entes territoriales, en especial
municipios. Pero cada vez más, la participación se reduce al papel de usuario individual
que lucha por el acceso a servicios o la calidad de la atención recibida, a través de los
mecanismos institucionales de quejas y reclamos a diferente nivel y los recursos jurídicos
cuando se produce franca violación de sus derechos, en especial, a través de la acción de
tutela, por conexidad entre la atención en salud y el derecho fundamental a la vida
(Arévalo, 2007: 591-597; Blanco et al, sf).
105
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
o Interpretación preliminar
A pesar de los avances en el aseguramiento para la población pobre o sin capacidad de
pago, el RS en Colombia tiene serios problemas para avanzar en inclusión y en equidad
en salud. La opción de un sistema dual basado en la demostración de la capacidad de
pago de las personas tiende a sostener desigualdades injustas y evitables. Se trata de un
sistema basado en el derecho a la propiedad, no exactamente en el derecho de
ciudadanía, esto es, atado a la condición de ciudadano. El derecho en el RS se
materializa por la demostración de la ausencia de propiedad suficiente (capacidad de
pago) y se expresa en contratos regulados entre agentes de mercado. A pesar de los
mecanismos de regulación del mercado, los incentivos apuntan al lucro de los agentes
más que a los resultados en salud por parte de los agentes.
El fundamento en el subsidio a la demanda para la asignación de recursos públicos para
pobres exige un minucioso ejercicio de focalización. Pero éste no es sólo un asunto
técnico. Lo es, y como tal, tiene problemas para llegar a la perfección y controlar los
errores de inclusión y de exclusión. Pero cualquier forma de focalización se inscribe en la
historia de las sociedades, de los Estados, de las instituciones, de los actores
sociopolíticos y, en especial, de su cultura y sus prácticas políticas. De allí que en una
sociedad con larga tradición clientelista y de corrupción en el manejo de recursos
públicos, la focalización y el subsidio a la demanda quedan atrapados en este tipo de
prácticas.
Siguiendo a Sen, los beneficiarios de este tipo de subsidios no son simples receptores
pasivos; ellos son agentes activos, con estrategias de sobrevivencia que pasan por dar
información imprecisa o falsa para ser reconocido como pobre, aunque sea también un
estigma social (Sen, 2000: 168-172). En estas condiciones, la folcalización y el subsidio a
la demanda produce efectos perversos y no afecta la condición que genera las
desigualdades en salud y en atención en salud. Es posible que el sistema colombiano sea
solidario, en el sentido de lograr aportes mayores por parte de quienes tienen más
capacidad de pago y menores por parte de los pobres. Pero no es equitativo, pues no
afecta los procesos que producen y reproducen las desigualdades injustas y evitables en
la situación de salud, los servicios de atención y los determinantes sociales de esas
desigualdades (González, 2001, 2002; González et al, 2005).
106
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
5.2 Perú: el programa Juntos y el Seguro Integral de Salud
5.2.1 El contexto y la situación nacional de exclusión
Perú está ubicado en la Región Andina, sobre el costado oeste de Suramérica. Limita al
norte con Ecuador y Colombia, al este con Brasil, al oeste con el océano Pacífico y al sur
con Bolivia y Chile. Perú tiene una extensión de 1.285.215,6 km2 y una población de 28
millones, 73% urbana y 28% rural, 51% mujeres y 49% hombres, de composición
pluriétnica: mestizos, indígenas, afro descendientes.
Según la Constitución Política22, Perú se define como un país unitario descentralizado,
con tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), actualmente en proceso de
descentralización. El sistema político es multipartidista, con un Estado de predominio
presidencialista. El presidente Alan García, del partido tradicional Alianza Popular
Revolucionaria Americana (APRA), hoy conocido como Partido Aprista Peruano, se
encuentra en su segundo período de gobierno (1985-1990 y 2006-2011). Si bien el
gobierno Fujimori quebró el reto militar de la guerrilla de Sendero Luminoso en los años
90, en un contexto económico actual excepcionalmente favorable, las presiones y
expectativas sociales ejercen alta presión, con debilidad institucional del Estado e historia
de corrupción y clientelismo. El narcotráfico se encuentra en crecimiento y constituye una
seria amenaza de desestabilización social.
Entre los años 2001 y 2006, Perú creció a una tasa media de 4.5%, gracias al aumento de
sus exportaciones en un contexto de precios internacionales favorables -especialmente en
productos mineros-, consumo e inversión privada, y un clima de estabilidad
macroeconómica. Se estima un crecimiento del 8% en el año 2007, el más alto en los
últimos 11 años. De acuerdo a las proyecciones oficiales, el Producto Interno Bruto (PIB)
registrará un incremento de 7,0%, en promedio, para el período 2008-2010 (Perú,
Ministerio de Economía y Finanzas, 2007). No obstante, la precariedad del empleo
subsiste en varios sectores de la economía. Aunque el desempleo es bajo, actualmente el
subempleo invisible23 es alrededor del 30% de la Población Económicamente Activa
22
Ley de Reforma Constitucional N° 27680 de marzo de 2002.
Se refiere al porcentaje de personas que trabajan jornadas adecuadas (35 horas semanales)
pero reciben ingresos menores a los mínimos referenciales para subsistir.
23
107
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
(PEA) ocupada. Ello significa que, si bien los niveles de empleo han registrado ligera
mejoría, la precarización del empleo es alta: sólo uno de cada cinco trabajadores
asalariados en el sector privado tiene acceso a los beneficios sociales ordenados por la
ley como seguros contra accidentes, afiliación a un sistema de pensiones, gratificaciones
extraordinarias (Perú, Ministerio de Economía y Finanzas, 2007).
En este contexto, la población por debajo de la LP se redujo sólo 6 puntos durante el
período 2001-2005 (de 54,8% a 48,9%)24; cabe destacar que dicha disminución fue mayor
(9%) en el área rural (de 78,4% a 69,7%). Para el mismo período, la pobreza extrema o
indigencia25 decreció en porcentaje similar al de pobreza (de 24,4% a 18,2%), con una
disminución mayor en el área rural (de 51,3% a 39,0%).
En un proceso de fortalecimiento de la democracia y la participación de la sociedad civil,
el Estado peruano firmó un Acuerdo Nacional (2002-2021) el 22 de Julio del 2002,
seguido de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, como parte del Foro del
Acuerdo Nacional. En él participaron partidos políticos, organizaciones sociales e
instituciones religiosas. El Acuerdo Nacional26 establece cuatro grandes objetivos
(Democracia y Estado de Derecho; Equidad y Justicia Social; Competitividad del País; y
Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado) y 31 políticas de Estado. El actual
gobierno, si bien reconoce como suyos los objetivos finales de crecimiento y de alivio de
la pobreza, hace énfasis en los siguientes objetivos intermedios: a) reestructuración del
gasto público; b) incremento de la presión tributaria; c) crecimiento económico basado en
la inversión; y d) estabilidad de la moneda y el ahorro.
La política social del gobierno nacional se propone superar el asistencialismo para
concentrarse en las capacidades humanas y favorecer el emprendimiento individual. Con
tal propósito, la política presenta cuatro estrategias: a) fusión e integración de programas
sociales bajo rectoría única del Consejo Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) según
24
Este valor es mayor que la del Informe del PNUD por dos razones: primero, la LP en este caso
se mide por el contraste entre el ingreso de las familias y el costo de la canasta familiar completa; y
segundo, los valores corresponden a un período diferente. Las mediciones efectuadas indican que
el país presenta una elasticidad pobreza-PBI per cápita del 0.5% (Perú, Ministerio de Economía y
Finanzas, 2007)
25 Incapacidad de los hogares de financiar una canasta básica de alimentos.
26 Ver www.acuerdonacional.gob.pe
108
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
tres ejes: desarrollo de capacidades humanas y respeto a los derechos fundamentales;
promoción de oportunidades y capacidades económicas; establecimiento de una red de
protección social. b) Focalización geográfica e individual como herramientas para reducir
la subcobertura y la “filtración”27, a través del Sistema de Focalización de Hogares
(SISFOH)28; c) Asignación presupuestal por resultados; d) Participación de los municipios
y los gobiernos regionales, enlaces entre los actores sectoriales y locales, y mayor
coordinación con instituciones multilaterales. En esta organización, el programa Juntos
ocupa un lugar estratégico, en especial, como expresión de la “red de protección social”.
Los términos usados en Perú para la organización de la política social recuerdan los del
modelo de MSR, aunque no hay una adopción explícita como en el caso colombiano.
5.2.2 Programa Juntos

Descripción
Juntos es un programa de TEC adoptado por el gobierno peruano en abril de 2005, con la
extensa denominación de Programa Nacional de Apoyo Directo a los más PobresJUNTOS. El programa funciona como un organismo público descentralizado de la
Presidencia del Consejo de Ministros. Ha tenido un presupuesto creciente de 120 millones
de sucres (US$ 38 millones) en 2005 a 400 millones (US$ 126,6 millones) en 2007, de los
cuales 60% es destinado a la transferencia directa a las familias, 30% para el
fortalecimiento de la oferta de servicios y 10% para gastos de administración y
operaciones. Para 2006, la asignación presupuestal correspondió a 9,68% del
presupuesto nacional para “protección y prevención social”, a 0,59% del presupuesto
nacional y a 0,11 del PIB. Todo el financiamiento proviene de recursos públicos
nacionales, aunque en estatutos se plantea que puede tener financiación privada e
internacional, y se adoptó el modelo de TEC desarrollado en varios países
latinoamericanos, con el apoyo del BM (Francke & Mendoza, 2006: 397 y 411).
El Consejo Directivo está conformado por representantes del gobierno nacional y de la
sociedad civil. Entre los primeros están la Presidencia de la República y los ministerios de
27
Tomando como referencia a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO 2005), se estima que la
tasa promedio de filtración de no pobres (error de inclusión) a los programas sociales es de
alrededor del 30% y que la tasa promedio de subcobertura de pobres (error de exclusión) es
superior al 70% (Perú, Ministerio de Economía y Finanzas, 2007).
28 Similar al SISBEN colombiano.
109
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Economía y Finanzas, Educación, Salud y de la Mujer y Desarrollo Humano; entre los
segundos están la Confederación de Empresarios Privados (CONFIEP), la Central
General de Trabajadores del Perú (CGTP), las iglesias representadas por CARITAS, la
Asociación Nacional de Centros (ANC) y la Mesa de Concertación de Lucha contra la
Pobreza. El programa opera sobre el funcionamiento de los programas descentralizados
en los gobiernos regionales de los ministerios involucrados (Educación, Salud y de la
Mujer y Desarrollo Humano), que son los encargados de la provisión de servicios,
abastecimiento adecuado de insumos y control de las fichas de acreditación de
cumplimiento. No obstante, el programa tiene una organización independiente con
gerencias por procesos, administrada mediante convenio con el PNUD. La secretaría
técnica del programa está a cargo de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
(CIAS) y el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), con
larga experiencia en el manejo de programas contra la pobreza desde la década del 90
(Francke y Mendoza, 2006: 400).
El funcionamiento de Juntos es el siguiente29: el primer proceso es el de focalización,
tanto geográfica como familiar e individual. La geográfica implica la selección de los
distritos más pobres (rurales), mediante un índice sintético de necesidades o de
pobreza30. La focalización familiar se realiza una vez seleccionados los distritos; el
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) aplica una ficha de focalización
individual (Ficha Socioeconómica Única), en el marco del Sistema de Focalización de
Hogares–SISFOH. El programa selecciona familias en extrema pobreza, con niños
menores de 14 años y mujeres en gestación. Después de la focalización se realiza una
“validación comunitaria”, a partir de la publicación de sus resultados para el conocimiento
y corrección de casos en la asamblea comunal.
Los criterios de salida del programa son, en primer lugar, por salida programada o
“graduación” por una de tres condiciones: la familia ya no tiene miembros elegibles; la
familia ha superado la situación de pobreza; la familia ha cumplido el tiempo máximo de
permanencia. El mecanismo de salida de las familias beneficiarias ocurre de manera
progresiva al cabo de 4 años, con una paulatina reducción del subsidio anual del 20%
29
Del Reglamento del Programa JUNTOS.
Definido por indicadores de pobreza monetaria, desnutrición crónica en los niños, y afectación
por la violencia política
30
110
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
para un máximo de permanencia de ocho años. En segundo lugar, las familias pueden
salir por “incumplimiento” de los compromisos por parte de la familia y se suspende el
subsidio hasta que ella retome el cumplimiento de los mismos en los meses siguientes. Y
en tercer lugar, por mejoras en la situación económica de la familia.
Los beneficios y las condiciones son: la madre de familia representante del hogar recibe
S/10031 al mes, equivalente al 20% de un salario mínimo, a través de una cuenta del
Banco de la Nación, a cambio del cumplimiento de compromisos verificables y escritos en
un pacto de cumplimiento. Los compromisos son verificados trimestralmente. Las familias
son acompañadas con información, talleres educativos familiares y comunitarios por parte
de “promotoras comunales” (mujeres) seleccionadas del mismo distrito. Las condiciones
son:

Educación: asistencia escolar mínima del 85% de días del periodo escolar de
los niños de 6-14 años que no han completado la educación primaria.

Identificación: obtención del Documento Nacional de Identidad (DNI) para
personas indocumentadas y niños sin partida de nacimiento.

Nutrición y Salud:

Para niños de seis meses a tres años: recepción de papilla PACFO32 y
participación de las madres en reuniones de capacitación.

Para todas las madres gestantes, al menos un control prenatal y un
control postnatal. Esquema de vacunación completo, suplementación con
vitamina A, hierro y acido fólico; asistencia a charlas de nutrición, salud
reproductiva y preparación de alimentos.

Para los niños hasta los cinco años: esquema de vacunación completo,
suplementación
de
hierro,
control
de
crecimiento
y
desarrollo,
desparasitación y uso de pastillas de cloro para purificación del agua en la
vivienda.

Evaluación
El programa Juntos se inició en 70 de los distritos más pobres del país; en 2006 se
expandió a los siguientes 210 distritos más pobres, y para octubre de 2007 se esperaba
31
32
Equivalente a US$31.7 con el tipo de cambio corriente de 1US$=S/3.16
Programa nutricional del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).
111
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
expandir a un total de 611 distritos que constituyen el 20% de la población más pobre del
país. A junio de 2006, el programa había beneficiado a 70.504 hogares pobres,
entendiendo por hogar, familias, correspondientes al 68% de los pobres extremos que
habitaban los 110 distritos seleccionados hasta ese momento. En términos de cobertura
nacional de la pobreza, “la población atendida por Juntos sería equivalente a 18% de los
pobres extremos, a 6,7% de la población pobre (extrema y no extrema), y a 3,6% de la
población total de Perú” (Francke & Mendoza, 2006: 408-409).
El programa no ha recibido una evaluación detallada o cuantitativa, como se ha hecho en
el caso de Familias en Acción de Colombia. No obstante, los informes oficiales registran
más beneficios que problemas (Perú, Ministerio de Economía y Finanzas, 2007), y las
evaluaciones se concentran en el corto plazo, dada su reciente aplicación (Mosqueira,
2006; Francke & Mendoza, 2006). En cuadro 10 presenta una síntesis de aspectos
positivos y negativos detectados por estos estudios.
En el distrito de Putacca, donde opera el programa, se han registrado cambios en el uso
de servicios preventivos y en algunos hábitos higiénicos, como muestra el cuadro 11. Con
base en los beneficios, el gobierno nacional ha anunciado incorporar el programa Juntos
en un plan de lucha contra la pobreza de mayor envergadura denominado Plan Crecer,
financiado por articulación de recursos públicos y del sector privado.
112
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 10
Balance del programa Juntos, Perú, 2007
Aspectos positivos
Aspectos negativos
 Focalización adecuada: se verifica que los distritos
intervenidos son los más pobres.
 Algunas sinergias institucionales: sectoriales,
intersectoriales y entre Estado-sociedad civil.
 Empoderamiento comunal: la validación
comunitaria permite fortalecer la capacidad de
fiscalización de la comunidad y la transparencia del
programa.
 Cambos positivos en la actitud de las familias:
mayor asistencia escolar, mejoras en nutrición, más
limpieza en las viviendas y aceptabilidad de
prácticas preventivas
 Mayor empoderamiento de la mujer: como
receptora y responsable del manejo de los recursos
transferidos.
 Mejora en el registro de estadísticas vitales: en
particular, en registro de nacimientos.
 Liderazgo de las promotoras de salud: mayor
aceptabilidad de las promotoras por parte de las
familias para actividades educativas y de prevención
 Cambio en el patrón de gasto en los hogares:
gasto en alimentos (97% de las familias), gasto en
útiles escolares (87% de las familias), mejoras de
vivienda y animales de crianza
 Escasa coordinación institucional: en
especial, entre niveles territoriales para el flujo
de recursos y entre sectores (identificación, por
ejemplo).
 Insuficiencia de la oferta de servicios: el
aumento de la demanda no ha recibido
respuesta suficiente de aumento de la oferta de
servicios.
 Estímulos contrarios por el cumplimiento de
todo o nada: las familias “infractoras leves”
tienen igual sanción que las “infractoras
graves”.
 Inequidad derivada de igual transferencia
para composición desigual: las familias
reciben lo mismo aunque tengan uno o muchos
hijos.
 Incumplimiento de compromisos por parte
de las familias: se ha calculado en 20%.
 Procedimientos múltiples y engorrosos:
demoras administrativas innecesarias.
 Incentivos perversos en algunas familias:
embarazos en adolescentes o mantener el
déficit nutricional de los niños para obtener o
mantener el subsidio.
 Alto riesgo de clientelización: la entrega de
subsidios en efectivo son utilizables por
prácticas clientelistas.
Fuente: Mosqueira, 2006; Francke & Mendoza, 2006; Perú, Ministerio de Economía y Finanzas,
2007.
Cuadro 11
Cambios en uso de servicios preventivos y algunos hábitos
de las familias beneficiarias del programa Juntos
Distrito de Putacca, junio de 2006
Actividades
Antes de Juntos
(%)
40
Con Juntos
(%)
80
Vacunación de menores de cinco
años
Control de crecimiento y desarrollo
50
80
Control prenatal
50
70
Parto institucional
70
85
Cloración de agua
60
100
Uso adecuado de letrinas
50
60
Fuente: Francke & Mendoza, 2006: 410, basado en informes oficiales del programa Juntos
113
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008

Interpretación preliminar
La estructura de la política social del plan nacional de desarrollo del gobierno peruano
avanza hacia el modelo del MSR. Se propone cambiar el “paradigma asistencialista” por
uno basado en el “desarrollo de capacidades de las personas” que les permita generarse
ingresos adecuados en el mercado laboral, para lo cual se hace especial énfasis en los
temas de nutrición, educación, salud y transferencias condicionadas. De un lado, se
confía en la disposición de condiciones para el “emprendimiento individual”. Del otro, se
organiza la gestión estatal en tres ejes que recuerdan los niveles de intervención del
MSR. Y se aplica un programa de TEC focalizado para familias en extrema pobreza.
En palabras de los evaluadores del programa, Franke y Mendoza:
Aún no puede hablarse de que exista una política de Estado ‘pro pobre’ bien
definida, inclusiva e integral, que se concentre en proporcionar recursos y
oportunidades a los sectores más necesitados de la población, en particular a
los pequeños y microproductores rurales, mediante mecanismos de compras
estatales, acceso al crédito, promoción de exportaciones, asistencia técnica,
desarrollo de infraestructura productiva, y otros (Francke & Mendoza, 2006:
428).
5.2.2 Seguro Integral de Salud (SIS)

Descripción
El Seguro Integral de Salud (SIS) hace parte del proceso de reforma estructural del
sistema de salud peruano, a través del aseguramiento público en salud para población
pobre y vulnerable, basado en el subsidio a la demanda focalizado. Se inició en 1997 con
el Seguro Escolar Gratuito y continuó con el Seguro Materno-Infantil. A fines de 2000 se
produjo la fusión entre ambos con la denominación de “Seguro Público de Salud”. En
octubre de 2001, el gobierno nacional cambia el nombre a “Seguro Integral de Salud”
(Resolución Suprema Nº 445-2001-SA) a cargo del Proyecto Programa de Apoyo a la
Reforma de Salud (ParSalud), financiado con recursos del BM y del BID. En 2002, el
aseguramiento universal en salud aparece como la décimo tercera política del Acuerdo
Nacional.
114
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
El SIS es un organismo público descentralizado del Ministerio de Salud, que administra
los recursos financieros para garantizar las prestaciones de salud individual. Cuenta con
oficinas regionales en el interior de las direcciones regionales de salud. Su financiación es
pública, definida en el presupuesto nacional anual. El SIS define los planes de beneficios
y contrata la prestación de servicios con la red de prestadores del Ministerio de Salud en
todo el país. Los planes de beneficios son:

Plan A, dirigido a cubrir el financiamiento de la atención de los niños de 0-4
años.

Plan B, para el niño y adolescente desde los 5 hasta los 17 años.

Plan C, para la atención del embarazo, parto y puerperio.

Plan D, prestaciones para adultos en estado de pobreza y sin seguro de salud
en situación de emergencia.

Plan E1, para adultos “focalizados” como dirigentes de algunas organizaciones
de base, víctimas de violación de derechos humanos33, entre otros.
Desde inicios del 2006, el SIS decidió la implementación paulatina de un “Régimen Semisubsidiado”, dirigido a población no pobre de escasa capacidad adquisitiva y sin seguro
social en salud. Este seguro sería similar a los “subsidios parciales” del sistema
colombiano. También se ha planteado la posibilidad de conformar un solo plan de
beneficios para la población pobre, sin importar el ciclo vital.
Los procesos operativos centrales comienzan por la focalización o identificación de la
población pobre beneficiaria a través de la aplicación de la ficha de evaluación
socioeconómica (FESE), por parte de los prestadores en el momento de la demanda de
atención por enfermedad general o por urgencias. No se trata de una encuesta de
hogares como en el caso del SISBEN colombiano, aunque la FESE, con sus sucesivas
modificaciones, ha servido de base para el proceso de diseño e implementación del
SISFOH. Después de la focalización se produce la “afiliación” al SIS de los individuos
según los planes de beneficios una vez verificada la condición de pobre. La “prestación de
servicios” depende de la red pública de prestadores contratada por el SIS
según el
contenido del plan de beneficios. Una vez prestado el servicio, el prestador realiza la
33
Acogiendo una de las recomendaciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
115
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
“facturación” correspondiente a la atención dirigida a la oficina regional del SIS, encargada
de hacer la respectiva auditoría, verificación y pago. Al pago de las facturas por parte del
SIS se denomina “reembolso”. El último proceso es el de “supervisión” o revisión posterior
de las transacciones.
La cobertura del SIS es actualmente del 15% de la población. 18% de la población cuenta
con seguro social en salud, 2% cuenta con el seguro de salud de la policía y las fuerzas
militares y 1% tiene seguro privado. El 64% restante no tiene seguro de salud (Petrera y
Seinfeld, 2007). El seguro ha mejorado el acceso de los pobres a los servicios de salud:
en el decil de ingreso más pobre, el 32% de afiliados al SIS accede a servicios de salud
cuando enferma, mientras que sólo lo hace el 6.1% de los no afiliados en el mismo decil.

Evaluación
El SIS constituye una experiencia reciente de aseguramiento público en Perú, más
reciente y menos extenso que en Colombia, y sin aseguradores intemediarios. Está
centrado en el subsidio a la demanda para población pobre. No se inscribe aún en una
reforma estructural del sistema como en el caso colombiano. Tampoco existen
evaluaciones suficientemente detalladas sobre sus procesos y efectos, en contraste con
la abundancia de literatura sobre el RS colombiano.
Como aspectos positivos, se ha considerado que el SIS es una forma más equitativa de
asignación del gasto, pues se concentra en los verdaderamente pobres (Portocarrero,
2005). En los resultados en salud, se ha observado una disminución notoria de los
indicadores de morbimortalidad infantil en los últimos diez años, relacionados con el
mayor acceso a los servicios de salud, como la atención institucional del parto.
Desde el punto de vista de los procesos, se han identificado los siguientes problemas
(Lenz & Alvarado, 2006; Petrera & Seinfeld, 2007):

Subafiliación de población pobre rural y filtración de población no pobre
urbana, resultado de los errores de inclusión y exclusión de la focalización.

Insuficiencia del financiamiento e iliquidez generada por el retrazo en el flujo de
recursos para el pago de los prestadores.
116
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008

Restricciones en la capacidad de la oferta pública de servicios.

Inadecuada rendición de cuentas por parte del prestador, con gastos bajos en
atención y medicamentos.

Insuficiente auditoría de la calidad del servicio.

Restricciones a la afiliación por el mecanismo de demanda, en especial, para
la población rural.

Inconsistencias en la cobertura, probablemente por presiones políticas.

