Download La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos en la Era
Document related concepts
Transcript
Fa b i á n C a l le y Fe d e r ic o M e r k e OS EN AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 USO TEXT NC CO R La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos en la Era Unipolar La ESN norteamericana es producto de las representaciones de la élite política del país y no el patrimonio de un sólo partido por Fabián Calle* y Federico Merke** * Master en RR.II. FLACSO y U. Bologna. Investigador del CONICET. Docente en la UTDT. Miembro del CARI. ** Master of Arts en RR.II. University of Warwick. Subsecretario Académico del CARI. Profesor USAL. AL MOMENTO de escribir este artículo restan dos semanas para las elecciones en los Estados Unidos y por eso es muy probable que usted leas estas líneas sabiendo ya si se trató de una elección o de una re-elección. También es probable que los análisis de cambios y continuidades en las políticas norteamericanas sean centro de atención entre hacedores y analistas políticos. Ciertamente, la política fiscal, educativa, de salud o social no será la misma según se trate de Bush o Kerry. El título de este artículo, sin embargo, sugiere que en política exterior y de seguridad no hay mucho para esperar en materia de cambios. Nos proponemos analizar el documento central de la política exterior de Washington, la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN). La idea central de este artículo es que la ESN refleja mucho más que la visión Neoconservadora adscripta a la administración Bush y por lo tanto sus líneas centrales están llamadas a orientar la política exterior de los Estados Unidos más allá de Bush. El argumento se desarrolla en tres partes. La primera ofrece un breve repaso histórico del significado de las doctrinas de seguridad. La segunda analiza en detalle la actual ESN, y observa cómo afecta a América Latina en general y al Cono Sur en particular. La tercera y última sitúa la ESN en el contexto de las transformaciones internacionales ocurridas con el fin de la Guerra Fría. La conclusión principal de este trabajo es la siguiente: en 228 años de historia, Estados Unidos ha tenido 43 presidentes y 8 doctrinas de seguridad. Los números son elocuentes y muestran que rara vez las doctrinas han reflejado la ideología 124 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 E n s ayo e n c o n c u r s o de turno. Por el contrario, cada doctrina ha sido en gran medida una representación del mundo elaborada (y por lo tanto negociada) por la elite política norteamericana. Estas representaciones han sido constitutivas de transformaciones domésticas e internacionales y por lo tanto es de esperar que la ESN sobreviva a Bush. Las Estrategias de Seguridad Nacional en Perspectiva Histórica. La política exterior de los Estados Unidos en materia de seguridad nacional se ha instrumentado a través de ‘doctrinas’ o ‘estrategias’ de seguridad. Una doctrina de seguridad nacional es un conjunto de enunciados que expresa las visiones generales que los líderes políticos tienen acerca de cuáles son las oportunidades y amenazas que enfrenta el país y propone un conjunto desagregado de estrategias para hacer frente a ese escenario. Simplificando, las doctrinas de seguridad nos brindan una ‘imagen del mundo’ y una ‘hoja de ruta’ para conducirse en él. Existe consenso entre quienes estudian Relaciones Internacionales en afirmar que Estados Unidos desde su independencia ha tenido ocho grandes doctrinas de seguridad. No todas las doctrinas se han explicitado de manera homogénea. Algunas expresaron sus ideas iniciales en discursos presidenciales, otras bajo la forma de mensajes al Congreso e incluso hasta en telegramas largos. A partir del ascenso de Estados Unidos como potencia, sin embargo, estas doctrinas han tendido a ser presentadas bajo la forma de documentos oficiales formales y elaborados por un equipo cercano a la presidencia. El discurso de despedida de Washington en 1796, nuestra primera doctrina, fue ampliamente elaborado por él y su ayudante Alexander Hamilton. Esta doctrina, junto con la Doctrina Monroe y la del Destino Manfiesto, constituyeron un triángulo conceptual y de acción que orientó la política exterior de los Estados Unidos durante todo un siglo. El discurso de Washington se inscribió en la condición de un estado en formación como lo era Estados Unidos en ese entonces. Washington advertía sobre la necesidad de comerciar con el mundo pero de no comprometerse políticamente en los viejos juegos de equilibrio de poder europeo. La primera condición esencial en materia de seguridad sería entonces construir un estado asegurando (y luego expandiendo) su territorio. Washington también afirmaba que “nuestra verdadera política es alejarnos de alianzas permanentes con cualquier porción del mundo”.1 En este sentido, la Doctrina Monroe y la del Destino Manifiesto actuaron como complementos de la visión de Washington. La Doctrina Monroe fue anunciada en 1823 y procuró asegurar la influencia de los Estados Unidos en América al buscar el repliegue europeo en la región. Ya en 1932 Carl Schmitt observaba que la Doctrina Monroe no era un acto jurídico inscripto en el Derecho Internacional sino una acto político unilateral inscripto en lo que él denominaba el ‘imperialismo moderno’ de los Estados Unidos.2 El término ‘Destino Manifiesto’ fue utilizado por primera vez en 1839 por John L. O’Sullivan. Sullivan era periodista, demócrata y expansionista e intentó justificar la ampliación de Estados Unidos hacia el Oeste al decir que “nuestro país está destinado a