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Florentino Portero
El Sistema de Seguridad
Europeo: la OTAN
Introducción
En 1914 Europa era el centro del mundo. Con ella se identificaban cultura y
poder económico y nadie ponía en duda su capacidad militar y su influencia
política. En otro continente una joven nación, los Estados Unidos de América,
emergía como potencia económica, si bien manteniendo una política de prudente aislacionismo. A caballo entre Europa y Asia, Rusia era el «enfermo»
que no lograba superar sus contradicciones internas aun disponiendo de un
enorme potencial físico y humano. Treinta y un años después Europa aparecía
deshecha y agotada. Tras la experiencia de «dos guerras civiles» y enormes tensiones ideológicas, había perdido su liderazgo dando paso a un nuevo orden internacional caracterizado por la aparición de dos grandes potencias, una americana, los Estados Unidos, la otra euroasiática, la Unión Soviética.
La Postguerra
En 1945 las naciones europeas destacaban por su vulnerabilidad. En el terreno político varios estados debían hacer frente a cambios constitucionales, en
un clima de desorden interno debido a las malas condiciones económicas y sociales. El miedo al triunfo comunista parecía justificado en Francia e Italia, sin
olvidar Grecia, que se encontraba en plena guerra civil. Las crisis políticas se
sucedían en muchos de estos estados como consecuencia del periodo de adaptación en el que se encontraban. En el terreno económico las perspectivas eran
aún peores. Gran parte de sus industrias estaban totalmente destruidas o necesitaban importantes inversiones para ser puestas de nuevo en funcionamiento.
Las materias primas escaseaban como las divisas necesarias para importarlas.
Este empobrecimiento general determinaba un mercado débil. Los Estados
Unidos aparecieron entonces como la fuente de recursos que podía facilitar a
las naciones europeas la salida de la situación en que se encontraban. Por ello se
Cuenta y Razón, núm. 22
Enero-Abril 1986
fueron firmando acuerdos bilaterales con la potencia americana que permitieron ir cubriendo las necesidades más urgentes.
La capacidad militar de estos estados ante un hipotético nuevo conflicto era
muy limitada. En 1945 los europeos se sentían amenazados, aunque en diferente grado y respecto a diferentes «enemigos», jugando la geografía, la historia y
las necesidades estratégicas un papel fundamental en estas divergencias. Francia estaba obsesionada por el rearme alemán, y dedicaría gran parte de su actividad diplomática a impedirlo. El Reino Unido, sin minusvalorar la amenaza
alemana, veía en la Unión Soviética el «peligro» inminente, bien como consecuencia de acciones militares o, más probablemente, minando la estabilidad de
los estados a través de la infiltración ideológica. Su difícil colaboración con la
Unión Soviética durante la guerra y la preparación de la paz daban pie a esta
desconfianza hacia el antiguo aliado. Todos estos factores políticos, económicos y defensivos se combinarán en la evolución de Europa durante la postguerra.
El renacer del ideal europeísta
El ideal de una Europa unida es antiguo y se ha plasmado en formas muy diversas a lo largo de la historia: el Imperio Romano, Carlomagno, Carlos V, Napoleón y, más recientemente, Hitler. Sin embargo, el ideal europeísta en su forma liberal sólo cobró fuerza en el periodo de entreguerras, tras la traumática experiencia de la I Guerra Mundial. El Movimiento Paneuropeo encabezado por
Coudenhuve-Kalergi tuvo especial relevancia en su elaboración y difusión.
Destacaron el carácter «civil» del anterior conflicto y denunciaron la creciente
pérdida de poder político y económico frente a los dos nuevos colosos: Estados
Unidos y la Unión Soviética. Una Federación Europea parecía el mejor camino para evitar futuras guerras y la decadencia del Viejo Continente. En 1919 el
francés A. Briand, que había asumido las líneas fundamentales del movimiento, propuso en la Sociedad de Naciones llevarlo a la práctica. Este intento se
saldó con un fracaso debido a varias razones, si bien la más importante fue el escaso arraigo del ideal en la conciencia de los europeos, imbuidos en la tradición
nacionalista.'
Lo que en 1929 se consideraba un ideal, a partir de 1945 comenzó a sentirse
como una necesidad. Tenían que coordinar sus políticas exteriores ante la nueva realidad internacional, abrir sus mercados para facilitar la recuperación económica, impedir el rearme alemán y controlar el expansionismo soviético en el
Este de Europa y en Oriente Medio. Cada gobierno intentó canalizar esta corriente en función de sus intereses.
Del «Grupo Occidental» al Tratado de Dunquerque
En la inmediata postguerra el Reino Unido gozaba de un prestigio y una in'BRUGMANS, Henri. La Idea Europea. 1920-1970. Madrid, 1972. p. 49 yss.
fluencia muy superior al de cualquier otra «potencia» europea. Alemania había sido derrotada; Francia fue ocupada, se dividió políticamente en dos y se
enfrentaba a un difícil proceso constitucional y a un incierto futuro ante la fuerza electoral del Partido Comunista. El Reino Unido, por el contrario, había resistido a los alemanes, participado en la victoria, y su sistema político seguía intacto. Su presencia en las «cumbres» aliadas le convirtió, de hecho, en el representante de los intereses europeos, confiriéndole un liderazgo que no tenía respaldo económico o militar. Ernest Bevin, Secretario de Estado para el Foreign
Office, intentó aprovechar la situación para establecer en Europa Occidental
un sistema diplomático que garantizara la supremacía británica: el Western
Group, plan elaborado por el gobierno Churchill, al que la nueva administración quería dar vida. Con ello el Reino Unido abandonaba su política tradicional de no intervención en los asuntos continentales, siempre y cuando se respetara el equilibrio, para aceptar como inevitable su permanente participación.