Interpretación preliminar
La lógica de un aseguramiento para pobres, basado en el subsidio a la demanda, tiene el
sentido ambivalente propio de este tipo de opción: aumenta el acceso a los servicios de la
población pobre, en especial debido a la disminución del gasto de bolsillo; pero, al mismo
tiempo, consolida una perspectiva asistencialista ligada a la demostración de la falta de
capacidad de pago. De esta forma, también en Perú se consolida una perspectiva
fragmentada de servicios de salud según la capacidad de pago de las personas, con
diferencias profundas que tienden a profundizar las inequidades y la exclusión.
5.3 Venezuela: la política de misiones y la Misión Barrio Adentro
5.3.1 Contexto y situación de exclusión
La República Bolivariana de Venezuela se encuentra ubicada en la Región Andina, en el
norte de América del Sur. Limita al oeste con Colombia, al este con Guyana, al sur con
Brasil y al norte con el Mar Caribe. Tiene un área de 916,445 km² con 27.483.20834
habitantes en 2007, 50.2% hombres y 49.8% mujeres, 87% en áreas urbanas y 13% en
áreas rurales. La mayor parte de la población se ubica en la parte norte del país. La
población venezolana se caracteriza por ser multilingüe y multiétnica; está compuesta por
mestizos, blancos, afro-descendientes e indígenas.
Según la Constitución de 1999, Venezuela es un Estado federal, democrático y social de
derecho y de justicia, que se rige por los principios de integridad territorial, cooperación,
solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. La Constitución establece una forma de
34
Con base en proyecciones del Censo 2001 del Instituto Nacional de Estadística.
117
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
gobierno de democracia participativa mediante la participación directa de todos los
ciudadanos y ciudadanas en la gestión pública, el sufragio universal, directo y secreto, y la
revocación de los mandatos en los cargos de elección popular. El poder público se
distribuye entre tres niveles territoriales: municipal, estatal y nacional. Éste último se
divide en cinco poderes independientes: legislativo, ejecutivo, judicial, ciudadano y
electoral (Venezuela, República Bolivariana, 2000).
El presidente Hugo Chávez Frías fue elegido en 1999 y ratificado en el año 2000; está
ejerciendo su segundo período de gobierno 2007-2013. Su proyecto político, de carácter
“socialista” e iniciado con la aprobación en referéndum de la Constitución de 1999, se
caracteriza por una ruptura con la política neoliberal y el tránsito de una democracia
representativa de contenidos políticos, sociales y económicos restringidos a una
democracia participativa y protagónica que implica una nueva concepción del Estado y
sus instituciones. En lo social, propone un enfoque de “igualdad e inclusión social” basado
en la garantía de los derechos humanos, civiles, sociales y económicos.
El porcentaje de alfabetismo de mayores de 15 años es de 94.2%, 94.4% en hombres y
94.0% en mujeres (OPS, 2006a). La tasa neta de escolaridad en educación básica se
incrementó de 82,8% a 90,7% y la tasa neta de escolaridad en educación preescolar
aumentó de 40,3% a 51,7% entre 1998 y 2005 (Venezuela, Instituto Nacional de
Estadística, 2007). La prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años, según el
indicador peso/edad, fue de 4,64% en 2005 y la desnutrición crónica, de 11.79% en 2005,
constituye un problema importante y de larga data (Venezuela, República Bolivariana,
2007). Entre 2000 y 2005 la desnutrición global se mantuvo estable y la desnutrición
crónica mostró un ligero descenso. La desnutrición global aumentó en 2003 y 2004, como
consecuencia del sabotaje empresarial que ocasionó el desabastecimiento generalizado
de combustible y alimentos. La prevalencia de bajo peso al nacer en el período 2000-2005
fue de 8,7% (OPS, 2006a). El coeficiente Gini, según CEPAL, fue de 0,490 en 2005. El
40% de la población recibe el 12% del ingreso total mientras el quintil más alto gana el
53.2% (CEPAL, 2007b).
La industria petrolera es la actividad más importante de la economía venezolana. Entre
1998 y 2001 el país mostró una mejora de los principales indicadores económicos y en
118
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
2001 alcanzó una tasa de crecimiento del PIB de 3,4%, crecimiento que se vio afectado
por el golpe de Estado y el paro del sector petrolero, y sufrió una caída que llegó a -7,7%
en 2003. A partir de 2004, la economía se recuperó y el PIB creció 17,9%, 9,3% en 2005 y
10% en 2006. En 1996 el 42,5% de la población venezolana estaba en pobreza extrema;
en 2003 el porcentaje era de 29,8% y en el 2006 de 12.5%, alcanzando en este año una
de las Metas del Milenio para el 2015 (Venezuela, República Bolivariana, 2004b;
Venezuela, Instituto Nacional de Estadística, 2007; CEPAL, 2007b).
5.3.2 Las misiones sociales
Aunque se declara socialista, el “modelo venezolano” respeta la propiedad privada y
encuentra en las relaciones entre la iniciativa privada, la presencia del Estado en
industrias estratégicas y una poderosa economía social o solidaria, el camino del
desarrollo económico y social. La política social en Venezuela se presenta como una
política de “justicia social” que busca pagar la “deuda social acumulada” del Estado y
“devolverle la dignidad a los grupos poblacionales más pobres” (Venezuela, República
Bolivariana, 2001: 14-15). El actual Plan de Desarrollo pretende:
[…] transformar las condiciones materiales y sociales de la mayoría de la
población, separada y distanciada históricamente del acceso equitativo a la
riqueza y al bienestar, y constuir una nueva condición de ciudadanía, basada
en el reconocimiento pleno y el ejercicio garantizado de los derechos
(Venezuela, República Bolivariana, 2008)
En este marco político, la política social actual se desarrolla a través de las “Misiones
Sociales”. A diferencia de las políticas de focalización asistencial, las misiones pretenden
avanzar hacia un cambio estructural y son estrategias ejecutadas a través de la
articulación de todas las instancias de gobierno central y local y de las comunidades,
organizadas en torno a los derechos sociales de salud, educación, trabajo, alimentación,
vivienda y ambiente, y cuentan con recursos extraordinarios. El cuadro 12 presenta una
síntesis de las Misiones Sociales principales, con el objetivo general y los datos de
desempeño de cada una. Las coberturas corresponden a las misiones, independientes de
las coberturas en los sectoriales sociales tradicionales.
119
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cuadro 12
Misiones sociales e inclusión social.
Venezuela, 2006
Nombre*
Barrio
Adentro
Robinson I
Robinson II
Simoncito
Ribas
Sucre
Vuelvan
Caras
Objetivo
Fortalecer el Sistema Público Nacional
de Salud y priorizar la Atención Primaria
en Salud para sectores en situación de
pobreza y exclusión.
Eliminar el analfabetismo
Dar continuidad a los ciudadanos
alfabetizados en los estudios hasta el
sexto grado de primaria.
Aumentar la cobertura de la educación
preescolar para niños entre 0 y 6 años.
Proporcionar la oportunidad para cursar
estudios de bachillerato.
Garantizar el acceso a la educación
universitaria a todos los bachilleres sin
cupo en el sistema de educación
superior.
Educación y formación para el trabajo.
Mercal
Garantizar el abastecimiento de
alimentos de la cesta básica a precios
bajos y sin intermediarios.
Garantizar la alimentación de población
altamente excluida.
Zamora
Entregar tierras a los campesinos,
equipos para trabajar y
acompañamiento técnico.
Guaicaipuro
Reconocer los derechos originarios de
los pueblos y comunidades indígenas
sobre las tierras que ocupan,
respetando su organización social y
política, sus costumbres, idiomas y
religiones
Mejora la calidad de vida de las
comunidades mineras fomentando el
aprovechamiento racional de los
recursos.
Reintegrar a las familias, capacitar para
el trabajo, brindar atención en salud y
alimentación y tratamiento para el abuso
de sustancias a las personas en
situación de calle.
Piar
Negra
Hipólita
Vivienda
Garantizar el derecho a la vivienda.
Logros 2006
Cobertura de atención integral de salud a
17.378.000 habitantes en los sectores antes
excluidos de los servicios de salud.
1.519.527 alfabetizados.
El 28 de octubre de 2005 Venezuela se
declara “Territorio libre de analfabetismo”.
1.521.603 venezolanos alfabetizados
cursando estudios.
1.000.000 de niños matriculados
978.765 matriculados
269.195 graduados
101.613 becados
296.781 estudiantes matriculados.
20 aldeas universitarias inauguradas en 13
estados del país.
6.814 cooperativas creadas.
5.666 cooperativas financiadas.
130 núcleos de desarrollo endógeno activos.
264.720 graduados en 2005.
362.819 graduados en 2006.
15.722 establecimientos.
13.019.347 beneficiarios.
6.075 Casas de Alimentación.
911.250 beneficiarios de las casas de
alimentación.
1.040.095 beneficiarios de mercal protección.
69.528 cartas agrarias entregadas.
2.993.543,07 hectáreas distribuidas.
48 fundos zamoranos con 23.065,44
hectáreas.
21 títulos colectivos de tierra entregados que
corresponden a 6.769 hectáreas.
32 proyectos financiados.
186 cooperativas creadas.
110 cooperativas registradas.
2 proyectos en ejecución.
A menos de un año de su inicio ha atendido a
5.109 personas y ha logrado la inserción
escolar de 997 niños, de un total de 1.700 que
se encontraban en situación de calle.
15.921 viviendas entregadas en el primer
trimestre de 2006.
110.000 familias beneficiadas en el 2005.
120
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Nombre*
Objetivo
Logros 2006
41.500 urbanismos construidos en el 2005.
Para el primer semestre de 2006, se
cedularon 18.918.895 personas.
Identidad
Garantizar el derecho a la identidad en
particular a los ciudadanos y ciudadanas
excluidos de este derecho.
Fuente: elaboración propia del grupo de investigación del caso Venezuela: Arachu Castro, Sarai Vivas y Maria
Esperanza Martínez con base en fuentes de información oficial.
* Los nombres de las Misiones están vinculadas a elementos propios de la historia y la cultura venezolana.
Las Misiones han sido cuestionadas por su institucionalidad paralela a las estructuras
tradicionales de los sectores sociales y del sector privado en la provisión de bienes y
servicios. No obstante, el gobierno nacional ha propuesto una articulación gradual entre
las misiones y los sectores sociales, con base en reformas específicas de cada uno de
ellos.
5.3.3 Misión Barrio Adentro
 El origen
Venezuela, como Colombia y Perú, pero más lentamente, incorporó las medidas de ajuste
fiscal en la década del 90, que implicaron la reducción del gasto público en salud, el
avance de los primeros intentos de reforma del sistema de salud y de seguridad social, a
partir de una mayor participación de agentes de mercado en la provisión de servicios y en
el aseguramiento en salud, y el inicio de programas de focalización de subsidios para
compensar los impactos del ajuste en las poblaciones más pobres (Feo Iztúriz, 2003;
Magallanes, 2005). Desde 1999, con la nueva constitución y el plan de desarrollo del
primer gobierno del presidente Chávez, la intención de asumir la garantía de los derechos
ciudadanos implicó la formulación de un nuevo modelo de atención en el sector público
que aproximara los servicios a las necesidades de las poblaciones más postergadas. El
modelo se denominó “Modelo de Atención Integral (MAI)” y acudía a los principios de la
estrategia de Atención Primaria en Salud (APS). Se pretendía ofrecer servicios integrados
a todos los miembros de las familias, disminuir la fragmentación de la atención
especializada ambulatoria, disminuir las oportunidades perdidas en cada contacto y
mejorar la calidad de los servicios.
Con este marco de referencia, en marzo de 2003, la Alcaldía del Municipio Libertador de
Caracas inició el “Plan Barrio Adentro” con la participación de 50 médicas y médicos
cubanos, en el marco de un convenio de cooperación internacional. Los médicos locales
121
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
no estaban dispuestos a asentarse en los barrios, mientras que los cubanos asumieron la
tarea de inmediato; se alojaron en precarias viviendas de las comunidades de las zonas
populares con mayor exclusión y en ellas instalaron los primeros consultorios. En torno a
esta iniciativa se conformaron los comités de salud elegidos en asambleas populares.
Para el mes de diciembre de 2003, el Plan Barrio Adentro se constituyó como Misión
Social permanente por decreto presidencial y se decidió extenderlo a todo el país con el
siguiente fin:
La Misión Barrio Adentro tendrá como objetivo la implementación y
coordinación institucional del Programa Integral de prestación de Atención
Primaria de Salud, estimulación e implementación de expresiones de la
economía social y transformación de las condiciones sociales, económicas y
ambientales de las comunidades bajo un nuevo modelo de gestión basado en
principios de interdependencia, coordinación, corresponsabilidad, cooperación
y de participación activa y protagónica de las comunidades organizadas
(Venezuela, República Bolivariana, 2004a)
La Misión Barrio Adentro (MBA) abrió en 2004 el camino hacia un cambio estructural en el
acceso a la atención en salud para millones de venezolanas y venezolanos que hasta
entonces habían estado excluidos de esa atención.
 Organización
Desde su creación oficial como Misión Social, la MBA cuenta con una comisión
presidencial de alto nivel y presidida por el ministro de Salud y Desarrollo Social. El
principio de organización que marca el trabajo en la MBA sigue el modelo de la
planificación estratégica de los servicios de salud basado en la demanda. Si bien
comenzó con una oferta mínima de servicios ambulatorios en consultorios precarios, la
MBA fue transformando la infraestructura y dotación local de servicios y ha entrado en su
cuarta fase (Barrio Adentro IV), en la cual se pretende generar una transformación social
e institucional que apunta a la configuración del nuevo Sistema Público Nacional de Salud
(SPNS), establecido por mandato constitucional. El objetivo es organizar la oferta de
servicios de salud en redes, en un sistema que sitúa en la red de consultorios populares el
eje central e integrador de la atención de salud de la población, en el que las actividades
fundamentales son la organización social, la promoción de la salud y la prevención.
122
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Siguiendo estos lineamientos, todos los servicios y medicamentos que se brindan a la
población en la MBA son totalmente gratuitos. El propósito es que los servicios y
programas del SPNS se organicen bajo la modalidad de redes de salud, con la
concepción de salud integral, niveles de complejidad y capacidad resolutiva en función de
la formación y especialización de los recursos humanos, de la capacidad tecnológica y de
la cobertura geográfica y poblacional, en un territorio social. Además de la inversión en
infraestructura nueva, este modelo pretende incorporar los establecimientos preexistentes
financiados por el Estado (impuestos y excedentes del petróleo) y adaptarlos a las
necesidades de la población y al espacio geográfico. Incluye establecimientos del
Ministerio de Salud, del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, del Instituto de
Previsión y Asistencia Social del Ministerio de Educación, del Instituto de Previsión Social
de las Fuerzas Armadas, así como los centros de salud adscritos a gobernaciones de
estado y alcaldías. Se han creado redes transversales en la atención médica como la red
de emergencia, Misión Milagro para la atención oftalmológica de adultos mayores y la red
de atención oncológica. La organización de servicios se describe a continuación.

Consultorios populares
Los consultorios populares son estructuras físicas, diseñadas y construidas en el seno de
las comunidades. Son el punto permanente de contacto de la comunidad con el SPNS,
cuentan al menos con un médico o médica especialista en medicina integral o familiar, un
agente, una promotora o promotor de salud y una organización social de apoyo como los
comités de salud. En los consultorios populares se ejecuta el programa de entrega
gratuita de 106 medicamentos de uso común. Los consultorios populares funcionan con
las siguientes características: cada Consultorio Popular garantiza acceso y cobertura a
unas 250 a 350 familias; funcionan según el MAI y se articulan con el resto de las políticas
sociales del Estado. Para el 2006, cerca de la mitad de los consultorios populares
funcionan en espacios habilitados en las comunidades conocidos como puntos de
consulta, los cuales han pasado de manera progresiva a los establecimientos planificados
para este fin.

Red de ambulatorios rurales y urbanos
Constituida por los ambulatorios rurales (llamados de tipo I y II) y por los ambulatorios
urbanos (llamados de tipo I). Son la infraestructura de servicios gratuitos convencionales
123
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
del Ministerio de Salud. El funcionamiento y la dotación de esos ambulatorios se
encuentran en período de adecuación.

Clínicas populares
Las clínicas populares son establecimientos públicos cuyo objetivo es fomentar, proteger
y restituir la salud con atención médica especializada ambulatoria. Disponen de capacidad
tecnológica para resolver casos médico-quirúrgicos que no hayan podido ser
solucionados en otros establecimientos de la red. Su área de influencia se planifica para
una población aproximada de 75.000 habitantes de domicilio cercano a la clínica, excepto
en las zonas consideradas especiales (áreas o comunidades y pueblos indígenas).

Centros de Diagnósticos y Centros de Alta Tecnología
Es una red de apoyo diagnóstico de los consultorios populares que estará integrada por
600 Centros de Diagnóstico Integral (CDI) y 35 Centros de Alta Tecnología (CAT) con
todos los servicios gratuitos. Los CDI surgieron de la necesidad de dar apoyo diagnóstico
y de fortalecer a través de la referencia y la contrarreferencia la capacidad resolutiva de la
red de puntos de consulta y consultorios populares. El CDI es un establecimiento de salud
que presta servicios de apoyo médico y diagnóstico, asistencia de emergencia las 24
horas y servicio de terapia intensiva. El objetivo es que se constituyan en instituciones de
salud de nivel tecnológico elevado que agrupen un área de influencia geográfica donde
confluya alrededor de 15 consultorios populares o ambulatorios de la red convencional. La
organización de Barrio Adentro prevé que por cada cuatro CDI haya uno dotado con
quirófano. La ubicación de los CDI con terapia intensiva permite el acceso rápido de la
población ante la urgencia médica. Los CAT son establecimientos de salud para la
población, diseñados para realizar diagnósticos con equipos de alta complejidad y
tecnología a los que acuden pacientes referidos de otros establecimientos de la red de
salud.

Salas de Rehabilitación Integral
Las salas de rehabilitación integral (SRI) atienden a la población usuaria referida de los
consultorios populares o de los CDI con diagnóstico de discapacidad o de algún
padecimiento que requiera servicio de fisioterapia y rehabilitación del sistema
124
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
osteomioarticular, ginecológico, urinario, vascular, nervioso y de logopedia y foniatría. El
objetivo es construir un total de 600 SRI.

Salas de Odontología
Son espacios físicos con unidades de odontología completamente equipadas y atendidas
de forma gratuita para la población por odontólogos que brindan atención en salud bucal.
Funcionan en una proporción de 1 por cada 3 ó 4 puntos de consulta o consultorios
populares. Para marzo de 2006 se contaba con 4.680 odontólogos y odontólogas en
Barrio Adentro y 1.558 en el sistema convencional.

Boticas populares
Son expendios de medicamentos que no se distribuyen en los consultorios populares y
funcionan con 85% de subsidio. Distribuyen medicamentos como antibióticos complejos o
antihipertensivos de segunda generación. En el primer semestre de 2006 funcionaban 270
boticas diseminadas en todo el país.

Vacunatorios
Son unidades destinadas al mejoramiento de la cobertura del Programa Ampliado de
Inmunización (PAI).

Ópticas
Las ópticas realizan evaluación optométrica y distribuyen gratuitamente lentes para la
población que lo requiere. Cuentan con personal técnico de optometría y óptica. En marzo
de 2006 se contaba con 441 ópticas.

Red de Emergencias
Es otra puerta de entrada al SPNS y da respuesta en el lugar donde ocurre la
emergencia, durante la ruta a un centro de salud o en el mismo centro de salud. Está
compuesta por las unidades de atención primaria en emergencias, la atención prehospitalaria móvil, los centros ambulatorios de emergencias no hospitalarias, las puertas
hospitalarias de emergencias y las camas de terapia intensiva e intermedias. Esta red se
encuentra en fase de desarrollo.
125
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008

Red Hospitalaria
En agosto de 2005 se inició la difícil reforma de los hospitales ya existentes y está
planificada la construcción de 16 hospitales especializados dotados de la más alta
tecnología. Este plan se inició en agosto de 2006, con la inauguración de un hospital de
Cardiología Infantil, en el que se opera de forma gratuita a niños y niñas de toda
Latinoamérica con anomalías cardiacas congénitas.
 Evaluación
La evaluación de la MBA aún es escasa. Existe sólo un estudio amplio al respecto (OPS,
2006b), aunque circulan muchas opiniones en prensa nacional y extranjera sobre el tema.
A continuación se señalan los aspectos positivos en primer lugar y un grupo de aspectos
negativos expresados por diferentes actores nacionales e internacionales.