ser una gran nación del futuro [...] somos la nación del progreso humano, y ¿quién puede poner límites a nuestra marcha hacia adelante? La providencia está con no125 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 Fa b i á n C a l le y Fe d e r ic o M e r k e sotros”, aseguraba Sullivan, “y no hay poder en la tierra que pueda hacerlo”.3 Articulando estas doctrinas, Estados Unidos adquirió, mediante la guerra, la diplomacia o la compra, territorios pertenecientes a los indios, Gran Bretaña, Francia, España, México y Rusia. En 1898 entró a funcionar la cuarta doctrina: Puertas Abiertas. Su principal objetivo fue promover los intereses políticos, económicos y comerciales de Estados Unidos en Asia. Mediante esta doctrina, Washington extendió su poder en Asia y el Pacífico, anexando Hawai y adquiriendo Guam, Wake Island y Filipinas. Alfred Mahan fue uno de los inspiradores de la doctrina de Puertas Abiertas. Estados Unidos no podía contentarse con defender su territorio sino que tenía que ‘salir al mar’ y asegurar las vías de comunicación entre Estados Unidos y sus posesiones de ultramar. Para esto, Mahan propuso contar con un poder naval adecuado a estas necesidades y fue Teodoro Roosevelt quien lo escuchó y sacó literalmente a Estados Unidos de su La Doctrina Monroe órbita continental y proyectó el poder naval orientó la política exterior que creía necesario para sustentar su doctride EE.UU. durante na de Puertas Abiertas. Una ‘extensión’ de esta doctrina fue el ‘Corolario Roosevelt’ a un siglo la Doctrina Monore. Este corolario no sólo hizo referencia al hecho de que América era para los americanos sino que además, en un lenguaje que nos trae al presente, incluyó la posibilidad de intervención por parte “de una nación civilizada” que actuara como “un poder internacional de policía” en otras naciones del Hemisferio para corregir ‘malos’ gobiernos.4 Durante la Primera y Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos desplegó su quinta doctrina de seguridad. En esta doctrina, Estados Unidos actuó como un ‘poder de última instancia’ que restauró el equilibrio en Europa y Asia en dos ocasiones. Tanto la decisión de Wilson como la de Roosevelt de intervenir en las guerras europeas se basó en la percepción de que Estados Unidos no podía tolerar un desequilibrio de poder en Europa, y menos si ese desequilibrio era generado por gobiernos autoritarios. En su mensaje de guerra del 2 de abril de 1971, Woodrow Wilson, en una retórica muy escuchada en los días previos a la invasión en Irak del 2003, observaba que la “neutralidad ya no es posible ni deseable cuando la paz del mundo está y la libertad de sus pueblos está en juego y la amenaza a esa paz y libertad yace en la existencia de gobiernos autocráticos apoyados por la fuerza organizada.”5 Aunque de manera simplificada podríamos decir que la ‘guerra de 30 años’ representó la contienda entre Estados Unidos y Alemania para disputar la sucesión del Imperio Británico. El fin de la Segunda Guerra Mundial no eliminó el problema del equilibrio de poder sino que introdujo nuevos actores. Las potencias europeas quedaron exhaustas y el poder se redistribuyó hacia la Unión Soviética y los Estados Unidos. Fue el Presidente Truman quien articuló la sexta doctrina. La estrategia de contención intentó frenar el avance soviético, en particular el control sobre Eurasia, y su proyección del comunismo como tipo 126 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 E n s ayo e n c o n c u r s o de régimen. Para esto se basó en un conjunto de políticas (creación de la OTAN, apoyo a la integración europea, etc.), estrategias (disuasión) y recursos (Plan Marshall). Aunque como doctrina tuvo sus ajustes (detente, ofensiva de Reagan en el NSDD-75 etc.), la esencia de sus postulados se mantuvo durante toda la Guerra Fría. George Kennan de manera directa y Halford Mackinder de manera indirecta fueron los referentes intelectuales de esta estrategia y su codificación se explicitó en el documento NSC-68 coordinado por Paul Nitze. La persistencia de un cierto discurso resulta notable al comparar el final del artículo de Kennan de 1947 con una conferencia de George Bush de 2002. En su artículo, Kennan afirma que el pueblo americano tenía que sentir “cierta gratitud hacia la Providencia, la cual, al proveer al pueblo Americano de este desafío implacable [el comunismo soviético] ha hecho que su seguridad como nación dependa de su unión y de la aceptación de las responsabilidades de liderazgo moral y político que la historia ha querido que tenga.”6 Bush por su parte aseguraba en marzo de 2002 que “la historia nos ha llamado a la acción, y no vamos a perder la oportunidad de hacer el mundo más pacífico y libre.”7 Finalizada la Guerra Fría y luego de la Guerra del Golfo, George Bush padre anunció un ‘nuevo orden internacional’, pero el optimismo intelectual y político instalado por el fin del orden bipolar fue desmesurado en sus previsiones, limitado en el tiempo y reducido en su geografía. La distribución de poder entre los estados se había modificado, pero la naturaleza de las relaciones internacionales perduraba. William Clinton introdujo una nueva estrategia de ‘Ampliación’. Construida sobre principios liberales, la estrategia aseguraba que un mundo más interdependiente, más institucionalizado y más democrático sería un mundo más pacífico. En la visión de Clinton, EEUU debía promover la ampliación del mundo liberal hacia otras regiones y mostrar la naturaleza ‘benigna’ de su hegemonía. La doctrina de Clinton no tuvo un desarrollo parejo. Con ímpetu liberal al comienzo, aplicó políticas