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PÉRDIDAS Y DAÑOS:
SUFICIENTE
CUANDO LA ADAPTACIÓN NO ES
Escrito por: Erin Robertsa,b, Kees van der Geestc, Koko Warnerc and Stephanie Andreib
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Original
en
la
página
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http://na.unep.net/geas/getUNEPPageWithArticleIDScript.php?article_id=111
PNUMA:
Las consecuencias negativas del cambio climático son un punto de discusión cada
vez más prominente en las negociaciones mundiales sobre el cambio climático. El
tema ha aumentado recientemente a la atención mundial con la creación de la
"Mecanismo de Varsovia Internacional para pérdidas y daños asociados con
efectos del cambio climático". La creciente evidencia científica sugiere que a pesar
de la mitigación global y los esfuerzos de adaptación, las pérdidas residuales y los
daños causados por el cambio climático son inevitables. Se necesita más
información sobre los futuros impactos del cambio climático y en donde residen los
límites de la adaptación. Esto permitirá la creación de políticas que ayudan a
evitar los impactos negativos, cuando sea posible, y hacer frente a la pérdida y el
daño residual cuando se produzca.
¿Por qué es este tema importante?
En el plano global
La pérdida y el daño es un tema de creciente importancia para la comunidad
internacional, ya que ningún país escapará a los impactos del cambio climático
(IPCC, 2014). Aunque la definición del término de “pérdidas y daños” todavía no
está universalmente acordado, una definición de trabajo lo ha propuesto como "
los efectos negativos de la variabilidad climática y el cambio climático que la gente
no ha sido capaz de hacer frente o adaptarse a él " (Warner et al., 2012). Pérdida y
el daño resulta de un espectro de los impactos del cambio climático, a partir de los
eventos extremos de frenar los procesos de aparición (CMNUCC, 2012; Warner et
al, 2012). Mientras que los eventos extremos son difíciles de atribuir al cambio
climático, los riesgos de algunos eventos relacionados con el clima , tales como
olas de calor, las precipitaciones extremas e inundaciones costeras ya son
moderados y se espera que aumente a medida que aumentan las temperaturas
(IPCC, 2014). La pérdida y el daño que emana de impactos del cambio climático
pueden ser de naturaleza económica , como la pérdida de ingresos o daños a la
propiedad y los activos , y no económicos , que incluyen los impactos culturales ,
sociales y mentales del cambio climático , así como la pérdida de biodiversidad y
los servicios , entre otros (Morissey y Oliver -Smith , 2013).
El concepto de pérdidas y daños no es un concepto nuevo, sino uno que ha vuelto
a surgir. De hecho, la realidad de que el cambio climático podría provocar
pérdidas y el daños fue reconocido antes, incluso del establecimiento de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
En 1991 , durante las negociaciones que dieron lugar a la creación de la CMNUCC,
Vanuatu presentó una propuesta en nombre de la Alianza de los Pequeños
Estados Insulares para un consorcio de seguros que ayudaría a los pequeños
Estados insulares en abordar los impactos del aumento del nivel del mar (INC,
1991) . El mecanismo de seguro propuesto no se incorporó en la CMNUCC;
contrario, en la primera década de la vida del régimen mundial sobre el cambio
climático las negociaciones se centraron en la mitigación (Warner y Zakieldeen,
2011). Sin embargo, con el lanzamiento del Cuarto Informe de Evaluación del IPCC
en 2007, se hizo evidente que los esfuerzos de mitigación no fueron suficientes
para evitar todos los impactos del cambio climático (Warner y Zakieldeen, 2011).
Esto llevó al incremento en el trabajo sobre adaptación en las negociaciones sobre
el cambio climático. Sin embargo también hubo reconocimiento de que los
impactos del cambio climático podrían extenderse más allá de los límites de la
adaptación. En 2007 en la decimotercera Conferencia de las Partes (COP), el
concepto de daños y perjuicios se introdujo en el Plan de Acción de Bali (CMNUCC,
2008). Dos años más tarde, en la COP 16 en Cancún, un programa de trabajo fue
establecido para examinar enfoques para hacer frente a las pérdidas y daños
causados por los impactos del cambio climático (CMNUCC, 2011).