Aspectos positivos
Dado que la MBA es un modelo de prestación directa de servicios por parte del Estado y
con base en la estrategia de APS, los informes oficiales hacen énfasis en las coberturas
logradas para la población en peor condición. Para diciembre de 2006, la cobertura de la
atención primaria esencial alcanzó cerca del 100 por ciento en la “población en situación
de exclusión”, que corresponde a áreas urbanas y rurales en condiciones de precariedad
múltiple. Esta presencia del sector salud mejoró la equidad en la distribución del personal
de salud en todo el territorio nacional: en 16 de los 24 estados venezolanos, el número de
habitantes por médico es menor a 1.250; en los estados con un IDH menor a 0,7 el
promedio de habitantes por médico es de 1.068 y en los de mayor IDH la proporción es de
1.236 (OPS, 2006b). A mediados de 2006, 31.439 personas trabajaban en los servicios de
salud de Barrio Adentro. 15.356 de ellas eran médicos cubanos, repartidos por diferentes
servicios (Metzger, 2007). El número de médicos cubanos tiende a disminuir y se
encuentran en capacitación médicos venezolanos para lograr la sustitución progresiva.
En todos los consultorios populares se conformaron comités de salud que participan en el
desarrollo de un conjunto de actividades de educación en salud y prevención: formación
de promotoras y promotores de salud, círculos de adolescentes, círculos de abuelos,
círculos de embarazadas, grupos de diabéticos, hipertensos, asmáticos y fumadores.
126
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
También se realizan otras actividades comunitarias como: grupos de bailoterapia, planes
de calle, jornadas de higienización y actividades deportivas y culturales. Las actividades
educativas directas se refuerzan con la transmisión de mensajes de salud a través de
emisoras comunitarias de radio y televisión. Para el 2006 se habían transmitido
programas en 144 emisoras.
Algunos resultados de cobertura de atención prioritaria son: la atención la cobertura de la
atención prenatal aumentó a 70% y la captación temprana de las gestantes a 54,5%
(OPS, 2006b). Entre 2004 y 2005, los datos sobre cobertura de la atención para el
seguimiento y control de enfermedades crónicas de importancia en salud pública en el
país muestran un aumento significativo en la captación de casos nuevos. Estas
enfermedades incluyen la hipertensión arterial (HTA), diabetes, enfermedad isquémica del
corazón, enfermedad cerebrovascular y asma bronquial. La captación de casos nuevos es
de 30,1% para HTA, 31,8% para diabetes, 46,7% en enfermedad isquémica del corazón,
29,7% para enfermedad cerebrovascular y 9,3% para asma bronquial. Estos datos tienen
un gran valor porque se trata del diagnóstico de personas en grupos excluidos antes de la
existencia de la Misión. El número de consultas de seguimiento de estas enfermedades
aumentó de forma considerable: 95,1% para HTA, 91,9% para diabetes, 98,1% en
enfermedad isquémica del corazón, 94,9% para enfermedad cerebrovascular y 89,6%
para asma bronquial. En Barrio Adentro se observa que la concentración de consultas por
caso nuevo diagnosticado al año está alrededor de 12, lo que equivale a una consulta
mensual. Este número promedio de consultas señala que el contacto con el médico es
frecuente (OPS, 2006b).
A partir de 2004, cuando se logró ampliar de manera importante la cobertura de los
servicios de salud bucal con Barrio Adentro, el 71,4% del total de consultas realizadas en
el período 2004-2005 se realizaron en consultorios populares. Este aumento ha sido
posible debido al crecimiento de la infraestructura de Barrio Adentro, con 1.208 nuevos
consultorios odontológicos y la dotación de 3.018 nuevos sillones odontológicos, con el
correspondiente aumento del número de odontólogos vinculados. Al analizar los datos del
registro odontológico se muestra un índice de obturaciones-exodoncias en la red
convencional de 1,84 y en los consultorios populares de 4,26, mientras que el índice
127
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
general es de 3,66. Este resultado refleja una mejora en la calidad de la atención
odontológica, en la vía de la preservación dental (OPS, 2006b).
Desde el punto de vista de la atención oftalmológica, cuando se inició el plan nacional de
alfabetización con la Misión Robinson, se detectó un gran número de personas con
deficiencias visuales que nunca habían tenido acceso a lentes correctivos. A través de los
servicios de óptica y optometría, entre 2004 y 2005 se atendieron 3.529.604 casos, de los
cuales el 38% fueron resueltos con la entrega de anteojos
Respecto de algunos resultados en salud, al estudiar las tasas de mortalidad en menores
de 5 años por neumonía, enfermedad diarreica, desnutrición y meningitis, todas ellas
enfermedades prevalentes de la infancia de importancia en salud pública, se observa que
se mantiene un patrón similar entre ellas para el período 1996-2005. Las tasas de
mortalidad por estas enfermedades descendieron entre 1996 y 2005, aunque no con la
misma tendencia. Se encontró una disminución progresiva entre 1996 y 2002, seguida de
un pico en el año 2003, cuando alcanzaron valores comparables a los del año 1996.
Después de 2003, las tasas descienden de forma rápida en el período 2004-2005 para
ubicarse en valores muy por debajo a los del año 2002, como muestra el cuadro 13. El
comportamiento de estas tasas es el mismo para la tasa de mortalidad infantil, la cual
mostró una reducción rápida al pasar de 18,5 por mil nacidos vivos registrados en 2003 a
15,5 en 2005. Estos cambios en un período breve se atribuyen en gran parte a la MBA,
aunque no existen estudios detallados que puedan confirmar esta percepción.
Cuadro 13
Tasas de mortalidad por diarrea, neumonía, meningitis y desnutrición
en menores de 5 años por 100.000
Venezuela 1996-2005
Enfermedad
Años
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Meningitis
10,68 7,95
7,94
8,03
8,24
7,23
8,01
5,19
5,59
3,48
Desnutrición
33,09 20,55 24,17 19,35 19,13 20,06 19,94 28,69 17,57 8,97
Diarrea
83,94 63,06 64,78 50,05 42,60 41,24 37,18 57,82 35,29 30,14
Neumonía
30,20 31,02 33,72 27,95 23,79 28,91 20,88 30,61 24,43 16,46
Fuente: Ministerio de Salud, informe mensual de morbilidad y anuarios de estadísticas vitales,
2006.
128
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Desde el punto de vista de la oferta de servicios de salud, el objetivo del gobierno
venezolano es construir 5.966 consultorios populares en todo el país. En noviembre de
2006 se habían concluido 2.113 de estos consultorios populares y 3.853 estaban
planificados o en construcción. Aproximadamente la mitad de los CDI planeados (254 de
600) y de los SRI planeadas (342 de 600) ya están construidos. De los 35 CAT previstos,
11 ya han sido inaugurados, mientras que 11 de las 12 Clínicas Populares están en
funcionamiento, como se observa en el cuadro 14.
Cuadro 14
Desarrollo de infraestructura de servicios por la Misión Barrio Adentro
Venezuela, noviembre de 2006.
Tipo de Centro
Ejecutado
Programado
Por Construir
Consultorios
2.113
5.966
3.853
populares
CDI
254
600
346
SRI
342
600
258
CAT
10
35
24
Fuente: Ministerio del Poder Popular para la Salud, 2007.
La MBA avanza en el desarrollo de un nuevo paradigma de gestión en salud y desarrollo
social como eje articulador de la política social, con base en la coordinación intersectorial
y la intervención y participación de las comunidades en el diseño y control de la gestión
pública. Se espera que este modelo sea la base del nuevo Sistema Público Nacional de
Salud.
 Aspectos negativos
Existen tres tipos de críticas a la MBA: políticas, técnicas y de operación, en especial,
respecto del sistema de salud en su conjunto. Dentro de las políticas, se afirma que la
participación social de la Misión, expresada en los comités de salud, no es más que una
estrategia de apoyo electoral del presidente Chávez, aunque no existen datos suficientes
que permitan corroborar esta afirmación (Hernández, 2006). Desde el punto de vista
técnico, se afirma que los médicos y médicas cubanas no tienen la formación suficiente
para lograr altos niveles de resolución, de manera que su servicio no pasa de un nivel
ambulatorio básico, generando falsas expectativas en la población. Esta crítica proviene
de la Red de Sociedades Científicas Médica, quienes reclaman además por la legalidad
del ejercicio de los médicos cubanos y de los medicamentos suministrados (Red de
Sociedades Científicas Médicas de Venezuela, 2007). No obstante, la misma población
beneficiaria considera que la razón principal de la presencia de médicos cubanos es que
129
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
los médicos venezolanos no están dispuestos a convivir con ellos en las comunidades,
mientras que los cubanos sí lo hacen (Hernández, 2006). Ante las críticas, el Ministerio
de Salud informó a la ciudadanía que todo el personal médico cubano presentó sus
credenciales en la Dirección de Contraloría Sanitaria y el Colegio Médico del Distrito
Metropolitano, y aclaró su carácter de misión humanitaria. Todos los médicos son
especialistas en medicina general integral y más del 30% tiene una segunda especialidad
clínica (OPS, 2006b).
Desde el punto de vista de la operación, se afirma que la MBA ha comenzado a tener
dificultades para mantener en funcionamiento los consultorios populares y que muchos se
han cerrado, sin que haya suficiente explicación para los usuarios (Colussi, 2008). De otra
parte, la MBA no ha logrado afectar suficientemente la institucionalidad previa del sector
salud, en especial, la relacionada con las instituciones de seguridad social (Red de
Sociedades Científicas Médicas de Venezuela, 2007). Esta situación está generando un
sistema público paralelo de atención con calidades y oportunidades desiguales respecto
de otros servicios, incluso, de aquellos que coordina el Ministerio de Salud y Desarrollo
Social. En la misma forma, el financiamiento del sistema de salud es dual: de un lado, los
sistemas de seguridad social basados en aportes, con poblaciones e instituciones
diferentes; del otro, un sistema público financiado por impuestos e ingresos petroleros. Al
parecer, los cotizantes a instituciones de seguridad social no están dispuestos a integrar
sus sistemas de servicios con el sistema público en construcción. De allí que la Ley
orgánica de salud no haya podido ser aprobada en la Asamblea Nacional, a pesar de la
mayoría política del partido de gobierno.

Interpretación preliminar
El caso de Venezuela se inscribe en un proyecto de fortalecimiento del papel del Estado
en materia de garantía de derechos, con base en provisión directa y financiamiento
público. La organización de servicios, a través de las misiones sociales, orientados a
poblaciones marginadas y excluidas, que bien podrían calificarse como pobres, significa la
aplicación de un modelo de intervención pública y acción colectiva que pretende ir, más
allá de los individuos, hacia la transformación de territorios sociales. En tal sentido, la
MBA resulta estratégica, pues permite alcanzar un triple propósito: primero, la
reorganización de los servicios de salud en redes de complejidad; segundo, la articulación
130
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
a otros sectores para mejorar las condiciones de vida; y tercero, la participación social de
las comunidades involucradas.
A pesar de lo anterior, el paralelismo institucional es el principal problema y reto de las
misiones sociales, en especial de la MBA. La resistencia de las instituciones anteriores,
amen de la polarización política, pueden convertirse en serios obstáculos para desarrollar
el modelo propuesto. Convendría más una forma de articulación explícita, con rutas de
transición claras y concertadas con los directos afectados, de una situación actual a una
mejor, tanto para los ciudadanos y ciudadanas como para los trabajadores de tales
instituciones.
5.4 Similitudes y diferencias
Los tres casos presentados pueden compararse desde tres puntos de vista: el enfoque
predominante de la política social, el balance de resultados e impactos y la dinámica
sociopolítica nacional en el contexto internacional.
Desde el punto de vista del enfoque predominante para la superación de la exclusión
social, Colombia es el país que más avanzó en una reforma estructural de su política
social, apoyada primero en el modelo de “pluralismo estructurado” para el caso de salud
y, más recientemente, en el “Manejo Social del Riesgo” (MSR) y su manera de entender la
“protección social”. Perú se encuentra a mitad de camino: tiene un programa de TEC y un
subsidio a la demanda en salud denominado Seguro Integral de Salud, pero no ha
incorporado la reforma estructural de la política social basada en el MSR, con el montaje
de un sistema de protección social de ese corte. En este caso, la administración del SIS
está en manos del Estado, sin la presencia de aseguradores en competencia y los planes
de beneficios se dividen en servicios para poblaciones específicas más que por un plan
único explícito, como en el caso colombiano. Pero tanto en Colombia como en Perú, se
están construyendo políticas y sistemas de salud y seguridad social duales, según la
capacidad de pago de los individuos. Por su parte, Venezuela se ha desprendido del
modelo predominante, a través de la decisión política de fortalecer la provisión directa de
bienes y servicios por parte del Estado, con financiamiento público apoyado en el manejo
estatal de sectores económicos estratégicos, como el petróleo. No obstante, en esta
131
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
opción también se observa la persistencia de un sistema dual: uno de provisión pública
directa, de puertas abiertas; y otro, de seguridad social restringida a los cotizantes.
Si se comparan los dos extremos, Colombia y Venezuela, se encuentra una mayor
complejidad administrativa, de información, de regulación y articulación entre recursos
públicos y privados en el caso colombiano, con una minuciosa identificación del monto de
recursos que deberían llegar a cada uno de los individuos pobres. El modelo exige una
focalización individual basada en la demostración de capacidad de pago. En el caso
venezolano la perspectiva territorial, participativa y masiva del conjunto de intervenciones
abandona la focalización individual y produce una sensación de cambio en grandes
dimensiones para poblaciones postergadas. Los dos casos se inscriben en largas
historias políticas e instituciones complejas, con escasa participación ciudadana,
clientelismo, corrupción y fragmentación de la respuesta estatal. Venezuela le apuesta a
la democratización para superar estos problemas. Colombia, le apuesta a la tecnocracia y
la centralización.
Respecto de los resultados e impactos, las dimensiones del caso venezolano son mucho
mayores que las de los casos de Colombia y Perú en periodos similares. Si bien Colombia
tiene altas coberturas en seguridad social, debido a una reforma estructural que no han
logrado Perú y Venezuela, los impactos en resultados en salud parecen ser mejores y
mayores en el caso venezolano que en los otros dos. Las brechas de equidad en salud
parecen estar disminuyendo más en Venezuela que en Perú y Colombia.
Los dos modelos extremos, convencidos de su opción política, pretenden mostrar un
cambio dramático de la calidad de vida de los pobres y, por tanto, la superación de la
exclusión social. En ambos casos, la exclusión se confunde con la pobreza. Pero la
concepción de pobreza del gobierno colombiano, de corte liberal, se concentra en el
estado de deprivación de los individuos; la del gobierno venezolano, de corte
socialdemócrata y colectivista, interpreta el asunto como una deuda social acumulada del
Estado respecto de grandes sectores de población a los que se ha negado sus derechos
y han sido segregados de los beneficios de la sociedad contemporánea. Con base en
estas diferentes concepciones, Colombia trata de mostrar el aumento de los ingresos de
las familias a través de los subsidios, con lo cual disminuirá pronto la proporción de
132
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
pobres, mientras Venezuela trata de relacionar la intervención articulada del Estado con el
fortalecimiento de las comunidades en la superación de sus precarias condiciones de
vida. Sin duda, las dos opciones, individualista y colectivista, requiere una cultura política
del mismo corte para lograr legitimidad y consolidación, proceso en el cual se encuentran
los dos países en la actual coyuntura.
Desde el punto de vista sociopolítico, los tres países han estado sometidos a procesos de
globalización económica, predominio financiero de sus economías, flexibilización laboral y
medidas de ajuste fiscal en los años 80 y 90 que impactaron la prestación directa de
servicios por parte del Estado para la población pobre. Los cambios en la política social
fueron similares en los años 90, aunque con ritmos diferentes: Colombia los adoptó
tempranamente; Perú parcialmente al comienzo de la década y más profundamente hasta
hace sólo un lustro; Venezuela cambió radicalmente de rumbo, hacia una recuperación de
la presencia estatal en la garantía de los derechos sociales. Las diferencias podrían
explicarse por la dinámica sociopolítica de cada país. Colombia, en medio de una gran
polarización político-militar, ha avanzado en las reformas sin mucha oposición política y
legitimidad creciente de los gobiernos, en especial, los de Álvaro Uribe Vélez, con la
promesa de recuperar la seguridad individual, promover el crecimiento y garantizar
subsidios individuales. Perú desarrolló la primera fase de reformas en medio del gobierno
de Alberto Fujimori, avaladas por la eliminación del reto político-militar de Sendero
Luminoso, pero se detuvieron principalmente por los escándalos de corrupción del
gobierno; el retorno de Alan García implicó una nueva fase de acuerdos para las
reformas, aunque con más presencia directa del Estado que en Colombia. Venezuela
entró en una transformación profunda del sistema político basado en un bipartidismo
elitista, con la llegada al poder de Hugo Chávez y su proyecto de socialismo del siglo XXI,
enfrentado a las reformas de la fase anterior. Esto ha implicado una presencia directa del
Estado en la administración de los recursos y la provisión de los servicios, modelo más
próximo al Estado Social de Derecho de corte socialdemócrata.
A pesar del predominio regional del modelo de MSR y su manera de entender la
protección social, los países no han avanzado en la misma dirección y, por el contrario,
incorporan, transforman o contestan las propuestas de organismos internacionales para
afrontar la exclusión social, que más parece la tradicional “lucha contra la pobreza”.
133
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
6. A MANERA DE CONCLUSIÓN: MENSAJES CLAVE PARA LA CDSS
El estudio realizado por el grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América
Latina-SEKN permite afirmar que predomina en la Región un enfoque de lucha contra la
pobreza, más que políticas de superación de la exclusión social. Esto ocurre tanto en los
organismos internacionales como en los países. La situación de pobreza de los países
latinoamericanos tiene qué ver con la dinámica de la globalización económica, en la cual
predomina un proceso de financiarización de las economías locales, y el conjunto de
medidas de ajuste estructural sufridas desde la década del 80, tanto en la política
macroeconómica como en las políticas sociales y los sistemas de seguridad social y
salud.
Frente al cambio en el papel de los Estados, la presencia de agentes de mercado en
todos los sectores sociales, la flexibilización laboral y la desprotección social basada en el
empleo, la propuesta del Manejo Social del Riesgo (MSR) viene a ocupar un lugar central
para prevenir, mitigar o asistir a los individuos, con una mezcla de recursos y
responsabilidades repartidas entre las familias, los mercados y los Estados. La mejor
expresión del avance de la nueva Protección Social derivada del MSR es el crecimiento
de los programas de Transferencias en Efectivo Condicionadas (TEC) para los más
pobres, junto con reformas estructurales de los sistemas de salud hacia sistemas de
aseguramiento individual con subsidio a la demanda focalizada en la población sin
capacidad de pago demostrable. Aunque tiene efectos de corto plazo favorables a las
familias en precariedad extrema, este modelo no incide en las causas de la pobreza, no
afecta los procesos de exclusión que la producen y, por el contrario, su carácter
asistencial y subsidiario tiende a profundizar la estigmatización y la exclusión.
El tipo de política social predominante ha generado una gran fragmentación de las
poblaciones, en especial las más pobres. La participación social se ve como un recurso
más, adquiere un carácter instrumental y se concentra en la autogestión de los individuos
o pequeñas comunidades, más que en la distribución del poder. Existen experiencias de
movilización social autónoma en América Latina que van desde los pueblos indígenas de
134
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
México, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, hasta las tomas de fábricas por parte de los
trabajadores en Argentina y el Movimiento de Trabajadores Sin Tierra en Brasil. Algunos
han impulsado gobiernos de orientación social y solidaria, como en Venezuela, Bolivia,
Brasil y Argentina. No obstante, su influencia en la resolución de los procesos de
exclusión aún es marginal.
Si bien existen propuestas diferentes en varios organismos internacionales que pretenden
avanzar en perspectivas diferentes al MSR, predomina un enfoque individualista que
acepta la desprotección derivada de la flexibilización laboral y propone la “protección
financiera” de los pobres, la segmentación y focalización por grupos, y la promoción de la
identidad y la confianza en las instituciones para recuperar la “cohesión social” perdida en
los procesos económicos, políticos y sociales de final de siglo XX y comienzos del XXI.
El contraste entre opciones políticas, como se ha visto en los casos de Colombia, Perú y
Venezuela, permite poner en duda la conveniencia de confundir “exclusión” con “pobreza”
y concentrar los recursos públicos en subsidios individuales focalizados en la demanda de
los pobres. La perspectiva poblacional, territorial e integral de las misiones sociales
venezolanas parecen dar mejor cuenta de las causas de la pobreza, en una perspectiva
multidimensional, que la alternativa de los subsidios condicionados para orientar el
consumo y la inversión de los pobres, como resultaría de la generalización de la
protección social derivada del MSR.
Con base en las anteriores conclusiones, el grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto
para América Latina propone a la SEKN y, a través de ella, a la CDSS, las siguientes
recomendaciones:

En el terreno conceptual

Es necesario entender la exclusión como un proceso diferente al estado de
pobreza. La exclusión-inclusión es un continuum en el cual se mueven los
grupos humanos que constituyen las sociedades. En sí mismo, este continuum
es multidimensional, dinámico, procesual, histórico, producto de las relaciones
de poder entre los individuos, los grupos, las clases o las castas, y en ámbitos
135
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
que van desde la vida cotidiana hasta las relaciones geopolíticas regionales y
globales.

La pobreza es un resultado de procesos de inclusión-exclusión que se expresa
en estado de deprivación múltiple y simultánea de bienes y servicios, pero no
es el único resultado de dichos procesos.

Los procesos de inclusión-exclusión se producen en, por lo menos, cuatro
dimensiones: económica, política, cultural y de relaciones sociales próximas.

Los procesos de inclusión-exclusión producen formas de estratificación social
que determinan las desigualdades en la generación de condiciones y medios
para el desarrollo de las capacidades humanas y en la reproducción de tales
desigualdades. Estas desigualdades se expresan en desiguales maneras de
ser saludable, de enfermar o sufrir daños, y de acceder a respuestas sociales
de diferente tipo para afrontar las enfermedades y los daños. Por lo tanto, los
procesos de exclusión-inclusión producen y reproducen las inequidades y
ocupan el lugar de determinantes estructurales de la inequidad en salud.

En el terreno de la acción

Frente a una dinámica de globalización que ha producido desprotección y
exclusión, cabe exigir a los Estados políticas que tiendan hacia una mayor
inclusión y no que reproduzcan o generen nuevos procesos de exclusión
social.

El predominio de políticas, programas y acciones orientadas por la perspectiva
individualista del agente racional económico y las instituciones favorables a las
transacciones, para desarrollar programas focalizados de subsidio a la
demanda para pobres, ahora condicionados al cumplimiento de compromisos
de cambio de comportamiento, genera resultados a corto plazo que resultan
obvios. Pero también generan serios problemas que tienden a reproducir los
procesos de exclusión que históricamente han producido pobreza. Entre otros,
la dependencia de los pobres por el subsidio, la autoestigmatización, más
individualismo y menos solidaridad, el uso de comportamientos perversos y
permanentes para obtener el subsidio, como mentir, no trabajar, malnutrir a un
niño o tener un nuevo hijo.
136
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008

Las políticas, programas y acciones predominantes generan una sensación de
atención directa individual que permite la libertad de elección de los
beneficiarios. No obstante, el formato de organización es excesivamente rígido
y deja de lado las especificidades de los procesos de exclusión-inclusión que
generan la situación de pobreza. De esta manera, sólo podrán seguir
respondiendo a consecuencias de manera puntual, sin afectar “las causas de
las causas” como se pretende desde le movimiento de los determinantes
sociales de las inequidades en salud liderado por la CDSS.

La estrategia de focalización individual, basada en la demostración de la
capacidad de pago de las personas, produce el efecto perverso de estimular
en la población la obtención del título de pobre. Dado que los beneficiarios de
este tipo de programas no son pasivos, sino agentes que reconocen el papel
decisivo de la focalización para la asignación de recursos, siempre se verán
estimulados a ajustar su realidad a las exigencias del mecanismo de
focalización. De otra parte, la focalización se instala en procesos sociales,
políticos y culturales de cada sociedad, como el clientelismo y la corrupción en
el manejo de recursos públicos, de manera que no es sólo un instrumento
técnico, sino un programa político complejo. También puede ser favorable a
mecanismos de gobernabilidad clientelista inconvenientes.

Lo anterior no implica negar la utilidad de la focalización, siempre y cuando se
trate de una discriminación positiva, después de garantizar derechos de
manera universal, ligados a la ciudadanía social. Los ciudadanos son sujetos
de derechos interdependientes, y no sólo consumidores cuyos derechos sólo
se resuelven en los contratos de propiedad.

Los ciudadanos son activos. Pero su participación en la superación de
procesos de exclusión no debe ser instrumental sino política y emancipadora.
Para esto se requieren condiciones, medios, reglas y mecanismos de
participación en las decisiones públicas, más que la definición de tareas para
organizaciones comunitarias en la operación de programas sociales.

Con base en los argumentos anteriores, el grupo Colombia considera más
conveniente desarrollar políticas, programas y acciones basadas en la garantía
universal de los derechos humanos interdependientes por parte de los
137
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Estados, aunados a procesos flexibles de discriminación positiva que permitan
reconocer las diferencias, expresadas en diferentes necesidades humanas en
sociedades concretas, para la superación de procesos de exclusión-inclusión
específicos que generan inequidades en la calidad de vida y la salud de las
personas.

El tipo de transformaciones necesarias para la superación de los procesos de
exclusión implica una profunda reforma de los procesos de participación y
movilización social para la construcción de decisiones públicas, aún en medio
de la fuerte tendencia hacia la individualización y la atomización de los grupos
humanos. Se trata de construir lo público desde los públicos, para combinar el
reconocimiento con la redistribución.

La afectación de procesos de exclusión-inclusión pasa por una nueva manera
de articulación entre política económica y política social por parte de los
Estados, de manera que las estructuras nacionales de fiscalidad sean
progresivas y no regresivas, y las políticas sociales sean redistributivas y no
reproductoras de la desigualdad.

