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Estados Unidos y
sus opciones de
política exterior
Francisco Corigliano (Buenos Aires)
La administración Obama: ¿un retorno a las versiones ‘soft’ del
realismo y del liberalismo wilsoniano?
Tal como sucedió con los anteriores ocupantes de la Casa Blanca, Obama y su equipo de política exterior deberán dar respuestas
a los numerosos desafíos y oportunidades que los Estados Unidos
tendrán que enfrentar en el cierre de esta primera década del siglo
XXI, tanto en el ámbito interno como internacional. Estas respuestas
estarán nutridas por las ideas y argumentos procedentes de cuatro
corrientes de pensamiento: los realistas soft; los realistas hard; los
liberales wilsonianos soft y los liberales wilsonianos hard.
Todas estas corrientes reconocen antecedentes previos al fin de
la Guerra Fría, pero cada una de ellas ha percibido de modo diferente los grandes acontecimientos desde 1989 hasta nuestros días.
Entre ellos, por sólo mencionar los más notorios: la caída del Muro
de Berlín; los cambios políticos, sociales y económicos en Europa del
Este, con las implosiones de la Unión Soviética y Yugoslavia; y los
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Internacional
procesos de reforma de la China comunista; la emergencia de los Estados Unidos
como líder de alcance global; los atentados
terroristas del 11 de septiembre de 2001;
el devenir de la presencia norteamericana
en Afganistán e Irak; y la actual crisis
financiera norteamericana con sus ecos
en la economía global. Si bien a partir
de la emergencia de los Estados Unidos
como única superpotencia tras el colapso
de su rival de los años de la Guerra Fría,
existe entre los representantes académicos, mediáticos y políticos de cada una de
estas cuatro corrientes de pensamiento
la común convicción de que los Estados
Unidos deben jugar un rol protagónico
en el sistema internacional. Cada uno
de ellos posee apreciaciones divergentes
respecto de los alcances y límites de ese
rol, especialmente en relación a la aplicación de la fuerza militar en conflictos
externos; el papel de las instituciones internacionales multilaterales en la política
exterior norteamericana; la definición de
las amenazas y la respuesta más efectiva
para enfrentarlas; y los componentes del
“interés nacional” estadounidense.
Pero antes de ensayar una respuesta
respecto de cuál de las corrientes mencionadas o posible combinación de ellas
tenga mayores chances de influir en la
concepción e implementación de la política
exterior del nuevo presidente demócrata,
conviene presentar al lector, aunque sea
someramente, los rasgos centrales de cada
una de esas corrientes y sus representantes en las esferas académica y política en
estos últimos años.
La prudencia
Los realistas soft pueden también ser
llamados realistas prudentes, realistas
kissingerianos y/o realistas powellianos,
en referencia a dos de sus figuras más
representativas en el mundo de los policymakers: Henry Kissinger, ex asesor de
cuestiones de seguridad nacional durante
la administración del republicano Richard
Nixon; secretario de Estado de los gobiernos de los republicanos Nixon y Gerald
Ford; y mensajero informal del republicano
George H. W. Bush (Bush padre) ante las
autoridades soviéticas luego de su triunfo
en las elecciones de 1988; y Colin Powell,
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ex veterano de la Guerra de Vietnam; jefe
de Estado Mayor Conjunto durante las
gestiones de Bush padre y del demócrata
Bill Clinton; y secretario de Estado del
primer mandato de George W. Bush (Bush
hijo). Los realistas soft advierten sobre los
límites del poder norteamericano y la necesidad de evitar cruzadas en el exterior en
nombre de la promoción de valores democrático-liberales. Los cambios post-Guerra
fría y post-11-S no han afectado estos
supuestos. Para ellos, los Estados Unidos
se han convertido en un líder global tras
el colapso soviético, pero deben evitar la
tentación de estrategias unilateralistas
de primacía que puedan irritar a aliados
y crear nuevos rivales en un sistema internacional en el que es inevitable el ascenso
de nuevas potencias (como China, India o
Rusia). Asimismo, el poder norteamericano, aunque abrumador, no es suficiente
para responder en solitario a los desafíos
de alcance global: terrorismo, proliferación
de armas de destrucción masiva a estados
villanos (rogue states) y grupos terroristas, presencia de estados fallidos (failed
states) como puertas de entrada a grupos
vinculados al narcotráfico, el terrorismo
u otras facetas del crimen organizado.