En la COP 18 en Doha en 2012, las Partes decidieron establecer acuerdos
institucionales para mejorar el entendimiento, fortalecer la coordinación y
mejorar la acción y el apoyo, para poder hacer frente a las pérdidas y daños en la
COP 19 (CMNUCC, 2013). Además, las Partes identificaron acciones nacionales y
otros trabajos -incluyendo la investigación- que podrían ayudar a los países en
desarrollo a afrontar las pérdidas y daños (CMNUCC, 2013). En 2013, fueron
creados acuerdos institucionales sobre pérdidas y daños con el establecimiento
del Mecanismo Internacional de Varsovia para las pérdidas y el daños (WIM, por
sus siglas en inglés) en la COP 19 (CMNUCC, 2014). El mandato de la WIM es
mejorar el conocimiento y la comprensión de los enfoques para hacer frente a las
pérdidas y daños; fortalecer el diálogo, la coordinación y la coherencia entre las
partes interesadas pertinentes y mejorar la acción y apoyo a la pérdida de la
dirección y el daño (CMNUCC, 2014).
Las pérdidas y daños tienen implicaciones importantes para las políticas
mundiales sobre el cambio climático. Mayores retrasos en la intensificación de los
esfuerzos de mitigación y adaptación no sólo dará lugar a impactos más severos e
irreversibles del cambio climático ("pérdidas"), sino también a un menor número
de oportunidades para la reducción de los impactos que son , en teoría,
reversibles ('daños') (Kreft et al. , 2012). Según Verheyen (2012) existen tres tipos
de pérdidas y daños: evitadas, no evitadas e inevitables. Las pérdidas y daños
evitados se utilizan para caracterizar los impactos del cambio climático que se
evitan mediante la mitigación y la adaptación. Los daños y pérdidas no evitados
podrían haberse evitado, pero no se han evitado debido a los esfuerzos
inadecuados de mitigación y adaptación. Por último, hay una cierta pérdida y daño
que es inevitable, no importa cuán ambiciosos son los esfuerzos de mitigación y
adaptación. Esos impactos ya sean no evitados o inevitables -o daños y pérdidas
residuales- tendrán que ser abordados por otros enfoques, tales como
herramientas de transferencia de riesgos y medidas de seguros y de retención de
riesgos, incluidas las redes de seguridad social, y los fondos de contingencia. En
definitiva, a medida que los esfuerzos de mitigación y adaptación son más
exitosos, se incurrirá en menos pérdidas y daños.
En el plano nacional
Las investigaciones sugieren que ya se están rebasando los límites de la
adaptación en muchas sociedades (Warner et al., 2012), lo que podría dar lugar a
"la escalada de pérdidas o requerir un cambio transformador" (Dow et al.,
2013:305). Esto complica el panorama político para las autoridades de los países
en desarrollo, que ya están lidiando con los desafíos del desarrollo y, más
recientemente, las estrategias del desarrollo e implementación de la adaptación.ç
¿Cuáles han sido los hallazgos?
Aunque se desarrollan políticas a nivel nacional, las pérdidas y los daños ocurren
al nivel local. Estudios de casos recientes en Bangladesh, Bután, Burkina Faso,
Etiopía, Gambia, Kenia, Micronesia, Mozambique y Nepal muestran cómo se está
viviendo la pérdida y el daño de los hogares en las comunidades vulnerables
(Warner y van der Geest, 2013). El estudio encontró que las personas en los países
vulnerables incurren en pérdidas y daños cuando no se adoptan las medidas de
adaptación, cuando las medidas existentes no son suficientes para evitar las
pérdidas y daños, cuando las medidas tienen costos que no se recuperan, y
cuando las medidas de adaptación tienen efectos negativos o erosivos en el largo
plazo (Warner y van der Geest, 2013). Las pérdidas y daños pueden socavar la
seguridad alimentaria y los medios de vida, la cohesión social, la cultura y la
identidad (Warner et al, 2012, 2013).
