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 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles, Inc. (CREES) Ernesto Selman Diciembre, 2015 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Tabla de Contenidos Resumen Ejecutivo ............................................................................................................. 3 I. Introducción ................................................................................................................. 4 II. Petróleo y derivados ................................................................................................... 4 Impacto en las cuentas externas .................................................................................... 5 Impacto en las cuentas fiscales ...................................................................................... 8 PetroCaribe .................................................................................................................. 14 Petróleo y derivados en perspectiva ............................................................................ 14 III. Oro ........................................................................................................................... 15 Impacto en las cuentas externas .................................................................................. 15 Impacto en las cuentas fiscales .................................................................................... 19 IV. Oro y petróleo: efectos consolidados ...................................................................... 20 Impacto en las cuentas externas .................................................................................. 20 Impacto en las cuentas fiscales .................................................................................... 21 V. Conclusiones ............................................................................................................. 21 2 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Resumen Ejecutivo Desde el 2014 se han reducido los precios del oro, el petróleo y sus derivados en los mercados internacionales, entre otros bienes primarios. Tanto la reducción de la demanda de esos bienes como la apreciación del dólar estadounidense han sido factores claves en ese proceso. Este ensayo tiene como objetivo analizar el impacto en las cuentas externas y en las finanzas públicas de la reducción de los precios del oro, petróleo y sus derivados. Se han elegido estos bienes primarios porque son los que tienen mayor incidencia en la economía dominicana; tienen la mayor vinculación con las cuentas externas y las fiscales, simultáneamente. En las cuentas externas, el efecto ha sido positivo para el 2015 por la reducción de precios del petróleo y derivados. Aunque el valor de las exportaciones de oro se habrá reducido, se requerirán menos divisas para el pago de las importaciones de combustibles fósiles. Esto se traduce en un ahorro en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Durante 2016 el efecto en las cuentas externas sería nulo, compensándose la disminución del valor de las exportaciones de oro con la disminución del valor de las importaciones de petróleo y derivados. En cuanto al impacto en las cuentas fiscales, es importante comparar lo ejecutado con lo presupuestado, debido a que esto repercute en los requerimientos de financiamiento público. La reducción de precios del petróleo y oro tienen un impacto negativo en el manejo presupuestario, debido a que las recaudaciones del impuesto selectivo al consumo de combustibles (específico) y de los impuestos, derechos de explotación y regalías mineras son menores que lo presupuestado. En adición a esto último, se espera que el gasto público en subsidios al sector eléctrico sea mayor a lo presupuestado en 2015 y 2016, deteriorándose la posición financiera del gobierno dominicano. 3 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana I.
Introducción La política monetaria ultra-­‐expansiva que aplicó los Estados Unidos de América (EEUU) a raíz de la crisis financiera internacional provocó burbujas de precios de bienes primarios o commodities y una salida de capitales a mercados emergentes en búsqueda de mayores rendimientos entre 2008-­‐2013. Con el cambio de la política monetaria y el término de la emisión de dinero inorgánico, esos procesos se han revertido, apreciándose el dólar estadounidense en el proceso. Desde mediados de 2013, la salida de capitales ocurre desde mercados emergentes, provocando depreciación de las monedas y reducción de la actividad económica en esos países; por ello, la demanda de bienes primarios ha caído (China y otros). Tanto la reducción de la demanda de bienes primarios como la apreciación del dólar estadounidense han provocado menores precios de los commodities. A su vez, la reducción de los precios de esos bienes ha impactado negativamente el entorno económico de los mercados emergentes, creando un tipo de círculo vicioso en los mayores dependientes de exportaciones de commodities. Las economías con fundamentos institucionales y políticas públicas más débiles asumirán los mayores costos. Muchas economías son importadoras netas de commodities, como es el caso de la República Dominicana y los países centroamericanos. Mientras muchas de estas economías tienen un componente importante de exportaciones de bienes primarios, requieren importar prácticamente la totalidad de los combustibles que se necesita para la inversión, la producción y el consumo. Este ensayo tiene como objetivo analizar el impacto en las cuentas externas y en las finanzas públicas de la reducción de precios de: 1. Petróleo y derivados; y, 2. Oro. Se han elegido estos bienes primarios porque son los que tienen mayor incidencia en la economía dominicana; tienen la mayor vinculación con las cuentas externas y las fiscales, simultáneamente. II.