realistas al final. Pocos se olvidan que Clinton no dudó en ser unilateral cuando vio venir que el Consejo de Seguridad no aprobaría la intervención en Kosovo. Con una crítica profunda al gobierno de Clinton, George Bush asumió la presidencia con un cierto vacío de legitimidad y de conocimiento de la política internacional. Los atentados del 11/9 llenarían ambos. La próxima sección analiza en detalle la octava doctrina de seguridad de Estados Unidos. La Estrategia de Seguridad Nacional de George Bush En septiembre de 2002, el gobierno de los Estados Unidos presentó su Estrategia de Seguridad Nacional (ESN). Así como el informe Nro. 68 del National Security Council (una versión más militarizada y proactiva de la estrategia de la contención desarrollada por G. Kennan en 1946) elaborado en 1950 inauguraba formalmente el período bipolar bajo la administración Truman, la ESN inaugura formalmente el período unipolar bajo la administración Bush. Si el NSC68 pasó a ocupar el centro de la escena a partir de la guerra contra Corea, esta nueva Estrategia de Seguridad tuvo como antecedente el terrorismo del 11 de septiembre de 2001. Ya sea en 1950 como en el 2002, ambos documentos definieron sus intereses en términos de amenazas. En 1950 la amenaza a la seguridad, la 127 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 Fa b i á n C a l le y Fe d e r ic o M e r k e libertad y la democracia provenía del comunismo, el cual debía ser contenido. En el 2002 la amenaza viene del eje del mal, el cual deber ser combatido. Así como la estrategia de contención de Kennan sufrió modificaciones a través del NSC68, el marco estratégico y conceptual que fue desarrollando los EE.UU. en la década posterior al fin de la guerra fría fue sustancialmente acelerado y readaptado a partir del 11/9. La ESN está dividida en nueve secciones ordenadas de acuerdo a dos grandes temas. El primero es la seguridad, el segundo la economía. El principal compromiso del gobierno, dice el informe, es defender a la nación de sus enemigos. El segundo, expandir por todo el globo la democracia, el libre mercado, la lucha contra la corrupción y los derechos humanos. Como afirma George W. Bush, la causa de los Estados Unidos va más allá de la defensa del país. Estados Unidos encarna, según reza el informe, el triunfo de la idea liberal frente a posiciones utópicas basadas en clases sociales, razas o religiones. El objetivo es hacer uso de esa posición singular para garantizar décadas de estabilidad, bienestar, paz y democracia. La posición de los Estados Unidos, dice el informe, será mantenida mediante dos estrategias. La primera es la de los ataques preventivos. Si desde Truman en La seguridad y la adelante la política exterior se basó en una economía son los dos contención agresiva, hoy se basa en una agrepilares de la estrategia de sión preventiva. La segunda estrategia es la disuasión hacia potenciales adversarios. Tal George Bush como veremos con posterioridad, la estrategia preventiva y más pro-activa se centrará en la amenaza encarnada por el terrorismo internacional (y sus vinculaciones con el crimen organizado) y los denominados estados villanos o eje del mal (entre los cuales Bush destaca los casos de Irán y Corea del Norte) mientras que la relación con grandes potencias como China tenderán a conducirse con una mayor dosis de elementos propios de la disuasión y la contención. Como afirma la ESN: “Nuestras capacidades serán los suficientemente fuertes para disuadir potenciales adversarios de perseguir una escalada militar con el deseo de sobrepasar, o igualar, el poder de los Estados Unidos.” Esta afirmación, por más explícita que pueda ser para muchos, reitera el concepto elaborado en 1992 por un informe reservado del Pentágono (dado a conocer por el New York Times) y que fuera redactado, entre otros, por el actual Subsecretario de Defensa de los EE.UU., P. Wolfowitz. La visión subyacente era la de reconocer y preservar las ventajas que la naciente unipolaridad generaba para la seguridad y prosperidad de los EE.UU. y sus principales aliados. En este sentido, la unipolaridad no era vista como un ‘momento’ o una ‘transición’ sino como un ordenamiento internacional con una duración potencial en el largo plazo y sustentado en estrategias implícitas y explícitas de los EE.UU. y en las limitaciones de los Estados aspirantes a la cima del poder mundial. Cabe recordar que durante la administración de Bush padre y los dos mandatos de W.J. Clinton, los EE.UU. desarrollaron la estrategia de ‘dos guerras regionales simultáneas’ contra los estados villanos o del eje del mal y un mix de contención y compromiso/cooperación con China y 128 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 E n s ayo e n c o n c u r s o Rusia. Asimismo, los dos Presidentes de la post-Guerra Fría visualizaron la necesidad de preservar y reforzar, dentro de lo posible, un entramado de regímenes y organizaciones internacionales (en materia económica, comercial y de seguridad) impulsadas por los EE.UU. a partir del fin de la segunda guerra mundial. Desde su independencia, Estados Unidos ha escrito sus doctrinas de acuerdo a un péndulo en movimiento cuyos extremos han sido el idealismo internacionalista y el realismo aislacionista: Estados Unidos como un cruzado o como un faro. Según Hans Morgenthau, esta tensión entre aquellos que creen que la política exterior debe guiarse por principios morales y aquellos que sostienen que la política exterior debe definirse en términos de poder, ha producido tres tipos bien diferenciados de hombres de estado: (a) el realista, representado por