¿Cuáles son las implicaciones para las políticas?
En el plano global
Las pérdidas y daños están intrínsecamente ligados a los esfuerzos de mitigación y
adaptación, en el que mientras los esfuerzos de mitigación sean más ambiciosos,
los impactos del cambio climático serán menores y se necesitará menos
adaptación. Por lo tanto, el aumento de la ambición de mitigación es esencial para
evitar la escalada de las pérdidas y daño en el futuro. Sin embargo, teniendo en
cuenta las emisiones históricas, un cierto nivel de impacto del cambio climático es
inevitable (IPCC, 2013), lo que requiere la ampliación y replicación de las mejores
prácticas en la adaptación y el desarrollo e implementación de enfoques para
hacer frente a las pérdidas y daños que no son o no pueden ser evitados por los
esfuerzos de adaptación.
En el plano nacional
Las autoridades tendrán que explorar, desarrollar y poner en práctica los marcos
generales de gestión de riesgos que incluyen la reducción de riesgos, transferencia
de riesgos como los seguros, la retención de riesgo, como los fondos de
contingencia y las redes de seguridad social. Además, tienen que diseñar políticas
específicas para orientar los procesos de desarrollo lento. Esto podría, por
ejemplo, implicar, la creación de políticas para facilitar la migración y el
reasentamiento (Nishat et al., 2013a). La investigación sobre cómo se está
abordando las pérdidas y daños en Bangladesh ha puesto de manifiesto varias
deficiencias en las políticas que se deben superar para mejorar estos esfuerzos.
Necesitarán instituciones para fomentar una mejor colaboración y comunicación
entre los ministerios y los actores involucrados en la respuesta al cambio climático
que mejorar, o en algunos casos, tienen que ser desarrollados e implementados
(Shamsuddoha et al., 2013a). En particular, existe una necesidad de capitalizar las
sinergias entre las agendas de adaptación y reducción de riesgos. Las políticas de
adaptación que tradicionalmente se han implementado a nivel nacional, con una
tendencia a centrarse más en los procesos de inicio lento (o graduales), mientras
que las políticas de reducción de riesgos han tendido a ser implementadas a nivel
local para reducir el riesgo de eventos extremos (Shambsuddoha et al. , 2013a).
Por lo tanto, hay una gran cantidad de las dos comunidades puedan aprender
unos de otros (Shamsuddoha et al., 2013a).
La necesidad de enfoques de transformación para abordar las pérdidas y daños ha
sido un tema importante que ha surgido de la investigación de sobre pérdidas y
daños (Roberts et al., 2013). La evidencia revisada por el IPCC (2014) y los estudios
emergentes sobre pérdidas y daños relacionados con el clima (Warner et al.,
2013) muestran que los enfoques habituales (business as usual) para abordar el
cambio climático son insuficientes. La transformación puede requerir "cambios
profundos en la manera como la gente y las organizaciones se comportan y
organizan los valores y perciben su lugar en el mundo" (Pelling, 2011). Uno de los
medios posibles de facilitar el cambio transformacional sería el analizar las
razones que hacen a las personas vulnerables y cambiar la forma en que un Estado
interactúa con sus ciudadanos, otra podría ser la de facilitar la migración.
Los formuladores de políticas en los países en desarrollo también carecen de
herramientas para ayudar a desarrollar e implementar metodologías para evaluar
las pérdidas y daños. El objetivo de estas evaluaciones sería entender qué grupos
de la sociedad son vulnerables a las pérdidas y daños; donde viven; exactamente
lo que impulsa su vulnerabilidad; y qué se puede hacer para que estos grupos
vulnerables sean más resistentes a los factores de estrés relacionados con el clima
(Asaduzzaman et al., 2013). La aparición de la pérdida y el daño agrega un
elemento de complejidad para las autoridades de los países en desarrollo, que ya
están luchando con la implementación de políticas de desarrollo y de adaptación.
