Download memoria del análisis de impacto normativo

SECRETARÍA DE ESTADO DE JUSTICIA
MINISTERIO
DE JUSTICIA
SECRETARÍA GENERAL DE LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
DIRECCIÓN GENERAL DE RELACIONES
CON LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
SUBDIRECCIÓN GENERAL DE
ORGANIZACIÓN Y COORDINACIÓN
TERRITORIAL DE LA ADMINISTRACIÓN
DE JUSTICIA
MEMORIA DEL ANALISIS DEL IMPACTO NORMATIVO DEL PROYECTO DE
REAL DECRETO POR EL QUE SE CREA Y REGULA EL CONSEJO MEDICO
FORENSE
MEMORIA ABREVIADA
I. JUSTIFICACIÓN DE LA MEMORIA ABREVIADA
Para la elaboración de la memoria se ha tenido en cuenta la estructura prevista en el
Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis del
impacto normativo. De acuerdo con lo previsto en el artículo 3 del citado Real Decreto, la
memoria se presenta en forma abreviada.
Esta opción se justifica, principalmente, por tratarse de un proyecto por el que se
crea y regula un órgano de carácter consultivo y asesor para las administraciones y
organismos públicos en materia forense. Está formado por representantes de la
Administración del Estado y de las CCAA que voluntariamente lo acepten. Su objetivo final
es la mejora y el avance en materia de medicina forense al servicio de la Administración de
Justicia.
De lo expuesto se deduce que no conlleva impactos frente a terceros, ni económicos
ni sobre la competencia y tampoco conlleva cargas administrativas para los particulares o
empresas. Tampoco conlleva gasto presupuestario, ya que no se crea RPT y sus
integrantes no generan derechos económicos ni indemnizaciones por las funciones que
desarrollen. No afecta al orden de distribución de competencias, puesto que existe un título
prevalente en materia de Administración de Justicia y no se derivan conflictos con las CCAA
en este aspecto.
II. BASE JURÍDICA Y RANGO DEL PROYECTO NORMATIVO.
El presente proyecto de Real Decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.5 de la
Constitución española por el que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la
Administración de Justicia.
www.mjusticia.es
[email protected]
SAN BERNARDO, 21
28015 MADRID
TEL.: 91 390 21 72
FAX: 91 390 42 98
No obstante, en base a las disposiciones de los diferentes estatutos de autonomía,
que permiten asumir por parte de la respectiva comunidad ciertas competencias en materia
de Justicia, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del
Poder Judicial, modificada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, casi todas las
CCAA, a excepción de las dos Castillas, Extremadura, Illes Balears y Murcia, han asumido,
mediante los respectivos Reales Decretos de traspasos, la dotación de medios personales y
materiales al servicio de la Administración de Justicia, y por lo tanto, la organización y
funcionamiento de los Institutos de Medicina Legal.
De ahí que se pretenda crear este Consejo Médico Forense como un órgano
colegiado consultivo no preceptivo, que cuenta con representantes de la Administración del
Estado y de las Comunidades Autónomas y con competencias que no son, por tanto, ni
decisorias ni vinculantes para ninguna de las Administraciones u organismos.
El régimen jurídico por el que se regiría, además de las previsiones recogidas en su
norma de creación, sería el contenido del título II, capítulo II de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las
Administraciones Públicas en que se integra.
Además, el artículo 22.2 de la Ley 30/1992, prevé que los órganos colegiados de las
distintas Administraciones Públicas (...) compuestos por representaciones de distintas
Administraciones Públicas, (…) podrán establecer o completar sus propias normas de
funcionamiento.
Por su parte, el 39.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado, establece que podrán existir en
los órganos colegiados representantes de otras Administraciones públicas, cuando éstas lo
acepten voluntariamente, cuando un convenio así lo establezca o cuando una norma
aplicable a las Administraciones afectadas lo determine.