Alexander Hamilton, que piensa y actúa según la lógica de poder; (b) el ideólogo, representado por Thomas Jefferson y John Quincy Adams, que piensa en términos de principios morales pero que actúa en términos de poder; y (c) el moralista, representado por Woodrow Wilson, que piensa y actúa en términos de principios morales. El Presidente George W. Bush es el claro ejemplo del político con una fuerte carga moral en su discurso pero que no parece dudar en utilizar su poder de manera indiscriminada. Su lucha ética contra el eje del mal y su objetivo estratégico de que ningún país supere o iguale el poder de los Estados Unidos así lo demuestran. Las constantes e importantes referencias de la ESN a temas como la defensa activa de las libertades políticas, religiosas y económicas y sus referencias al efecto devastador de la corrupción sobre la estabilidad y la solidez de los Estados (con lo cual se facilitaría el accionar del terrorismo internacional y el crimen organizado), hace que el documento no deba ser visto como una mera expresión de realismo descarnado sino como una combinación de moralismo y poder, realismo y liberalismo. En la ESN el enemigo ha dejado de ser básicamente un conjunto de actores estatales para pasar a ser una red. Ello motiva que las ideas rectoras de equilibrio de poder, disuasión, contención y retaliación deban ser profundamente replanteadas. Los actores estatales calificados como enemigos, distan de tener una identidad significativa en cuanto a capacidades militares, económicas y demográficas. Su importancia como amenaza pasa a ser su control de armas de destrucción masiva y su eventual interacción con el terrorismo internacional. No obstante, la metáfora del eje del mal como una entidad compleja y abstracta pero sobre todo racional y unitaria le permite a Estados Unidos mirar el mapa del mundo y escribir una lista de potenciales actores menos escurridizos que una red, como es el terrorismo internacional y el crimen organizado. En los términos ‘constructivistas’ de Alexander Wendt, la relación de Estados Unidos con este eje no será una relación Kantiana de ‘amigos’ o Lockeana de ‘rivales’ sino que será una relación Hobbesiana de ‘enemigos’ o, aún más aguda, de ‘hostilidad absoluta’ (o sea el no reconocer en el otro ningún tipo de legitimidad o capacidad de conciliación).8 Esto implica cuatro cosas. La primera y más evidente es que Estados Unidos actuará como un estado revisionista bajo el principio “eliminar o ser eliminado”. En esta lógica, la diferencia entre seguridad ofensiva y defensiva se diluye ya que, como expresa la ESN, “la mejor defensa es el ataque”: 129 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 Fa b i á n C a l le y Fe d e r ic o M e r k e si lo que se busca es mayor seguridad, los Estados pueden anexar territorios o invadir otros Estados bajo pretextos defensivos, como sucedió con Irak. Segundo, la toma de decisiones no tendrá muy en cuenta las perspectivas futuras posibles sino que se orientará siempre hacia el “peor escenario”. Bajo este esquema, poco importa la jugada del otro actor en dirección cooperativa. Tercero, las capacidades materiales relativas serán de suma importancia. Como afirma Wendt, la enemistad “le otorga a las capacidades un significado particular, el cual no se deriva ni de sus propiedades intrínsecas ni de la anarquía como tal sino de la estructura del rol”9, en este caso de enemigos. De este modo, poco importó si Saddam Hussein tenía poco o nada en materia nuclear, química y biológica ya que el enemigo podía provocar daños mayúsculos por medio de estrategias “asimétricas” (terrorismo, disrupciones económicas, etc). Siguiendo este análisis, la ESN es bien clara al observar que Estados Unidos no dudará en actuar solo para ejercer el derecho a la autodefensa. En cuanto a América Latina, hay una primera mención que la ESN hace del Cono Sur al afirmar que en esta región, junto a otras, cientos de terroristas permanecen ocultos en torno a células organizadas. Más adelante, la ESN analiza las regiones con problemas y comienza por el conflicto entre Israel y Palestina, luego comenta sobre India y Paquistán y, en tercer lugar, aparece el Hemisferio Occidental. Acá, la ESN menciona las coaliciones flexibles con aquellos que comparten las prioridades y valores de los EE.UU. El objetivo de las alianzas es promover “seguridad, prosperidad, oportunidad y esperanza”. El único país que la estrategia menciona de manera separada es Colombia, por obvias razones. El caso colombiano se constituye en el mayor exponente regional de una de las claves de la ESN: los EE.UU. ayudarán de manera activa a los países a desarrollar sus propias capacidades para poder defender su democracia y estabilidad frente el accionar del narcotráfico, el terrorismo de todos los signos y el crimen organizado, y en el caso que ello no sea suficiente, queda la puerta abierta para intervenciones más directas por parte de la superpotencia. La ESN hace referencia a la presencia del terrorismo internacional en diversas regiones del mundo entre las que incluye a Sudamérica. Si bien no entra en mayores detalles, las declaraciones públicas de figuras civiles y militares de los EE.UU. parecen hacer referencia a Colombia, la zona andina y la Triple Frontera. Dado que la región Sudamericana se caracteriza aún por su sustancial subdesarrollo económico y político, las constantes y destacadas referencias de la ESN a la importancia que los EE.UU. le asigna y le asignará a la implementación de prácticas democráticas, de libre mercado y contrarias a la corrupción deberán ser tenidas en cuenta por los tomadores de decisiones en la región. Sin embargo es altamente probable que tanto las visiones más escépticas (o “nada cambió”) como las más exageradas o lineales sobre el mayor interés de los EE.UU. en estos temas se vean decepcionadas en la implementación concreta de esta estrategia. De todas formas, la importancia que este documento Nacional de Seguridad le brinda a la democracia, el mercado y la transparencia como factores estabilizadores frente a enemigos no estatales como el terrorismo internacional y el narcotráfico, hacen que sea altamente probable que “algo cambie”. 