Petróleo y derivados Los precios del barril de petróleo y sus derivados se han reducido sustancialmente desde junio-­‐2014 por mayor producción, menor demanda y la apreciación del dólar estadounidense. En el artículo Aspectos de la economía internacional: petróleo argumentamos que el precio del barril de petróleo se mantendría en una banda entre US$40-­‐60 por barril en los doce meses a junio-­‐2016. Además, indicamos que los efectos de una política monetaria menos expansiva de EEUU seguirá presionando los precios de los commodities a la baja. En adición advertimos que: 4 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana “Si los incrementos de los tipos de interés en EEUU impactan de manera severa a los países emergentes y al crecimiento mundial, similar a los años 80, los precios del petróleo pueden reducirse aún más que el piso de la banda que indicamos anteriormente porque la demanda del producto sería aún menor.” En el artículo argumentamos que los riesgos geopolíticos, principalmente en Oriente Medio y las acciones de Rusia, tendrían efectos sólo de corto plazo; se reconoce un escenario más complicado en el mediano plazo. En todo caso, esperamos que los precios del barril de petróleo y sus derivados se vean presionados a la baja, principalmente si se materializan las subas de tipos de interés en EEUU. De esta forma, los precios de los commodities estarán muy influenciados por la política monetaria de EEUU durante todo 2016. La realidad es que la oferta de petróleo y derivados sigue penalizando los precios. La producción con nuevas tecnologías permitió incrementar la oferta y existe gran capacidad instalada sub-­‐utilizándose manteniendo los precios a raya. Esta realidad de mercado ha quitado poder a la Organización de Países Exportaciones de Petróleo (OPEP), que representaba un cartel con poder sobre los precios. Es obvio que la OPEP perdió relevancia, como manipuladores del mercado, cuando ha anunciado en varias ocasiones que mantendrá la producción en los niveles actuales para mantener cuotas de mercado. Impacto en las cuentas externas En la República Dominicana se importa todo el petróleo y sus derivados que se requieren para efectuar las actividades económicas. En la Gráfica No. 1 se muestra el volumen de las importaciones de petróleo y sus derivados traducidos a barriles de petróleo para los años 2010-­‐2016. Como era de esperarse, menores precios del petróleo y sus derivados generó mayor demanda de esos productos en 2015. Estimamos que las importaciones de petróleo crecerán en unos 6.6 millones de barriles en 2015; esto equivale a un incremento de 16.5% con respecto a 2014. Estimamos que se presentará un incremento en las importaciones durante el primer semestre del 2016 por el proceso electoral. Sin embargo, durante el segundo semestre reducirá el ritmo de consumo por una economía más alicaída. Por consiguiente, el volumen de las importaciones se incrementará solo en 500 mil barriles, representando un incremento de 1.1 por ciento, pasando de unos 47 millones de barriles en 2015 a unos 47.5 millones en 2016. 5 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Gráfica No. 1 Volumen de las importaciones de crudo y derivados de la República Dominicana (En barriles, 2010-­‐2011) +1.1% 47,500,000 47,000,000 +16.5% 44,061,665 43,040,497 43,019,968 41,896,784 40,336,886 2010 2011 2012 2013 2014 2015 CREES 2016 CREES Fuente: Elaboración de CREES con datos del Banco Central de la República Dominicana En la Gráfica No. 2 se muestra la evolución del precio del barril de petróleo de West Texas Intermediate (WTI) desde enero-­‐2005 hasta octubre-­‐2015. El precio del crudo se redujo en US$38.2 entre octubre-­‐2014 y octubre-­‐2015, equivalente a una caída de 45.3%. Como se observa en la gráfica, el precio más alto registrado desde inicios del 2012 fue en junio, 2014 al alcanzar US$105.8 por barril de crudo; se traduce en una caída de 56.3% a octubre de este año. Para 2016, estimamos que el precio del barril de petróleo WTI fluctuará entre US$30-­‐45, promediando unos US$38 por barril; representaría una reducción de 22.3% de los US$48.9 que estimamos promediará en 2015. En la Gráfica No. 3 se encuentra el valor de las importaciones de petróleo y derivados a República Dominicana, como también el porcentaje que representan en las importaciones totales. Mientras se incrementó la cantidad de barriles importados, el monto de las importaciones se redujo por la caída de los precios; de esta forma, se requirieron menos dólares para realizar las importaciones. El monto de las importaciones de petróleo y derivados ha disminuido como proporción de las importaciones totales. 6 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Gráfica No. 2 Precios de petróleo West Texas Intermediate (WTI) (En dólares por barril, Enero-­‐Sepjembre 2005-­‐2015)
160.0 133.9 140.0 105.8 120.0 -­‐56.3% 100.0 80.0 60.0 40.0 Jan-­‐2015 Jun-­‐2015 Aug-­‐2014 Mar-­‐2014 Oct-­‐2013 May-­‐2013 Dec-­‐2012 Jul-­‐2012 Feb-­‐2012 Apr-­‐2011 Sep-­‐2011 Jun-­‐2010 Nov-­‐2010 Jan-­‐2010 Aug-­‐2009 Mar-­‐2009 Oct-­‐2008 May-­‐2008 Jul-­‐2007 Dec-­‐2007 Feb-­‐2007 Sep-­‐2006 Apr-­‐2006 Nov-­‐2005 Jan-­‐2005 Jun-­‐2005 0.0 46.2 39.1 20.0 Fuente: Elaboración de CREES con datos de la Administración de Información de Energía de Estados Unidos. Gráfica No. 3 Importaciones de petróleo y derivados de la República Dominicana (En millones de US$ y % de importaciones totales, 2010-­‐2015) 4,476 4,594 Proporción de las importaciones totales 4,086 3,584 3,295 25.9% 26.0% 2,298 24.3% 21.7% 2010 2011 2012 -­‐35.9% 2013 1,805 20.7% 2014 2015 CREES Fuente: Elaboración de CREES con datos del Banco Central de la República Dominicana -­‐21.5% 2016 CREES 7 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana La reducción de precios del petróleo y sus derivados han tenido una importante