Download Artículo Análisis: `Más allá de la Estrategia Global de la UE`

MAYO 2017 | Nº 8
ARTÍCULO
Más allá de
la Estrategia
Global de la UE
Ricardo López-Aranda
@RLAranda
l
MAYO 2017
1
Nº 8
Las opiniones contenidas en
los siguientes artículos sólo
compromenten a sus autores y no
constituyen posiciones oficiales del
Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación
OFICINA
DE INFORMACIÓN
DIPLOMÁTICA
MAYO 2017 | Nº 8
La presentación al Consejo Europeo por Federica Mogherini de la Estrategia global de política exterior y seguridad de la UE (EGUE) tuvo
lugar en junio pasado pocos días después del
referéndum sobre la salida del Reino Unido de
la UE. En los meses anteriores la cuestión del
“Brexit” acaparó la atención europea y como
consecuencia de ello el proceso de elaboración
de la Estrategia tuvo una repercusión pública
menor que la que hubiera conocido en tiempos
normales y, cuando cayó el resultado del referéndum como un jarro de agua fría, se planteó
incluso aplazar la presentación de la Estrategia
a un momento más propicio. La alta representante y el presidente del Consejo Europeo decidieron finalmente que la presentación tuviera
lugar, como señal de cierta normalidad a pesar
del choque padecido. Con todo, desde el principio planeó sobre la Estrategia la duda de si
su actualidad y vigencia no iban a verse afectadas por la salida de los británicos de la UE,
pues el documento había sido elaborado para
una Europa a 28, y el Reino Unido es uno de los
países con mayor proyección exterior de la UE
en todos los órdenes.
Sin embargo, el cambio del contexto internacional, y en particular la llegada de una nueva
Administración a la Casa Blanca, podría quizá
tener un impacto mayor que el “Brexit” en la
vigencia de la Estrategia. En efecto, la reevaluación de su posición internacional que está llevando a cabo EE.UU. plantea interrogantes que
pueden requerir una puesta al día estratégica
por parte de la UE en al menos dos áreas.
Seguridad y Defensa
LLa EGUE es una estrategia de seguridad,
pero no una estrategia de defensa. En efecto,
el concepto de “autonomía estratégica” que
2
El presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, junto al vicepresidente de Estados Unidos,
Mike Pence, durante un encuentro en Bruselas el pasado mes de febrero. FOTO EFE.
la EGUE introduce y maneja se traduce en
que la Unión debe ser capaz de protegerse a
sí misma, responder a crisis externas y ayudar
a terceros en situación de fragilidad a adquirir
capacidades en materia de seguridad, de forma complementaria, no competitiva, con la
OTAN. Sin embargo la mencionada capacidad
para protegerse a sí misma no se refiere principalmente al ámbito militar, sino a otros como
la ciberseguridad, la respuesta a las amenazas
híbridas, la seguridad energética, la comunicación estratégica o la lucha contra el crimen
organizado y el terrorismo. La EGUE se centra
en el desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), esto es, a la gestión
civil y militar de crisis. Aborda también el desarrollo de capacidades militares por los Estados
miembros, de una base industrial para ello, y
La llegada de un nuevo
presidente a la Casa
Blanca supone variaciones
de al menos cuatro
parámetros en la ecuación
de la seguridad europea en
su vertiente de defensa.
menciona – aunque de forma algo elíptica - la
cláusula de asistencia mutua en caso de ataque armado contenida en los Tratados. Pero
la EGUE no fija una verdadera estrategia de
defensa de la UE como tal, sino que más bien
remite a la posibilidad de utilizar la mencionadas capacidades en diferentes ámbitos, y en
particular en el de la OTAN.
En este contexto, la llegada de un nuevo presidente a la Casa Blanca supone variaciones de
al menos cuatro parámetros en la ecuación de
la seguridad europea en su vertiente de defensa.
En primer lugar existe una perceptible voluntad estadounidense de mostrase menos
confrontacional hacia Rusia. Aunque la crisis
provocada por el bombardeo de la base siria de
al-Shayrat ha evidenciado que existen límites a
la posibilidad de entente ruso-norteamericana,
la forma en que la crisis se ha resuelto, incluidas las declaraciones del Presidente Trump (vía
Twitter) de que “todo va a salir bien entre los
EE.UU. y Rusia” muestra una clara voluntad de
distensión. Esta distensión puede considerarse
una buena noticia en términos generales, pero
plantea no pocas dudas a los países miembros
de la OTAN más cercanos a la frontera rusa.