130 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 E n s ayo e n c o n c u r s o El presidente George W. Bush con su padre el día de la asunción de su primer mandato, 20 de enero de 2001 Como uno de los subproductos de la Estrategia Nacional de Seguridad del 2002, la administración Bush dio a conocer en Febrero del 2003 la Estrategia Nacional contra el Terrorismo. La misma se centra en las denominadas “4D”: derrotar, denegar, disuadir y defender. Asimismo, realiza una división entre “terrorismo de alcance global” (citando el caso Al Qaeda) y “regional” (citando expresamente a Abu Sayaf en las Filipinas y las FARC en Colombia). En este sentido, marca como prioritario operar activamente en el plano diplomático, económico y militar para derrotar a estos grupos. El documento destaca la premisa “duro con las causas del terrorismo y duro con el terrorismo” y le otorga un rol central al fortalecimiento de los Estados al momento de buscar mecanismos que tiendan a maximizar la eficiencia de la guerra contra el terrorismo y el narcoterrorismo. Tal como se da en el caso del documento de Septiembre 2002, se destila en todo momento el peligro que representa para la seguridad de los EE.UU. el nexo entre ‘zonas no gobernadas’, el crimen organizado, la corrupción y el terrorismo Pocos meses antes, en Diciembre del 2002, los EE.UU. dieron a conocer la Estrategia Nacional para Combatir Armas de Destrucción Masiva. Los pilares de la misma son: 1) usar la fuerza de manera unilateral y preventiva cuando sea necesario; 2) desarrollar armas (incluidas las nucleares) para atacar instalaciones secretas y protegidas de Estados Villanos y/o organizaciones terroristas; 3) presiones para la construcción de un régimen antiproliferación efectivo y más intrusivo. Las referencias expresas del documento de Febrero 2003 a las FARC, así como la tensión que está llamada a generar la nueva estrategia para combatir armas de destrucción masiva en casos como los de Brasil y su intento de evitar la aplicación de mecanismos más intrusivos de los regímenes de no proliferación, marcan dos items a ser tenidos en cuenta al 131 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 Fa b i á n C a l le y Fe d e r ic o M e r k e momento de ver el impacto de la nueva visión de seguridad de los EE.UU. sobre nuestra región. Completando este análisis regional, cabría recurrir a los temas abordados por el Secretario de Defensa de los EE.UU. D. Rumsfeld en la Cumbre de Ministros de Defensa del Hemisferio de Noviembre 2002 para entrar con mayor detalle en el impacto regional del post 11-9. En este sentido, Rumsfeld destacó: 1) el reconocer el peligro que representa para la seguridad nacional de los EE.UU. y del propio hemisferio la interacción entre terrorismo + Estados Villanos (en este listado el Secretario de Defensa colocó a Irak, Irán, Siria, Corea del Norte y Cuba) + proliferación de armas de destrucción masiva; 2) el rol de las “áreas no gobernadas” como epicentro de actividades del crimen organizado, el narcotráfico y el terrorismo; 3) la necesidad de una mayor cooperación en materia de control de mares, ríos y puertos; 4) incrementar la coordinación hemisférica en materia de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (en especial entre países como Argentina, La nueva estrategia contra Brasil, Chile y Uruguay); 5) el rol clave de la el terrorismo genera estabilidad política y económica como forma de limitar el peso del crimen organizado y tensiones en el terrorismo y 6) colocar al caso de ColomAmérica latina bia como un ejemplo fiel de los efectos de la combinación entre terrorismo, narcotráfico, corrupción y áreas no gobernadas, así como la necesidad de un mayor compromiso de la región en ayuda a este país andino. De manera complementaria a los dichos de Rumsfeld, el Comando Sur por medio de su Comandante, el General James Hill, ha enumerado algunas de las principales preocupaciones de este comando militar de los EE.UU. (con jurisdicción sobre Centroamérica, exceptuando México, y Sudamérica): 1) la necesidad de implementar el peso de la ley en las áreas no gobernadas; 2) la presencia de elementos ligados al terrorismo internacional en zonas como Colombia, Isla Margarita y la Triple Frontera; 3) la amenaza del nexo entre terrorismo, crimen organizado y lavado de dinero 4) la necesidad de avanzar hacia un framework hemisférico en materia de seguridad que combine esquemas bilaterales y multilaterales; 5) el riesgo que representan para la seguridad nacional la existencia de Estados débiles y 6) el efecto desestabilizador de las crisis sociales y su usufructo por parte del narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado. En cuanto al caso específico y ritualmente citado de la zona de la Triple Frontera entre la Argentina, Brasil y Paraguay, el gobierno de los EE.UU., por medio del Coordinador de la lucha contra el terrorismo del Departamento de Estado, el Embajador Cofer Black, ha venido especificando durante los últimos dos años que la misma no parece hospedar