La conciencia de la complejidad de los procesos de exclusión-inclusión exige
una nueva manera de entender la cuestión social para el siglo XXI:

el reconocimiento de nuevas subjetividades, identidades, públicos y, por lo
tanto, nuevos sujetos políticos;

la provisión de condiciones y medios para la constitución y el despliegue de
nuevos actores políticos, autónomos y transformadores;

la reorganización de la institucionalidad y la gestión de los Estados, para
combinar el reconocimiento y la redistribución que demanda el desarrollo
de sociedades incluyentes y equitativas.
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Anexo 1
SEKN, Latin American Joint Regional Co-ordinated Hub
BASE DE DATOS SOBRE POLÍTICAS, PROGRAMAS Y ACCIONES PARA
VALORACIÓN EN LA SEKN
5. AMÉRICA LATINA
5.1. CONO SUR
5.1.1. ARGENTINA
Nombre de la iniciativa: Jefes de Hogar
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Objetivo: brindar una ayuda económica en efectivo a los jefes de hogar desocupados de
Argentina, a condición de la concurrencia escolar y del control de salud de los hijos, la
incorporación de los beneficiarios a la educación formal, su participación en cursos de
capacitación que coadyuven a su futura reinserción laboral, y su incorporación en
proyectos productivos o en servicios comunitarios de impacto ponderable en materia
ocupacional. El Programa Jefes de Hogar comenzó a gestionarse a principios de 2002
como respuesta a la crisis económica y social que sufrió el país durante la administración
de Fernando de la Rua.
Cómo desarrolla el objetivo: Es un programa típico de “Transferencias en Efectivo
Condicionadas” (TEC). Para la inscripción al programa las familias deben contar con
niños-as en edad escolar que sean alumnos regulares y cumplir con el esquema de
vacunación. Para la permanencia en Jefes de Hogar se deben realizar contraprestaciones
(actividades comunitarias, de capacitación o micro productivas), para la cual deberán
tener una dedicación horaria diaria no inferior a 4 horas, ni superior a 6. Todo beneficiario
titular percibe una suma mensual de $150 pesos (aprox. USD $50) en forma directa e
individual, cifra que representaba alrededor del 50% del ingreso per cápita promedio
mensual en Argentina en el año 2002. El gasto de este TEC en el 2006 fue de US$945
millones.
Año de inicio: 2002 mediante Decreto Nº 565/2002.
Algunos resultados: el Programa cubre la totalidad de los municipios del país, en los
cuales se agrupa la población tanto urbana como rural. 1.341.258 personas beneficiadas
a abril de 2006. Mujeres: 70%. Varones: 30%. 13% del total de los hogares. El
presupuesto total estimado para 2006 es de USD $945 millones.
Quién financia: Gobierno de Argentina, Banco Mundial, BID.
Definición de Inclusión Social: el programa habla de “asegurar el derecho familiar a la
inclusión social”, por medio de un mínimo ingreso mensual a las familias pobres y su
reinserción laboral.
Dirección del sitio:
http://www.trabajo.gov.ar/programas/sociales/jefes/conaeyc/conaeyc.htm
Nombre de la iniciativa: Familias por la Inclusión Social
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Desarrollo Social
155
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Objetivo: El programa tiene como objetivo fundamental promover la protección y la
integración social de las familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, en lo
referente a salud, educación y desarrollo de las capacidades, posibilitando el ejercicio de
sus derechos básicos. El programa está dirigido a las familias pobres con hijos hasta los
19 años de edad o con discapacitados de cualquier edad.
Cómo se desarrolla el objetivo: las familias beneficiarias reciben una transferencia en
efectivo cuyo valor oscila entre los US$ 50 y US$ 90 de acuerdo con el número de hijos
menores de edad. Existen dos contrapartidas básicas que deben ser comprobadas dos
veces por año: la presentación del carné de vacunación de los hijos, y el boletín escolar y
el certificado de asistencia. El segundo componente del programa se desarrolla en torno
de centros de Promoción Familiar y Comunitaria, que ofrecen apoyo para niños en edad
escolar y subsidios para facilitar el acceso escolar y la capacitación profesional.
Año de inicio: 2005
Quién financia: Fondos del Tesoro Nacional, BID.
Algunos Resultados: Para el 2005, el programa tuvo 240.000 familias beneficiarias; en
2006 tuvo 454.000 beneficiarios y se espera alcanzar 700.000 en 2007. Su cobertura
territorial aumentó de 117 municipios en 2005 a 258 en 2006, y se espera llegar a más de
400 en 2007. A lo largo de 2007, el componente de promoción familiar y comunitaria está
siendo implementado en 60 localidades de 10 provincias.
Definición de inclusión Social: El Ministerio orienta su acción al “desarrollo humano” en
términos de una política social centrada en la persona, en la familia y en el territorio a
partir de una concepción de “derechos y obligaciones con equidad”, potencializando la
cohesión del tejido social. La inclusión social se busca a través de la transferencia en
efectivo para una vida más digna y la participación inclusiva de las familias en situación de
riesgo en las áreas de la salud y la educación.
Dirección del sitio: http://www.desarrollosocial.gov.ar/Planes/PF/default.asp
Nombre de la iniciativa: Plan de Desarrollo Local y Economía Social "Manos a la obra"
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Desarrollo Social
Objetivo: El objetivo del Plan es promover la inclusión social a través de la generación de
empleo y de la participación en espacios comunitarios. Se propone financiar proyectos
productivos que favorezcan la “inclusión social”, surgidos de las distintas experiencias,
oficios, recursos y habilidades de los vecinos, y de las características propias de cada
municipio y localidad. Desde su inicio, se orientó a mejorar el ingreso de la “población
vulnerable”, promover el sector de la economía social o solidaria y fortalecer a las
organizaciones públicas y privadas, así como impulsar espacios asociativos y redes para
mejorar los procesos de desarrollo local.
Cómo se desarrolla el objetivo: Tiene tres componentes: i) apoyo económico y
financiero a emprendimientos productivos, a cadenas productivas, a servicios a la
producción y a los fondos solidarios para el desarrollo; ii) fortalecimiento institucional,
tomando en cuenta el desarrollo de actividades productivas desde una perspectiva de
desarrollo local en el marco de políticas sociales; iii) asistencia técnica y capacitación para
pequeñas unidades de producción y sus beneficiarios en los proyectos de desarrollo local
y economía social. El Plan se destina prioritariamente a personas, familias y grupos en
situación de pobreza, desocupación y/o vulnerabilidad social y que conformen
experiencias productivas y/o comunitarias.
Año de inicio: 2003
Definición de inclusión social: Se sustenta sobre conceptos como “desarrollo local”,
“economía social” y “trabajo asociado”. Según el plan, articulados generan la posibilidad
156
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
de pensar las capacidades tanto sociales como de producción de cada una de las
comunidades, analizar los propios recursos y elegir un camino de desarrollo.
Dirección del sitio: http://www.desarrollosocial.gov.ar/Planes/DLES/info.asp
Nombre de la Iniciativa: Con todo derecho: programa de ciudadanía porteña
Quién desarrolla la iniciativa: Alcaldía de Buenos Aires.
Objetivo: Este programa es un tipo de TEC con doble objetivo: de una parte, el fomento
de la salud y la retención en el sistema educativo de los niños, como una forma de
reducción de la exclusión social; de otra, la unificación de los programas sociales en la
ciudad de Buenos Aires.
Cómo se desarrolla el objetivo: Sus componentes fundamentales son servicios de
educación, salud, nutrición, otorgados por medio de tarjeta. Está dirigido a familias
indigentes con hijos menores de edad, mujeres embarazadas, adultos mayores o
personas con algún tipo de discapacidad en la ciudad de Buenos Aires, a quienes se
distribuye una tarjeta magnética para compra de alimentos y combustible. Las condiciones
para el acceso a dicho programa son: la asistencia de los niños a la escuela, controles de
salud periódicos de embarazadas y niños, y, en el futuro, búsqueda de trabajo y
capacitación de adultos desempleados.
Año de inicio: 2005
Definición de inclusión social: La inclusión social se pretende garantizar a través de un
ingreso mínimo para que cada familia porteña pueda cubrir sus necesidades básicas.
Dirección del sitio:
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/com_social/campanias/ciudadania/index.php
Nombre de la Iniciativa: Fondo Participativo de Inversión Social
Objetivo: El Fondo Participativo busca el desarrollo de la capacidad local de gestión en
áreas con población predominantemente indigente.
Cómo se desarrolla el objetivo: Incluye la organización de comedores gratuitos en
proyectos comunitarios, la autoconstrucción de infraestructura social básica, la
formalización y regularización de tierras y viviendas, y el fortalecimiento de las
organizaciones comunitarias. Con ello se pretende mejorar la situación de los
destinatarios y de las comunidades. El Fondo hace parte de los programas denominados
“de orientación comunitaria” y “fondos de inversión social”.
Nombre de la iniciativa: Plan Nacional de Seguridad Alimentaria – El hambre más
urgente
Quién desarrolla: Ministerio del Desarrollo Social
Objetivo: El programa es resultado de la unificación de las acciones gubernamentales de
combate al hambre y es dirigido a la atención de las familias que viven en situaciones
socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional. Sus objetivos son proporcionar
asistencia alimentaria adecuada de acuerdo con las particularidades y costumbres de
cada región del país, facilitar la auto-producción de alimentos, fortalecer la gestión
descentralizada de recursos, impulsar la integración de acciones federales, provinciales y
municipales en el combate contra el hambre, promover acciones con foco en la educación
alimentaria y desarrollar acciones dirigidas a grupos de riesgo específicos. Los principales
beneficiarios del programa son las familias con hijos con menos de 14 años, las mujeres
embarazadas, con individuos en estado de desnutrición y o/con ancianos con más de 70
años.
157
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cómo desarrolla el objetivo: Las acciones son específicas para cada región y algunos
ejemplos incluyen transferencias de renta por medio de tarjetas magnéticas que deben
ser utilizados en la compraventa de alimentos (en vigor, por ejemplo, en la provincia de
Chubut) y la estructuración de cocinas solidarias familiares.
Año de inicio: el programa fue instituido por la ley 25.724, de 27 de diciembre de 2002.
Quién financia: gobierno federal de Argentina.
Algunos resultados: Algunos resultados locales incluyen: la donación de alimentos y
acompañamiento de cerca de 24 mil familias en el departamento de San Fernando, en la
provincia de Chaco, y la implantación de una granja comunitaria con área de tres
hectáreas en González Catán, en la provincia de Buenos Aires.
Definición de inclusión social: Texto de la ley menciona el deber indelegable del Estado
de garantizar el derecho a la alimentación de todos los ciudadanos.
Dirección del sitio:
http://www.desarrollosocial.gov.aire/Planes/PA/default.asp
Nombre de la inciativa: Programa Nacional de Inclusión Educativa
Quién desarrolla: Ministerio de la Educación, Ciencia y Tecnología.
Objetivo: El objetivo del programa es traer de vuelta al sistema educativo los niños y
adolescentes que actualmente no tienen acceso a él, promoviendo la inclusión de
aquellos que por diversos motivos nunca ingresaron en la escuela o abandonaron los
estudios.
Cómo desarrolla el objetivo: Para garantizar la vuelta y la permanencia en la escuela,
fueron creadas cuatro líneas de bolsas de estudio y acompañamiento pedagógico. Así, la
iniciativa “Volver a la escuela” es dirigida la niños y jóvenes de 6 la 14 años que no
cursaron el ciclo lectivo de 2005 y ofrece bolsas de estudio hasta el fin de la enseñanza
fundamental; “Todos a estudiar” es para los niños y jóvenes de 11 la 18 años que no
estudiaron en 2005 y ofrece bolsas de estudio con duración de tres años; el “PNIE Rural”
es dirigido para los alumnos de escuelas rurales aisladas que tienen edad muy avanzada
para el grado que cursan; el “PNIE Judicializados” atiende niños y jóvenes entre 6 y 18
años con causas judiciales sociales y penales, detenidos o no.
Año de inicio: desde 2004.
Quién financia: Gobierno nacional y Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.
Algunos resultados: Para alcanzar los objetivos del programa fue creado el Fondo
Escolar para la Inclusión Educativa, que en 2005 distribuyó 50.000 bolsas de estudio de
cerca de US$ 140 anuales para los que iniciaron el proceso de inclusión y dio apoyo
financiero la 800 escuelas.
Definición de inclusión social: El documento con las directrices generales del programa
afirma que la educación básica es un derecho inalienable de todos los individuos y que el
Estado tiene la obligación de garantizarlo, pues se trata de un principio fundamental para
la construcción de una sociedad justa. Así, los niños que se encuentran fuera de la
escuela –ambiente donde se realiza el desarrollo físico, intelectual y afectivo – son
caracterizadas como excluidas. Según las líneas generales del programa, por lo tanto, la
desigualdad educativa es antagónica a la justicia social, pues la sociedad necesita que
todos sus miembros tengan una educación básica efectiva, de forma que los permita
ejercer su ciudadanía y desarrollar su capacidad profesional.
Dirección de la web: http://www.me.gov.ar/todosaestudiar
Nombre de la iniciativa: Programa Médicos Comunitarios
Quién desarrolla: Ministerio de Salud
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Objetivo: Combatir las desigualdades en el acceso a servicios de salud, a partir de la
inversión en capital humano, con cursos de postgrado en Salud Social y Comunitaria para
aumentar la calificación de los profesionales de los centros de salud existentes en el país.
El objetivo de formación “social e comunitaria” es la prevención con enfoque de trabajo en
equipo y participación activa de la comunidad.
Cómo desarrolla el objetivo: El programa se desarrolla como un curso de postgrado,
tanto en “Salud social y comunitaria” como en “Metodología de investigación aplicada en
salud social y comunitaria”, en todo el país, en alianza entre el gobierno federal, los
gobiernos provinciales, los municipios y las universidades. Para cada componente de
formación se ofrece apoyo económico directo. Desde septiembre de 2005 se desarrolló
también un subprograma de atención a pueblos indígenas, con 16 equipos comunitarios
compuestos por dos médicos, una enfermera, un obstetra, un trabajador social y un
antropólogo, que realiza acciones de prevención y acompañamiento médico en las
poblaciones nativas.
Año de inicio: septiembre de 2004.
Quién financia: Ministerio de Salud.
Algunos resultados: Actualmente, más de 7.000 profesionales cursan tanto el postgrado
de Salud Social y Comunitaria como el de Metodología de Investigación aplicada en Salud
Social y Comunitaria, de los cuales más de 3.500 reciben apoyo económico.
Definición de inclusión social: el programa dice que su intención es rescatar los sujetos
individuales y colectivos en situación de riesgo en salud, enriqueciendo los mecanismos
democráticos, promoviendo el sentimiento de pertenencia, de protagonismo y
corresponsabilidad con la comunidad de la cual hacen parte.
Dirección del sitio: http://www.medicoscomunitarios.gov.ar
5.1.2. BRASIL
Nombre de la Iniciativa: Bolsa Familia (BF)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Desarrollo Social
Objetivo: BF integra 4 grandes programas nacionales de transferencias en efectivo
condicionadas-TEC (Bolsa Escola, Cartão Alimentação, Bolsa Alimentação e Auxílio-Gás)
y varios del orden local desarrollados en Brasil durante los 90 y la presente década. BF
fue lanzado como un programa diseñado para luchar en contra del hambre y la pobreza
en el corto plazo a través de las transferencias en efectivo, y de largo plazo, a través de
las condicionalidades, dirigidas a incrementar el capital humano.
Cómo se desarrolla el objetivo: Hay 2 tipos de beneficios mensuales: el primero es el
beneficio “básico” de USD $25 y que es transferido a las familias cuyo ingreso mensual
per cápita es hasta aprox. USD $30 (familias en pobreza extrema); y el segundo es el
“variable”, que es transferido a las familias pobres y extremadamente pobres. Las familias
extremadamente pobres reciben el beneficio básico más el número de beneficios
variables aprox. USD $7.5 por cada niño hasta 15 años, pero no pueden recibir mas de 3
beneficios variables. Las familias pobres solamente reciben el beneficio variable. Las
condiciones son: inscripción a la escuela de niños-as de 6 a 15 años, asistencia mínima
de 85% comprobada, vacunación de los niños-as de 0 a 6 años, seguimiento del
desarrollo nutricional y visitas médicas pre-natales para las mujeres embarazadas.
Año de inicio: 2005
Algunos Resultados: El programa tiene una cobertura para el 2006 de 35 millones de
personas con una inversión del 0,41% del PIB.
159
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Dirección del sitio: http://www.mds.gov.br/programas/transferencia-de-renda/programabolsa-familia
Nombre de la Iniciativa: Programa de erradicación del trabajo infantil (PETI)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Desarrollo Social
Objetivo: Su objetivo es la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, incluidas
las que representan un peligro para la salud, en las zonas rurales y urbanas del país.
Cómo se desarrolla el objetivo: el componente principal es la educación y está
enfocado a familias con ingresos per cápita inferiores a la mitad del salario mínimo (65
dólares al mes) y que tengan niños en edad escolar (7-14 años), de zonas rurales y
urbanas. En zonas urbanas, niños de 10 a 14 años insertos en la prostitución, el tráfico de
drogas, la recolección de basura y el comercio callejero. Las condiciones del programa
son: 80% de asistencia a la escuela y participación en la jornada ampliada.
Año de inicio: 1999
Algunos Resultados: Este programa beneficia al 0,45% de la población y compromete
cerca del 0,04% del Producto Interno Bruto PBI del país. (Cifras para 2001)
Definición de inclusión social: pretende lograr a través de las transferencias directas de
efectivo del Gobierno Federal para familias de niños y adolescentes en situación de
trabajo, añadido a la oferta de “acciones socioeducativas y de convivencia”,
mantenimiento del niño/adolescente en la escuela y articulación de los demás servicios de
la red de protección básica y especial.
Dirección
del
sitio:
http://www.mds.gov.br/programas/rede-suas/protecao-socialespecial/programa-de-erradicacao-do-trabalho-infantil-peti
5.1.3. CHILE
Nombre de la Iniciativa: Chile Solidario
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Planificación.
Objetivo: Chile Solidario es un “Sistema de Protección Social” creado en la
administración de Ricardo Lagos al constatar que, si bien el país había logrado reducir
con éxito la pobreza a partir de 1996, se registraba un estancamiento de los porcentajes
de indigencia. Sus objetivos son promover la incorporación de las familias en extrema
pobreza a las redes sociales, su acceso a mejores condiciones de vida y la prestación de
apoyo integral a aquellas que se encuentran en condiciones de indigencia y pobreza
crítica.
Cómo se desarrolla el objetivo: Chile Solidario tiene tres componentes: Programa
Puente, Subsidios Monetarios y Acceso Preferente a Programas Sociales. En el primero
se compromete a las familias a trabajar con un profesional del área social, denominado
“apoyo familiar”, con el fin de alcanzar condiciones mínimas de calidad de vida en 7
dimensiones (identificación, salud, educación, dinámica familiar, habitabilidad, trabajo e
ingresos). Los beneficiarios reciben un bono que desciende en su monto hasta llegar al
momento del egreso a los dos años, después del cual reciben otro por tres años. En el
componente Subsidios Monetarios se entrega subsidios para todos los niños y niñas
menores de 18 años, para todos los mayores de 65 años, una Pensión Asistencial de
Invalidez y para cubrir el 100 % de la cuenta del agua hasta 15 metros cúbicos de
consumo mensual. Finalmente, el Componente Acceso Preferente a Programas Sociales
tales como capacitación laboral, nivelación de estudios, rehabilitación de drogas,
prevención de violencia intrafamiliar, etc.
Año de inicio: 2004
160
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Algunos Resultados: Datos de noviembre de 2006 indican que más de 268 mil familias
ya habían sido atendidas por el Programa Puente.
Definición de Inclusión Social: El programa “Chile Solidario” buscar atacar el “núcleo
duro” de la pobreza y de la exclusión, es decir, aquellas personas que viven en
situaciones extremas y que, para salir de ellas, necesitan de apoyo amplio y continuado.
Dirección del sitio: http://www.chilesolidario.gov.cl/
Nombre de la Iniciativa: Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal
(PMU)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio del Interior
Objetivo: contribuir a la generación de empleo y al mejoramiento de la calidad de vida de
la población más pobre del país.
Cómo se desarrolla el objetivo: a través del desarrollo de programas y proyectos de
inversión en infraestructura menor urbana, convoca a personas inscritas en la Oficina
Municipal de Información Laboral (OMIL), con una antigüedad mayor a 30 días.
Año de inicio: 1987
Dirección del sitio: http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-25158.html
Nombre de la Iniciativa: Programa de Empleo, Fondo Social de Absorción de Cesantía
(FOSAC)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio del Interior
Objetivo: Al igual que el PMU, el FOSAC es un programa de emergencia vinculado al
empleo que pretende satisfacer las necesidades básicas de los más pobres a través de
empleos transitorios en proyectos de infraestructura.
Cómo se desarrolla el objetivo: el programa está dirigido a jefes de hogar, cesantes e
inscritos en la Oficina Municipal de Información Laboral (OMIL), con una antigüedad
mayor a 30 días.
Año de inicio: 1999
Definición de Inclusión Social: el financiamiento de proyectos y la vinculación laboral
transitoria permite prevenir o mitigar las condiciones de vulnerabilidad que afectan a un
grupo determinados de personas de bajos ingresos.
Dirección del sitio: http://www.interior.gov.cl/fondo_social.html
Nombre de la Iniciativa: Programa de Empleos de Emergencia (PEE)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio del Trabajo y Previsión Social
Objetivo: El PEE tiene como objetivo generar actividades de absorción de mano de obra
cesante o desocupada de forma transitoria de media jornada laboral, en las áreas en que
desarrolla el accionar la Corporación Nacional Forestal (CONAF) o en sectores urbanos
que no requieran de un gran gasto de operaciones.
Cómo se desarrolla el objetivo: El programa hace énfasis en aquellas comunas que
presentan las tasas de desempleo más altas. Los contratados en el PEE son jefes de
hogar y personas con dificultades para superar el desempleo, quienes participan en obras
de creación de infraestructura o preservación del medio ambiente.
Año de inicio: 2001
Dirección del sitio: http://consultaempleo.mintrab.gob.cl/Programas.asp#cuatro
Nombre de la Iniciativa: Programa Proempleo: Inversión en la Comunidad
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio del Trabajo y Previsión Social
161
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Objetivo: Es otro programa de emergencia vinculado al empleo que tiene como objeto el
financiamiento de obras o acciones en el ámbito local, mediante proyectos intensivos en
mano de obra y que presenten un claro beneficio comunitario.
Cómo se desarrolla el objetivo: Tiene dos líneas de acción: i) el Servicio Nacional de
Capacitación y Empleo (SENCE), donde personas jurídicas sin fines de lucro ejecutan los
proyectos con particular énfasis en labores que mejoren la empleabilidad futura de los
beneficiarios y la formación para el trabajo. Orientado a trabajadores cesantes con al
menos 60 días de anterioridad al ingreso al programa, jefes de hogar primeros
preceptores de ingresos, inscritos en OMIL, que tengan entre 18 y 65 años, que no tengan
a otro miembro de grupo familiar en programa de empleo directo y que vivan
preferentemente en regiones o comunas donde el desempleo supere al promedio
nacional. ii) Línea Intendencias, la cual se ejecuta a través de las intendencias regionales
del país, las que pueden encomendar la ejecución de proyectos a gobernaciones,
municipalidades o agentes privados, con o sin fines de lucro. Orientado a trabajadores
cesantes, jefes de hogar, inscritos en OMIL, que vivan preferentemente en regiones o
comunas donde el desempleo supere al promedio nacional. Reciben un salario mínimo
proporcional a la jornada efectiva, mayoritariamente media jornada.
Año de inicio: 2005
Algunos resultados: Generó alrededor de 125.000 empleos a nivel nacional durante el
2006.
Definición de Inclusión Social: inclusión al trabajo, a través de empleo transitorio en
proyectos de beneficio comunitario.
Dirección del sitio: http://www.proempleo.cl/Web5/index.asp
Nombre de la Iniciativa: Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
Quién desarrolla la iniciativa: Gobierno de Chile
Objetivo: El FOSIS financia planes, programas, proyectos y actividades especiales de
desarrollo que contribuyen a la superación de la pobreza, en especial a los beneficiarios
del Chile Solidario.
Cómo se desarrolla el objetivo: Se focaliza en comunas y territorios con alto grado de
concentración de pobreza y/u otros índices de exclusión social. Los componentes del
FOSIS son: i) Generación de Ingresos y Empleos, a través de los programas de apoyo a
actividades económicas en sectores en condición de pobreza, que otorga capacitación,
asesorías, comercialización y/o acceso al crédito, y apoyo al microemprendimiento, que
provee financiamiento y asistencia técnica para instalar o ampliar su propio negocio; ii)
Desarrollo Social, contribuye a que las personas, grupos y/o comunidades en situación de
pobreza mejoren sus condiciones y calidad de vida, a través de la prevención, mitigación
y/o superación de los riesgos principales, de acuerdo al enfoque “Manejo Social del
Riesgo” (MSR); iii) Programa Nivelación de Competencias Laborales, destinado a que las
personas en situación de pobreza subempleadas, para que puedan nivelar los estudios de
educación básica; iv) Programa Puente, ligado al Chile Solidario; v) Generación de
Capacidades en Localidades Pobres, les ayuda a elaborar proyectos para postularlos a
los programas del FOSIS y les facilita a los jóvenes pobres instancias de comunicación y
expresión públicas a través de los medios de comunicación; vi) Programa Un Barrio para
Mi Familia, que pretende contribuir al proceso de fortalecimiento de la vida en comunidad
de las familias beneficiarias de una vivienda social, apoyando su inserción en el nuevo