Respecto de amenazas procedentes de estados villanos como Irak, Irán o Corea del
Norte, los realistas prudentes prefieren la
“contención” a los golpes o guerras de anticipación (preemptive strikes or preemptive
wars) y a los golpes o guerras preventivas
(preventive strikes or preventive wars),
porque la primera es menos costosa para
los Estados Unidos tanto en términos de
poder duro (hard power) como de poder
blando (soft power) y credibilidad interna
e internacional. Ello explica su apoyo al
carácter limitado de la intervención de
los Estados Unidos en la Guerra del Golfo
con Bush padre (1990-1991) y su enfático
rechazo a la guerra emprendida por la administración Bush hijo contra Irak (2003).
Por lo que se desprende de lo antedicho, los
realistas soft, prudentes, kissingerianos y
powellianos son escépticos respecto de los
costos de las cruzadas norteamericanas en
el exterior en nombre de la promoción democrática en el balance del poder mundial
y la reputación externa de los Estados Unidos. Conscientes de los límites del poder
norteamericano y de la importancia de la
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credibilidad externa para ejercer un rol de
liderazgo global, los realistas soft proponen
una grand strategy de “restricción” (Barry
Posen) o de “independencia estratégica”
(Christopher Layne) en la que el líder
global delega en aliados regionales la
administración de los conflictos externos,
actuando solamente cuando estos aliados
no pueden contener la emergencia de un
desafiante hegemónico en Eurasia. En la
receta del realismo prudente, Washington
actúa como un balanceador de último minuto (off-shore balancer - Layne) o como
un “sheriff renuente” (reluctant sheriff
- Richard Haass), como un ordenador de
situaciones de desequilibrio global que
privilegia el orden sobre los principios o la
justicia, delegando en poderes regionales
la tarea de “contener” los conflictos de alcance localizado. Si, como sostiene Bruce
Jentleson1, el interés nacional norteamericano se puede definir en función de 4
Ps (poder, paz, prosperidad y principios),
en el universo mental de formuladores y
practicantes del realismo soft en política
exterior, los principios están subordinados
al trípode del poder (ejercido con restricciones), la paz (entendida como ausencia
de conflictos con efecto sistémico, como
paz negativa y no como paz estable como
quisieran los liberales kantianos y wilsonianos) y la prosperidad (concebida como
la articulación de intereses nacionales
geopolíticos y económicos).
Poder sin ataduras
Por su parte, los realistas hard (sean
nacionalistas asertivos, ultranacionalistas
o militaristas) no poseen la cautela de sus
colegas de la variante soft del realismo.
Cegados por el fin de la Guerra Fría y la
implosión de la Unión Soviética, confían
en que la superioridad del poder militar
norteamericano constituye la garantía
automática de adhesión de otros países.
No creen en la máxima del realismo prudente de que “el poder repele” y confían
menos en las alianzas y en la cooperación
multilateral que en el ejercicio solitario
del poder. Para los voceros académicos y
políticos de este realismo hard, el Gulliver
estadounidense, el nuevo Leviatán global
debe ejercer sin restricción su rol de primacía, actuando libre de las ataduras que
le imponen los liliputienses de la comuni722
dad internacional en foros multilaterales
como la ONU o la OTAN2. En la administración de Bush padre, tanto él como
su secretario James Baker, o el consejero
de asuntos de seguridad nacional Brent
Scowcroft y el mismo jefe de Estado Mayor
Colin Powell (quien bajo la doctrina que
lleva su nombre precisó las condiciones
en las cuales los Estados Unidos debían
intervenir “limitadamente” en conflictos
externos) fueron exponentes del realismo
prudente. En la administración de Bush
hijo, Richard Cheney (ex secretario de Defensa de Bush padre y vicepresidente del
gobierno de Bush hijo) y Donald Rumsfeld
(secretario de Defensa del primer mandato
de Bush junior) impulsaron enfáticamente
la intervención norteamericana en Irak,
confiando en la superioridad de las armas
de alta precisión y en que la guerra podía
ser ganada con un número relativamente
escaso de soldados, haciendo caso omiso
a las críticas de Francia y Alemania (despreciadas por Rumsfeld como la “vieja
Europa” en oposición a las “nuevas” naciones de Europa del Este en la OTAN que
apoyaban la decisión de Washington por
motivos más ligados a intereses prácticos
que a convicciones). En el universo de los
realistas hard, la P de poder (ejercido sin
límites y en forma unilateral) está por
encima de las otras.