actualmente células activas del terrorismo internacional, tal como sí sucedió en el pasado. En la opinión de este funcionario de los EE.UU., el énfasis debe ser colocado ahora en evitar el lavado de dinero. Asimismo, expresó su satisfacción por la puesta en funcionamiento a partir de abril del 2003 del esquema 3+1 entre la Argentina, Brasil, Paraguay + los EE.UU. con el objeto de reforzar el control sobre esta región. En este sentido, los in132 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 E n s ayo e n c o n c u r s o formes de los años 2003 y 2004 del Departamento de Estado de los EE.UU. referidos a la cooperación internacional en materia de antiterrorismo han colocado a estos tres países del Cono Sur como actores cooperativos con la estrategia de Washington en la materia. Más allá de Bush La casi totalidad de los teóricos de Relaciones Internacionales citados en este trabajo, sin importar su pertenencia a las corrientes realistas o liberales, tienden a coincidir en un punto: la importancia clave que tiene y tendrá la capacidad de la política doméstica de los EE.UU. de moderar y encauzar los naturales y lógicos instintos unilateralistas (dado el propio momento unipolar y por los efectos de los ataques del 11/9) con el propósito de erosionar los eventuales (y seguramente no inmediatos) juegos de contrabalance de poder y dotar de una mayor gobernabilidad y estabilidad a un sistema internacional caracterizado por “amenazas asimétricas” (terrorismo, narcotráfico, etc.), interdependencia económica y globalización. Estas tres realidades requieren de niveles aceptables de coordinación y cooperación, como manera de responder a los riesgos a la seguridad y estabilidad que deparan las próximas décadas. Asimismo, la auto-restricción de los EE.UU. debería verse complementada por un rol más maduro, activo y con visión estratégica de las potencias que se han visto amparadas a lo largo del último medio siglo por la política de seguridad estadounidense. Esta otra cara de la moneda suele ser la menos mencionada dado que resulta mucho más fácil y popular cargar las tintas en los riesgos del unilateralismo de la superpotencia. Al momento de evaluar la ESN el historiador John Lewis Gaddis enfatiza sobre la necesidad de reconocer la importancia y trascendencia de esta nueva visión y la califica como uno de los documentos más importantes de la seguridad de los EE.UU. desde 1950.10 Asimismo, subraya que la retórica que caracteriza a la administración Bush y en especial a los sectores Neo-conservadores tienden a opacar a una visión estratégica que tiende a dar respuestas necesarias a un escenario internacional agudamente distinto al del pasado. Tal vez una de las afirmaciones más significativas de este destacado historiador, sea la referencia a la posibilidad cierta de que parte sustancial de la ESN del 2002 (y con fuerte raigambre neoconservadora) trascienda a la actual administración. Ello sería así, según Gaddis, por la sencilla razón de que la misma tiende a articular coherente e innovadoramente un conjunto de variables que eran pensadas de manera dispersa durante la década de los ´90. En este sentido, el 11/9 habría actuado como un antes y un después que ayuda a dejar atrás las inercias y visiones ancladas en lógicas y estrategias más propias de la Guerra Fría que de la guerra contra el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva entre actores estatales y no estatales, la realidad de los “estados fracasados” y el acceso estratégico, militar y económico de China. Por último, Gaddis destaca la necesidad de reconocer el énfasis que la nueva estrategia le otorga a cuestiones como la difusión de la democracia así como al efecto desestabilizador de la pobreza y la debilidad institucional en amplios sectores del planeta. Aunque desde una perspectiva diferente, Barry Buzan coincide con Gaddis en señalar 133 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 Fa b i á n C a l le y Fe d e r ic o M e r k e que las líneas de acción presentadas en la ESN constituyen una política que va más allá del pensamiento Neo-conservador y el triunfo o no de Bush en las elecciones de 2004.11 Buzan intenta explicar los motivos de la conducta de los Estados Unidos, en particular su tendencia hacia políticas unilaterales y coercitivas y encuentra tres motivos centrales: (a) el ‘excepcionalismo americano’; (b) la ‘unipolaridad’ y (c) el 11/9. El excepcionalismo americano hace referencia a una cultura muy arraigada en los Estados Unidos. Simplificando, es el conjunto de cualidades distintivas que diferencian a los Estados Unidos de otros estados (su sistema político, su historia particular, etc.). Por otro lado, es la idea de que Estados Unidos es un país especial porque sus valores políticos y económicos están destinados a influir en el futuro de la humanidad. Pierre Hassner observa que el excepcionalismo significa que los Estados Unidos “se sienten bendecidos, debido a la pureza de sus intenciones y la excelencia de su régimen, a juzgar entre el bien y el mal, (…) a castigar al que causa líos, a no reconocer ninguna autoridad legal superior a aquella que proviene del pueblo americano mismo y a considerar cualquier inclinación externa a poner alguna duda sobre las intenciones americanas o a aplicar a ellos el criterio que ellos aplican a los demás como un insulto”12 Las cuatro cualidades centrales del excepcionalismo según Buzan son el (a) liberalismo, (b) el moralismo, (c) el aislacionismo/unilateralismo y (d) el anti-estatismo. El excepcionalismo, como variable interna y cultural, no puede explicar todo ya que a lo largo de