incidencia sobre la balanza de pagos, donde se registran todas las transacciones de un país con el resto del mundo. En ese sentido, hubo un alivio en las cuentas externas en los primeros nueve (9) meses del año por casi US$1,070 millones, que representa un ahorro para la economía dominicana. Estimamos que la República Dominicana reducirá en 35.9% los requerimientos de dólares para el pago de importaciones de petróleo y derivados en 2015, reduciéndose en US$1,285.0 millones. Debido a reducciones de precios adicionales de 22.3% y mayor volumen en 1.1% para 2016, estimamos se destinarán unos US$495 millones menos para las importaciones petroleras en 2016. Así, países como República Dominicana seguirán beneficiándose de menores precios del petróleo y derivados, mientras países productores se perjudicarán. El impacto positivo en la balanza de pagos hubiese sido mayor si los precios de los combustibles fósiles y, principalmente, la energía eléctrica se hubiesen ajustado a la caída de los precios del petróleo y derivados. En la República Dominicana el gobierno es que controla los precios de los combustibles y la energía eléctrica. Si se reducen esos precios, mejora la capacidad de competir de las empresas radicadas en territorio dominicano. De esta forma se exportaría más y/o mejoraría la capacidad de competir con productos importados, beneficiando los resultados en las cuentas externas. Impacto en las cuentas fiscales En adición a tener un importante impacto en las cuentas externas que se registran en la balanza de pagos, los cambios en los precios del petróleo y sus derivados tiene un importante efecto sobre las cuentas del gobierno y las finanzas públicas, dominicanas. En ese sentido, existen dos elementos principales: 1. Impuestos sobre los combustibles fósiles; y, 2. Subsidios al sector eléctrico. Mientras el primer elemento genera ingresos para el gobierno, lo segundo genera un gasto corriente. Desde nuestra perspectiva, este ha sido el factor principal por lo cual el gobierno decidió reducir los precios de los combustibles, pero no la tarifa eléctrica al consumidor final. Impuestos sobre combustibles En la República Dominicana existen impuestos selectivo al consumo de derivados de petróleo en dos vertientes1: a. Un impuesto específico por unidad consumida, es decir, 1
La Ley 112-­‐00 mantiene exento del impuesto específico al consumo de gasoil regular y el fuel oil para generación eléctrica; además, mantiene exento del impuesto específico al gas licuado de petróleo (GLP). Por otro lado, la Ley 495-­‐06 mantiene exento del impuesto ad-­‐valorem al consumo de gasoil regular y fuel oil cuando se destinan a generar electricidad para el sistema interconectado. Sólo la ley 557-­‐05 contiene 8 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana tantos pesos por galón; y b. Un impuesto ad-­‐valorem sobre el precio de paridad de importación (PPI) de 16% (6.5% para Avtur). Entre junio, 2014 y octubre, 2015 los precios al consumidor de los distintos combustibles (gasolinas y gasoils) se redujeron entre 31-­‐33%; el precio del barril de petróleo se redujo en 56.3% en ese período. En la Gráfica No. 4 podemos observar el comportamiento de los ingresos por los impuestos a los hidrocarburos en el período enero-­‐septiembre de 2010-­‐2015. Gráfica No. 4 Recaudación tributaria de impuestos a hidrocarburos de la República Dominicana (En millones de RD$, 2010-­‐2015) +RD$ 4,926 mm 35,000 30,000 -­‐ RD$ 550 mm 30,400 29,850 25,474 Impuesto Específico (Ley 112-­‐00) 25,000 20,000 18,861 15,000 13,500 -­‐RD$ 5,361 mm 10,000 5,000 -­‐ Impuesto Selecjvo Ad Valorem (Ley No. 557-­‐05) 2010 2011 2012 2013 10,500 -­‐ RD$ 3,000 mm 2014 2015 CREES 2016 CREES Fuente: Elaboración de CREES con datos del La Dirección General de Impuestos Internos. Las recaudaciones de impuestos a combustibles representaron 13.7% del total que percibió la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) entre enero-­‐octubre de 2015. Dentro de lo precios al consumidor final, los impuestos representaban entre 43-­‐44% de las gasolinas, 28% del gasoil regular y 30.5% del gasoil óptimo2. La reducción de los precios de los combustibles ha implicado, simultáneamente, un incremento de las un impuesto específico al gasoil regular que se destina a generación eléctrica, pero aplica a generadores no interconectados. En la Ley 253-­‐12 se introduce un mecanismo de devolución de pago de impuestos o “drawback” a los generadores eléctricos, que modifica las disposiciones mencionadas anteriormente. A pesar de que esa medida ya es ley no se ha implementado y se sigue operando como si las leyes anteriores son las vigentes. 2
En términos absolutos, los impuestos sobre las gasolinas y el gasoil en República Dominicana son prácticamente el doble que en Guatemala en todos los combustibles; igual sucede con los márgenes de beneficios, que en la República Dominicana también los fija el gobierno. En general, los precios de los combustibles en República Dominicana son consistentemente más altos que en Centroamérica por mayores impuestos y márgenes de beneficios de los participantes en el mercado. 9 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana recaudaciones de los impuestos específicos al consumo de combustibles y una caída de las recaudaciones del impuesto ad-­‐valorem. Las recaudaciones de los impuestos específicos se incrementaron en 15.5% en los primeros nueve meses del año, debido a que se incrementó la cantidad consumida de combustible en la economía. Por otro lado, las recaudaciones de los impuestos ad-­‐