La esperanza
En el caso de los liberales wilsonianos
soft, sus adherentes académicos y políticos coinciden con sus colegas realistas en
la necesidad de contar con aval externo,
aunque a diferencia de estos últimos ponen
menos acento en los medios de coerción
militar y las alianzas estratégicas que en
los instrumentos de inducción económica y
la cooperación multilateral. En la versión
post-Guerra Fría, los neowilsonianos soft
como el consejero de seguridad nacional
del primer mandato de Clinton (19931997), Anthony Lake, reemplazaron el
concepto realista de la “contención”, propio
de los años de la Guerra Fría, por el de
“ensanchamiento de democracia y de mercados” (enlargement), noción que sugiere
que los liberales wilsonianos soft tienen
una percepción más esperanzada de las
posibilidades de exportación de valores
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Internacional
democrático-liberales norteamericanos al
exterior que la que tienen sus parientes
realistas, aunque prefieren las armas de
Mercurio y no las de Marte para llevar a
cabo este objetivo. Como los realistas soft,
los wilsonianos prudentes están preocupados por los costos del uso de la fuerza, prefieren acordar su aplicación caso por caso,
y a través de canales multilaterales. Como
sostiene el realista Zbigniew Brzezinski3,
los wilsonianos soft son creyentes del “mito
de la globalización”, creen que ella sumada
a la desparición de la URSS como rival le
ha otorgado a los Estados Unidos oportunidades inmejorables para ejercer un rol
líder de una “Comunidad de Democracias”
de nivel mundial, haciendo realidad el
sueño del ex presidente Woodrow Wilson
al finalizar la Primera Guerra Mundial.
Siguiendo el esquema de las 4 Ps de Jentleson, los wilsonianos prudentes privilegian
el trípode principios, paz y prosperidad,
con la P de poder subordinada al logro de
estos tres objetivos primarios.
La difusión de la democracia
Por último, los liberales wilsonianos
hard son partidarios de un más enfático
y unilateral compromiso norteamericano
con la difusión de sus valores democráticos
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en el orbe. Dentro de esta última corriente
de pensamiento, se pueden reconocer dos
variantes. La primera, la de “multilateralismo muscular” en palabras de su propia
exponente, la ex embajadora norteamericana en la ONU durante la primera presidencia de Clinton y secretaria de Estado
durante el segundo mandato de este jefe
de Estado demócrata, Madeleine Albright.
Portadora del “síndrome de Munich” por
su vivencia personal del golpe de Praga
de 1948, intolerante respecto de las políticas de acomodación con las dictaduras
violadoras de derechos humanos como la
stalinista en Checoslovaquia o como la
serbia en Kosovo durante los años 1990,
Albright condena esas políticas y defiende
la promoción democrática como criterio
rector de la política exterior norteamericana, aun incluyendo el uso de la fuerza.
Así, el 18 de febrero de 1998, no dudó en
sostener: “Si tenemos que usar la fuerza,
es que somos los Estados Unidos. Somos la
nación indispensable. Estamos parados en
lo más alto, y vemos más allá (que el resto
de las naciones), hacia el futuro”4.
Principios y poder
La segunda variante del liberalismo wilsoniano hard es la de los llamados neocon723
La opción de Obama
servadores o imperialistas democráticos,
cuyos argumentos a favor de la “democratización forzosa” de Irak y del conjunto de
Medio Oriente en el primer mandato de
Bush hijo, esgrimidos por el subsecretario
de Defensa Paul Wolfowitz inmediatamente después del 11-S, se convirtieron como
opción para el presidente Bush hijo a través
de canales directos como el jefe de Gabinete Lewis Libby, el vicepresidente Richard
Dick Cheney y Rumsfeld (estos dos últimos
realistas hard que hicieron suyos los argumentos pro-invasión a Irak de Wolfowitz).
A diferencia de los “multilateralistas musculares” como Albright, para los neocons los
Estados Unidos pueden actuar solos y fijar
la misión (la lucha global contra el terrorismo y los regímenes que “odian la libertad”),
pues esta variante de wilsonianos duros
supone un quasi-automática aquiescencia
a la hegemonía benévola norteamericana
en un universo dominado por la antinomia
entre el Bien (los Estados Unidos y las
naciones del mundo democrático) y el Mal
(los regímenes que “odian la libertad”). Durante el primer mandato de Bush junior, los
neocons y los realistas hard han consumado
un “matrimonio de conveniencia” (Daddler
y Lindsay) o un “pacto con el Diablo”
(Tony Smith), no reconociendo límites a la
primacía norteamericana ni a su tarea de
democracy promotion y de Nation-Building
en el exterior, empezando por Irak. Para los
neocons, las Ps de principios y poder (ejercido unilateralmente y sin límites) están por
encima de las Ps de paz y prosperidad.