Respecto al rango normativo, a pesar de que no se dan las circunstancias
contempladas en el artículo 40 de la citada Ley 6/1997, que obliga a adoptar la forma de
Real Decreto, sí se ha considerado que esta sería la forma idónea por la naturaleza de
órgano colegiado que cuenta con la participación de Administración Estatal y Autonómicas,
de manera similar a la regulación por la que se creó con anterioridad la Comisión Técnica
Nacional para Sucesos con Víctimas Múltiples, por Real Decreto 32/2009, de 16 de enero,
por el que se aprueba el Protocolo nacional de actuación Médico-forense y de Policía
Científica en sucesos con Víctimas Múltiples.
2
MINISTERIO
DE JUSTICIA
III. BREVE DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO Y DE LA TRAMITACIÓN DE LA
PROPUESTA NORMATIVA.
Contenido.
El proyecto de Real Decreto se estructura en tres capítulos que regulan
disposiciones generales; funciones, estructura y composición; y régimen de funcionamiento,
trece artículos, una disposición adicional única y dos disposiciones finales.
En el artículo 1 crea el Consejo Médico Forense que depende del Ministerio de
Justicia, adscrito a la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, y
se establece su naturaleza, como un órgano consultivo en materia científico-técnica dentro
del ámbito de la medicina legal y forense.
El artículo 2, sobre su sede y ámbito, fija su sede en Madrid, extendiendo su ámbito
de actuación a todo el territorio del Estado.
El artículo 3 regula las funciones que corresponden al Consejo Médico-Forense, siendo,
en términos generales, funciones de asesoramiento, informe e impulso en materias técnicas
de su disciplina profesional.
Es de destacar que se recoge expresamente una competencia en su aspecto negativo
de no intervención: se incide específicamente en el apartado 4 de este artículo en que en
ningún caso ostentará competencia para efectuar directamente ningún tipo de pericia,
función que corresponde a los médicos forenses en ámbito de sus competencias.
El artículo 4 regula la estructura del Consejo Médico Forense que, como órgano
colegiado, funcionará en Pleno y a través del Comité Científico-Técnico. Excepcionalmente
podrá solicitarse el asesoramiento de terceros expertos.
El artículo 5 regula la composición del Pleno del Consejo Médico Forense que estará
integrado por un Presidente, que lo será quien ostente la Dirección General de Relaciones
con la Administración de Justicia; tres representante de las comunidades autónomas que
hayan recibido los traspasos de medios personales y materiales al servicio de la
Administración de Justicia, que ejercerán de forma rotatoria la Vicepresidencia; siete
médicos forenses electos, de las distintas ramas de especialidades; un representante del
Consejo General de Poder Judicial; un representante del Ministerio Fiscal, perteneciente a la
carrera fiscal, designado por el Fiscal General del Estado; la persona que ostente la
Dirección del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses; un funcionario de
carrera del Cuerpo Nacional de Médicos Forenses, designado por el Ministerio de Justicia; y,
como Secretario, un funcionario del subgrupo A1, de la Dirección General de Relaciones con
la Administración de Justicia, con voz y voto. Además podrán ser convocados los restantes
directores de los Institutos de Medicina legal por el Ministerio de Justicia o las comunidades
autónomas competentes.
3
MINISTERIO
DE JUSTICIA
Asimismo, se especifica que pueden ser sustituidos por los respectivos suplentes.
El artículo 6 regula la composición del Comité Científico-Técnico, que estará formado
por los funcionarios de carrera del Cuerpo Nacional de Médicos Forenses elegidos, así
como el médico forense designado por el Ministerio de Justicia y quien ostente la Secretaría
del Pleno.
El artículo 7 contiene las normas mínimas de la elección de los miembros del Comité
Científico-Técnico, y prevé que por Resolución de la Dirección General de aprueben las
instrucciones para la primera elección, que podrán ser ratificadas por el Pleno e
incorporadas al reglamento interno.