barrio y su vinculación a la red social de bienes y servicios
Año de inicio: 1990
162
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Algunos resultados: Para el 2005 alrededor del 88% de los beneficiarios estuvieron
satisfechos con la iniciativa.
Definición de exclusión Social: Las acciones del FOSIS deben resolver problemas de
ingresos, mejorar la calidad de vida y/o ayudar al fortalecimiento de las capacidades y
destrezas de las personas más necesitadas.
Dirección del sitio: http://www.fosis.cl/
5.1.4. PARAGUAY
Nombre de la Iniciativa: Red de Protección y Promoción Social, (RPPS) Programas
Tekoporâ, Abrazo y Ñopytyvo.
Quién desarrolla la iniciativa: Presidencia de la República
Objetivo: la RPPS se crea en el marco de la Estrategia Nacional de la Reducción de la
Pobreza y la Desigualdad apoyada por el BID. Siguiendo los objetivos de los TEC, la
RPPS pretende contribuir a la reducción de la extrema pobreza y aumentar la
acumulación de “capital humano y social” de las familias beneficiarias.
Cómo se desarrolla el objetivo: la RPPS entrega recursos en efectivo a las familias que
cumplan condiciones como la asistencia a los centros de salud para control de embarazo
y control posparto, para control de crecimiento de los niños-as de 0 a 60 meses y para
control médico y prevención odontológica de los niño-as de 5 a 14 años. Además, los
niños-as deben asistir a los centros educativos para estimulación temprana y educación
escolar básica. El bono alimentario por mujer gestante es de US$10 aproximadamente y
el de salud y educación es de US$5 por cada niño-a.
Año de prueba piloto: 2005-2006
Algunos Resultados: Como prueba piloto la RPPS para el 2006 tuvo una cobertura de
6.000 familias.
Quién financia: Gobierno de Paraguay
Definición de exclusión/inclusión social: como todos los programas de TEC, este
programa pretende incluir a las familias extremadamente pobres a partir del aumento del
consumo inmediato y de la ruptura de la transmisión intergeneracional de la pobreza. Se
plantea que el programa ofrece las condiciones necesarias para que las familias se
transformen en protagonistas y gestores de su propio bienestar, que en lengua guarani
significa “tekoporã”.
Dirección del sitio: http://www.sas.gov.py/index.htm
Nombre de la iniciativa: Programa Paraguayo de Inversiones Sociales (PROPAIS II)
Quién desarrolla la iniciativa: Presidencia de la República
Objetivo: la iniciativa PROPAIS está destinada a financiar proyectos de desarrollo social
formulados y autogestionados por comunidades pobres y grupos sociales en situación de
pobreza y vulnerabilidad en centros urbanos y rurales. Pretende además fortalecer la
capacidad de “gestión social” de los gobiernos locales.
Cómo se desarrolla el objetivo: para el programa las poblaciones vulnerables son
mujeres jefas de hogar, niños, adolescentes y jóvenes en situación de riesgo, adultos
mayores, comunidades indígenas, personas con “capacidades diferentes”, jóvenes
desempleados y subempleados.
Definición de inclusión social: se entiende como la superación de la pobreza extrema,
mediante el mejoramiento de la capacidad del Estado para la formulación, implantación y
seguimiento de políticas y programas de atención a la población en situación de pobreza y
vulnerabilidad, el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil (ONG, OC y
163
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
comunidades) para identificar, sistematizar y presentar sus demandas, y el aumento de
los recursos y mejoramiento de la eficacia de la inversión social.
Dirección del sitio:
http://www.sas.gov.py/html/propais.html
http://www.presidencia.gov.py/prgteko/index.html#
5.1.5. URUGUAY
Nombre de la iniciativa: Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Desarrollo Social.
Objetivo: el Plan de Emergencia es una propuesta transitoria, con una duración de dos
años, que interviene principalmente en las áreas de alimentación, salud, vivienda, trabajo
y educación. Consta de siete programas que tienen como objetivo garantizar la cobertura
de las necesidades básicas de los sectores sociales más vulnerables, y construir rutas de
salida de la indigencia y la pobreza. Está dirigido a personas que su ingreso está por
debajo del valor de una canasta básica alimentaria.
Cómo se desarrolla el objetivo: los programas son: Apoyo alimentario; Ingreso
ciudadano con corresponsabilidad (transferencia en efectivo a los jefes de familia de US$
58 mensuales, reajustados cada cuatro meses de acuerdo con la inflación, condicionados
al mantenimiento de los niños en la escuela y realización de acompañamiento médico
familiar y de trabajo comunitario); Emergencia sanitaria; Trabajo por Uruguay; Atención a
personas en situación de calle; Mejoramiento de asentamientos, tugurios, casas de
inquilinato; y Apoyo a escuelas, liceos y UTU (¿?) en zonas de contexto crítico.
Quién financia: Gobierno de Uruguay
Año de inicio: 2005
Algunos resultados: en mayo de 2006, cerca de un 10% de la población uruguaya era
beneficiaria de PANES, o sea, aproximadamente 335.000 personas. El informe que cubre
el periodo de abril de 2005 a julio de 2006 indica que 74.500 domicilios recibían el
“Ingreso ciudadano” y que el programa “Trabajo por Uruguay” había creado 7.100 puestos
de trabajo temporales.
Definición de inclusión social: consiste en la superación de la pobreza extrema
ofreciendo a los individuos los medios y los canales para superar su situación.
Dirección del sitio: http://www.mides.gub.uy/panes/index.html/
Nombre de la iniciativa: Proyecto 300
Quién desarrolla la iniciativa: Instituto del Niño y Adolescente de Uruguay
Objetivo: la inserción escolar de niños en situación de calle.
Cómo se desarrolla el objetivo: su componente principal es la educación y está dirigido
a niños en situación de calle que participan en algún proyecto socioeducativo del Instituto
del Niño y el Adolescente de Uruguay (INAU). Los beneficiarios deben ser niños que
tengan entre 6 y 14 años de edad. La única condición para el programa es la asistencia a
la escuela.
Año de inicio: 2000
Algunos Resultados: en los primeros cuatro años el programa logró que más de 600
niños y niñas en situación de calle vuelvan a asistir a los centros educativos.
Definición de inclusión social: reinserción en el sistema educativo de los niños y niñas
en situación de calle.
Dirección del sitio: http://proyecto300.mercurio.com.uy/
164
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
5.2. REGION ANDINA
5.2.1. PERU
Nombre de la iniciativa: Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres: Juntos
Quién desarrolla la iniciativa: Gobierno del Perú
Objetivo: el programa Juntos se sustenta sobre los tres grandes lineamientos de Política
Social que orientan las acciones del Gobierno Nacional: “Desarrollo de Capacidades
Humanas y respeto de los Derechos Fundamentales”, “Promoción de Oportunidades y
Capacidades Económicas” y el “Establecimiento de una Red de Protección Social”. Este
programa de TEC entrega transferencias directas condicionadas a las familias más
pobres de las poblaciones rurales y urbanas en busca de asegurar la salud y nutrición
preventiva materno-infantil, la escolaridad sin deserción así como el registro e
identificación, mediante su participación y compromiso voluntario en las prestaciones de
salud, nutrición, de educación e identidad.
Cómo se desarrolla el objetivo: Juntos se dirige a los hogares más pobres de las
poblaciones rurales que tengan entres sus miembros madres gestantes, padres viudos,
personas de la tercera edad o apoderados que tengan bajo su tutela niños y niñas hasta
14 años de edad.
Año de inicio: 2005
Algunos Resultados: para junio del 2006 contaba con una cobertura de 70 mil familias
con una inversión del 0,11% del PIB.
Definición de inclusión social: la inclusión social depende de los ingresos de las
familias y de su inversión en su capital humano, a través de la educación y la salud de sus
hijos.
Dirección del sitio http://www.juntos.gob.pe/intro.php
Nombre de la iniciativa: A Trabajar Urbano
Quién desarrolla: Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo
Objetivo: el programa A Trabajar Urbano tiene por objetivo generar empleo temporal que
contribuya a mejorar las condiciones de vida de la población urbana en situación de
pobreza.
Cómo se desarrolla el objetivo: éste es un programa de emergencia vinculado al
empleo y surge como una estrategia de protección social frente a las caídas en el
consumo de la población urbana más pobre del país. Transfiere ingresos a jefes de hogar
mediante el financiamiento de obras vinculadas al desarrollo local, las cuales son
propuestas por organizaciones públicas y privadas. Se dirige a jefes y jefas de hogar en
situación de pobreza y pobreza extrema, que acrediten tener al menos un hijo menor de
18 años. A Trabajar Urbano opera a través de dos componentes estratégicos: Proyectos
Regulares, que busca generar empleo temporal mediante el financiamiento de obras de
beneficio social intensivas en manos de obra, ejecutadas en el marco de un concurso de
proyectos; y los Proyectos Especiales, los cuales generan empleo temporal inmediato
para la población afectada por daños causados por fenómenos naturales, a través del
financiamiento de obras de emergencia, rehabilitación y reconstrucción.
Año de inicio: 2002
Quién financia: Gobierno peruano, donaciones y asociación con el gobierno chino.
Algunos resultados: para el 2002 el beneficio mensual era de US$86, con un gasto del
PIB del 0,16% que beneficia a un 48% de la población bajo la línea de pobreza. Desde el
2003 hasta el 2007 se han generado alrededor de 300 mil empleos. Los datos disponibles
165
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
indican que, en los cinco primeros concursos, fueron aprobados e iniciados 3735
proyectos, de los cuáles sólo uno aún no ha finalizado. Hasta el momento ya fueron
realizados cerca de diez concursos.
Definición de inclusión social: La inclusión social es vista bajo la óptica de la
participación de los jefes de familia en el mercado de trabajo. Los empleos temporales
son vistos como un mecanismo de acceso al consumo y de inserción de los jefes de
familia en el mercado de trabajo, además que contribuyen a la mejoría de la
infraestructura local.
Dirección del sitio: http://www.atrabajarurbano.gob.pe/
Nombre de la iniciativa: Fondo de Cooperación y Desarrollo Social (FONCODES)
Quién desarrolla: Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social.
Objetivo: En sus inicios tuvo como función principal compensar los efectos del ajuste
económico estructural de ese momento, e impulsar el desarrollo de las zonas rurales
pobres financiando obras de infraestructura social y económica demandadas por la
población. Actualmente transfiere recursos a los municipios distritales verificados para
proyectos de infraestructura social generadores de empleo, les brinda asistencia técnica y
contribuye a mejorar capacidades para el manejo responsable de la inversión social.
Año de inicio 1991
Dirección del sitio: http://www.foncodes.gob.pe/
Nombre de la iniciativa: Mejorando tu vida
Quién desarrolla: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (Foncodes), órgano
adscrito al Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social.
Objetivo: el programa financia la realización de obras de infraestructura social y
económica en locales cuya población tiene dificultades de acceso a servicios básicos. Las
inversiones permiten que las poblaciones alto-andinas pobres compuestas por hasta 700
familias cuenten con sistemas de agua de potable, alcantarillado, drenaje, redes
secundarias de electrificación, puestos de salud, entre otros.
Cómo desarrolla el objetivo: el primer paso es la selección de los proyectos a que sean
atendidos, que es hecha por los gobiernos locales en asociación con las comunidadesblanco. El proyecto escogido es entonces presentado al Foncodes y, si fuera aprobado,
recibe la financiación.
Dirección del sitio: http://www.foncodes.gob.pe/mpmejtuvida.htm
Nombre de la iniciativa: Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAA
Quien desarrolla la iniciativa: Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social
Objetivo: el objetivo del programa es contribuir a elevar el nivel nutricional de la población
en pobreza crítica, así como coadyuvar a la seguridad alimentaria en el país.
Cómo se desarrolla el objetivo: la población objetivo son niños de 6 meses a 5 años, 614 años, adolescentes en abandono moral y de salud, discapacitados y adulto mayor,
damnificados por fenómenos naturales o eventos fortuitos y mujeres organizadas. Entre
sus componentes se encuentran los programas de alimentación infantil y escolar,
Proyecto Piloto Programa Integral Nutricional y proyectos de cooperación. El componente
de asistencia a los niños y adolescentes tiene como propósito mejorar y mantener los
niveles nutricionales de los grupos con mayor vulnerabilidad, es decir, niños menores de 3
años de edad, estudiantes de la red primaria con hasta 12 años y mujeres embarazadas
localizadas en zonas de extrema pobreza. Las acciones desarrolladas en este ámbito
incluyen el mantenimiento de comedores infantiles que proporcionan asistencia alimentar
166
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
y actividades motivacionales de los niños entre 3 y 5 años. A partir de 2006, las
actividades dirigidas la niños y adolescente fueron unificadas bajo el amparo del
Programa Integral de Nutrición, que suministra canastas básicas balanceadas a niños de
hasta 12 años y mujeres embarazadas que estén entre el 20% más pobre de la población.
La población asistida también participa de sesiones de acompañamiento en las cuales
son discutidos temas conectados a la higiene, alimentación y salud. Otro sub-programa
del Pronaa es el de promoción y asistencia social, que, además de dar subsidios
financieros a los comedores populares, también engloba el Programa de Alimentación y
Nutrición Dirigido al Menor en Estado de Abandono y Riesgo Nutricional (Promarn), que
distribuye comidas diarias a domicilios, albergues y centros de rehabilitación de menores.
Hay también acciones de educación alimentaria y de recuperación de la autoestima.
Año de inicio: febrero de 1992, a partir de la fusión del Taller Nacional de Apoyo
Alimentar y del Programa de Asistencia Directa.
Quién financia: Gobierno nacional y donaciones.
Algunos resultados: en 2005 se atendieron 5,595,575 personas con un gasto de
516.068.834 soles. Los gastos previstos para las acciones del Pronaa en 2007 totalizan
aproximadamente US$ 160 millones. El total de beneficiarios debe alcanzar 3,8 millones
de personas, lo que equivale a cerca de un 7,5% de la población del país. La acción de
mayor alcance es el Programa Integral de Nutrición, que atiende 3,6 millones de niños y
mujeres embarazadas.
Definición de inclusión social: el foco específico del programa ve la pobreza extrema y
la exclusión social en términos de la inseguridad alimentaria y la desnutrición, en el marco
del compromiso del gobierno peruano con la realización de las metas del milenio de la
ONU.
Dirección de la web: http://www.pronaa.gob.pe
Nombre de la iniciativa: Programa de Lucha Contra la Pobreza en la región
metropolitana de Lima (Propoli)
Quién desarrolla: Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social, en asociación con la
Unión Europea
Objetivo: el objetivo fundamental del Propoli es contribuir a la integración social y
económica de la población más pobre de la región metropolitana de Lima. El programa
cree que el apoyo al desarrollo local y la participación de la población excluida en la
creación de oportunidades económicas y en la generación de empleo es la mejor y más
sustentable forma de trabajar a favor de una mayor igualdad social. El Propoli es
resultado de un convenio de cooperación que tendrá duración de cinco años y cuenta con
una financiación de cerca de US$ 20 millones, de los cuáles US$ 15 millones son
garantizados por la Unión Europea y el restante por el gobierno peruano. Las estadísticas
muestran que, de los 8,5 millones de habitantes de la Lima metropolitana, cerca de 5
millones se encuentran en situación de pobreza, o sea, poseen renta insuficiente para
cubrir los costos de una canasta básica de bienes y servicios. Más de 1,5 millones de
personas están en situación de pobreza extrema, es decir, no tienen renta suficiente para
adquirir una canasta básica de alimentos.
Cómo desarrolla el objetivo: la pobreza y la pobreza extrema se concentran en los
distritos de la periferia de la región metropolitana de Lima. De esa forma, Propoli
concentra sus acciones en diez de esos distritos, cuya población suma 3,1 millones de
personas. Sus actividades se dividen en cuatro líneas de acción que se articulan entre sí:
la participación ciudadana y el fortalecimiento institucional; la capacitación para la
generación de empleos, con apoyo a las microempresas y a la cualificación de los
167
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
trabajadores; la igualdad de oportunidades; y salud y saneamiento. Los resultados
esperados son el fortalecimiento de los gobiernos locales, con mayor capacidad de
gerencia y mayor descentralización y participación de la población; la consolidación de las
microempresas que envuelven la población más pobre; la mejora del acceso a empleos
calificados para los jóvenes de las familias más pobres; la mayor integración
socioeconómica de la población vulnerable; y la mejora de los servicios de saneamiento
básico y de la educación ambiental de la población.
Año de inicio: mayo de 2004.
Quién financia: Gobierno peruano y la Unión Europea.
Algunos resultados: cerca de 450 autoridades y 2.000 líderes comunitarios fueron
capacitados en gestión social, planificación participativa, desarrollo económico local,
descentralización, gestión de proyectos y administración de programas sociales. El Fondo
de Iniciativas Empresariales financió la creación de 780 microempresas y capacitó más de
2,6 mil personas en la elaboración de planes de negocio. Más de 2.000 microempresas
que no tenían acceso al sistema financiero ya recibieron crédito en los Bancos
Comunitarios. Más de 7.000 microempresas recibieron capacitación, asesoría y asistencia
técnica para su desarrollo. A través del Fondo de Iniciativas Locales fue financiada la
implantación de diez proyectos de asistencia a los sectores más vulnerables (deficientes
físicos, madres adolescentes y niños que trabajan). Más de 1.100 operarios de limpieza
pública y más de 150 operarios y fiscales municipales fueron capacitados para el manejo
y gestión ambiental de los residuos sólidos. Fue implementado un programa de
separación y colecta selectiva de la basura que beneficia de más de 26.000 familias.
Definición de inclusión social: el programa se enfoca en la población de baja renta y
entiende su inclusión social a partir de procesos de desarrollo sustentable y realización de
capacidades. De esa forma, una mayor igualdad social podrá ser alcanzada a partir de la
creación de empleos y de oportunidades económicas, de la movilización de actores
sociales y de la articulación de las iniciativas del Estado y de la sociedad civil.
Dirección de la web:
http://www.foncodes.gob.pe/mppropoli.htm y http://www.propoli.org.
5.2.2. BOLIVIA
Nombre de la iniciativa: Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE)
Quién desarrolla la iniciativa: depende de la Red de Protección Social (RPS) creada en
el 2004 y administrada por la Cooperación Técnica Belga.
Objetivo: tiene como objetivo inmediato reducir el impacto de la disminución de ingresos
por la pérdida de empleo en la población más pobre del país, a través de la creación de
empleo temporal masivo en áreas urbanas y rurales.
Cómo se desarrolla el objetivo: el PLANE utiliza los siguientes instrumentos de
focalización: el salario mensual de los beneficiarios está por debajo del mercado, aunque
con jornadas reducidas; el rango de edad está entre los 25 y 55 años, en especial jefes de
hogar con hijos en edad escolar. Existen dos modalidades: el Programa de Empleo en
Servicios (PES) para municipios que tengan un total de más de 25.000 habitantes y más
de 5.000 habitantes en área urbana, y el Programa de Empleo Rural (PER) para los
municipios restantes.
Algunos resultados: para el 2002 el beneficio mensual era de US$63, con un total de
inversión del 0,86% del PIB.
Año de inicio: 2001
168
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Nombre de la iniciativa: Programa contra la Pobreza y apoyo a la Inversión Solidaria
(PROPAIS)
Quién desarrolla la iniciativa: al igual que el PLANE, el programa está inscrito en la
RPS.
Objetivo: es del tipo programa de emergencia vinculado al empleo. Está dirigido a las
organizaciones comunitarias y juntas vecinales de las zonas más pobres, para que con
apoyo de los gobiernos municipales, puedan financiar pequeñas obras de infraestructura y
equipamiento comunitario intensivas en mano de obra y de beneficio público.
Cómo se desarrolla el objetivo: los proyectos deben cumplir con los siguientes
requisitos: proyectos ubicados en zonas de bajos ingresos, de pequeña escala (no
exceder los US$ 20.000), de interés comunitario, demandados y avalados por las
comunidades, que no compiten con inversiones regulares de los fondos, prefecturas y
gobiernos municipales, que no promueven efectos sustitutivos de inversiones y con un
importante componente de empleo.
Nombre de la iniciativa: Desayuno escolar de Bolivia.
Objetivo: este programa de transferencias condicionadas tiene como objetivo el
suministro de la ración alimentaria a alumnos del sistema educativo estatal con el objeto
de cubrir los déficits de ingreso y consumo.
(No se dispone de más información sobre este programa).
Nombre de la iniciativa: Programa Nacional de Alfabetización “Yo sí puedo”
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Educación y Culturas
Objetivo: iniciar el proceso de erradicación del analfabetismo absoluto y funcional, en
especial entre los sectores marginalizados y excluidos del sistema educativo, aplicando el
método “Yo si puedo”, en la gestión de 2006 a 2008. Algunos objetivos específicos
incluyen la capacitación de los participantes para leer y escribir en su lengua materna y en
castellano como segunda lengua, afirmando su identidad cultural y lingüística; invertir en
la formación y fortalecimiento de los valores y normas de convivencia comunitaria locales
y universales; promover la integración y formación de personas con necesidades
educativas especiales; establecer mecanismos de monitoreo para el control y evaluación
de la calidad educativa del programa.
Cómo desarrolla el objetivo: el programa opera a partir de la participación de la
sociedad civil, con requisitos mínimos para abrir puntos de alfabetización. Los interesados
deben haber completado el segundo grado, mostrar compromisos social, hacer un
levantamiento de por lo menos 15 alumnos y escoger un local de aulas. Las clases tienen
una duración de tres meses y antes del inicio, el gobierno ofrece un curso de capacitación
en el método de enseñanza y aporta el equipamiento audiovisual necesario.
Año de inicio: 2006.
Quién financia: el gobierno boliviano, en cooperación con los gobiernos de Venezuela y
Cuba.
Algunos resultados: la meta total del plan es alfabetizar 1,2 millones de personas en
todo el país. Hasta abril de 2007, cerca de 106 mil personas se habían formado en el
programa y otras 268 mil estaban asistiendo a las aulas.
Definición de inclusión social: la educación y el fortalecimiento de la identidad cultural y
lingüística de la población es vista como un punto fundamental de la recuperación de la
autoestima y de la inclusión social de las comunidades.
Dirección del sitio: http://www.minedu.gov.bo/minedu/redirect.do?page=/pna/sis.html
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Nombre de la iniciativa: Plan de Desarrollo Sectorial
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Salud y Deporte
Objetivo: Teniendo en cuenta la enorme deuda sanitaria que el Estado boliviano tiene
con la población, el Plan Nacional del Sector Salud tiene como objetivo la “eliminación de
la exclusión social”, por medio de la implantación del Sistema Único, Intercultural y
Comunitario de Salud. Este Sistema será “inclusivo, equitativo, solidario y de calidad”,
articulado a las dimensiones económica, productiva, sociocultural y política, y fomentará
capacidades individuales, familiares y comunitarias.
Cómo desarrolla el objetivo: el Plan está formulado en cinco ejes políticos: i) Sistema
Único, Intercultural y Comunitario de Salud: se espera lograr la universalización del
acceso a la salud. La inversión en las redes de salud del país para aumentar la capacidad
de respuesta será del orden de US$ 150 millones, en cinco años; ii) Dirección: consiste en
la formulación del marco normativo del nuevo sistema de salud, e incluye reformas de
corto plazo en la seguridad social, inversión en recursos humanos, creación de la Escuela
nacional de políticas públicas en salud, entre otras iniciativas; iii) Movilización social: este
eje pretende realizar acciones que promuevan la ciudadanía activa, participativa y
responsable en cuestiones de salud, por medio de la creación de consejos de salud en los
niveles nacional, departamental y municipal; iv) Promoción de la salud: consiste en la
recuperación de la responsabilidad del Estado en la cultura de la salud integral y de la
calidad de vida, a través de articulación coordinada entre el sector de la salud y los demás
sectores del Estado, para combatir los determinantes de la exclusión social en salud; v)
Solidariedad: consiste en desarrollar una alianza nacional para la erradicación de la
desnutrición (“Desnutrición cero”), la disminución de la violencia y la inclusión de los
grupos más desfavorecidos.
Año de inicio: 2006.
Quién financia: el gobierno boliviano.
Algunos resultados: la meta principal es universalizar, antes de 2010, el acceso al
Sistema Único, Intercultural e Comunitario de Salud, y la eliminación de la desnutrición en
niños menores de cinco años.
Definición de inclusión social: el acceso a la salud y al bienestar aparecen como
condiciones fundamentales de la inclusión social.
Dirección del sitio: http://www.sns.gov.bo/politica/plan_desarrollo/
5.2.3. ECUADOR
Nombre de la iniciativa: Bono de Desarrollo Humano (BDH) (antiguo Bono Solidario)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Bienestar Social
Objetivo: el BDH fue diseñado en 1998 como una medida compensatoria e inmediata
para mitigar los impactos del ajuste fiscal. Surge como compensación a la política de
eliminación de subsidios de combustible y electricidad, tópicos que tradicionalmente
habían sido de alta conflictividad social en el país. El BDH es un programa tipo TEC que
tiene como objetivo “ampliar el capital humano” y evitar la persistencia intergeneracional
de la pobreza mediante la entrega de transferencias directas a los hogares en situación
de pobreza e indigencia, e incorporación de corresponsabilidades específicas para el caso
de las madres orientadas a la inversión en educación y salud de sus miembros más
vulnerables. El programa no tiene condicionalidad para adultos mayores y personas con
discapacidad.
170
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Cómo se desarrolla el objetivo: está dirigido a familias ubicadas en el primer y segundo