valorem se han reducido en 30.7% en los primeros tres trimestres por la caída de los precios del petróleo y derivados. Esto implica que el gobierno ha recaudado RD$1,583.8 millones menos durante los primeros nueve meses del año por concepto de impuestos sobre combustibles fósiles. Estimamos que para 2015 completo las recaudaciones serán de unos RD$43,900 millones, menor que los RD$44,334.8 millones recaudados en 2014. En temas fiscales, lo más importante es comparar las ejecuciones con lo presupuestado para el período de análisis en cuanto a ingresos y gastos, debido a que esos resultados repercuten sobre los requerimientos de financiamiento. En el Presupuesto 2015, se incluyeron recaudaciones por impuestos a hidrocarburos por RD$51,285.9 millones. En ese sentido, las recaudaciones para 2015 serán menores de lo presupuestado en unos RD$7,400 millones, según propias estimaciones. En el Presupuesto General del Estado 2016 se incluyen recaudaciones por los impuestos selectivos al consumo de combustibles fósiles por RD$48,201.5 millones. Sin embargo, estimamos que se recaudarán unos RD$40,350 millones para 2016 por concepto de impuestos selectivos al consumo de derivados del petróleo. Esto representaría unos RD$7,850 millones menos de lo presupuestado para el 2016. Sin embargo, mucho dependerá de las modificaciones a los precios de los combustibles al consumidor por parte del Ministerio de Industria y Comercio. Subsidios sector eléctrico Por muchos años, el gobierno dominicano ha subsidiado a las empresas de distribución y comercialización del sector eléctrico; EDENORTE, EDESUR Y EDEESTE (EDES). Por otro lado, destina subsidios a la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE) y la tarifa de los hogares por los primeros 700 kwh. Además, el gobierno realiza transferencias directas a consumidores por el programa Solidaridad, a través de BonoLuz, que representan subsidios adicionales. Durante todo el 2015, los subsidios al sector eléctrico se han reducido debido a que las empresas distribuidoras presentan menores pérdidas financieras. Esto se debe, casi exclusivamente, a una reducción de las tarifas que les cobran las generadoras sobre cada kwh. Como se observa en la Gráfica No. 5, las empresas generadoras han reducido el precio por kwh a sus clientes (las EDES) en 29.9% desde enero, 2014 a la fecha. Las EDES no han reducido las tarifas a los usuarios en pesos dominicanos, pero las tarifas denominadas en dólares se han reducido en 4.8% por la depreciación de la moneda. Aunque en esta gráfica se aprecia que el margen de ganancias se amplía, esto sólo toma 10 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana en consideración la energía facturada a clientes. Previo a esa venta, las EDES pierden energía que compran y no facturan. Gráfica No. 5 Precios medios de compra y venta de energía total EDES (En centavos de US$/kWh) 18.42 16.33 18.62 16.81 18.58 18.74 17.39 16.55 18.54 16.62 18.16 17.65 17.63 17.69 17.68 17.53 Precio medio de venta 15.98 13.5 13.47 12.63 12.47 12.2 Precio medio de compra 11.45 Fuente: Elaboración de CREES con datos Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales A pesar de la reducción de las tarifas a que compra la energía eléctrica, las EDES siguen presentando importantes pérdidas financieras al desviarse cerca de una tercera parte de la energía que compran: fraudes, ineficiencias operativas y una red arcaica son los principales responsables. Mientras las EDES sigan perdiendo una buena parte de la energía que compran, se mantendrán los subsidios al sector eléctrico. En la Gráfica No. 6 se aprecian las pérdidas de energía eléctrica de las EDES (en GWh) y el porcentaje de las pérdidas como proporción del total de la energía que compran. Consistentemente, las pérdidas de energía son más del 30% del total, cuando las empresas de distribución medianamente eficiente en la región pierden entre 10-­‐12%. Las más eficientes pierden aún menos, como el Consorcio Energético Punta Cana-­‐Macao (CEPM) en República Dominicana, que ha mantenido las pérdidas en torno al 6%, con el objetivo de bajar a 5 por ciento3. 3
Ver informe de Feller Rate en este link. 11 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Gráfica No. 6 Pérdidas de electricidad EDES (En GWh, 2009-­‐2014) 3,704.9 4,104.1 3,904.4 3,961.0 3,985.2 3,658.7 Pérdidas como % energía comprada 36.2% 2009 35.2% 2010 32.9% 2011 35.5% 2012 33.1% 2013 32.1% 2014 Fuente: Elaboración de CREES con datos del Informe de desempeño del sector eléctrico Septiembre 2015 de la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE). En la Gráfica No.7 se observan los subsidios que ha otorgado el gobierno relacionado al sector eléctrico dominicano entre 2010-­‐2014 y las estimaciones de CREES para 2015-­‐
2016. Es obvio que para este año se reducirán los subsidios relacionados al sector eléctrico dominicano por las menores tarifas que pagan las EDES a los generadores. Estimamos que los subsidios durante todo el 2015 serán de unos US$925 millones, tomando en consideración un incremento de la oferta de energía a fines de año por las festividades 4 . Ese monto de subsidio superó en solo unos US$35 millones a lo presupuestado en 2015, cuando en años anteriores era muy superior a los presupuestado. En el Presupuesto General del Estado 2016 se incluyó una partida de US$650 millones para transferencias corrientes o subsidios al sector eléctrico. Este monto es menor en unos US$240 millones que lo presupuestado en 2015. A pesar que proyectamos una reducción del precio del petróleo y derivados para 2016, que se podrán traducir en menores subsidios, no vemos fundamentos económicos ni reformas en el sistema de distribución que implique ahorros adicionales de 28% como se previó en el presupuesto. 4