El artículo 8, los miembros del Consejo Médico-Forense establece la gratuidad del
cargo, tanto para los vocales como para los expertos convocados.
En el artículo 9 se regulan las normas de funcionamiento, se regirán por lo
establecido en el capítulo II del título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en
su caso, por las normas de régimen interno emanadas de Pleno y del Comité.
El artículo 10, recoge las normas sobre convocatorias, constitución, adopción de
acuerdos, carácter de la publicidad, informes y comunicaciones internas.
El artículo 11, regula el funcionamiento del Comité Científico-Técnico, la realización
de estudios e informes científicos y la preparación de asuntos que deban presentarse al
Pleno. También se establece que para celebrar reuniones presenciales deberá contar con la
autorización de la Presidencia del Consejo.
El artículo 12, regula el régimen y la naturaleza de los acuerdos. Hay que destacar la
difusión y conocimiento de los acuerdos, salvo que sean calificados expresamente como
confidenciales.
El artículo 13, regula el uso de las nuevas tecnologías para su funcionamiento, el uso
del correo electrónico y el impulso y uso de videoconferencias, Internet y cualesquiera otros
medios electrónicos, como regla general.
Tramitación.
El Proyecto de Real Decreto se remitió a la Asociación Nacional de Médicos
Forenses y al Sindicato Profesional de Médicos Forenses.
Se realizan observaciones por parte de la Asociación Nacional referidas a las
funciones del Consejo y a la composición y designación de los miembros del Comité
Científico Técnico, algunas se incorporan al texto.
4
MINISTERIO
DE JUSTICIA
Por su parte, el Sindicato realizó y se incorporaron numerosas observaciones
relacionadas con las funciones del Consejo, la posibilidad de que el Ministerio Fiscal pudiera
realizar consultas; diversos aspectos sobre la composición y los criterios de selección de los
miembros del Comité Científico Técnico; así como la especificación de que el Consejo no
puede realizar funciones periciales.
Con fecha 18 de junio de 2013 se remitió para informe el Proyecto de Real Decreto a
las Comunidades Autónomas que han asumido el traspaso de competencias, habiendo
informado las siguientes Comunidades Autónomas:
•
•
•
•
•
•
Gobierno de Cantabria: 1 de julio
Comunidad de Madrid: 8 de julio
Generalitat de Catalunya: 15 de julio
Generalitat Valenciana: 15 de julio
Junta de Andalucía: 11 de julio
Gobierno de La Rioja: 22 de julio
La mayoría de las observaciones realizadas por las Comunidades Autónomas hacen
referencia al artículo 3 donde se recogen las competencias del Consejo Médico Forense y al
artículo 6 en lo que respecta a su punto 1.b) sobre la composición del Comité CientíficoTécnico y en concreto sobre el nombramiento del número de médicos forenses en una
distribución paritaria entre las distintas remas de la medicina forense y que han sido
recogidas en el texto del Proyecto de Real Decreto.
El Proyecto se remitió, como propuesta inicial de Orden Ministerial, al Consejo
General del Poder Judicial, habiéndose recibido informe favorable, adoptado por acuerdo del
Pleno, el 14 de febrero de 2013. Se han incorporado las observaciones propuestas sobre la
definición de las funciones del Pleno y del Comité Científico-Técnico, así como la posibilidad
de que aquel, pueda recibir asesoramiento del Consejo Médico Forense y en relación a las
bases de elección y el período de renovación de los miembros del Comité.
Dentro del Departamento se solicitó informe a la Oficina presupuestaria habiéndose
recibido con fecha 16 de diciembre, según el cual no se considera que se produzca
incremento de gasto público y en caso de que se derivasen indemnizaciones por razón del
servicio, deberán autorizarse y financiarse con el global de los créditos autorizados para
esta finalidad, lo que se transcribe literalmente:
5
MINISTERIO
DE JUSTICIA
Asimismo se ha remitido a la Fiscalía General del Estado, habiendo informado
favorablemente, con fecha de 27 de enero de 2014 e incorporándose las observaciones en
relación a la designación del representante Fiscal y las de carácter gramatical en relación a
los géneros femenino y masculino.