quintil de ingreso y atiende a un grupo importante de beneficiarios de la tercera edad y
discapacitados.
Año de inicio: 1998. Cambió a BDH en 2003.
Algunos resultados: A 2007, el BDH tiene 1.207.403 beneficiarios, con un presupuesto
de US$ 421 millones anuales y tiene presencia nacional, o sea las 22 provincias tanto
sector urbano como rural.
Definición de inclusión social: entiende la inclusión como el resultado de un mayor
ingreso y una inversión de las familias en capital humano.
Dirección del sitio: http://www.pps.gov.ec
Nombre de la iniciativa: Proyecto de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Rural Local
(PRO LOCAL)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Bienestar Social
Objetivo: PRO LOCAL se creó para mejorar el bienestar de los hogares pobres de seis
micro regiones del país, mediante la planificación participativa y concertada del desarrollo,
el fortalecimiento del capital social y humano de las localidades, el cofinanciamiento de
iniciativas productivas y el mejoramiento de la calidad de los servicios financieros rurales.
Su trabajo se ha orientado a combatir la pobreza rural, mejorar la equidad y la inclusión,
facilitando el acceso de los hombres y mujeres pobres a oportunidades de empleo,
producción, generación de ingresos, manejo de recursos naturales y otras alternativas,
propuestas y ejecutadas por ellos mismos.
Cómo se desarrolla el objetivo: los componentes del programa son: Planificación del
Desarrollo Local, Desarrollo de Servicios Locales, Cofinanciamiento de Iniciativas
Productivas y Fortalecimiento de Servicios Financieros Rurales.
Quién financia: el gobierno nacional.
Año de inicio: 2002.
Algunos resultados: hasta el momento fueron ejecutados 70 planes de desarrollo local
que contaron con la participación de cerca de 48 mil familias. Además de eso, fueron
realizados 201 proyectos – en general de cuño productivo – con una inversión estimada
de US$ 20 millones.
Definición de inclusión social: se entiende como el combe a la pobreza y la carencia
material en las regiones rurales del país, por medio del fortalecimiento de la capacidad de
las comunidades de organizarse e invertir en actividades productivas, con el apoyo de
recursos públicos.
Dirección del sitio:
http://www.mbs.gov.ec/prolocal1.html o http://www.prolocal.gov.ec
Nombre de la iniciativa: Crédito productivo solidario (CPS)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Bienestar Social
Objetivo: este programa está orientado a mujeres y personas discapacitadas
beneficiarias del BDH. Consiste en una provisión de servicios de crédito, asistencia y
capacitación por medio de organizaciones no gubernamentales (ONG). Se pretende la
habilitación laboral y capacitación de los beneficiarios, el desarrollo de proyectos
productivos, el acceso al crédito y microcrédito, y el fomento del autoempleo.
Cómo se desarrolla el objetivo: se entregan microcréditos de hasta US$ 600, a un plazo
máximo de un año. Éste hace parte de un conjunto de programas públicos orientados a la
producción y el empleo con los cuales se busca procurar inclusión social a través de
171
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
refuerzo de la capacidad futura de los hogares más carentes para generar ingresos
autónomamente, así como la mitigación de la pobreza a largo plazo.
Año de inicio: 2001.
Algunos resultados: entre 2001 y 2006, el Crédito Productivo Solidario benefició
aproximadamente a 55 mil personas, invirtiendo cerca de US$ 19,2 millones.
Definición de inclusión social: se entiende como la posibilidad de inserción productiva
en el mercado.
Dirección del sitio: http://www.pps.gov.ec/credito_productivo/credito_productivo_sol.aspx
Nombre de la iniciativa: Programa Aliméntate Ecuador (PAE)
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Bienestar Social.
Objetivo: mejorar la calidad de vida a través de la asistencia alimentaria básica de las
familias en situación de extrema pobreza que necesitan el apoyo del Estado para mejorar
su nutrición.
Cómo desarrolla el objetivo: el programa entrega gratuitamente canastas básicas de
alimentos (“combos alimenticios”) a familias y personas pobres de las 21 provincias del
país, con énfasis en aquellas con niños de 2 a 5 años, adultos mayores y discapacitados
físicos. También se distribuye el alimento fortificante “Nutrinnfa”, que contiene alto grado
de vitaminas, proteínas y minerales. Para garantizar la distribución justa a los sectores
más pobres, el PAE realiza una intensa campaña de capacitación en las provincias, para
que los representantes locales participen del proceso de distribución.
Año de inicio: información no disponible.
Quién financia: el gobierno nacional ecuatoriano.
Algunos resultados: el programa entrega cada tres meses cerca de 340.000 canastas
básicas (“raciones alimentarias”) a las familias más pobres; el alimento fortificante
“Nutrinnfa” ha sido distribuido a 240.000 niños y niñas.
Definición de inclusión social: el programa prioriza el acceso a la alimentación básica
como forma de lucha contra la pobreza extrema.
Dirección del sitio: http://www.mbs.gov.ec/pae1.html/
5.2.4. COLOMBIA
Nombre de la iniciativa: Familias en Acción (FA).
Quién desarrolla la iniciativa: Presidencia de la República
Objetivo: creado en 1999, tras la peor crisis económica del país en 70 años, FA pretendió
paliar los efectos sobre las familias más pobres y vulnerables. Con el tiempo este
programa se constituyó en la bandera del gobierno nacional de “Lucha contra la pobreza”.
FA es también un programa de TEC. Tiene como objetivos mantener y aumentar la
inversión que las familias en extrema pobreza hacen sobre el capital humano de sus hijos.
Cómo desarrolla el objetivo: el subsidio nutricional garantiza la entrega, por un año, de
un apoyo monetario directo de cerca de US$ 20 mensuales a las familias del nivel 1 del
SISBEN (Sistema de Información sobre Beneficiarios de Subsidios del Estado) que
tengan niños menores de 7 años. En contrapartida, la familia debe garantizar la
participación del niño en controles de crecimiento y desarrollo y de vacunación. El
subsidio escolar está destinado a la niños entre 7 y 18 años que estén cursando la
enseñanza primaria o secundaria. Para cada niño matriculado en la enseñanza primaria
son transferidos, durante diez meses, cerca de US$ 6 mensuales; para los jóvenes que
están en el segundo grado el montante sube para cerca de US$ 12,50. Como
172
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
contrapartida, las familias deben garantizar la permanencia escolar de los niños, y no
pueden presentar más de ocho faltas no justificadas por bimestre.
Año de inicio: 2001
Definición de inclusión social: el programa promueve la inclusión social a partir de la
garantía de un subsidio mínimo de combate al hambre entre niños y de estímulo a la
permanencia en la escuela, como inversión de las familias en su capital humano.
Dirección del sitio: www.accionsocial.gov.co
Nombre de la iniciativa: Jóvenes en Acción
Quién desarrolla la iniciativa: Presidencia de la República
Objetivo: el programa busca la inserción laboral de jóvenes desempleados, a través de
formación para el trabajo, capacitación laboral en un oficio y prácticas laborales en
empresas legalmente constituidas.
Cómo se desarrolla el objetivo: la población objetivo son desempleados entre 18 y 25
años, pertenecientes a los deciles 1 y 2 de la distribución nacional de ingresos, inscritos
en el Sistema de Beneficiarios de Subsidios del Estado (SISBEN). Aun cuando es un
programa de cobertura nacional, se prioriza la acción en las ciudades con tasas de
desempleo más elevado.
Año de inicio: 2001
Definición de inclusión social: a través del trabajo de emergencia y el fortalecimiento
del capital humano a través de la educación, se lograría la inclusión social de los jóvenes.
Dirección del sitio:
http://www.sena.gov.co/Portal/Informacion+General/Noticias/jovenes+en+accion+bogota.h
tm/
Nombre de la iniciativa: Plan Padrino
Quién desarrolla la iniciativa: Asesoría Presidencial de Programas Especiales y
Ministerio de la Educación.
Objetivo: contribuir al logro de las metas de cobertura y calidad educativa trazadas por el
gobierno, a través de la promoción de proyectos de desarrollo social que incluyan
componentes de infraestructura, dotación escolar y participación comunitaria. A partir de
2005, el Plan se dirige únicamente a municipios de las categorías 5 y 6, con más del 50%
de su población en el nivel 1 del SISBEN.
Cómo desarrolla el objetivo: el Plan Padrino beneficia a las instituciones educativas
públicas que puedan ampliar su cobertura y que permitan el ingreso en el sistema
educativo de niños sin acceso. El Plan recibe los proyectos de municipios y los viabiliza,
convoca a diferentes actores, promueve alianzas y administra los recursos. La comunidad
beneficiaria participa en la elaboración del proyecto y se encarga del control social del
mismo. Para que sean aprobados, los proyectos deben cumplir requisitos de viabilidad,
ampliar la cobertura educativa, garantizar la existencia de profesores para los nuevos
alumnos y presentar contrapartidas municipales.
Año de inicio: 1999.
Quién financia: el gobierno nacional, los gobiernos locales, asociaciones internacionales
y donaciones.
Algunos resultados: hasta noviembre de 2005, 153 proyectos apoyados y entregados a
las comunidades; 27 proyectos en ejecución. Más de 17 mil nuevos cupos habían sido
creados en la red educativa, beneficiando a 101 municipios. Más de US$ 8 millones
habían sido recaudados en donaciones y contrapartidas.
173
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Definición de inclusión social: la exclusión social es vista como la falta de acceso a la
educación pública por parte de la población más pobre.
Dirección de la web: http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-90326.html
Nombre de la iniciativa: Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social
en Salud
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de la Protección Social.
Objetivo: Afiliar al Sistema General de Seguridad Social en Salud a la población pobre
(ubicada en los niveles 1 y 2 del SISBEN), por medio de un subsidio total a la demanda
(pago de una Unidad de Pago por Capitación Subsidiada-UPCs) a las empresas
promotoras de salud del Régimen Subsidiado (EPS-RS), y de un subsidio parcial para
población de los niveles 2 y 3 del SISBEN.
Cómo desarrolla el objetivo: los municipios realizan la aplicación de la encuesta
SISBEN, con el fin de detectar a los beneficiarios, y firman contratos con las EPS-RS para
afiliar a la población de los niveles 1 y 2 con subsidio total, o 2 y 3 con subsidio parcial.
Las EPS-RS contratan la prestación de servicios con prestadores públicos y privados para
garantizar un plan de beneficios denominado Plan Obligatorio de Salud Subsidiado
(POSs), que constituye el 60% del POS del Régimen Contributivo del Sistema.
Año de inicio: 1994.
Quién financia: el gobierno nacional, por transferencia de un porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación a los municipios y departamentos, recaudo y administración de
impuestos de destinación específica y 1% de los aportes de cotización en el Régimen
Contributivo.
Algunos resultados: hasta diciembre de 2006 se contaban 20,1 millones de personas
afiliadas al Régimen Subsidiado, entre subsidios totales y parciales.
Definición de inclusión social: el acceso a servicios de salud es fundamental para la
inclusión social de las personas sin capacidad de pago, y esto se logra por medio de un
sistema general de subsidio a la demanda y operación de agentes de aseguramiento y
prestación de servicios en competencia.
Dirección del sitio:
http://www.minproteccionsocial.gov.co/VBeContent/categorydetail.asp?idcategory=40&idc
ompany=3&ItemMenu=2_253/
Nombre de la iniciativa: Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada
(SNAIPD)
Quién desarrolla la iniciativa: Gobierno de Colombia
Objetivo: el SNAPID es el punto de encuentro de distintas entidades públicas, privadas y
comunitarias, para formular las políticas y adoptar las medidas de atención y prevención
del desplazamiento forzado. En su formulación original, el Sistema pretendía atender de
manera integral a la población desplazada por la violencia para que, en el marco del
retorno voluntario o el reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad colombiana.
El SNAPID también pretendía neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas
de violencia que provocan el desplazamiento, por medio del fortalecimiento del desarrollo
integral y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras, y la promoción y protección de
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
Cómo se desarrolla el objetivo: el SNAIPD se ejecuta a través del Plan Nacional el cual
en el gobierno nacional establece las fases de Prevención y Protección, Atención
Humanitaria de Emergencia y Estabilización Socioeconómica, y se contemplan acciones
Humanitarias, de Desarrollo Económico Local, Gestión Social y Hábitat. Para ello combina
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
una serie de programas orientados por el modelo del MSR, con una serie de requisitos
tanto para el ingreso de las familias como en el mantenimiento.
Fecha de inicio: 1997
Definición de inclusión social: se entiende que es posible lograr la inclusión social de la
población sometida al desplazamiento forzado mediante la atención integral de esta
población en las fases de Prevención y Protección, Atención Humanitaria de Emergencia
y Estabilización Socioeconómica.
Dirección del sitio: http://www.vertice.gov.co
5.2.5. VENEZUELA
Nombre de la iniciativa: Hogares de Atención Integral (HOGAIN) – Servicio Nacional
Autónomo Integral de la Infancia y la Familia. (SENIFA)
Quién desarrolla la iniciativa: Surge en 1974 como el Programa Hogares de Cuidado
Diario (Fundación del Niño); en 1994 se adhiere al Ministerio de la Familia y en el 2004
cambia a HOGAIN.
Objetivo: el programa pretende garantizar la atención integral de los niños y niñas de 0 a
6 años a través de los componentes de Salud y Nutrición, Pedagógico y Desarrollo
Infantil, Socio Comunitario y Ciudadanía e Identidad Nacional.
Cómo se desarrolla el objetivo: brinda a las familias, con niños y niñas de 0 a 6 años,
un subsidio directo sin condiciones y a los padres orientación psicosocial, capacitaciones
y acceso a alimentación durante los días hábiles.
Año de inicio: 1974.
Algunos resultados: tiene una cobertura de 250 mil niños-as en pobreza y pobreza
extrema.
Dirección del sitio: http://www.senifa.gob.ve
Nombre de la iniciativa: Misión Mercal
Quién desarrolla la iniciativa: gobierno federal
Objetivo: Garantizar el abastecimiento de alimentos de la canasta básica a precios bajos
y sin intermediarios. Garantizar la alimentación de población altamente excluida.
Cómo se desarrolla el objetivo: está considerado como un programa de transferencias
de otras especies y consiste en la creación de establecimientos para venta de alimentos y
otros bienes de primera necesidad a precios subsidiados, al alcance de los sectores
menos favorecidos con el objeto de suplir déficit en materia de ingreso y consumo.
Algunos resultados: 15.722 establecimientos; 13.019.347 beneficiarios; 6.075 Casas de
Alimentación; 911.250 beneficiarios de las casas de alimentación; 1.040.095 beneficiarios
de mercal protección.
Definición de inclusión social: como en todas las misiones, la intención es generar un
proceso masivo de inclusión social por medio de la garantía universal de derechos,
comenzando por la “deuda social” acumulada con la mayoría de la población del país.
Dirección del sitio: http://www.mercal.gov.ve/
Nombre de la iniciativa: Misión Barrio Adentro
Quién desarrolla la iniciativa: Gobierno federal
Objetivo: es la concreción de la Atención Primaria en Salud como prioridad, para dar
respuestas a las necesidades sociales de la población, especialmente la excluida, bajo los
principios de equidad, universalidad, accesibilidad, gratuidad, transectorialidad,
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
pertenencia cultural, participación, justicia y corresponsabilidad social, contribuyendo a
mejorar la calidad de salud y vida.
Cómo se desarrolla el objetivo: Barrio Adentro comenzó en Caracas como un servicio
gratuito de salud familiar y comunitaria de primer nivel cercano a las casas con la
presencia de 20 mil médicos cubanos y amplia participación comunitaria. Posteriormente
se generalizó a todo el país, incluyó servicios de diagnóstico, medicamentos, ambulatorios
especializados y hospitalarios (Barrio Adentro 2 y 3), y pretende modificar la estructura de
todo el sistema de salud de manera permanente. Como una medida para garantizar la
continuidad, calidad y la profundización del programa se ha ofrecido a los jóvenes de los
barrios venezolanos que se formen como médicos en su propia comunidad, una vivienda
y un espacio de trabajo.
Año de inicio: 2003
Algunos resultados: a noviembre de 2006, Barrio Adentro registró la cobertura de
atención integral de salud de 17.378.000 habitantes en los sectores antes excluidos de los
servicios de salud. Cuenta con 2.113 consultorios populares, 254 Centros de Diagnóstico
Integral (CDI), 342 Salara de Rehabilitación Integral (SRI) y 10 Centros de Alta Tecnología
(CAT).
Dirección del sitio: http://www.barrioadentro.gov.ve/
Nombre de la iniciativa: Misión Madres de Barrio
Quién desarrolla la iniciativa: gobierno federal
Objetivo: esta misión tiene por objeto apoyar a las mujeres en pobreza extrema y a sus
familias para que puedan incorporarse a actividades productivas, así como a su
organización para que participen activamente en el desarrollo del país.
Cómo se desarrolla el objetivo: la Misión está dirigida a todas aquellas mujeres que
desempeñan trabajos del hogar que tienen personas bajo su dependencia (hijos, padres u
otros familiares), cuya familia no perciba ingresos de ningún tipo o perciba ingresos
inferiores al costo de la canasta alimentaria. Consiste en brindar atención integral a las
mujeres y sus familias, apoyándose en las “Misiones del Gobierno Nacional” tanto como
en la organización comunitaria. Las familias incorporadas a Madres del Barrio reciben una
asignación económica a partir de la evaluación de cada caso. Por lo tanto, en la mayoría
de los casos, tal asignación es de carácter transitorio, y el monto varía entre el 60 y el
80% del salario mínimo. El monto máximo de la asignación económica es de 372.600 Bs.
mensuales. El pago se realiza a través del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales,
IVSS.
Dirección del sitio:
http://www.mintra.gov.ve/madres_del_barrio/madres_del_barrio.html
Nombre de la iniciativa: Misión Negra Hipólita
Quién desarrolla la iniciativa: convergen el Ministerio de Participación Popular y
Desarrollo Social, con otras entidades públicas y organizaciones no gubernamentales.
Objetivo: Reintegrar a las familias, capacitar para el trabajo, brindar atención en salud y
alimentación y tratamiento para el abuso de sustancias a las personas en situación de
calle.
Cómo se desarrolla el objetivo: es un programa destinado a responder a las
necesidades acumuladas de trabajo, alimentación, calidad de hábitat, vivienda y salud de
la población en situación de extrema pobreza e indigencia.
Año de inicio: 2006.
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Algunos resultados: A menos de un año de su inicio ha atendido a 5.109 personas y ha
logrado la inserción escolar de 997 niños, de un total de 1.700 que se encontraban en
situación de calle.
Nombre de la iniciativa: Misión Robinson
Quién desarrolla la iniciativa: Gobierno federal
Objetivo: la Misión Robinson tuvo como finalidad eliminar el analfabetismo en jóvenes y
adultos, y promovió la comprensión de lectura en los beneficiados. Se orientó a hombres y
mujeres mayores de 15 años que no sabían leer y escribir e incorporó población rural,
urbana, indígena y penitenciaria.
Cómo se desarrolla el objetivo: El método cubano "Yo si puedo" permitió que los
hombres y mujeres analfabetas aprendieran a leer y escribir. Representó una estrategia
de aprendizaje novedosa, que parte de lo conocido a lo desconocido. El soporte esencial
en la enseñanza de la lectura y la escritura fueron los medios audiovisuales (televisor,
VHS y video clases).
Algunos resultados: 1.519.527 alfabetizados; el 28 de octubre de 2005 Venezuela se
declara “Territorio libre de analfabetismo”.
Dirección del sitio: http://www.misionrobinson.gov.ve/
Nombre de la iniciativa: Misión Robinson II
Quién desarrolla la iniciativa: Gobierno federal.
Objetivo: La Misión Robinson II se propone como objetivo la aprobación del sexto grado
por parte de todos los participantes, así como la consolidación de los conocimientos
adquiridos durante la alfabetización.
Cómo se desarrolla el objetivo: abre puertas a nuevas oportunidades de formación,
como por ejemplo la adquisición de conocimientos para la práctica agrícola. La Misión
Robinson II se identifica bajo el lema "Yo sí puedo seguir" y comprende la promoción
hasta el cuarto grado de Educación Básica, para fortalecer la lectura. En 5° y 6° grados se
hace énfasis en Matemáticas, Historia de Venezuela, Geografía, inglés, Computación,
Ciencias Naturales y Sociales.
Algunos resultados: 1.521.603 venezolanos alfabetizados cursando estudios.
Nombre de la iniciativa: Misión Ribas
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de Energía y Petróleo (MEP) y el Instituto
Nacional de Cooperación Educativa (INCE).
Objetivo: La Misión Ribas es un programa educativo alternativo que proporciona la
oportunidad de continuar los estudios de bachillerato, mediante un régimen especialmente
adecuado a aquellas personas que debido a sus responsabilidades y necesidades
personales no pueden sumarse al sistema educativo regular.
Algunos Resultados: Hasta el 21 de julio de 2006, la Misión Ribas había graduado
168.253 personas, denominados “vencedores y vencedoras”. Otros 943.983 venezolanos
están incorporados a la formación media; 99.724 de ellos son apoyados económicamente
a través de becas. Muchos graduados en la Misión Ribas continúan sus estudios en
universidades públicas del país. Otros se incorporaron al programa de Medicina Integral
Comunitaria en Cuba, para una formación de 6 años con el compromiso de retornar al
país y participar en la nueva red de servicios de salud de Barrio Adentro.
Dirección del sitio: http://216.72.128.20/mribas/
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Nombre de la iniciativa: Misión Sucre
Objetivo: la Misión Sucre tiene como objetivo la descentralización de la educación
universitaria hacia todas las regiones del país. Pretende garantizar el acceso a los nuevos
bachilleres egresados de la Misión Ribas a la educación superior.
Cómo se desarrolla el objetivo: el programa cuantifica y caracteriza la población de
estudiantes que no han alcanzado la educación superior e impulsa su vinculación por
medio del Programa de Iniciación Universitaria (PIU) que favorece el tránsito del la
educación secundaria a la terciaria. Para aumentar la cobertura, el programa propicia la
conformación de una red con ONG sin ánimo de lucro.
Algunos resultados: 296.781 estudiantes matriculados; 20 aldeas universitarias
inauguradas en 13 estados del país.
Nombre de la iniciativa: Misión Vuelvan Caras
Quién desarrolla la iniciativa: Gobierno federal
Objetivo: la Misión Vuelvan Caras se orienta a propiciar procesos de formación para el
trabajo y la producción solidaria sostenibles.
Cómo se desarrolla el objetivo: consiste en un proceso participativo, a través de los
“núcleos de desarrollo endógeno”, los cuales son centros de formación, organización y
asistencia permanente de las nuevas unidades productivas, para promover la
organización de los productores en cooperativas. Para ello se les asiste, asesora y dota
de los recursos que necesitan para sostener la producción. Incluye capacitación y
formación continua e integral, que va desde las áreas técnicas productivas hasta la
organización social y la formación política. La Misión prioriza áreas no industrializadas y
estimula la desconcentración de las ciudades.
Algunos resultados: 6.814 cooperativas creadas, 5.666 cooperativas financiadas, 130
núcleos de desarrollo endógeno activos, 264.720 graduados en 2005, 362.819 graduados
en 2006.
Dirección del sitio: http://www.vuelvancaras.gov.ve/home.php
Nombre de la iniciativa: Misión Guaicaipuro
Quién desarrolla la iniciativa: el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales
Objetivo: reconocer los derechos originarios de los pueblos y comunidades indígenas
sobre las tierras que ocupan, respetando su organización social y política, sus
costumbres, idiomas y religiones.
Año de inicio: nació en 12 de octubre de 2003.
Algunos resultados: 21 títulos colectivos de tierra entregados que corresponden a 6.769
hectáreas y 32 proyectos financiados
Dirección del sitio: http://www.misionguaicaipuro.gov.ve/
Nombre de la iniciativa: Misión Cultura
Quién desarrolla la iniciativa: Ministerio de la Cultura en asociación con la Universidad
Simón Rodriguez y el Consejo de Cultura (Conac)
Objetivo: el programa tiene el objetivo de democratizar el acceso la cultura venezolana, y
también proporcionar alternativas educativas a todos los sectores de la población. Esta
misión pretende contribuir para una sociedad democrática y participativa, sin exclusión
social, a través de una visión que refuerce la identidad nacional, y así incentive el
ciudadano a ser sujeto de su propio desarrollo.
Año de inicio: octubre de 2004
Dirección del sitio: http://www.misioncultura.gob.ve/index.php
178
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
5.3. CENTRO AMERICA
5.3.1. COSTA RICA
Nombre de la iniciativa: Avancemos (antiguo Superémonos)
Quién desarrolla: Gobierno nacional. Secretaría técnica por el Viceministerio de
Desarrollo Social, del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos.
Objetivo: tiene como objetivo brindar una ayuda económica a las familias en condición de
pobreza con el fin de que puedan mantener a sus miembros jóvenes en el colegio.
Cómo se desarrolla el objetivo: este programa también se encuentra dentro de las TEC.
Está dirigido a familias pobres, con niños, niñas y adolescentes de 7 a 18 años, que
asisten a la escuela. El programa entrega aproximadamente US $30 trimestralmente, por
medio de un bono canjeable en el comercio local por productos alimenticios,
contemplados en la canasta básica.
Año de inicio: Superémonos, 2000-2002; Avancemos 2006.
Algunos Resultados: Para el 2002 el gobierno Costaricense invirtió 0,019% del PIB en el
programa. En 2006, el programa incorporó 8.068 jóvenes y en 2007 llegó a 58.826
jóvenes.
Dirección del sitio:
www.redsolidaria.gob.sv/component/option,com_docman/task,doc_download
Nombre de la iniciativa: Oportunidades Económicas y Laborales
Quién desarrolla: Instituto Mixto de Ayuda Social
Objetivo: tiene por objetivo proporcionar incentivos económicos para apoyar y fortalecer
actividades productivas desde el estado de idea, desarrolladas y propuestas por
comunidades, grupos organizados o personas en condición de pobreza. Los beneficios se
han orientado a diversas actividades económicas, como agricultura, industria, comercio