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Como en el caso de sus antecesores
Bush padre, Clinton y Bush hijo, Obama
optará por una combinación de ideas
procedentes de estas cuatro corrientes
de pensamiento y acción en la política
exterior de los Estados Unidos. Y aunque
quien escribe estas líneas no tiene la bola
de cristal –lamentablemente–, los indicios
disponibles sugerirían que el presidente
demócrata implementará una política
exterior impregnada de elementos procedentes de las versiones soft del realismo y
del liberalismo wilsoniano, en la ruta de
los demócratas Franklin Delano Roosevelt
(1933-1945) y Clinton (1993-2001), por las
siguientes razones:
- El peso de la crisis económica de los
Estados Unidos y sus efectos sistémicos,
la más aguda en la historia después de la
de 1929. Como le sucedió a Roosevelt con
la Gran Depresión de los años 1929-1932,
los primeros años del mandato Obama
estarán condicionados por la necesidad
de hacer frente a esta crisis doméstica y
procurar alguna forma de arquitectura
financiera global al estilo Bretton Woods,
en un contexto interno e internacional más
complejo que el de los años 30.
- La necesidad de Obama de restaurar
el capital de legitimidad doméstico y externo de su país, factor clave en el ejercicio
de un liderazgo de alcance global, evitando
aventuras y cruzadas solitarias como las
adoptadas durante el primer mandato de
Bush hijo.
- La existencia de amenazas de carácter
global que los Estados Unidos no pueden
enfrentar ni resolver en solitario (que incluyen la actual crisis financiera).
- Los pronunciamientos de campaña
electoral de Obama, que contrastaron
fuertemente con los de su rival republicano
Mac Cain: la salida por fases del pantano
iraquí (que recuerda la “vietnamización”
de Nixon de fines de los ‘60 y principios de
los ‘70, en tanto la opción de retiro de las
fuerzas militares norteamericanas debe
ser implementada sin afectar la credibilidad de Washington, un retiro “con honor”;
las citas públicas de Obama a referentes
del realismo prudente como Bush padre,
George Kennan o Franklin Delano Roose-
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Internacional
velt y del wilsonianismo prudente como el
citado Roosevelt. Por cierto, este último indicador es el más débil de todos: la historia
está plagada de ejemplos de presidentes
que en el tramo de su campaña electoral o
en los primeros meses de su mandato han
prometido líneas de acción contrarias a las
que luego implementaron. Cabe recordar
al respecto la promesa en 1940 de Roosevelt de no enviar norteamericanos a la
Segunda Guerra Mundial, quebrada tras
el ataque japonés a Pearl Harbor un año
después; o la de Bush hijo de llevar a cabo
una política exterior “humilde”, dramáticamente revertida en una “cruzada contra el
terror” luego de los ataques del 11-S.
- La posible presencia en el gabinete de
funcionarios ligados a la administración
Clinton, que buscó la primacía norteamericana privilegiando los canales multilaterales al comportamiento unilateral, y las
armas económicas al uso indiscriminado
de la fuerza militar en conflictos externos.
Tal el caso, por ejemplo, del ex embajador
en la ONU y arquitecto de los acuerdos de
paz de Dayton de 1995, Richard Hoolbroke.
Los años de Clinton fueron testigos de
una combinación virtuosa de liberalismo
wilsoniano (soft y muscular, pero nunca
la variante unilateral de los neocons) y
realismo prudente. Podría esperarse un
rumbo similar en la futura gestión de
Obama, a menos que un eventual (pero
no imposible) nuevo atentado terrorista
en territorio norteamericano active las
fuerzas conservadoras y neoconservadoras, las voces hard en política interna y
exterior, momentáneamente sumidas en
letargo estratégico.
ÁNGEL I. GONZALEZ DEL CERRO
JORGE E. IVANCICH
ÁNGEL I. GONZALEZ DEL CERRO (h.)
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se edita los días 4 de cada mes
1. American foreign policy: the dynamics of choice in
the 21st century, New York, W.W. Norton, 2000.
2. Ivo Daadler & James Lindsay, America Unbound:
The Bush Revolution in Foreign Policy, Brooking
Institution Press, Washington, 2003.
3. Second Chance. Three Presidents and the Crisis
of American Superpower, New York, Basic Books,
2007.
4. En el original en inglés: “If we have to use force, it
is because we are America. We are the indispensable
nation. We stand tall, and we see further into the
future”. Citado en Tony Smith, A Pact with the
Devil. Washington’s bid for world supremacy and
the betrayal of the American Promise, New York,
Routledge, 2007, p. 163.
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