Igualmente, se remitió al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su
informe favorable y aprobación previa, que se emitió el 7 de febrero de 2014. Se recogen las
observaciones de este Ministerio a excepción del rango normativo y el proceso de
designación de los vocales que forman parte del Comité Científico-Técnico.
Respecto a la primera, se ha considerado, siguiendo el criterio de la Secretaría
General Técnica de este Departamento, mantener el rango normativo, puesto que ya existen
en este Ministerio dos antecedentes de órganos técnicos regulados por Real Decreto (la
Comisión Nacional para el Uso Forense del ADN y la Comisión Técnica Nacional para
Sucesos con Víctimas Múltiples). Dada la participación de las CCAA en el Consejo Médico
Forense, proponer una norma de rango inferior podría llevar a la interpretación de que se
trata de un organismo de menor categoría. No obstante, no hay inconveniente por parte de
este órgano proponente en cambiarlo, si de ese Ministerio se indica que la observación es
vinculante.
Por lo que se refiere a la segunda, valga lo recogido en el apartado IV Oportunidad
de la norma, de esta memoria, en el párrafo que se transcribe:
“La razón de ser de que este Comité se aparte de la forma ordinaria de designación respecto a
sus miembros, viene determinada por la necesidad de elegir en cada momento a los profesionales con
mayores méritos dentro de las especialidades que se proponen. Por ello se propone que se seleccionen
en un proceso electoral, de manera que el “curriculum” de los candidatos sea valorado por el propio
colectivo de médicos forenses, que son los profesionales más adecuados para realizar tal valoración.
6
MINISTERIO
DE JUSTICIA
Por otro lado, el carácter temporal del sistema permite elegir a los profesionales que en cada momento
se consideren más capacitados, motivando con ello la continua formación y capacitación del colectivo”.
Al mismo tiempo, se ha remitido para informe, a la Secretaría General Técnica del
Departamento, habiendo sido informado el 18 de febrero de 2014 y se han recogido las
observaciones y recomendaciones aportadas.
Finalmente, se remitió nuevamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas que aprobó el proyecto, con fecha siete de abril de 2014, habiéndose incorporado
las tres observaciones que proponían en relación a la fórmula promulgación, la reducción del
número de vocales del Consejo y la supresión de la referencia al derecho al abono de
indemnizaciones por razón del servicio a los vocales.
IV. OPORTUNIDAD DE LA NORMA.
La necesidad de creación de un Consejo Médico-Forense aparece recogida ya en el
año 1988 en el Libro Blanco de la Medicina Forense publicado por el Ministerio de Justicia y
ha sido solicitado por el colectivo de médicos forenses, a través de sus asociaciones y
representantes, que han trasladado en constantes ocasiones la necesidad de crear un
organismo que oriente científicamente a un Cuerpo, como es el médico-forense, de carácter
nacional y homogenice los criterios técnicos de actuación de los distintos Institutos de
Medicina Legal, aun cuando por las transferencias en justicia hayan pasado a depender de
las distintas Comunidades Autónomas.
Las Comunidades Autónomas han asumido competencias en materia de Justicia y
en su mayoría han recibido el traspaso de la organización y funcionamiento de los Institutos
de Medicina Legal. Estarían pendientes de realizarse los traspasos en Castilla León, Castilla
La Mancha, Extremadura, Illes Balears y Murcia. Debido a este hecho, se puede observar
que existen Institutos gestionados por las CCAA e Institutos gestionados por el Ministerio de
Justicia.