En definitiva, y paradójicamente, la distensión
fuera de la OTAN puede llevar a alguna tensión
dentro de ella, con repercusiones potenciales
para los planteamientos de seguridad de la UE.
En segundo lugar, el nuevo Presidente ha
pedido a la OTAN (y a sus aliados europeos)
que la Organización se modernice y preste una
mayor atención a la lucha contra el terrorismo
(un terreno en el que, dicho de paso, la Alianza
Atlántica ha jugado un papel relevante, en particular en Afganistán). Esta pretensión parece
ir en línea con la idea de una Alianza que mire a
MAYO 2017 | Nº 8
su alrededor en 360º, es decir también hacia el
sur, aunque resulta necesario huir del planteamiento reduccionista de asimilar ese sur exclusivamente con la amenaza terrorista.
En tercer lugar, la forma en que el nuevo Presidente ha retomado la reivindicación de sus
predecesores de que los aliados europeos en
la OTAN asuman una proporción mayor de la
carga presupuestaria en la defensa del continente ha generado cierta alarma inicial acerca
de su grado de compromiso con la defensa
europea. Sin embargo esta reivindicación no
es ninguna novedad, y la propia EGUE parece
reconocer su vigencia al señalar que una defensa europea más creíble es esencial también
para preservar una relación saludable con los
EEUU. En términos cuantitativos se cifra en el
cumplimiento del objetivo de gasto del 2% del
PIB en Defensa en el año 2024 asumido en la
Cumbre de la OTAN de Gales (aunque en sus
declaraciones el nuevo Presidente parece entender que este compromiso no sería futuro,
sino que tendría incluso carácter retroactivo).
Los países europeos reconocen en general la
legitimidad de la petición estadounidense de
un mayor compromiso, aunque piden que se
tenga en cuenta la aportación a la seguridad
que llevan a cabo desde una perspectiva más
amplia que la meramente de defensa, gracias
a sus políticas de estabilización y de desarrollo de las zonas en conflicto potencial o real.
Se argumenta por otra parte que lo que Europa necesita no es más gasto, sino mejor gasto,
esto es, superar la actual situación de fragmentación y duplicación de fuerzas y capacidades,
gastar más en equipamiento y menos en personal, dar un mayor peso a la investigación y
desarrollo tecnológico, etc. En todo caso, dando por supuesto un incremento paulatino del
3
necesariamente de división. Así por ejemplo,
en un mundo interdependiente e interconectado, puede existir margen para una mayor
cooperación entre EEUU y Europa en materia
de seguridad en Asia, con efectos positivos
potenciales en las relaciones transatlánticas de
seguridad, que pudieran ser percibidas por los
EE.UU. como realmente bidireccionales.
En definitiva, la EUGE constituye un importante punto de partida para el desarrollo de
la PCSD (como muestran en última instancia
las conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores de 6 de marzo de 20171). Sin embargo
a la hora de afrontar el contexto de seguridad
actual el concepto de “autonomía estratégica”
proporcionado por la EGUE no se antoja suficiente y parece que se hace necesario un proceso de reflexión estratégica dentro de la UE
que incorpore más plenamente la dimensión
de la defensa.
Imágenes de manifestaciones
en Londres en contra del Brexit.
FOTO EFE.
Acción exterior integral
gasto en defensa en línea con el compromiso
de Gales, debería plantearse un debate en profundidad sobre el destino de ese gasto (completar las capacidades europeas para desplegar misiones de gestión de crisis en el exterior,
la defensa territorial,…).
En cuarto lugar, de los recientes bombardeos
estadounidenses en Siria y Afganistán, de las
declaraciones del nuevo Presidente con respecto a Corea del Norte (“si no se ocupa China, nos ocuparemos nosotros”) y de su deseo
de aumentar significativamente el ya de por
sí elevado gasto norteamericano en defensa
parece deducirse una mayor predisposición al
uso de la fuerza de la que ha caracterizado a
la presidencia anterior. La reacción europea
al bombardeo de la base aérea siria ha sido
de apoyo. No obstante son concebibles otros
escenarios más complejos y el recuerdo de la
crisis interna europea a raíz de la invasión de
Irak está todavía suficientemente fresco como
para alertarnos de la importancia de mantener
la unidad intra-europea y transatlántica. En
todo caso, los escenarios potenciales no son
El otro ámbito en el que el nuevo contexto
político internacional puede repercutir en la vigencia de la EGUE es en el de la acción exterior
de la Unión tomada en su conjunto.
