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INFORMARSE ES PARTE DE LA SOLUCIÓN
La INDC de Argentina y
el presupuesto nacional1
María Marta Di Paola
Argentina presentó su Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional (INDC, por sus siglas en
inglés) dos días antes del vencimiento del plazo. Su elaboración y publicación es un avance e hito
importante, ya que de esta forma el país reconoce la importancia de tomar medidas frente al fenómeno
mundial del cambio climático. Las INDCs fueron introducidas en la 19ª Conferencia de las Partes de la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático con el objetivo de registrar los
compromisos de todos los países, en especial vinculado –pero no exclusivamente- a metas para la
reducción de emisiones gases efecto invernadero, en un acuerdo global para todas las Partes. Por tanto,
la elaboración de esta contribución permite inferir un horizonte de metas para la política nacional
vinculada a aspectos de cambio climático, hoy ausente en la política ambiental nacional.
La propuesta es escasa y conservadora basándose en un escenario Business as usual (BAU)2 en el que
no se proyectan medidas particulares para la mitigación ni para la adaptación al cambio climático.
Las metas planteadas de modo incondicional planean reducir hasta un 15% las emisiones al 2030
respecto al año base (2005) lo que implica, en realidad, que las emisiones nunca descienden,
simplemente aumentan con menos intensidad. De modo condicional, se sumaría una reducción
adicional del 15%, si y sólo sí, se recibe apoyo internacional, tanto de tipo financiero, tecnológico y de
desarrollo de capacidades, uno de los espacios dentro de la contribución donde se incluye el término
financiamiento. También se remarca la necesidad de financiamiento internacional para tomar medidas
de adaptación.
En el marco de la INDC, las medidas mencionadas como incondicionales… ¿cuentan con
financiamiento?
En relación al SECTOR ENERGÉTICO si se analiza el presupuesto nacional aprobado para el año 2016,
por cada $1 (US$1) destinado para combatir el cambio climático $159 (US$159) se destinan a medidas
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Este trabajo se realizó gracias al apoyo de la Fundación Heinrich Böll.
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Según el texto de la INDC de Argentina: “El escenario de línea de base “Business as usual” (BAU) al cual se refieren las
metas, se construye de acuerdo a una proyección del crecimiento económico en ausencia de políticas de mitigación al
cambio climático. La proyección inicia en el año 2005 y llega al 2030 con emisiones de GEI equivalentes a 670 Mt CO2e.”
El texto se encuentra disponible en el siguiente vínculo:
http://www.ambiente.gob.ar/archivos/web/contribuciones/file/INDC%20Argentina.pdf
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que generan mayores emisiones de gases efecto invernadero, lo que equivale al 5% del presupuesto
nacional. En la INDC se definen dos ejes: la diversificación de la matriz y el uso racional y eficiente de la
energía. En el primer caso, las partidas presupuestarias se vinculan a energía eólica y solar,
agro-energía, donde las mismas totalizan $436 millones (US$ 41 millones)3 , con un 99% de
financiamiento internacional con el proyecto PERMER4 del Banco Mundial.
En el segundo caso, entre las acciones tendientes a la eficiencia y uso racional de la energía las partidas hacen
hincapié en el uso racional en hogares y organismos públicos totalizando $96 millones (US$ 9 millones) de
los cuales el 28% es cubierto por un préstamo, también, del Banco Mundial. Por tanto, el 85% de las medidas
compatibles con el cambio climático son financiadas por este organismo internacional.
En consonancia, dentro de la contribución se destacan:
· Fuentes energéticas no convencionales: para cuya exploración Yacimientos Petroleros
Fiscales (YPF) ha firmado contratos para la exploración con empresas extranjeras, y hasta se ha modificado
la Ley Nacional de hidrocarburos para otorgarles prerrogativas5 . Sin embargo, es cuestionable desde el
cambio climático su impacto, al tratarse de combustibles fósiles que en su quema no sólo liberan dióxido de
carbono sino también metano. La partidas para una política de hidrocarburos (aunque las mismas no
aclararan si son convencionales o no) suman $ 4.301 millones (US$ 405 millones);
· Energía hidroeléctrica: en el presupuesto se detallan tres obras puntuales: Financiamiento
Presa y Central Portezuelo del Viento (210MW) con $30 millones (US$ 2,8 millones), Chihuido I
(700MW) con $50 mil (US$ 4,7 mil) de financiamiento proveniente de Rusia y Kirchner-Cepernic
(1740MW) con $50mil (US$ 4,7 mil) de un préstamo del Banco Chino de Desarrollo. Ninguna de las tres
presas se consideran renovables dentro de las definiciones establecidas en la Ley Nacional de Energías
Renovables (la nueva ley establece un tope de 50MW);
· Energía nuclear: se mencionan actividades de exploración de uranio, y $90 millones (US$
8,5 millones) destinados al Reactor en Atucha II. En 2016 no se ha presupuestado ningún monto
vinculado a la extensión de la vida útil del reactor en Embalse, financiado por la ex Corporación Andina
de Fomento (CAF), hoy Banco de Desarrollo de América Latina. Es importante destacar que debido a la
conflictividad en torno a la generación de energía con fuentes nucleares, no deberían considerarse las
mismas como actividades para la mitigación del cambio climático;
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El tipo de cambio utilizado para esta conversión es el establecido en el Presupuesto Nacional 2016: US$ 1 = $10,6.
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El Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER) se constituyó en el año 2000 con el objetivo de
facilitar el acceso a la energía en poblaciones rurales dispersas a través de tecnología solar.
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Entre otras cuestiones, esta normativa propone la incorporación de los proyectos que impliquen la realización de una
inversión directa en moneda extranjera, no inferior a US$ 250 millones al Régimen de Promoción de Inversión para la
Explotación de Hidrocarburos, que establece exenciones impositivas y beneficios a la hora de girar de divisas al exterior.