Cuando se incrementa la oferta por parte de las EDES, se incrementan los requerimientos de subsidios debido a que se pierde más energía en el proceso. De esta forma, existe un incentivo perverso de suplir menos energía para reducir los subsidios; sin embargo, el costo de oportunidad es muy alto para la economía en su conjunto. 12 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana En el peor de los casos, habrá presión para reducir las tarifas al consumidor final durante un proceso electoral y esto implicaría mayor requerimientos de subsidios. Con la reducción del precio del barril de petróleo a US$38 promedio para 2016, consideramos que los subsidios podrían reducirse en unos US$175 millones, alcanzando unos US$750 millones el año venidero. En adición, se asume que el gobierno tendrá que pagar unos US$72 millones para cubrir intereses de las transacciones que se hicieron a través del Banreservas para poder cubrir las transferencias del gobierno a las EDES. De esta forma, el subsidio eléctrico sería de unos US$172 millones mayor que lo presupuestado para 2016, lo que se traduce a unos US$822 millones. Obviamente, esto dependerá de cuánto se traspasen las reducciones a las EDES y si éstas reflejan la reducción a las tarifas de consumidores. Gráfica No. 7 Subsidios Corrientes Sector Eléctrico (En millones US$, 2010-­‐2015) 1,329 868 1,251 953 925 822 664 2010 2011 2012 2013 2014 2015 CREES 2016 CREES Fuente: Elaboración de CREES con datos Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales El gobierno invierte recursos aceleradamente y por encima de lo presupuestado para 2015 en las famosas plantas a carbón en Punta Catalina. Esto se ha hecho utilizando parte de los recursos que debieron destinarse al subsidio eléctrico y por esto surgió el esquema creativo con Banreservas para cubrir los saldos pendientes de las EDES a los generadores. Sólo con la reducción de los precios del petróleo y sus derivados, los precios de compra de la energía eléctrica se han reducido a niveles que se esperaban con la entrada en operación de las plantas a carbón de Punta Catalina (US$0.115 por kwh). Los problemas del sector eléctrico y los subsidios continúan, principalmente, por la pérdida de energía de las EDES. Lamentablemente, se destinarán unos US$3,000 13 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana millones en las plantas a carbón, según expertos en esta área, mientras los problemas de pérdidas técnicas y fraudes se pudieron resolver con US$900 millones, debido a que las EDES siguen en manos del Estado. PetroCaribe La reducción de precios del petróleo y derivados también podría tener un impacto en los financiamientos externos que obtiene el gobierno dominicano. En este caso, las cuentas externas podrían verse afectadas, por del lado de la cuenta financiera de la balanza de pagos. En principio, todavía se mantiene vigente el acuerdo de PetroCaribe con Venezuela, permitiendo al gobierno dominicano acceder a financiamientos blandos. Cuando el precio está entre US$40-­‐50 por barril, como fue el caso en 2015, la proporción a ser financiada de la compra de petróleo y derivados baja a 30% de los 50,000 barriles diarios que se contemplan en el acuerdo. Las reducciones de los financiamientos no sólo corresponden a menores precios, sino que la situación económica de Venezuela hizo que unilateralmente redujera el financiamiento. Mientras el Presupuesto 2015 planteaba préstamos por US$650 millones de PetroCaribe, estimamos que el monto que se desembolsará será de sólo US$100 millones. En este sentido, el saldo de la deuda con Venezuela a fines de 2015 sería de unos US$200 millones, debido a que quedó en US$98 millones al momento de la recompra de deuda. A pesar de que PetroCaribe podría tener un impacto en las cuentas externas y en el manejo de las finanzas públicas, el gobierno dominicano sustituyó esos financiamientos con la colocación de bonos soberanos. De esta forma, cualquier impacto que podría tener PetroCaribe por menores precios del petróleo y derivados quedaron anulados. Petróleo y derivados en perspectiva En síntesis, la reducción del precio del barril de petróleo y sus derivados en los mercados internacionales han tenido un impacto positivo en el balance de la cuenta corriente de la balanza de pagos por unos US$1,285 millones en 2015. Esto se debe a que la economía dominicana reducirá pagos al exterior por concepto de importación de crudo y combustibles fósiles. Las bondades en la balanza de pagos fueron limitadas porque no se terminaron de traducir los menores precios a los combustibles de consumo final y, principalmente, a la tarifa eléctrica. Esto hubiese permitido a las empresas competir en mejores condiciones y, potencialmente, exportar más y/o importar menos. 14 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Cuadro No.1 Concepto 2015 2016 -­‐1,285.0 -­‐495.0 Impuestos selectivos -­‐7,400.0 -­‐7,850.0 Subsidios eléctricos 1,575.0 8,120.1 Cuentas Externas (US$ millones) Importaciones Cuentas Fiscales (RD$ millones) Impacto Neto Déficit Fiscal* -­‐8,975.0 -­‐15,970.1 *El impacto es negativo porque hay menores ingresos fiscales y mayor gasto público, lo que se traduce a mayor déficit fiscal. En cuanto a las finanzas públicas, el gobierno dejará de percibir unos RD$7,400 millones de impuestos selectivos al consumo de combustibles con respecto a lo presupuestado en 2015. Por otro lado, los requerimientos de subsidios a las EDES será mayor en unos US$35 millones con respecto a lo presupuestado en 2015, equivalente a unos RD$1,575 millones. El impacto fiscal neto implicaría un mayor déficit fiscal por unos RD$8,975 millones para todo 2015. Una mayor reducción de precios del petróleo y derivados en 2016 seguirá impactando negativamente las cuentas fiscales; estimamos que se recaudarán unos RD$7,850 millones menos por concepto de impuestos selectivos, mientras el gasto en subsidio eléctrico será mayor en unos US$172 millones. En última instancia, los efectos netos en las cuentas fiscales dependerán de las decisiones de políticas públicas con respecto a los precios de los combustibles y, principalmente, de la tarifa eléctrica. Esto se hace más crítico durante un año electoral. III.