la historia ha habido distintos estilos de política exterior. Acá entra a jugar la segunda variable, el unipolarismo. Si el excepcionalismo invita a mirar hacia dentro de los EEUU, el unipolarismo invita a mirar hacia fuera, a ver cómo la posición internacional de los Estados Unidos afecta su conducta externa. Para Buzan, la unipolaridad explicaría en mayor medida dos tendencias: el unilateralismo y la seguritización. El argumento es concreto: un estado que está sólo, no tiene nadie que le ponga límites. Hoy no hay un poder para balancear el poder y cuando esto sucede, la tendencia es hacer un mal uso del poder. Robert Jervis también expresa este temor al decir que “Estados Unidos puede sólo ser el último en una larga cola de países sin capacidad para poner límites a sus temores y aspiraciones.”13 Más allá, un estado que está solo siente que tiene más cosas que ‘seguritizar’ y por lo tanto la efectividad de esta defensa estaría vinculada con el unilateralismo. El sistema unipolar complementa los factores en el excepcionalismo americano que predispone a Estados Unidos hacia política unilaterales. El 11 de septiembre es, según Buzan, la tercera variable que explica el giro en la política exterior. El 11/9 le dio a Bush la oportunidad para implementar su agenda doméstica y para intentar ‘rehacer’ el mundo. Buzan argumenta que si la unipolaridad aumentó la tendencia del excepcionalismo americano al unilateralismo, el 11 de septiembre sobredimensionó la tendencia del excepcionlismo a ver el mundo en términos morales del bien contra el mal. Sin embargo, argumenta Buzan, ninguno de estos procesos se dan sin contradicciones. El 11/9 creó una contradicción entre unilateralismo y seguritización por 134 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 E n s ayo e n c o n c u r s o un lado, y los valores liberales de los derechos individuales por el otro. Al declarar una guerra y no una política a seguir, Bush creó un clima interno en el cual los requerimientos de seguridad se impusieron a los derechos y libertades individuales. A su vez, el 11/9 produjo tres tipos de unilateralismo: (a) el derecho al ataque preventivo, (b) la negativa de otorgarles derechos a los prisioneros de Afganistán y (c) la invasión a Irak. Barry Buzan concluye su análisis mediante una seria advertencia: “Una de las características más destacables del liderazgo de los EEUU en el último medio siglo fue su habilidad para construir un orden internacional consensuado que fuera sostenido de manera creciente a través del cálculo y la creencia en lugar de la coerción, y el cual operara multilateralmente a través de instituciones secundarias. Los imperios no trabajan de esta forma. La coerción es su primera herramienta, y la lealtad su primera demanda. Si Estados Unidos gira con fuerza y de manera durable en esta dirección, entonces las consecuencias para la textura de la sociedad internacional serán negativas, amplias y duraderas.”14 Para Robert Jervis, la Estrategia de Seguridad Nacional tiene cuatro componentes. El primero es la creencia en que el tipo de régimen de un estado afecta la calidad de su política exterior. El segundo es que las llamadas ‘nuevas amenazas’ deben ser enfrentadas con nuevos medios, principalmente el ataque preventivo. El tercero, es que Estados Unidos no dudará en actuar de manera unilateral para defender sus intereses. El cuarto, que para La Doctrina Bush tiende lograr niveles aceptables de paz y estabilidad en el mundo requiere que Estados Unidos ejer- a ver al mundo como una za su primacía en la política mundial. Aunque lucha entre el Bien y Jervis destaca algunos aspectos novedosos de la el Mal Doctrina Bush, su opinión es que mucho de lo escrito fue practicado a través de 228 años de historia americana. Es cierto que Jervis le asigna a la personalidad y estilo de Bush un peso importante en la configuración de una nueva doctrina, en particular su tendencia a ver el mundo como una lucha del bien contra el mal. Pensando de manera contra-fáctica, observa que Al Gore también hubiera invadido Afganistán pero no hubiera ido a Irak ni se hubiera alejado de acuerdos internacionales. “En cierto sentido”, observa Jervis, “la presente afirmación de una hegemonía Americana fuerte puede ser un accidente.”15 Pero Jervis no deja de lado los efectos estructurales que surgen cuando un estado adquiere la primacía mundial. Primero, los estados que no son equilibrados se sienten tentados a abusar de su poder y a definir sus intereses nacionales como los intereses de toda la humanidad. Segundo, cuando el poder de un estado se expande, también se expanden sus intereses, como por ejemplo llevar la democracia a lugares remotos y ajenos a esta tradición. Tercero, más poder es también más temores y el temor, como recordaba Tucídides, es junto con la codicia y el honor una de las tres fuentes del conflicto. Los estados que 135 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 Fa b i á n C a l le y Fe d e r ic o M e r k e expanden su poder, tienen más cosas que defender y entre la complacencia de minimizar amenazas y la paranoia de aumentarlas (o crearlas), suelen quedarse con esta segunda opción. En función de estas observaciones, podemos concluir que más allá de la administración Bush existen factores culturales, estructurales e institucionales que predisponen a Estados Unidos a seguir en su búsqueda de supremacía. En este sentido, si llegara a ganar Kerry, esta tendencia continuará. Basta leer el documento de seguridad elaborado por el Partido Demócrata para constatar que la representación del mundo (sus actores y sus amenazas) de este