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· Sustitución de combustibles fósiles por biocombustibles: se encuentra una partida por
$4,6 millones (US$ 435 mil) compartida con otras cadenas agroalimentarias. Asimismo, se han
reducido en el último mes los derechos a la exportación para el biodiesel, buscando incrementar las
ventas externas, reduciendo el cupo para el mercado local (caracterizado por su gran inestabilidad y
dificultades en la fijación de precios por parte de la Secretaría de Energía de la Nación), resultando poco
claro si el destino de dicha producción es el corte interno o el mercado externo;
· Reducción a la intensidad energética del consumo: tarea que se evidencia compleja
cuando los subsidios al consumo energético son una de las partidas que mayores incrementos
obtienen a lo largo del año fiscal mediante reasignaciones presupuestarias. Para el 2016 los subsidios
presupuestados es de $68.936 millones (US$ 6.503 millones), un monto 130 veces superior al que se
destina en el sector energético a medidas para combatir el cambio climático.
En el SECTOR DE TRANSPORTE, el presupuesto 2016 estima $9 (US$ 9) para acciones que fomentan
el uso de medios de transporte que incrementan las emisiones, contra $1 (US$ 1) para aquellas que
mitiguen la contaminación generada por dicho sector. En la INDC, el principal eje de optimización es el
transporte ferroviario de la mano del Belgrano Cargas, empresa estatal cuyo presupuesto para 2015
preveía una inversión extranjera en proyectos a iniciar por $1.447 millones (US$ 137 millones).
Asimismo, si se comparan las partidas vinculadas al cambio climático para el sector, las destinadas al
transporte automotor son 13 veces superiores que las que se destinan al transporte ferroviario. La única
partida compatible con acciones para combatir el cambio climático en el sector automotor es
financiada por un préstamo del Banco Mundial.
En el SECTOR DE AGRICULTURA, SILVICULTURA Y OTROS USOS DEL SUELO (AFOLU), la INDC
presentada por Argentina destaca el papel de la Ley de Bosques Nativos y su Fondo para el
Enriquecimiento y la Conservación los mismos. En 2016, el Presupuesto Nacional conformó este fondo
con tan sólo un 5% ($ 265 millones / US$ 25 millones) del total que le correspondiera por ley ($ 5.121.
millones / US$ 483 millones), tal como es una costumbre desde la sanción de ésta en 20076.
Entre las medidas de mitigación para este sector se encuentran la adopción de biotecnología (si bien no
está vinculado al tema de cambio climático, existe preocupación por la difusión en el uso de productos
químicos y su impacto en la salud, tanto humana como de los recursos naturales), la incorporación de
zonas productoras gracias a sistemas de riego, sistemas de alerta temprana, así como la incorporación
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Incluso, un hecho a destacar es que en 2010, a través de una reasignación presupuestaria, el 50% de este fondo (que
se había constituido también de manera reducida) se aplicó al Programa Fútbol para Todos.
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de medidas como la siembra directa, agricultura de precisión y orgánica entre otros. Lo importante a
destacar es que estas últimas medidas se han incorporado en el sector agropecuario por decisión de los
productores, sin recibir a cambio ningún tipo de incentivo del sector público. En el presupuesto del
sector agropecuario se destaca el nivel de agregación, o falta de detalle, que tienen las partidas y la
dificultad de reconocer cuál es el objetivo de los programas que las componen. Es así que la mayor
parte del flujo de partidas que podrían vincularse a cambio climático se consideran inciertas ($2.797
millones / US$ 264 millones), mientras que las acciones contrarias son superiores en un 9%.
Finalmente entre los esfuerzos para la mitigación, la INDC indica la
implementación de complejas herramientas, además del Fondo de
Bosques Nativos antes mencionado:
· Fideicomiso de Infraestructura Hídrica, con destino al aprovechamiento hídrico en el Río
Santa Cruz (presas Kirchner-Cepernic), al cual entre abril y octubre de 2015 se habían aplicado $ 1.291
millones (US$ 122 millones);
· Estrategia Nacional de Biodiversidad, que junto con la implementación del Protocolo de
Nagoya tienen un presupuesto de $ 6.8 millones (US$ 641 mil);
· Inventario Nacional de Glaciares, que carece de una partida presupuestaria debidamente
identificable, tanto en el marco de la Secretaría de Ambiente como en el Consejo Nacional de Ciencia y
Técnica (CONICET), no teniéndose datos del mismo en las 4 provincias con mayor conflictividad entre minería
y conservación de los glaciares. Lo mismo sucede con otras dos herramientas como la Plataforma Nacional
para la Reducción de Riesgos de Desastres y la Comisión de Trabajo de Gestión de Riesgo.
¿Es suficiente?
Lo escaso y conservador de la INDC es concordante con el lugar y espacio que tiene el tema ambiental
en cada Presupuesto Nacional. Las principales medidas vinculadas a la mitigación y adaptación al
cambio climático se financian con fondos internacionales. De hecho, el proceso de elaboración de la
propia contribución se dio en el marco del financiamiento de la Agencia de Cooperación Alemana y el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
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No hay mención explícita al financiamiento de las medidas incondicionales y, además, muchas de las
que se mencionan en el marco de la contribución son menores a lo establecido en el marco de las leyes
(como sucede con la Ley de Bosques) o brillan por su ausencia (como en el caso de la Ley de Glaciares).
Dichos ejemplos demuestran la baja prioridad que tiene el cambio climático dentro de la política
ambiental nacional y agenda pública, con una prevalencia para solucionar problemáticas en el corto
plazo dejando de lado medidas de largo plazo que se vinculen el desarrollo sustentable y trasciendan
las actuales generaciones.
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