(de bienes y de servicios), turismo, artesanía, etc.
Cómo se desarrolla el objetivo: los componentes del programa son 1) Ideas
Productivas, 2) Oportunidades de Capacitación, 3) Fideicomiso de Crédito y 4) Subsidio
de Desempleo. Está dirigido a microempresas de personas o familias, en condición de
pobreza extrema o pobreza.
5.3.2. EL SALVADOR
Nombre de la iniciativa: Programa Red Solidaria
Quién desarrolla la iniciativa: proyecto conjunto del Ministerio de la Educación, del
Ministerio de la Salud, del Ministerio de la Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Obras
Públicas y de otras instituciones gubernamentales.
Objetivo: en la lógica de las TEC, este programa pretende mejorar las condiciones de
salud y nutrición de la población de 0-5 años de edad mediante mejoras en alimentación,
vacunación y acciones de control del crecimiento.
Cómo se desarrolla el objetivo: Se dirige a madres en extrema pobreza con acciones
de capacitación y apoyo en efectivo para aumentar el consumo de alimentos nutritivos de
los niños, mejorar la nutrición de las embarazadas y los lactantes, y mejorar la educación
de la población en edad escolar entre 6-14 años. El apoyo a las familias pretende que los
niños puedan asistir regularmente a la escuela en vez de realizar trabajo infantil. Para
lograr la sostenibilidad económica del hogar, el programa apoya proyectos productivos y
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
capacitación laboral. Este programa se plantea como una estrategia de largo plazo para
asistir a los pobres; de esta forma, para el 2009 se tiene como meta abarcar 100 mil
familias y para el 2015, 220 mil.
Año de inicio: 2006
Algunos resultados: para el 2006 el gobierno salvadoreño invirtió alrededor de 160
millones de dólares en el programa. En 2006, cerca de 24 mil familias fueron beneficiadas
con las transferencias de renta para salud y educación. Este mismo año fueron
alfabetizados más de 22 mil jóvenes y adultos y más de 24 mil padres y madres fueron
capacitados en temas como salud, nutrición infantil, igualdad entre géneros y otros. La
tasa de matrícula en el jardín de infancia aumentó un 23%, a del primer grado, un 6% y a
del segundo grado, un 9%. También en 2006, el Ministerio de la Salud proporcionó más
de 31 mil consultas y atenciones la menores de 5 años de edad y mujeres embarazadas y
lactantes. Más de 12 mil familias fueron beneficiadas en las áreas de capacitación,
asistencia técnica, entrega de insumos y proyectos agro-productivos
Quien financia: Gobierno del Salvador, en asociación con El Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y la Unión Europea.
Definición de inclusión social: Define la inclusión social a partir de las Metas del Milenio
de la ONU, pensándola a partir del suministro de servicios básicos a la población y de la
capacitación de esta para la participación social activa.
Dirección del sitio: http://www.redsolidaria.gob.sv/
Nombre de la iniciativa: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)
Objetivo: El FISDL se creó como un mecanismo de carácter temporal para paliar los
efectos del ajuste estructural; sin embargo, en 1994, 1997 y 1999 obtuvo nuevos impulsos
hasta consolidarse en una entidad permanente y la principal responsable del desarrollo
local en El Salvador. Hoy en día su misión es erradicar la pobreza en El Salvador, a través
de la investigación, la inversión social y la integración de esfuerzos orientados a promover
el desarrollo local.
Como se desarrolla el objetivo: Actualmente es uno de los principales administradores y
ejecutores del Programa Red Solidaria. Además, desarrolla programas de asistencia
técnica y de gestión financiera a los gobiernos locales, de promoción de la tercerización
de servicios municipales, de expansión de la red eléctrica nacional en los sectores rurales
más pobres, de reconstrucción de viviendas destruidas por los terremotos de 2001, de
expansión del agua potable para las escuelas, y de construcción y rehabilitación de la
infraestructura de salud. Asimismo desarrolla el Programa Nacional de Prevención de la
Violencia y Delincuencia Juvenil (PROJUVENTUD) a través de la construcción o
rehabilitación de canchas y complejos deportivos en los municipios con mayores niveles
de inseguridad.
Año de inicio: 1990
Algunos resultados: El empleo del FISDL como porcentaje de la fuerza total laboral era
del 0,3% en 1995.
Quien financia: el 95% de su financiamiento ha sido externo
Dirección del sitio: http://www.fisdl.gob.sv
5.3.3. GUATEMALA
Nombre de la iniciativa: Fondo de Inversión Social (FIS)
180
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Objetivo: Los objetivos del FIS son apoyar los esfuerzos de las comunidades para
satisfacer sus necesidades sociales básicas, mejorar sus ingresos familiares y preservar
sus recursos naturales.
Como se desarrolla el objetivo: el FIS orienta y brinda asistencia técnica, financiamiento
y organiza a la comunidad. El FIS realiza Intermediación financiera, técnica y
organizacional. En la primera se captan recursos nacionales y externos, y se otorgan
como aportes no reembolsables para financiar proyectos que coadyuven a la superación
de la pobreza rural, permitiendo con ello que las comunidades se incorporen y participen
en el proceso de desarrollo económico y social del país. La intermediación técnica
consiste en establecer criterios de elegibilidad, evaluación y ejecución de proyectos para
lograr objetividad en las decisiones. Finalmente, a través de la intermediación
organizacional se busca fortalecer el capital social, potenciando la organización y
participación comunitaria, y otorgando personalidad jurídica a grupos informales
integrados por los propios pobres, con el propósito de que participen en su propio
desarrollo humano, confiándoles la ejecución y administración de los proyectos que
directamente los beneficien y contribuyan a superar la situación de pobreza.
Año de inicio: 1993
Quien financia: capta recursos financieros de la comunidad nacional e internacional. La
participación del financiamiento externo era del 89% en 1995.
Algunos resultados: El empleo FIS como porcentaje de la fuerza laboral total era del
0,3% en 1995.
Nombre de la iniciativa: Fondo Nacional por la Paz (FONAPAZ)
Objetivo: FONAPAZ invierte en programas y proyectos de interés social con el fin de
erradicar la pobreza y la extrema pobreza, y así contribuir a la consolidación del proceso
de paz, apoyando el cumplimiento de los compromisos derivados de los acuerdos.
Como se desarrolla el objetivo: Los proyectos están encaminados hacia consolidar la
infraestructura social y económica de la población rural principalmente en las aldeas de
reasentamiento, reinserción y aldeas circunvecinas, y facilitar la inserción económica de la
población rural mediante el desarrollo de actividades productivas y la generación de
empleo e ingresos.
Quien financia: la participación externa es de menos del 15%.
Año de inicio: 1991
Algunos resultados: para el 2006 el número de beneficiarios fueron alrededor de
2.924.997
Dirección del sitio: http://www.fonapaz.gob.gt/
Definición de inclusión social: se apoya en el fortalecimiento institucional a la
coordinadora interinstitucional Indígena del Estado CIIE. Apoyo al gran acuerdo nacional
Mesa Pueblos Indígenas e Inclusión.
5.3.4. HONDURAS
Nombre de la iniciativa: Programa de Asignación Familiar (PRAF)
Objetivo: El PRAF se concibió como un programa transitorio para compensar a las
familias con reducción en el ingreso como resultado de las medidas macroeconómicas de
ajuste estructural. Es un programa de TEC que ofrece dinero en efectivo con la condición
de asistencia escolar de niños y niñas, e incluye componentes de salud, educación y
nutrición.
181
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Como se desarrolla el objetivo: funciona a través de siete esquemas de bonos, uno de
los cuales corresponde al proyecto BID 1026/PRAF-fase-II. Los otros (Bono Escolar, Bono
Materno Infantil, Bolsón Escolar, Bono Tercera Edad, Programa Desarrollo Integral de la
Mujer y Proyecto Piloto Bono de Familia) funcionan de manera más o menos autónoma,
bajo la dependencia de la Presidencia de la República. Entre las condicionalidades para
recibir los subsidios se encuentran: Los niños de 0 a 59 meses deben asistir una vez al
mes al centro de salud, de 2-5 años deben asistir cada 3 meses. El monto del bono de
Salud es de aproximadamente US $34. Las madres embarazadas debn tener 5 controles
prenatales y comprobar que tuvo un parto en un centro público. El Incentivo por parto
Institucional es de US $60 aprox.
Las Madres embarazadas deben tener controles
prenatales mensuales y las madres con niños de 0-2 años un control de nutrición. Niños
que se encuentren de 1 a 6 grado deben estar matriculados y con menos de 30
inasistencias en el ciclo escolar. Los niños entre 6 a 12 años deben tener menos de 9
inasistencias en el trimestre. El monto del bono de educación es de US $24 aprox. Las
escuelas focalizadas que recieben el subsidios a la oferta deben contar con: APF
legalizada, organizada y suscribir un convenio de cooperación con el PRAF, constituir una
fianza, tener planes de trabajo y presupuesto y formular proyectos para actividades de la
escuela. Los incentivos a la oferta han sido de 400 escuelas con APF US $500 aprox.
Algunos Resultados: Para el 2002 el gobierno Hondureño invirtió el 0.02% en el PRAF y
para el 2005 tenía una cobertura de 628 mil personas. Las evaluaciones han mostrado un
aumento significativo en la atención prenatal y control de niños pero sin efecto en control
el posnatal a madres y un efecto menor en la vacunación.
Quien financia: BID, Gobierno de Honduras
Año de inicio: 1991
Nombre de la iniciativa: Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)
Año de inicio: 1990.
Objetivo: El FHIS tiene como objetivos: i) mejorar las condiciones de vida de la población
pobre, brindándole mayor acceso a los servicios sociales básicos; ii) procurar la
sostenibilidad de las inversiones sociales mediante la calidad técnica y ambiental de los
proyectos fomentando la participación comunitaria y municipal; iii) fomentar la equidad de
género fortaleciendo la participación de las mujeres en los ejercicios de priorización y
ejecución de proyectos; iv) fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales y
sus comunidades, transfiriendo en forma gradual el proceso de planificación participativa,
el manejo operativo del ciclo de proyectos y el mantenimiento preventivo de las obras; v)
fortalecer las capacidades técnicas y empresariales locales incentivando la participación
de las ONG y empresas locales en el ciclo de proyectos y actividades relacionadas. Se
focaliza en los más pobres, los grupos indígenas y las mujeres.
Como se desarrolla el objetivo: El FHIS viene adelantando los siguientes programas:
programa de infraestructura rural (PIR), FIDAS, programa de agua y saneamiento,
nuestras raíces v etapa, escuelas saludables, combate al mal de chagas y barrio ciudad.
Quien financia: Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, Banco Alemán de
Desarrollo (KfW), Banco Centroamericano de Integración Económica, Delegación de la
Comisión Europea
Dirección del sitio: http://www.fhis.hn
Definición de inclusión social: a partir de construir infraestructura social que
simultáneamente fortalezca el capital social y contribuya a la reducción de la pobreza.
Algunos resultados: Entre 1998 y el 2002 el FHIS construyó 709 escuelas nuevas,
equivalentes a 2,573 aulas, lo que significaría un aporte de 40% y 29% al acervo neto de
182
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
escuelas y aulas, respectivamente. Además, el programa repuso 1,023 escuelas
destruidas por el Mitch y readecuó 547, reparó 386, amplió 266 y rehabilitó 21 centros
escolares. En el mismo período el FHIS construyó 128 CESAR (81% del total construido)
y 34 CESAMO (97%), repuso 10 CESAR y 3 CESAMO, para convertirse en el más
importante colaborador en esta materia para la Secretaría de Salud. En agua potable los
recursos invertidos fueron menores (4%), habiendo contribuido, en un grueso estimado,
con el 11% de las nuevas conexiones domiciliarias rurales y la totalidad de las urbanas
durante el período.
5.3.5. NICARAGUA
Nombre de la iniciativa: Red de Protección Social "Mi Familia” (RPS)
Año de inicio: 2000
Quien desarrolla la iniciativa: es ejecutado por el Ministerio de la Familia a través de la
Dirección General de Programas y Proyectos. Su enlace con el nivel local son los
Gobiernos Municipales y los Comités Locales (CL) que están integrados por el Equipo
Técnico Municipal (ETM), los delegados de los ministerios de salud y educación en el
municipio, y dos representantes de la sociedad civil. A nivel local se encuentran además
los(as) promotores(as) comunitarios.
Objetivo: Este programa de TEC tiene como objetivo mejorar los niveles de bienestar
entre la población en extrema pobreza del país, apoyando su acumulación de capital
humano.
Como se desarrolla el objetivo: Los beneficiarios directos del Programa son las familias
que viven en condición de pobreza extrema, que tienen un gasto promedio inferior a la
suma necesaria para satisfacer el requerimiento calórico mínimo y con niños de 0-13
años. La RPS está constituida por los componentes de educación, salud, nutrición y con
un refuerzo a la oferta.
Algunos resultados: su cobertura fue de 1,21% en el 2004, con 20.000 hogares en la
fase I y en la II 16,016 hogares adicionales. Se evidenció un aumento significativo en
tasas de matrícula, igual hombres y mujeres, mayor en familias más pobres y de menor
edad. Estos efectos fueron más importantes en el grupo etáreo de los 7 a 9 años y menor
entre los niños de 12 a 13 años. Igualmente, estas diferencias fueron 3 veces más
relevantes para familias en situación de extrema pobreza y 2 veces en el caso de los
pobres, si se comparan con el efecto observado para los no pobres. Se encontró también
un aumento significativo en las tasas de promoción escolar, sobre todo mayores 0,9 años
más de educación. De igual forma se evidenció un aumento significativo en los niveles de
vacunación en un 30%, pero no se registraron diferencias significativas en los niveles de
vacunación, debido a que tanto el grupo RPS como el de comparación alcanzaron
incrementos importantes. Se presentaron efectos menores sobre controles de nutrición,
control de crecimiento y suplemento de hierro pero sin reducción de anemia.
Quien financia:
Nombre de la iniciativa: Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE)
Año de inicio: 1991
Objetivo: En un inicio el FISE se propuso como un mecanismo que permitía ayudar a los
pobres a hacer frente a los efectos de la guerra y al ajuste estructural mediante la
atención de las necesidades sociales básicas y la generación de empleo. A su vez. el
FISE se proponía rehabilitar la infraestructura social, que incluía servicios de salud, agua,
saneamiento y escuelas. La finalidad actual del FISE es financiar la ejecución de
183
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
pequeños y medianos proyectos a favor de las comunidades pobres con el fin de mejorar
sus condiciones de vida y a la vez facilitarles una mejor inserción en el mercado laboral.
Como desarrolla el objetivo: Actualmente, el FISE está promoviendo fuertemente una
mayor participación de la comunidad en el ciclo de los proyectos, por medio de tres
programas: 1) El desarrollo de una metodología de microplanificación participativa, por
medio de la cual, las propias comunidades, a través de reuniones identifican y priorizan
los proyectos en sus comunidades respectivas. 2) La gestión y manejo descentralizado
del ciclo de proyectos que promueve la descentralización de funciones, cuyo objetivo es
lograr el fortalecimiento de los gobiernos municipales, transfiriendo los procedimientos
para que éstos puedan realizar los procesos de identificación, formulación y contratación
de los proyectos. 3) La creación y operativización de un Fondo de Mantenimiento
Preventivo, que con el aporte de la comunidad, fondos del Gobierno Central, e
inicialmente con recursos aportados por el BID, se garantice la sostenibilidad de la
infraestructura rehabilitada.
Definición de inclusión social: A través de la promoción, financiación y
acompañamiento de programas de inversión sustentable que desarrollen el capital
humano, social y físico de las comunidades pobres del país, para contribuir a mejorar sus
condiciones de vida y oportunidades inserción de la economía.
Dirección del sitio: http://www.fise.gob.ni/
Nombre de la iniciativa: Programa de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense
(PAININ)
Quien desarrolla la iniciativa: Ministerio de la Familia
Objetivo: Tiene como objetivo asegurar la atención integral y continua de la población
menor de seis años desde su gestación hasta su ingreso a la educación primaria, para
romper la transmisión de la pobreza entre generaciones.
Como se desarrolla el objetivo: Se focaliza en 65 Municipios priorizados por
vulnerabilidad infantil. Desarrolla, implementa y consolida un sistema nicaragüense de
atención integral a la niñez, comprendido por servicios de estimulación adecuada,
educación, salud, nutrición y cuidado diario, a través del: Fortalecimiento de una Red de
Centros Infantiles Comunitarios (CICOs) y de las Asociaciones y Organizaciones No
gubernamentales que proveen servicios de atención a la niñez, fortalecimiento de las
Prácticas de Crianza en el Hogar, apoyo a madres y padres de familia integrados a los
CICOs, en sus diversas responsabilidades para con sus hijos e hijas y fortalecimiento de
las capacidades institucionales en lo que respecta a elaboración de Políticas y Programas
Sociales, así como el seguimiento y evaluación de los mismos. Entre las modalidades de
atención se encuentran: Estimulación Adecuada (énfasis de 0 - 3 años), Aprendizaje
Activo (3 - 6 años), Multihogar (0 - 6 años), Programa de Estimulación Adecuada, para
padres con niños/ as de 0 a 3 años y para mujeres embarazadas, Programa Creciendo
con los Niños, para padres con niños de 3 a 6 años; Programa Juvenil, para hermanos
mayores de niños/ as de los CICOs y jóvenes de la Comunidad y Programa de
Participación Comunitaria.
Quien financia: Banco Interamericano de Desarrollo, Gobierno de Noruega y Gobierno
Local
Algunos resultados: beneficiarios directos: 26,100 niños y niñas menores de 6 años que
asisten a 465 CICOs. Beneficiarios Indirectos: 14,790 niños y jóvenes de 6 a 18 años y
1,890 personas entre facilitadores y capacitadores, que participan en el Programa Juvenil
del PAININ, 23,000 padres y madres de familia integrados en el PAININ, 18 Organismos y
Asociaciones, que ejecutan el Programa en los 30 municipios
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
5.3.6. PANAMÁ
Nombre de la iniciativa: Fondo de Inversión Social (FIS)
Año de inicio: 1991
Objetivo: Se creó con el nombre de Fondo de Emergencia Social (FES), con el fin de
hacerle frente a la grave situación económica del momento.
Como se desarrolla el objetivo: Hoy en día es el brazo ejecutor de la Agenda Social del
Presidente y desarrolla los programas: Electrificación Rural, Programa de Inversión Local
(PROINLO), Programa Nacional de Nutrición Escolar, Junta Asesora de la Presidencia
para Asuntos de Colón (JAPAC), Programa de Desarrollo del Atlántico (PRODEA),
Crédito para Actividades Productivas, Capacitación Comunitaria, Grupos Vulnerables y la
Administración del Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible de la comarca Ngöbe Buglé y
Corregimientos Rurales Pobres aledaños.
Quien desarrolla la iniciativa: Ministerio de la Presidencia.
Quien financia: BID, AID, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
(FIDA), Comunidad Económica Europea (CEE), el Banco Mundial (BM) y aportes del
gobierno central.
Dirección del sitio: http://www.fis.gob.pa
Nombre de la iniciativa: Red de Oportunidades
Quien desarrolla la iniciativa: Gobierno del Panamá
Objetivo: Insertar las familias que se encuentran en situación de pobreza extrema en la
dinámica del desarrollo nacional a través del fortalecimiento de sus capacidades,
garantizando a ellas el acceso a la educación, salud y nutrición.
Como desarrolla el objetivo: El programa cuenta con cuatro componentes principales: a)
Transferencia monetaria condicionada: se trata de un aporte monetario entregue a las
mujeres jefes de familia que viven en situación de pobreza extrema. El valor mensual
recibido es de cerca de US$ 35 y, además de eso, el gobierno se compromete a
proporcionar servicios de educación a los niños y jóvenes en edad escolar, ofrecer
servicios de salud primaria y vacunaciones gratuitas, capacitar los integrantes de las
familias para que fortalezcan sus capacidades productivas y facilitar la obtención de
documentos de identidad personal. Las contrapartidas exigidas son: mantener la
vacunación de los niños de hasta cinco años al día, realizar el acompañamiento del
embarazo, garantizar la frecuencia escolar de los niños, asistir a las reuniones de padres
en las escuelas y participar de las actividades de capacitación y de inversión en capital
social. b) Oferta de servicios: el gobierno ofrece servicios que promueven el desarrollo
humano y familiar en las áreas de salud (atención gratuita a todos los niños menores de 5
años y mujeres embarazadas; orientación en salud sexual y reproductiva), educación
(reinserción de niños en las escuelas primaria y secundaria), habitación (capacitación de
las familias para mejoramiento de sus condiciones de vida material y social), registro civil
(orientación y regularización de registros de niños y adolescentes que no estén
debidamente registrados; suministro de documentos de identidad), desarrollo rural
(promoción de actividades de enseñanza técnica para el desarrollo rural, aprovechando
los recursos naturales), generación de renta (apoyo la actividades técnicas de
capacitación y formación de los individuos), desarrollo social (estimulo a la participación
ciudadana de las familias en actividades y acciones de protección cívica y social de las
185
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
comunidades). c) Acompañamiento Familiar: este componente incluye actividades que
son desarrolladas para mejorar la calidad de vida de los integrantes de las familias
beneficiarias. Para eso, son formados equipos que cuentan con técnicos y profesionales
que acompañan de forma personalizada el proceso de fortalecimiento humano, familiar y
comunitario, optimizando el aprovechamiento de recursos. d) Infraestructura territorial:
según este componente, las entidades gubernamentales focalizarán sus recursos en las
regiones de pobreza extrema, priorizando las inversiones en infraestructura necesarios
para atender las necesidades de agua potable, saneamiento básico, electrificación rural y
vías de acceso.
Tiempo de existencia: Desde 2006 .
Quien financia: Gobierno del Panamá.
Algunos resultados: La previsión del gobierno panameño es que, para finales del 2006,
cerca de 21 mil familias estarían integradas al programa.
Dirección
de
la
web:
http://www.presidencia.gob.pa/ministerios/minjumnfa.htm
Definición de inclusión social: Por el ámbito del programa, el proceso de inclusión
social se da no sólo a partir de la garantía de un nivel mínimo de renta, pero también por
el fortalecimiento del capital humano y social de las familias y por la inversión
gubernamental en infraestructura básica.
6. NORTE AMERICA
6.1. MEXICO
Nombre de la iniciativa: Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades” (antes:
Progresa)
Año de inicio: 1997
Objetivo: Este programa de TEC tiene como objetivo brindar apoyo a las familias que
viven en condición de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus
miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través
del mejoramiento de su educación, salud y alimentación; además, contribuir a la
vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento
de sus condiciones socioeconómicas y calidad de vida.
Como se desarrolla el objetivo: En 1995, tras la fuerte crisis económica y devaluación
del peso mexicano, la administración de Ernesto Zedillo diseñó este programa dirigido a la
población en pobreza extrema. En principio el programa Progresa se focalizaba en las
zonas urbanas, pero en 2002, se amplió a las zonas rurales y se cambió de nombre a
Oportunidades. Se pretende romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza
mediante el desarrollo de capacidades, mediante el ingreso y la permanencia de niños y
niñas en el sistema educativo básico.
Algunos Resultados: En el 2006 el gobierno mexicano invirtió alrededor de US$3.180
millones de dólares (0,5% PIB) con una cobertura en el 2005 de 5 millones de familias.
Los datos de enero y febrero de 2007 indican que el programa Oportunidades está
presente en 2.444 municipios y posee 4,98 millones de familias activas. En noviembre de
2006 poco más de 5,1 millones de personas recibieron bolsas de estudio por el programa.
El valor total de bolsas distribuidas en diciembre de 2006 llegó a cerca de US$ 146,3
millones. Este mismo mes, el apoyo monetario para que fines alimentes totalizó
aproximadamente US$ 77,8 millones.
Dirección del sitio: http://www.oportunidades.gob.mx/
186
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Definición de inclusión social: La exclusión social es entendida como la combinación de
la insuficiencia de renta y acceso precario a la salud y a la educación y es combatida a
partir de una visión no asistencialista y no paternalista, que busca asegurar la autonomía
y la iniciativa de los actores involucrados.
Nombre de la iniciativa: Programa de Empleo Temporal (PET)
Año de inicio: 1995
Quien desarrolla la iniciativa: Secretaría de Desarrollo Social
Objetivo: Enmarcado en los programas de emergencia vinculados al empleo, el PET
busca apoyar con alternativas de inserción en el mercado laboral a las familias que
habitan en el medio rural, por medio de acciones intensivas de mano de obra
temporalmente desocupada, generando oportunidades de ingreso en los periodos de
menor demanda de mano de obra.
Como se desarrolla el objetivo: Estos apoyos están dirigidos al desarrollo de la
infraestructura social, de producción de capital familiar y de aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales. El apoyo económico a los beneficiarios se da por jornal, que
equivale al 90 % del salario mínimo diario en la zona en la cual reside. Este recurso se
entrega en forma monetaria por un máximo de 88 jornales por beneficiario. La población
objetivo es mayor de 16 años, rural, en situación de extrema pobreza.
Dirección del sitio: http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=3007&len=1
Algunos Resultados: El 60% de los participantes superó la línea de pobreza extrema,
pero no hay pruebas empíricas de los efectos en los ingresos a mediano y largo plazo,
aunque se presentó un aumento significativo del número de jornales trabajados. El
presupuesto del programa para 2007 es de cerca de US$ 29 millones y deben ser
generados aproximadamente 50 mil empleos temporales.
Quien financia: Gobierno nacional y gobiernos provinciales.
Definición de inclusión social: La exclusión social es vista, en primer lugar, a partir de
las desigualdades existentes entre las áreas urbanas y rurales; por ello el foco del