Una mejor comprensión de las personas y zonas de riesgo de pérdidas y daños
futuro ayudará a que los responsables políticos implementen políticas de
adaptación en el que éstos puedan ser evitados y ayudar a desarrollar un
conjunto más completo de herramientas de gestión de riesgos para las pérdidas y
daños que no se pueden evitar.
Caso de Estudio sobre pérdidas y daños al nivel local
El distrito de Satkhira en la zona costera de Bangladesh es vulnerable tanto a la
elevación del nivel del mar y como a los ciclones. Ambos pueden aumentar la
salinización, lo cual tiene importantes implicaciones para el cultivo del arroz, el
pilar de la economía local y el alimento básico de la dieta local (Rabbani et al.,
2013). Los residentes de cuatro aldeas en Satkhira reportaron aumento de los
niveles de salinidad en las tierras que cultivan en las últimas dos décadas (Rabbani
et al., 2013). Con el fin de adaptarse a la salinización, muchos de los agricultores
plantaron nuevas variedades de arroz tolerantes a solución salina, lo cual fue un
éxito hasta el inicio de ciclón Aila en 2009. El ciclón provocó un nuevo aumento
drástico en la salinidad del suelo y dio lugar a una pérdida total de la cosecha de
arroz de ese año y muy bajos rendimientos en los dos años posteriores (Rabbani
et al., 2013). Se estima que desde 2009 hasta 2011 la pérdida total de la cosecha
de arroz fue de USD 1,9 millones (Rabbani et al., 2013).
La Región Norte de Gambia tiene una historia de sequías recurrentes, que han ido
aumentando en frecuencia (Yaffa, 2013). En las últimas tres décadas, el nivel de
las precipitaciones han disminuido en un 35 por ciento, en comparación con
décadas anteriores (Yaffa, 2013). La región experimentó una sequía severa en
2011 causando que muchos aldeanos perdieran la totalidad de sus cosechas
(Yaffa, 2013). Casi todos los pobladores adoptaron medidas de adaptación tales
como la búsqueda de ingresos adicionales o la venta de activos con el fin de
comprar alimentos. A pesar de esto, muchos se vieron obligados a saltarse las
comidas o reducir el tamaño de las porciones (Yaffa, 2013). El estudio encontró
que las medidas adoptadas para hacer frente a menudo eran "erosivas" en cuanto
a que reducen la sostenibilidad de los medios de vida en el mediano y largo plazo.
La isla de Kosrae en los Estados Federados de Micronesia es muy vulnerables al
aumento del nivel del mar, que se espera que exacerbe la erosión costera,
tormentas y otros peligros costeros (Monnereau y Abraham, 2013). En
Micronesia, el nivel del mar está aumentando a una velocidad de 10 mm por año,
en comparación con el promedio mundial de 3,2 mm (Monnereau y Abraham,
2013). La erosión costera ha afectado a los medios de vida del hogar, casas
dañadas y se ha hecho necesaria la adopción de una serie de medidas de
adaptación, incluyendo la construcción de diques y la plantación de árboles a lo
largo de la costa. Sin embargo, estas medidas no han sido suficientes para evitar
pérdidas y daños. Por ejemplo, los valores culturales y el patrimonio se están
perdiendo como las antiguas ruinas, que son desmanteladas para ser utilizadas en
la construcción de diques (Monnereau y Abraham, 2013).
En el plano local
Teniendo en cuenta que las pérdidas y daños es una cuestión que afecta a las
comunidades locales, es importante que las medidas que se utilizan para
enfrentar los futuros impactos del cambio climático estén dirigidas a aquellos que
lo necesitan. Con el fin de asegurar que las políticas respondan a las necesidades
de las personas más vulnerables, y para maximizar el éxito al hacerlo, las
instituciones deben poder asegurar que los hogares y las comunidades locales
pueden participar en el diseño e implementación de políticas y programas (Nishat
et al., 2013B). Las políticas y los programas deben adaptarse mejor a las
necesidades de los usuarios finales. Por ejemplo, los sistemas de alerta temprana
deben asegurarse de que los riesgos se comunicarán de una manera que se
entiende y lleva a la acción apropiada (Shamsuddoha et al., 2013a). Por último, los
gobiernos locales tienen que estar capacitados y dotados de recursos suficientes
para facilitar las respuestas locales al cambio climático (Shambsuddoha et al.,
2013a).