Oro En sus inicios, la República Dominicana se benefició del boom de los bienes primarios con la inversión de Barrick Gold por unos US$3,700 millones entre 2009-­‐2012. Con la entrada en operaciones en 2012, las exportaciones de oro se incrementaron sensiblemente, mejorando el balance de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por otro lado, el gobierno dominicano empezó a percibir ingresos fiscales a través de los pagos de Barrick por impuestos y derechos de explotación de las minas de Pueblo Viejo. Sin embargo, la reducción de precios de los commodities en 2015 ha provocado menor producción, resultando en menor generación de divisas y menores recaudaciones para el gobierno. Impacto en las cuentas externas En la Gráfica No. 8 se puede observar las onzas exportadas de oro para el período 2010-­‐
2015. Estimamos que para el 2015 habrá una reducción del volumen en 316,500 onzas troy, lo que equivale a una reducción de 26.0% del volumen de exportaciones. Barrick 15 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Gold anunció una reducción de su producción en República Dominicana debido a problemas mecánicos en dos de sus tres plantas de oxígeno 5 ; esto afectará la producción para el último trimestre de 2015 y la primera mitad de 2016. En consecuencia, estimamos que el volumen de exportaciones de oro será de unas 900,000 onzas troy para 2015, reduciéndose a unas 735,000 onzas en 2016. Gráfica No. 8 Volumen de las exportaciones oro de la República Dominicana (En onzas troy, 2010-­‐2015) 1,216,540 -­‐26.0% 900,000 868,785 -­‐18.3% 735,000 104,063 15,873 15,691 2010 2011 2012 2013 2014 2015 CREES 2016 CREES Fuente: Elaboración de CREES con datos del Banco Central de la República Dominicana Por otro lado, el precio del oro se incrementó sensiblemente con la política monetaria expansiva de EEUU, luego de la crisis financiera internacional. Es importante considerar que el oro no sólo sirve como un bien de consumo (principalmente joyería) y para uso industrial, sino que tiene propiedades monetarias. Esto implica que el oro sirva como medio de refugio cuando las políticas fiscal y monetaria se perciben como insostenibles. En efecto, el precio del oro sobrepasó los US$1,800 por onza en 2011, cuando se emitía la mayor cantidad de dinero inorgánico y el gobierno estadounidense asumía mayor déficit fiscal.6 Sólo con el anuncio del cambio de la política monetaria de EEUU en la primera mitad de 2013, combinado con una política fiscal menos expansiva, los precios del oro empezaron a reducirse. Con el término de la emisión de dinero inorgánico a fines de 2014 y las expectativas de subas de tipos de interés, los precios del oro se han reducido aún más. 5
Ver noticia en http://www.diariolibre.com/economia/barrick-­‐gold-­‐reducira-­‐la-­‐explotacion-­‐minera-­‐en-­‐
pueblo-­‐viejo-­‐por-­‐problemas-­‐tecnicos-­‐BH1966560 6 El gobierno federal de los Estados Unidos asumió un deficit fiscal de unos US$1.2 billones (trillones en EEUU) tanto en 2010 como en 2011. 16 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Al 30 de noviembre, 2015 el precio del oro cerró en US$1,070 por onza troy, equivalente a una caída de 5.4% en sólo un mes. Gráfica No. 9 Precio internacional del oro (En US$ por onza troy, 2005-­‐2015) 2,000.00 1,800.00 1,719.00 1,600.00 -­‐33.4% 1,400.00 1,200.00 1,000.00 1,142.35 800.00 600.00 400.00 Fuente: Elaboración de CREES con datos del Consejo Mundial del Oro (World Gold Council). jul-­‐15 ene-­‐15 jul-­‐14 ene-­‐14 jul-­‐13 ene-­‐13 jul-­‐12 ene-­‐12 jul-­‐11 ene-­‐11 jul-­‐10 ene-­‐10 jul-­‐09 ene-­‐09 jul-­‐08 ene-­‐08 jul-­‐07 ene-­‐07 jul-­‐06 ene-­‐06 jul-­‐05 -­‐ ene-­‐05 200.00 En la Gráfica No. 9 se muestra el precio del oro en los mercados internacionales durante un período de diez años. Se resalta que el precio se ha reducido en US$ 576.7 por onza troy desde que la Barrick Gold entró en operaciones en octubre-­‐2012, hasta octubre-­‐
2015; esto equivale a una disminución de 33.4% en esos tres años. Es de esperarse que en el corto plazo los precios del oro sigan cayendo, principalmente por los efectos de incrementos de los tipos de interés esperados en EEUU. De esta forma, los precios del oro estarán más determinados por factores monetarios que por factores de oferta y demanda en los próximo 12-­‐24 meses. En ese sentido, estimamos que el precio promedio para 2016 rondará los US$975 por onza troy, a pesar de que muchos expertos y bancos de inversión tienen un rango entre US$1,150-­‐1,050 por onza. Nuestras estimaciones asumen que la Reserva Federal de EEUU (banco central, FED) incrementará tipos de interés en diciembre, 2015 y que realizará sólo un incremento adicional en 2016; esto difiere de las expectativas del mercado, que espera por lo menos dos incrementos. En caso de dos incrementos de los tipos de interés, los precios podrían reducirse aún más. Nuestro análisis no prevé eventos geopolíticos de mayor envergadura para 2016, aunque sabemos que se van acumulando fricciones importantes y la incertidumbre se va incrementando. En todo caso, eventos coyunturales alrededor de temas geopolíticos y el terrorismo podrían tener efectos de corto plazo. 