programa está en el mejoramiento de la infraestructura del medio rural. Por otro lado, se
busca garantizar la inserción, por lo menos temporal, de la mano de obra no calificada en
el mercado de trabajo, generando renta e invirtiendo en infraestructura.
Nombre de la iniciativa: Programa 3x1 para Migrantes
Quien desarrolla la iniciativa: Secretaría de Desarrollo Social
Objetivo: El programa tiene como objetivo apoyar las iniciativas de migrantes radicados
en el extranjero para concretar proyectos mediante la concurrencia de recursos de la
Federación, los estados, los municipios y de los mismos migrantes escogidos.
Como se desarrolla el objetivo: Está destinado a personas que habitan en localidades
en condiciones de pobreza que requieran mejoramiento de la infraestructura social básica
y desarrollo de proyectos productivos, y que sean seleccionadas por los migrantes
preferentemente organizados en clubes u organizaciones similares.
Dirección del sitio:
http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=3001&len=1
Algunos Resultados: En 2006 se invirtieron alrededor de 119.5 millones de pesos
mexicanos. El programa asigna hasta $800.000 por proyecto, financiado un 25 por ciento
por el gobierno federal, el 25 por ciento por los clubes u organizaciones de migrantes y el
50 por ciento restante a gobiernos estatales y municipales.
Nombre de la iniciativa: Atención a Adultos Mayores en Zonas rurales
187
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Quien desarrolla la iniciativa: Secretaría de Desarrollo Social
Objetivo: Dar apoyo a los ancianos con más de 60 años que viven en localidades rurales
con menos de 2,500 habitantes, que sufren con la condición de pobreza alimentarria y
que no son atendidos por los demás programas gubernamentales.Como desarrolla el
objetivo: El apoyo alimentario consiste en una transferencia monetaria en el valor de
cerca de US$ 190, a ser entregue al largo de un año en, a lo sumo, tres partes.
Tiempo de existencia: El programa existe desde 2003.
Quien financia: Gobierno mexicano.
Algunos resultados: El presupuesto del programa para 2007 es de cerca de US$ 27,3
millones y serán atendidas 398.571 personas.
Definición de inclusión social: El programa busca atenuar los efectos de la exclusión
social entre ancianos de pequeñas poblaciones rurales, abordando el problema a partir
del acceso básico a la alimentación.
Dirección web:
http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/transparenciaadultosmayores.htm
Nombre de la iniciativa: Opciones Productivas
Quien desarrolla la iniciativa: Secretaría de Desarrollo Social
Objetivo: Opciones Productivas tiene como objetivo impulsar procesos de desarrollo a
partir de la generación de ingresos para la población en condiciones de pobreza.
Como se desarrolla el objetivo: Se realiza por medio del apoyo a proyectos productivos
viables y sustentables ambientalmente, e incluye asistencia técnica, formación
empresarial, organización, capacitación y seguimiento. Pretende promover la
incorporación de los beneficiarios a las instituciones de ahorro y crédito popular u otras
instituciones e instrumentos considerados por la normatividad vigente en la materia. Los
componentes del programa son: Apoyo a la Palabra, Crédito Social, Crédito Productivo
Para Mujeres, Acompañamiento y Formación Empresarial, Ahorrando Contigo, Integración
Productiva, Agencias de Desarrollo Local y Fondo de Financiamiento Social. Está dirigido
a personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones de productoras y
productores en condiciones de pobreza que muestren iniciativa y capacidad productiva, y
que estén interesados en integrarse o reforzar su participación en la dinámica productiva
local y en un circuito de ahorro y crédito en los términos de las reglas de operación del
programa. Tienen especial prioridad las personas que hayan sido beneficiadas mediante
el Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades”.
Dirección del sitio: http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=3010&len=1
Nombre de la iniciativa: Programa interinstitucional de atención a menores fronterizos
Quien desarrolla la iniciativa: Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.
Objetivo: El programa tiene como objetivo sumar esfuerzos y acciones entre las
instancias de los tres órdenes de gobierno, instituciones públicas, privadas y organismos
de la sociedad civil nacionales e internacionales, con el fin de prevenir y atender las
necesidades de los niños, niñas y adolescentes migrantes y repatriados que viajan solos y
las problemáticas colaterales a que están expuestos
Como se desarrolla el objetivo: Pretende realizar y promover acciones coordinadas de
protección y contención familiar y comunitaria. El programa consta de dos componentes:
Fondo Financiero y Asesoría, asistencia técnica y desarrollo de acciones de soporte. Las
Estrategias y Líneas de acción son: Fortalecimiento de la Coordinación Interinstitucional,
revisión legislativa y promoción de derechos de atención en el lugar de origen.
188
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Dirección del sitio: http://www.dif.gob.mx/511.htm
Nombre de la iniciativa: Programa de Infraestructura básica para la atención de los
pueblos indígenas (PIBAI)
Objetivo: El programa tiene como objetivo contribuir al desarrollo social y económico de
los pueblos y comunidades otorgando prioridad a las regiones indígenas, con respeto a
los recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a sus derechos.
Como se desarrolla el objetivo: Ejecuta obras de infraestructura básica como agua
potable, alcantarillado y saneamiento, así como la construcción de obras de comunicación
vial y electrificación. La población objetivo es la que habita en localidades que cumplen
con los siguientes requisitos: i) al menos el 40 por ciento de sus habitantes se identifiquen
como integrantes de la población indígena; ii) sean de muy alta o alta marginación; iii)
tengan entre 50 y 15.000 habitantes.
Quien desarrolla: Comisión Nacional para el desarrollo de los pueblos indígenas.
Algunos Resultados: En 2006 se invirtieron 2.833 millones de pesos mexicanos,
beneficiando a 900 mil personas aproximadamente. El total de municipios participantes
asciende a 344. De cada cinco municipios participantes en el PIBAI, uno pertenece a
Oaxaca.
Dirección del sitio: http://www.cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=192
Nombre de la iniciativa: Programa de Salud y Nutrición para Pueblos Indígenas
Objetivo: Este programa tiene como objetivo Mejorar el nivel de salud y nutrición de la
población indígena del país, y de esta forma disminuir la brecha existente entre sus
indicadores de salud y los del resto de la población.
Como se desarrolla el objetivo: A través de los siguientes objetivos específicos:
Coordinar los programas que realizan las instituciones de salud para alcanzar la equidad
en salud y nutrición de los pueblos indígenas, mediante el desarrollo de modelos y
proyectos innovadores de intervención; ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los
servicios de salud y nutrición de la población indígena, mediante la implantación y
operación de mecanismos de coordinación con instituciones públicas y privadas;
incorporar la participación ciudadana en los procesos de planeación, ejecución, control y
evaluación de las acciones en salud aplicados en las zonas indígenas; reforzar los
programas de atención a indígenas que se encuentran en circunstancias especiales,
como los migrantes, los jornaleros agrícolas, y los que habitan en zonas fronterizas y
urbano-marginales; promover mediante acciones concertadas entre las instituciones del
sector salud, los derechos sexuales y reproductivos de la población indígena; reforzar
programas de saneamiento ambiental en: protección de fuentes de abastecimiento de
agua, mejoramiento de la vivienda, reducción de emisiones por consumo de leña y
biomasa (instalación de estufas tipo lorena), disposición sanitaria de excretas, manejo
seguro de plaguicidas y eliminación de plomo en loza vidriada; promover, a través de
programas y acciones concretas, la relación entre la medicina institucional y las medicinas
tradicionales y domésticas indígenas, de forma armónica y respetuosa; desagregar por
población indígena y por sexo la información de los sistemas institucionales de salud, que
permitan su procesamiento veraz y oportuno para su utilización en la planeación,
ejecución y control de los programas de salud y nutrición; impulsar programas locales y
regionales de comunicación educativa en salud y nutrición con enfoque de género,
diseñados con base en investigación formativa y evaluación de mensajes; incorporar en la
capacitación al personal que participa en la atención de la población indígena, el enfoque
intercultural y de género que les permita conocer la cosmovisión y concepción del proceso
189
Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
salud-enfermedad de estas poblaciones para proporcionar una mejor atención; mejorar el
estado de nutrición de los niños y niñas de 6 a 24 meses de edad, y de las mujeres
embarazadas y en período de lactancia y adaptar los servicios de salud a los valores
sociales, culturales, religiosos y espirituales de los
pueblos indígenas.
Algunos resultados: Atiende a 324 mil mujeres y niños indígenas de un universo de 586
mil, distribuidos en 361 municipios de 13 estados.
Nombre de la iniciativa: Programa Fondos Regionales Indígenas (FRI)
Quien desarrolla la iniciativa: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas
Objetivo: Impulsar el desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades
indígenas, con respeto a los recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a sus
derechos, mediante la consolidación de los fondos regionales como instancias de
financiamiento de carácter social operadas y administradas por organizaciones
comunitarias indígenas.
Como se desarrolla el objetivo: La población objetivo son los productores indígenas
organizados, cuya organización esté integrada a algún fondo regional. Los recursos del
programa se destinan a los siguientes tipos de apoyo: proyectos productivos técnica,
económica y socialmente viables; asistencia técnica, administrativa y contable; y
seguimiento, control y evaluación del programa. El monto del apoyo en el 2007 no será
superior a 1.000.000 de pesos mexicanos.
Dirección del sitio: http://www.cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=195
Algunos Resultados: En el 2006 se invirtieron alrededor de 272 millones de pesos
mexicanos en el programa, para una cobertura de 25 mil personas aproximadamente lo
que representa una cobertura del 1,8% con relación al total de afiliados al FRI.
Nombre de la iniciativa: Coordinación para el Apoyo a la Productividad (PROCAPI)
Quien desarrolla la iniciativa: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas
Objetivo: El programa tiene como objetivo acordar y convenir acciones de coordinación
con los gobiernos municipales y estatales, así como con dependencias y entidades de la
administración pública federal, para la implementación de proyectos productivos integrales
ejecutados y operados por la población indígena.
Como se desarrolla el objetivo: La población objetivo son los grupos de trabajo,
organizaciones y comunidades, integradas por población indígena originaria o migrante,
que realicen cualquier actividad productiva, que cuenten con el apoyo económico
institucional y el aval de la autoridad correspondiente para la ejecución de sus actividades.
La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas aportará en el 2007
hasta 2.000.000 de pesos mexicanos por proyecto.
Dirección del sitio: http://www.cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=1627
Algunos Resultados: En 2006 se financiaron 695 proyectos.
Nombre de la iniciativa: Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria
Quien desarrolla la iniciativa: Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.
Objetivo: La estrategia tiene como misión mejorar la condición nutricional de los sujetos
de asistencia social que requieran apoyo alimentario, para propiciar el desarrollo integral
de la familia y contribuir a superar de manera sostenible su condición de vulnerabilidad.
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Como se desarrolla el objetivo: Se compone de los siguientes programas: Asistencia
Alimentaria a Familias en Desamparo y Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables. El
primero tiene como objetivo contribuir a la dieta de familias en situaciones de desamparo,
a través de un apoyo alimentario directo y temporal, y está dirigido a familias en situación
de desamparo (pobreza extrema), o en situación de desastre natural (primer alimento), o
en situación de desastre antropogénico. El segundo pretende contribuir en la dieta de los
sujetos vulnerables, que adicionalmente no alcanzan a cubrir sus necesidades básicas de
alimentación a través de una dotación de insumos y/o una ración alimenticia; está
orientado a mujeres en período de lactancia o embarazo pobres, adultos mayores en
desamparo y personas con alguna discapacidad en desamparo.
Dirección del sitio: http://www.dif.gob.mx/61.htm
7. CARIBE
7.1. HAITI
Nombre de la iniciativa: Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES)
Año de inicio: 1990
Objetivo: Entre los objetivos del FAES se encontran: i) financiar proyectos de producción,
sociales y de infraestructura física pequeños y con alta densidad de mano de obra para
comunidades de bajos ingresos; ii) generar empleo temporal; iii) mejorar los servicios
básicos de salud, nutrición y educación, la infraestructura y el medio ambiente; iv)
fortalecer a las organizaciones de base, organizaciones no gubernamentales,
municipalidades y cooperativas.
Como se desarrolla el objetivo: Entre los programas que ejecuta están: el Programa
Educativo de Base (PEB), que pretende rehabilitar la infraestructura escolar; el Programa
de Desarrollo Social y el Programa de Niños en Situación de Vulnerabilidad, enfocado a
los niños en situación de calle, discapacitados, infectados y afectados por el VIH/SIDA y
víctimas de tráfico y trata de personas.
7.2. JAMAICA
Nombre de la iniciativa: Programa de avance mediante la salud y la educación (PATH)
Año de inicio: 2002
Quien desarrolla la iniciativa: Ministerio de trabajo y seguridad social.
Objetivo: El PATH reemplazó tres programas de asistencia social en Jamaica: el
Programa para la Tercera Edad y discapacitados, el Programa de Cupones para
Alimentos -administrados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- y el Programa
externo de Alivio de la Pobreza -administrado por el Ministerio de Gobierno Local y
Desarrollo Comunitario-. El objetivo de este programa TEC es incrementar el interés
educativo y mejorar los resultados de salud de los pobres, rompiendo el ciclo
intergeneracional de la pobreza.
Como se desarrolla el objetivo: Pretende reducir el trabajo infantil por medio de la
condición de que los niños tengan asistencia escolar mínima, y servir como una “red de
seguridad” que previene el descenso de las familias a peores condiciones en caso de una
adversidad. Está dirigido a familias pobres con niños de 0 a 17 años, mujeres
embarazadas o lactantes y adultos mayores y discapacitados.
Año de inicio: 2001
Quien financia: Banco Mundial
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Algunos Resultados: En el 2004 el gobierno de Jamaica invirtió alrededor del 0,32% del
PIB en el programa. Para el 2005 tuvo alrededor de 150.000 beneficiarios.
7.3. REPUBLICA DOMINICANA
Nombre de la iniciativa: Tarjeta Solidaridad
Año de inicio: 2005
Objetivo: Como todos los programas de TEC, éste busca romper la transmisión
intergeneracional de las causas que generan o arraigan la pobreza a nivel familiar,
mejorando la inversión que las familias pobres realizan en educación, salud y
alimentación.
Como se desarrolla el objetivo: Se focaliza en familias en pobreza extrema: niños y
niñas de 0 a 5 años para el componente salud; niños-as de 6 a 16 años para el
componente educación; y población de 0 a 15 años sin documentación. A las familias se
les entrega un subsidio en efectivo si los jefes de hogar y cónyuge asisten a tres
reuniones anuales de capacitación y los niños-as cumplen con un 85% de asistencia
escolar. Con uno o dos menores, la familias reciben USD $9; con tres menores, USD $14;
y con cuatro o más, USD $19. En el componente Comer es Primero, el subsidio es de
USD $17, en tanto los niños de 0 a 5 años realicen visitas periódicas a centros de salud.
Además, deben cumplir con la tramitación y obtención de documentos de identidad.
Definición de inclusión social: a través de políticas focalizadas en los más pobres que
resulten fundamentales para que éstos puedan insertarse en la sociedad en condiciones
favorables y participar del crecimiento económico. El Programa de Transferencias
Condicionadas propicia la inclusión social de los pobres, al promover la ruptura de la
transmisión de padres a hijos de las causas que perpetúan sus condiciones de pobreza.
Algunos resultados: 216,106 hogares pobres dominicanos focalizados han recibido la
Tarjeta Solidaridad y reciben los beneficios de Comer es Primero. En menos de dos años
ha entregado cerca de US$100.0 millones a familias pobres. Ha transformado
progresivamente las ayudas gubernamentales, en pagos monetarios a los pobres para
que sus beneficiarios los inviertan en capital humano
Nombre de la iniciativa: Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias
PROCOMUNIDAD
Año de inicio: 1993
Objetivo: El objetivo de PROCOMUNIDAD es “apoyar al Gobierno en su lucha contra la
pobreza” y fomentar la participación de la sociedad civil en el manejo de recursos
destinados a mejorar la calidad de vida de la población más vulnerable.
Como se desarrolla el objetivo: El programa financia proyectos que contribuyen a
satisfacer las necesidades básicas no atendidas de la población objetivo.
Quien desarrolla la iniciativa: Presidencia de la República
Quien financia: Banco Interamericano de Desarrollo, Kreditanstalt Fur Wideraufbau,
Fondo Dominico-Canadiense para la Reconversión de la Deuda, Gobierno de Japón.
Dirección del sitio: http://www.procomunidad.org.do/
7.4. REPÚBLICA DE TRINIDAD Y TOBAGO
Nombre de la iniciativa: Community Based Telecentres
Objetivo: Proporciona acceso gratuito a ordenadores, además de ofrecer clases de
informática (Microsoft Word, Excel, Power Point y Access) y acceso a internet.
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Como se desarrolla el objetivo: Los telecenters poseen ordenadores de alta-tecnología,
internet de alta velocidad, y sala de conferencia, que pueden ser usadas por liderazgos
comunitarios que necesitan de espacio para discutir asuntos pertinentes la comunidad. El
Community Based Telecentres se encuentra en cuatro regiones diferentes y está abierto a
todos, especialmente estudiantes, desempleados, personas de bajo ingreso y aquellos
que no poseen acceso a las facilidades del ordenador
Quien desarrolla la iniciativa: Ministerio de Desarrollo Social
Dirección del sitio:
http://www.gov.tt/Egov/Portal/citizen/service.aspx?id={954B96C4-FA2Y-43BC-B83La89CED2093162}
Nombre de la iniciativa Adult Education
Objetivo: programa de educación para adultos y jóvenes fuera de la escuela,
Como se desarrolla el objetivo: Dentro del programa existen varias formas de actuación
como: 1. Cursos profesionales introductorios, que ofrecen entrenamiento básico para
personas desempleadas (fontanería, construcción de muebles, peluquero y etc.); 2.
Cursos de alfabetización; 3. Educación de la vida de la familia, para desarrollar la
comprensión de la familia y como ella contribuye para la sociedad; 4.Programas para
ocupar el tiempo-libre; y 5. Clases para ayudar jóvenes y adultos a que terminen el 2º.
Grau con éxito (inglés, matemática, literatura y etc.).
Quien desarrolla la iniciativa Ministerio de la Educación
Dirección del sitio:
http://www.gov.tt/Egov/Portal/citizen/service.aspx?id={034409D4-78D6-46BE-B3282928B1EC2CFF}
Nombre de la iniciativa Micro-Enterprise and Training Grant
Objetivo: El Programa es ofrecido para personas de baja-renta interesadas en comenzar
un pequeño negocio y desarrollar habilidades y entrenamiento profesional.
Año de inicio
Como se desarrolla el objetivo: El programa ofrece apoyo financiero con el objetivo de
capacitar y transformar la vida de los ciudadanos de Trinidad y Tobago, creando
posibilidades de que se hagan autosuficientes e independientes financieramente. El valor
máximo del apoyo financiero es de TT$5000.00, y es pagado directamente para los
proveedores de productos y servicios, necesario para el negocio comenzar. Además de
eso, el Ministerio de Desarrollo Social posee un designado para trabajar con el receptor
para garantizar el éxito de la iniciativa.
Quien desarrolla la iniciativa: Ministerio de Desarrollo Social
Dirección del sitio:
http://www.gov.tt/Egov/Portal/citizen/service.aspx?id={5EBC3La27-EF1C-41La4-La51LaAC65Y6425B9C}
Nombre de la iniciativa Multi-Sector Skills Training Programme (MuST)
Objetivo Es un programa que ofrece entrenamiento en construcción y turismo para
ciudadanos entre 18 y 50 años, que sean o desempleados, o portadores de necesidades
especiales o ex-presidiarios.
Año de inicio
Como se desarrolla el objetivo: El entrenamiento profesional en construcción es dividido
en dos niveles, siendo el primer nivel vuelto hacia trabajos generales de construcción. El
participante recibe una remuneración de $60.00 por día, durante los 6 meses de
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
entrenamiento. En el segundo nivel, se ofrece entrenamiento en el sector de construcción
(specialized skill work training) (carpintería, fontanería, instalaciones eléctricas y etc.) por
un periodo de 9 meses, y el participante gana un pago de $90.00 por día.
Quien desarrolla la iniciativa: Este programa es realizado por el Ministerio de Ciencia,
Tecnología y Educación Terciaria.
Dirección del sitio:
http://www.gov.tt/Egov/Portal/citizen/service.aspx?id={0Y777824-8BE7-4579-9B30EE445FE08FB3}
Nombre de la iniciativa Non-Traditional Skills Training Programme for Women
Objetivo: El programa ofrece especialización técnica y educación vocacional y
entrenamiento para mujeres entre 18 y 50 años, que se ensamblen en alguna de las
siguientes condiciones: despreparo profesional, desempleada y o/bajo ingreso financiero.
Como se desarrolla el objetivo: El programa ofrece 320 horas de entrenamiento por 6
meses y ofrece una remuneración de $50.00 por día, trabajando 3 días por semana
durante ese periodo. Los sectores de entrenamiento son: construcción, muebles,
reparación de coches, reparación de ordenadores entre otros.
Dirección del sitio:
http://www.gov.tt/Egov/Portal/citizen/service.aspx?id={78Y019EC-7179-426B-813Y94DF15C75FC0}
Nombre de la iniciativa The Youth Training and Employment Partnership Programme
(YTEPP)
Objetivo Es un proyecto que surgió en 1988 con el objetivo de intervenir en el aumento
del desempleo, especialmente entre jóvenes entre 15 y 25 años.
Como se desarrolla el objetivo: El YTEPP ofrece 80 cursos vocacionales en 12 áreas
diferentes, con la duración de 6 meses. El programa es abierto para jóvenes interesados
en tener experiencia y entrenamiento profesional.
Quien desarrolla la iniciativa: Gobierno de Trinidade y Tobago con la asociación del
World Bank
Dirección del sitio: http://www.ytepp.gov.tt/index.html
Algunos resultados: Del año de 1988 hasta el año 2000, el programa entrenó para el
mercado de trabajo más de 130 mil personas.
Nombre de la iniciativa: The Medical Equipment Grant
Objetivo: es un programa que ayuda personas de baja renta con uno auxilio financiero
para gastos médicos como aparatos de audición, sillas de rueda, gafas, cirugía protésica
entre otros. El valor máximo de lo auxilio financiero es de TT$5000.00.
Quien desarrolla la iniciativa: Ministerio de Desarrollo Social
Dirección del sitio: http://www.gov.tt/Egov/Portal/citizen/service.aspx?id={F3La4C4AAFF23-44F5-La35C-33DAC53D1001}
7.5 SURINAME, SAN VICENTE y GRANADA, BELIZE, DOMINICA E GUIANA
Nombre de la iniciativa Integrated Community Medía social inclusion and sustainable
human development of isolated indigenous communities in the Caribbean
Objetivo Ese proyecto es organizado por la UNESCO con el objetivo de contribuir con
tecnologías de comunicación e información para el desarrollo de la educación, ciencia y
cultura en comunidades indígenas.
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Informe final-Grupo Colombia del Nodo Regional Conjunto para América Latina-SEKN. Mayo de 2008
Como se desarrolla el objetivo Partiendo de lo comienzo que el acceso la
infraestructuras de comunicación e información son indispensables en la busca de
soluciones para la pobreza, la UNESCO construyó Centros de Comunicación
Comunitarios (community medía) en aisladas comunidades indígenas de Belize,
Dominica, Guiana, São Vicente Y Granadina y Suriname. El proyecto busca promover
mejor acceso a la información, entrenamiento profesional y desarrollo de conocimientos
locales como medios de crecimiento económico sustentable.
Dirección del sitio:
http://portal.unesco.org/en/ev.phpURLID=24677&URLDeo=DelTOPIC&URLSECTION=201.html
7.6 SAN VICENTE y GRANADA
Nombre de la iniciativa The Nacional Student Loan
Objetivo: Consiste en una ayuda financiera para estudiante. Ofrece préstamos para
estudiantes que entran a instituciones de enseñanza, y que a lo que terminen sus
estudios contribuirían para el desarrollo social y económico
Año de inicio: 1998
Como se desarrolla el objetivo: Solamente en 2002, el gobierno decidió destinar una
parte de los fondos para los segmentos más pobres de la población, utilizando como
criterio de selección el bajo salario y otras dificultades especiales que impedirían el
acceso al estudio. La persona que quisiera presentarse la bolsa de estudio suscribe una
carta de compromiso con el valor del préstamo
Quien desarrolla la iniciativa Ministerio de la Educación de San Vicente y Granada
Dirección
del
sitio:
http://www.gov.vc/Govt/Government/Executive/Ministries/Education,Youth,Sports/Educatio
n/Education.asp?z=22&la=1531
Nombre de la iniciativa Nutrition Support Programme
Objetivo: ofreciendo apoyo nutricional para segmentos vulnerables de la población como
embarazadas, lactantes y niños hasta cinco años en riesgo de desnutrición y otras
deficiencias. El objetivo del programa es aumentar la frecuencia escolar, reducir los
índices de desnutrición y fortalecer la organización comunitaria, de modo que se
disminuya la situación de pobreza de los beneficiarios.
Año de inicio 1997
Como se desarrolla el objetivo: El proyecto existe en escuelas y clínicas del país, y
actúa en varios frentes, como por ejemplo animando los niños a que entren y que
permanezcan en la escuela. En las clínicas, mujeres embarazadas en situación de riesgo
ganan suplementos alimentarios y acompañamiento medico durante seis meses del
embarazo y seis meses después del parto.
Quien desarrolla la iniciativa: Ministerio de la Salud
Dirección del sitio:
http://www.gov.vc/Govt/Government/Executive/Ministries/Health&Environment/MedicalHea
/HealthMed.asp?z=65&la=1475
Algunos resultados: El año de 2005, el gobierno tuvo un gasto de $ 1.252.000 con el
programa.
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