Aunque está aún dando sus pasos iniciales,
se observa una tendencia de la nueva Administración estadounidense a retraerse en asuntos
como el apoyo al multilateralismo, la lucha contra el cambio climático, la respuesta a la situación de los refugiados, la cooperación para el
desarrollo, la protección y promoción de los derechos humanos o el apoyo a un libre comercio
basado en reglas internacionales, asuntos en
los que la UE tiene en cambio un elevado perfil.
http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2017/03/06-conclusions-security-defence/
1
MAYO 2017 | Nº 8
A pesar de ese perfil destacado, lo cierto es
que estas áreas se encuentran más allá del núcleo central de lo previsto en la EGUE, que es
una estrategia de seguridad más que una estrategia de acción exterior. En efecto, durante
el proceso de elaboración de la Estrategia se
debatió si ésta debía abarcar el conjunto de
las dimensiones exteriores de la acción de la
Unión (cooperación, comercio, cambio climático, etc.), o limitarse, como la Estrategia anterior (de 2003), a los aspectos de seguridad.
Finalmente se optó por este segundo enfoque,
aunque la Estrategia trata de integrar las dimensiones de seguridad de las demás vertientes de la acción exterior.
Sin embargo, a la vista del nuevo panorama
internacional descrito, la actuación de la UE
puede ser más necesaria que nunca en áreas
como la lucha contra el cambio climático, la
cooperación para el desarrollo, el comercio justo, los derechos humanos, etc., que desbordan
el terreno de la seguridad, pero en las que la
4
A la vista del nuevo
panorama internacional,
la actuación de la UE
puede ser más necesaria
que nunca en áreas como
la lucha contra el cambio
climático, la cooperación
para el desarrollo, el
comercio justo, los
derechos humanos, etc.
Unión ha aportado un claro valor añadido.
La acción exterior común ha sido identificada tradicionalmente como una de las líneas de
posible avance del proyecto europeo, que le
permitiría reconectar con los ciudadanos, pues
estos serían conscientes de que la Unión pue-
de llegar colectivamente allí donde los EE.MM.
individualmente no pueden. Las mencionadass
líneas de acción reflejan aspiraciones profundas de la gran mayoría de ciudadanos europeos, y su tratamiento conjunto sería además
coherente con la arquitectura institucional
puesta en pie por el Tratado de Lisboa, que
otorga en particular a la alta representante una
función de coordinación general de la acción
exterior de la Unión.
Por ello cabe preguntarse si, más allá de la
Estrategia Global ya aprobada, la UE no saldría
ganando con un documento político en forma
de Estrategia exterior integral, que recordase
lo mucho que la Unión hace en esas áreas y
lo que aspira a hacer en el futuro en ellas. Ello
podría contribuir a que la Unión superase su
imagen muy difundida actualmente de mero
sujeto pasivo de las relaciones internacionales y recordar que, desde su fundación, con la
consolidación de la paz en Europa, ha ido construyendo una agenda internacional positiva ba-
sada en la cooperación y portadora de valores.
Al reivindicar sus logros y sus aspiraciones en
estos ámbitos, la UE puede reivindicarse mejor
a sí misma frente a sus ciudadanos.
***
Se ha dicho que ningún plan, por bueno que
sea, sobrevive al contacto con la realidad. La
Estrategia Global de la UE es un buen documento para articular la acción exterior de la
Unión en el campo de la seguridad, y ya ha
dado frutos, en concreto en el desarrollo de la
Política Común de Seguridad y Defensa. Pero
quizá sea hoy necesaria una reflexión más profunda en el campo de la defensa.
En materia de acción exterior en su conjunto
quizá ha llegado el momento de que la UE articule una visión del mundo que abarque no sólo
los aspectos securitarios, sino también otras
aspiraciones de los ciudadanos en materias en
la que la UE ha mostrado su capacidad como
fuerza transformadora de la realidad internacional.