17 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Tanto la caída del precio del oro como del volumen producido inciden directamente en el valor final de las exportaciones del oro no monetario desde la República Dominicana. En la Gráfica No. 10 se muestra el monto de las exportaciones de oro entre 2010-­‐2015; además, se presenta la proporción que representan de las exportaciones totales. Gráfica No. 10 Exportaciones de oro no monetario de la República Dominicana (En millones de US$ y % de exportaciones totales, 2010-­‐2015) 1,541 -­‐21.5% 1,210 1,191 Proporción de las exportaciones totales -­‐41.0% 15.5% 715 12.6% 0.2% 0.30% 20 25 2010 2011 1.9% 175 2012 2013 2014 2015 CREES 2016 CREES Fuente: Elaboración de CREES con datos del Banco Central de la República Dominicana Para el 2015, estimamos que el valor de las exportaciones de oro sea de RD$1,210.0 millones, luego de llegar a RD$1,541.0 millones en 2014; esto representa una caída de en unos US$330 millones, equivalente a una reducción de 21.5 por ciento. Según nuestras estimaciones, el valor de las exportaciones de oro se reducirán en cerca de 41% en 2016 debido a: 1. Bajo nivel de producción que rondará las 735,000 onzas troy (18.3% menos que 2015); y, 2. Menor precio promedio, rondando los US$975 por onza troy –casi 20% menos que en 2015. Para 2016, estimamos que el valor de las exportaciones de oro será de unos US$715 millones, lo que representaría una caída de unos US$495 millones con respecto a 2015. La reducción de 41% de las exportaciones de oro provocará un deterioro en el balance de la cuenta corriente de la balanza de pagos de la República Dominicana. La tendencia de menor generación de divisas por menores exportaciones mineras continuará en 2016, lo que será una realidad en muchas economías emergentes por la baja de los precios de los commodities. 18 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Impacto en las cuentas fiscales Con la renegociación del contrato entre el Estado dominicano y Pueblo Viejo Dominicana Corporation (Barrick Gold), se estableció un impuesto mínimo, adicional a las otras figuras, lo que asegura unos ingresos mínimos asegurados para el gobierno dominicano. La renegociación del contrato trajo muchas expectativas de generación de ingresos fiscales para el gobierno dominicano. Entre 2013-­‐2014 se generaron ingresos que pudieron mejorar la posición financiera del gobierno, reflejando el pico de producción y exportaciones de oro. El gobierno dominicano percibe ingresos por la explotación de la mina de Pueblo Viejo por cuatro vías específicas: 1. Impuesto Mínimo Anual Minero (IMA), con una fórmula que garantiza unos ingresos mínimos para el fisco; 2. Participación sobre Utilidades Netas Mineras (PUN), de 28.75% del flujo de efectivo positivo; 3. Regalía Neta de Fundición (RNF), de 3.2% de los ingresos brutos de exportación; y, 4. Impuesto sobre la Renta (ISR) que pagan las personas jurídicas en República Dominicana. En el Cuadro No. 1 se observan los ingresos percibidos por el gobierno por las distintas partidas. Cuadro No. 2 Concepto 2013 2014 A Oct-­‐2015 Impuesto Mínimo Anual Minero (IMA) 2,639.5 2,639.5 1,434.0 Impuesto S/Utilidades Netas Mineras (PUN) 4,844.9 4,844.9 5,468.2 Regalía Neta de Fundición Minera (RNF) 1,424.7 1,424.7 1,516.1 Impuesto S/Renta de las Empresas 3,453.1 3,453.1 1,930.1 Ganancia de Capital (Placer Dome) -­‐ 3,185.0 -­‐ 12,362.4 15,547.2 10,348.3 295.7 356.6 230.5 Total (En RD$) (En US$) Según el Presupuesto General del Estado 2015, los ingresos fiscales provenientes de las partidas que aporta la Barrick Gold sería de US$350.1 millones, lo que es muy optimista. A octubre de este año, los ingresos fiscales fueron menores en casi US$120 millones, lo que genera otro importante impacto en las cuentas fiscales. Estimamos que la Barrick habrá pagado unos US$265 millones al fisco durante todo el 2015, equivalentes a unos RD$11,950 millones. En este sentido, los ingresos serían de unos RD$3,800 millones menos de lo presupuestado, lo que implica un impacto negativo en las cuentas fiscales. En el Presupuesto 2016, se incluyen ingresos por US$382.2 millones, pero de seguro esa no será la cifra que se ejecutará. De hecho, en el Presupuesto 2016 aclara que estas son cifras preliminares, “las cuales son revisadas en diciembre de cada año, según establece el Contrato Especial de Arrendamiento de Derechos Mineros (CEAM).” Quiere decir que las estimaciones incluidas en el Presupuesto 2016 se hicieron en diciembre, 2014 y que será en este mes de diciembre que se realizarán las nuevas estimaciones. 19 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana En todo caso, la menor producción (-­‐18.3%) y menores precios (-­‐20%) implicarán menores recaudaciones para el gobierno dominicano en 2016. Asumiendo que las recaudaciones deben reflejar el incremento o reducción de la producción y exportaciones, y tomando en cuenta el IMA como impuesto mínimo, estimamos que los ingresos fiscales rodarán los US$200 millones para 2016; esto equivale a casi RD$9,700 millones con el tipo de cambio promedio utilizado en el Presupuesto 2016 (RD$47.21 por US$). Esto se traduce a unos US$182.2 millones menos de lo presupuestado para 2016, equivalente a unos RD$8,600 millones. Cuadro No.3 Concepto 2015 2016 Cuentas Externas (US$ millones) -­‐330.0 -­‐495.0 Ingresos fiscales (RD$ millones) -­‐3,829.5 -­‐8,601.7 Ingresos fiscales (US$ millones) -­‐85.1 -­‐182.2 45.0 47.2 Exportaciones Cuentas Fiscales Tipo de cambio IV.