partido es la misma que la de Bush. Influido por Joseph Nye, Kerry pudo haber hablado de soft power, pero este concepto es apenas la crema en la torta del poder material. En síntesis y como observa Michael Cox, “los presidentes pueden venir y las grand strategies irse, pero al Imperio Americano –uno sospecha– todavía le queda una buena cantidad de vida.”16 Decir que ‘el giro imperial’ será duradero, sin embargo, no nos previene de tomar algunos recaudos. En política internacional muchas cosas son posibles y por eso el rol del analista es poder identificar cuántas cosas deben cambiar para que algo sea posible. En este sentido, Jervis señala algunos puntos para tener en cuenta. Primero, un régimen democrático difícilmente pueda apoyar una política exterior tan ambiciosa si esta política no trae los resultados que se esperaba. Segundo, los asuntos domésticos son por lo general más importantes y pocos americanos se sienten portadores de una misión imperial. Tercero, construir es más difícil que destruir y requiere de la cooperación de otros estados y organizaciones internacionales. La paradoja que muestra Jervis es que la política imperial de Estados Unidos puede contener la semilla de su propio derrumbe y por eso “evitar esta tentación imperial será el gran desafío que enfrente Estados Unidos.”17 La influencia que tuvieron las doctrinas de seguridad se refleja en el hecho de que cada una impuso un nuevo lenguaje para pensar el mundo y actuar en él: ‘destino manifiesto’, ‘intervención’, ‘contención’, ‘prevención’. La doctrina Bush será recordada como la doctrina del giro imperial. Este giro será duradero si Estados Unidos logra asegurar no sólo su poder material sino también una representación del mundo que demanda un nuevo lenguaje para su comprensión y para tratar con él, porque, como recordaba Carl Schmitt, “Cæsar dominus et supra grammaticam: el emperador también reina sobre la gramática.”18 ■ Notas 1 George Washington, “Farewell Address”, 1796, reproducido en Avalon Proyect, University of Yale, [http://www.yale.edu/lawweb/avalon/ washing.htm]. 2 Ver Carl Schmitt, “El Imperialismo Moderno en el Derecho Internacional”, reproducido en Héctor Orestes Aguilar, ed. Carl Schmitt, Teólogo de la Política (México: Fondo de Cultura Económica, 2001), p. 197. 3 John J. O´Sullivan, “The Great Nation of Futurity”, The Atlantic Monthly, 1839, reproducido en Civics Online, [http://www.civics-online. org/library/formatted/texts/manifest_destiny.html] 4 Ver Theodore Roosevelt, “Mensaje Anual al Congreso”, 6 de diciembre de 1904, reproducido en [http://www.uiowa.edu/%7Ec030162/ Common/Handouts/POTUS/TRoos.html] 5 Woordow Wilson, “War Message”, 2 de abril de 1917, reproducido en la Harold B. Lee Library, Brigham Young University, [http://www. 136 AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3 E n s ayo e n c o n c u r s o lib.byu.edu/~rdh/wwi/1917/wilswarm.html]. 6 George Kennan, “The Sources of Soviet Conduct”, Foreign Affairs, Vol, 25 July 1947, reproducido en The History Guide, [http://www. historyguide.org/europe/kennan.html]. 7 George Bush, “President Discuss the Middle East”, White House Press Release, 21 March 2002, p. 2 8 La perspectiva constructivista en Relaciones Internacionales es una crítica a la teoría realista y liberal. Si los realistas destacan el peso de las capacidades materiales y los liberales el valor de las instituciones, los constructivistas sostienen que la política internacional es una construcción social. Para el constructivismo, las relaciones entre estados no se explican por la distribución de poder sino por la distribución de ideas que un estado tiene del otro. Esta distribución produce tres ‘culturas de la anarquía’. Cada cultura establece distintos roles e identidades de los estados: enemigos, adversarios o amigos. Para una presentación de esta perspectiva ver Alexander Wendt, Social Theory of International Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1999). 9 Alexander Wendt, Social Theory of International Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1999), p. 145. 10 Conferencia de John Lewis Gaddis, “Bush Pre-emption Doctrine: the Most Dramatic Policy Shift Since Cold War”, Council on Foreign Relations, February 6, 2004, Washington DC. 11 Barry Buzan, “American Exceptionalism, Unipolarity and September 11: Understanding the Behaviour of the Sole Superpower”, paper presentado para la conferencia de la International Studies Association, Montreal, Marzo 2004. 12 Citado en Barry Buzan, “American Exceptionalism, Unipolarity and September 11: Understanding the Behaviour of the Sole Superpower”, paper presentado para la conferencia de la International Studies Association, Montreal, Marzo 2004, p. 3 13 Robert Jervis, “Understanding the Bush Doctrine”, Political Science Quarterly, Vol. 118, No. 3, 2003, p. 366. 14 Barry Buzan, “American Exceptionalism, Unipolarity and September 11: Understanding the Behaviour of the Sole Superpower”, paper presentado para la conferencia de la International Studies Association, Montreal, Marzo 2004, p. 28. 15 16 17 Robert Jervis, “Understanding the Bush Doctrine”, Political Science Quarterly, Vol. 118, No. 3, 2003, p. 379. Michael Cox, “Empire by Denial? Debating the US Power”, Security Dialogue, Vol. 35, Issue 2 (June 2004), p. 234. Robert Jervis, “Understanding the Bush Doctrine”, Political Science Quarterly, Vol. 118, No. 3, 2003, p. 388. 18 Carl Schmitt, “El Imperialismo Moderno en el Derecho Internacional”, reproducido en Héctor Orestes Aguilar, ed. Carl Schmitt, Teólogo de la Política (México: Fondo de Cultura Económica, 2001), p. 113. 137