Esta circunstancia incide en algunos aspectos de la medicina forense de manera
negativa, y en particular en la falta de unidad de criterio médico forense en el ámbito de la
justicia. Teniendo en cuenta que la base de esta ciencia forense es la medicina, disciplina de
ámbito universal en sus aspectos puramente científicos, se ha observado la necesidad de
contar con un mecanismo que a nivel nacional dé soluciones a las diferencias que se
pueden plantear en la medicina forense en las distintas CCAA y ofrezca a su vez apoyo y
colaboración a los Institutos de Medicina legal, especialmente a aquellos más pequeños y
con menos recursos para que cuenten con la debida formación y el debido desarrollo.
Por otro lado, la medicina forense española no puede mantenerse al margen de las
iniciativas y de las sinergias que existen a nivel internacional, ni las instituciones españolas
ignorar la creciente universalización de esta disciplina, que sería lo mismo que aislarse de
los avances científicos y técnicos, o cuanto menos no participar como parte activa en estos
7
MINISTERIO
DE JUSTICIA
procesos. Por poner un ejemplo, el CODIS, una base de datos con vocación universal que
contiene información genética con fines identificativos, es una herramienta a la que los IML
actualmente no tienen acceso. Otro ejemplo es la escasa participación de médicos forenses
españoles en proyectos internacionales de cooperación.
La creación de este Consejo Médico Forense es una asignatura pendiente en la Justicia
proyecto que por diversas circunstancias se ha demorado, pero que se considera necesario
para solventar las disfunciones que puedan surgir a nivel comunitario, nacional y hasta
internacional.
El proyecto que se presenta es un Real Decreto por el que se crea el Consejo
Médico-Forense, como órgano coordinador de la Medicina Forense para que sirva de canal
de comunicación entre los Institutos de Medicina Legal de todas las Comunidades
Autónomas, el Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, como laboratorio de
referencia en el ámbito de las ciencias forenses a nivel nacional, así como con los
organismos internacionales de la misma naturaleza, con dos objetivos fundamentales:
•
•
Que ningún Instituto de Medicina Legal quede relegado o retrasado en los conocimientos
y avances tecnológicos que aparezcan en el presente y en el futuro en el ámbito
científico y técnico que les es propio;
La constante mejora en la calidad de la pericia, con el objeto de prestar el mejor servicio
posible a la Administración de Justicia.
Por ello, como órgano coordinador de todas las Administraciones competentes se
estructura este Consejo a través de un Pleno, de carácter más institucional y representativo
del que forman parte representantes de las Administraciones e instituciones que pueden
recabar estudios y dictámenes; y de un Comité Científico-Técnico, formado por médicos
forenses electos, con diferentes especialidades, sobre los que recaerá, a través de los
distintos grupos de trabajo que se constituyan, la elaboración de las propuestas e informes
científicos y técnicos.
El motivo por el que este Comité se aparta de la forma ordinaria de designación
respecto a sus miembros, viene determinado por la necesidad de elegir en cada momento a
los profesionales con mayores méritos dentro de las especialidades que se proponen. Por
ello se propone que se seleccionen en un proceso electoral, de manera que el “curriculum”
de los candidatos sea valorado por el propio colectivo de médicos forenses, que son los
profesionales más adecuados para realizar tal valoración. Por otro lado, el carácter temporal
del sistema permite elegir a los profesionales que en cada momento se consideren más
capacitados, motivando con ello la continua formación y capacitación del colectivo.
A pesar de que coyunturalmente no es el momento adecuado para la creación de
organismos, a tenor del apartado 2 del artículo 3 del Real Decreto 776/2011, de 3 de junio,
por el que se suprimen determinados órganos colegiados y se establecen criterios para la
normalización en la creación de órganos colegiados en la Administración General del Estado
y sus Organismos Públicos, las funciones que se atribuyen a este organismo que se
8
MINISTERIO
DE JUSTICIA
pretende crear no están asignadas a ningún otro organismo a nivel nacional, por lo que no
se incurre en posibles duplicidades funcionales, antes bien, se está posibilitando que se
realicen unas funciones de coordinación y apoyo a los Institutos de Medicina Legal que
hasta ahora no se realizaban. No existe ningún órgano técnico de esta naturaleza capaz de
realizar las funciones encomendadas a este Consejo a nivel nacional y las de coordinación a
nivel internacional.