Oro y petróleo: efectos consolidados Impacto en las cuentas externas Cuando se combinan los efectos de la reducción de los precios del petróleo y sus derivados con la reducción de precio del oro, vemos que el efecto neto sobre las cuentas externas ha sido positivo para el 2015. Aunque el valor de las exportaciones de oro se habrán reducido en US$330 millones, se requerirán menos divisas para el pago de las importaciones de petróleo y derivados por US$1,285 millones. El impacto positivo se refleja en un ahorro en la cuenta corriente de la balanza de pagos de unos US$955 millones de dólares para 2015. Sin embargo, no se perciben los beneficios de la reducción del ahorro externo en toda la economía debido a que no se han traducido por completo la reducción de precios a los combustibles y las tarifas eléctricas permanecen en niveles similares. Esto hace más difícil para las empresas competir con otras ubicadas en países que sí permitieron ese traspaso a los precios. Esta rigidez económica proviene de fijación de precios en esos rubros por parte del gobierno. Para 2016, el impacto combinado en las cuentas externas será nulo, dado que la disminución del valor de las exportaciones de oro se verá compensada por la disminución del valor de las importaciones de petróleo y derivados. 20 Impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro en las cuentas externas y fiscales de la República Dominicana Cuadro No.4 Concepto 2015 2016 Cuentas Externas Impacto Neto Balanza Comercial (US$ millones) 955.0 0.0 Cuentas Fiscales Ingresos Fiscales (RD$ millones) Subsidios (RD$ millones) Impacto Neto Déficit Fiscal (RD$ millones) -­‐11,229.5 -­‐16,451.7 1,575.0 8,120.1 -­‐12,804.5 -­‐24,571.8 Impacto en las cuentas fiscales El impacto de la reducción de precios del petróleo y el oro ha sido negativo en las cuentas fiscales debido a menores ingresos de lo presupuestado por impuestos selectivo al consumo de combustibles y menores recaudaciones por impuestos, derechos de explotación y regalías mineras. Además, se espera que el gasto público en subsidios sean mayores que lo presupuestado en 2015 y 2016, lo que deteriora la posición financiera del gobierno dominicano. Como se observa en el Cuadro No. 4, el impacto neto en el déficit fiscal sería de unos RD$12,800 millones para 2015 y unos RD$24,570 millones para 2016, dado menores ingresos fiscales y mayor subsidio de lo presupuestado para ambos años. V.
Conclusiones Los términos de intercambio de la economía dominicana han mejorado por la reducción de los precios del barril del petróleo. El escenario tan positivo en términos de su relación con el resto del mundo para 2015 no se repetirá en 2016. Con el ahorro neto de US$1,020 millones previstos para 2015, se presentó una ventana de oportunidades importantes para hacer cambios fundamentales en la política económica. Aún con calificación altamente especulativa por las calificadoras de riesgo (recientemente incrementada a B+ por Fitch), los mercados financieros internacionales mantienen una buena percepción de la República Dominicana. Esta es otra gran oportunidad para indicar al mundo que bajo esas condiciones favorables, impulsará un conjunto de reformas estructurales para mejorar su desempeño económico. Lamentablemente, la República Dominicana se encuentra inmersa en un proceso político-­‐electoral que no deja espacio para tratar temas de políticas públicas con profundidad. Realmente sería utópico pensar que cualquier gobierno inicie un proceso de reformas importante durante un período de elecciones generales. Como centro de investigación y pensamiento económico, corresponde a CREES advertir de las oportunidades que se presentan, proponiendo políticas públicas que puedan mejorar el desempeño económico y la calidad de vida de los dominicanos. El fortalecimiento institucional y la mejora en las políticas públicas serán claves para enfrentar un mundo más incierto y volátil. En ese sentido, urge la adopción y ejecución de un conjunto de cambios fundamentales para alcanzar el potencial que brinda la economía dominicana. 21