Los agricultores de las zonas propensas a los desastres se enfrentan a riesgos
crecientes a medida que aumenta la temperatura global y la frecuencia y aumenta
la gravedad de los desastres. Los microseguros puede ayudarlos a lidiar y
recuperarse de los eventos adversos y evitar que caigan en la pobreza extrema. La
investigación sugiere que la expansión del mercado de los microseguros puede ser
facilitado por el emparejamiento de los proveedores de seguros de gran tamaño
con las instituciones microfinancieras más pequeñas (Khan et al., 2013). Redes de
seguridad social también son importantes, sobre todo en áreas que experimentan
eventos frecuentes (Khandker et al., 2011). Sin embargo, las medidas de
protección social podrían tener más éxito si hubiera menos "fugas" (Ahmed, 2013)
y si los programas y políticas beneficiaron a los más vulnerables en mayor medida
(Nishat et al., 2013a). Además, las redes de seguridad social, deben ir
acompañadas de medidas enérgicas para fortalecer los medios de vida existentes,
diversificar los ingresos, e incorporar las evaluaciones de vulnerabilidad diferencial
(Khandker et al., 2011). Algunas comunidades experimentan ambos fenómenos
extremos y los procesos de desarrollo lento y por lo tanto es importante que las
estrategias que responden a las pérdidas y daños en el corto plazo no exacerben
los esfuerzos para hacer frente a las pérdidas y daños en el largo plazo
(Shamsuddoha et al., 2013B) .
El establecimiento de la WIM no debería restar valor a la importancia de la
adaptación. Por el contrario, las actividades previstas en WIM deben hacer
hincapié en la necesidad de intensificar los esfuerzos de adaptación y financiación
para hacer frente a las pérdidas evitables y daños. El énfasis debería estar en la
necesidad de mejorar la eficacia de la actual política de adaptación y la acción, y la
transformación de las sociedades resistentes al clima. Con recursos limitados para
responder al cambio climático, sin embargo, hay un riesgo de competencia entre
las actividades que tienen como objetivo evitar las pérdidas y daños (mitigación y
adaptación) y las actividades que tienen como objetivo hacer frente a las pérdidas
y daños no evitados e inevitables.
El camino a seguir
La mitigación es la primera línea de defensa contra las pérdidas y daños y los
esfuerzos en este frente deben ser mejorados para evitar la escalada de pérdidas
y daños. La adaptación también desempeña un papel integral en evitar pérdidas y
daños. Preston et al. (2013) introducen el concepto de frontera de adaptación, lo
que representa un espacio operativo seguro para la adaptación más allá del cual
las sociedades se enfrentan a los límites de la adaptación. Los límites de la
adaptación están influenciadas por una serie de factores que incluyen la
dependencia del camino y de la adaptación y el déficit de desarrollo (Preston et
al., 2013). Invertir en desarrollo resistente al clima y la adaptación de hoy puede
reducir la cantidad de las pérdidas y los daños sufridos por las generaciones
futuras. Evitar las pérdidas y daños requiere de acción a varios niveles y en varios
frentes: mitigación, adaptación, gestión integral de riesgos y desarrollo sostenible.
Hay arreglos institucionales existentes y las tradiciones académicas bien
establecidos y comunidades de prácticas que se centran en estas cuestiones por
separado, y que necesitan una mejor coordinación. Por el contrario, se trata de
que las pérdidas y daños no evitados e inevitables son en gran medida «terra
incognita». Con la evidencia de que los esfuerzos actuales para evitar los impactos
residuales del cambio climático no serán suficientes montaje, hay una urgente
necesidad de preparar a la sociedad para las pérdidas o daños que no se evitaron.
La tarea central de la WIM debe ser para que esto suceda.