En aras de conseguir la mayor eficiencia, se ha reducido al máximo la composición
del Consejo, introduciéndose una fórmula rotatoria para la representación de las
comunidades autónomas y reduciendo también los representantes forenses electos.
Por otro lado, el objetivo final, es la modernización y mejora de la medicina forense, y
especialmente la calidad de la pericia, de manera que los jueces y tribunales dispongan de
un servicio a la altura de los mayores estándares internacionales lo que revertirá, sin duda,
en la mejora en el funcionamiento de la Administración de Justicia.
Todo ello sin incidir en el gasto, ya que para su organización se aprovecha la
infraestructura de los Institutos de Medicina Legal ya creados en todo el territorio del Estado,
sus medios personales y técnicos y se propone su funcionamiento mediante el uso de las
nuevas tecnologías muy implantadas en el ámbito de la Administración de Justicia, como las
videoconferencias y a las que el personal experto en ciencias forenses está acostumbrado.
V. LISTADO DE LAS NORMAS QUE QUEDAN DEROGADAS.
Este real decreto, al ser un órgano de nueva creación, no deroga ni afecta a ninguna
disposición vigente, por lo que carece de disposición derogatoria expresa.
VI. ANALISIS DE IMPACTOS.
Impacto presupuestario
Esta propuesta normativa no tiene incidencia presupuestaria alguna, ya que no se
crea RPT para su funcionamiento y sus integrantes no generan derechos económicos ni
indemnizaciones por las funciones que desarrollen. A este tenor el artículo 8 del Reglamento
que los miembros del Consejo Médico-Forense no percibirán remuneración alguna por el
desempeño de sus funciones. Por otro lado se establece para su funcionamiento el uso de
las nuevas tecnologías, por lo que los desplazamientos serán mínimos y excepcionales. Por
ello el artículo 11.2 del Reglamento establece que las reuniones presenciales del Comité
deberán ser autorizadas por el Presidente del Consejo, y al igual que se procede respecto a
organismos similares, se organizarán de manera que coincidan con otros eventos para
ahorrar eventuales gastos.
En esta misma línea, las comunicaciones y reuniones del Consejo, se realizarán
haciendo uso de las nuevas tecnologías de las que se dispone, preferentemente por medio
9
MINISTERIO
DE JUSTICIA
del correo electrónico e impulsarán el uso de videoconferencias, internet y cualesquiera
otros medios electrónicos que faciliten y agilicen el funcionamiento del Consejo y de sus
Grupos de Trabajo.
En los casos excepcionales en que se acuerde la celebración de reuniones
presenciales, no está previsto gasto extra por indemnizaciones en caso de desplazamiento,
ya que como viene siendo habitual en este centro directivo, estas reuniones se convocan
con ocasión de la celebración de otros eventos que están programados, para evitar no sólo
costes económicos sino también de tiempo.
Análisis de cargas
Puesto que este organismo no presta servicio directo a los ciudadanos, ya que su
función va dirigida a los Institutos de Medicina Legal y a las administraciones públicas, no se
observan cargas ni impone nuevos trámites administrativos a los ciudadanos. Estos se
verán indirectamente afectados en la mejora de la calidad de la pericia y el funcionamiento
en los servicios forenses, en general.
Impacto por razón de género
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.1D) de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, modificada por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas
para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que
elabora el Gobierno, siendo el objeto de este Real Decreto crear el Consejo Médico
Forenses y aprobar su Reglamento, el impacto de género es de carácter nulo, dado que no
existen desigualdades de partida en relación a la igualdad de oportunidades y de trato entre
mujeres y hombres, por lo que se no prevé modificación alguna de esa situación.
Madrid, 10 de abril de 2014
10
MINISTERIO
DE JUSTICIA