El Western Group suponía la formación de un bloque político-militar en
Europa Occidental bajo liderazgo británico. Su constitución dificultaría el estallido de nuevas guerras en Europa, ayudaría a controlar a la futura Alemania,
daría mayor influencia diplomática al viejo continente y facilitaría llegar a
acuerdos que animasen la recuperación económica. El Western Group no sería
autónomo, sino que se insertaría en el nuevo sistema de seguridad internacional diseñado por los vencedores y basado en el mantenimiento de la alianza entre los tres «grandes» y en la nueva Organización de Naciones Unidas. En especial, el Western Group buscaría la colaboración de Estado Unidos -con quien
el Reino Unido estableció su special relationship- de quien se esperaba ayuda
económica y un cierto compromiso de seguridad. Un previo entendimiento y
alianza con Francia, la potencia continental, serviría de eje.2
El gobierno de Londres tardó en iniciar las negociaciones por temor a que la
Unión Soviética se sintiera amenazada. Sólo tras las presiones de estados europeos -en especial belgas y noruegos- para que Londres asumiera su liderazgo, el
gobierno inglés se decidió a dar vida al Western Group. Muy pronto surgieron
problemas en la creación del eje París-Londres. El gabinete francés deseaba
mantener una estrecha colaboración con el británico, pero en términos muy
distintos. Francia no admitía el liderazgo británico en Europa y aún menos el
norteamericano. Confiaba en que pasados los peores momentos Londres volviera a su diplomacia insular. Quería una Europa bajo liderazgo francés y en
posición de equilibrio entre la Unión Soviética y los Estados Unidos. Para ello,
buscaron la firma de acuerdos bilaterales con Moscú. Francia insistía en que el
eje París-Londres debía ser la base de una Europa unida, pero para ello era necesario un acuerdo global. Para firmar el acuerdo político-militar que Londres
quería y que París deseaba, De Gaulle exigía un previo consenso sobre política
hacia Alemania, resolución de los conflictos coloniales que enfrentaban a am2
YO\J~NG,¡ohn'W.Britain,FranceandtheUnityofEurope. 1945-1951. Leicester, 1984,p.5.
hos países en el Mediterráneo Oriental y un desarme arancelario que uniera
ambos mercados, facilitando la mutua recuperación económica.3
Londres no aceptó las propuestas francesas. Las diferencias sobre la política
alemana eran enormes. Mientras Francia exigía cuantiosas reparaciones, asignaciones territoriales y mantener el mayor tiempo posible dividida a Alemania,
el Reino Unido -como los Estados Unidos- temía las consecuencias que podía
tener la aplicación de las exigencias francesas y soviéticas sobre Alemania. Un
país empobrecido y humillado sería un foco de inestabilidad y, sobre todo, terreno abonado para un triunfo comunista, extendiendo, aún más, el área de influencia soviética. Para garantizar la seguridad internacional y la conversión de
Alemania en un estado democrático, el gobierno de Londres deseaba que las indemnizaciones fueran moderadas, permitiendo una pronta recuperación económica y el mantenimiento de niveles de vida aceptables. En cuanto a los otros
puntos del acuerdo: los conflictos coloniales exigían tiempo y el desarme arancelario era, para Londres, ir demasiado lejos. Pese a contar con el apoyo de Bevin, los ministros económicos consiguieron que el gabinete lo rechazara. Consideraron que su aplicación limitaría la soberanía e independencia del Reino
Unido y afectaría negativamente a las relaciones con la Commonwealth y los
Estados Unidos. El tiempo demostró el error de evaluación británico y, a medio
plazo, le alejó de toda posibilidad de ejercer un papel determinante en los asuntos europeos.
A las exigencias francesas se sumaron otros factores que retrajeron la iniciativa británica. No parecía prudente negociar un tratado tan delicado con gobiernos provisionales de un país inserto en un proceso Constitucional, con alta
inestabilidad política y, muy especialmente, con un poderoso partido comunista, que denunciaba la actitud antisoviética del gobierno de Londres y presionaba para mantener Europa lejos de Estados Unidos. Bevin prefirió dejar pasar el
tiempo a la espera de que la política francesa se estabilizara.4
En enero de 1947, el gobierno socialista monocolor de León Blum reanimó
la negociación, abandonando las exigencias gaullistas de globalidad, lo que permitió avanzar con gran rapidez. Aunque este gobierno tuvo una corta vida y
pronto se volvió a la fórmula tripartita anterior, el nuevo gabiente hizo suya la
labor realizada por su predecesor, llegándose en breve plazo a la elaboración de
una alianza frente a terceros. El acto de la firma se realizó el 4 de marzo de 1947
en la ciudad de Dunquerque, simbolizando con ello la unidad franco-británica
frente a la amenaza alemana. En una primera evaluación el tratado representaría el espíritu europeo de la inmediata postguerra amenazado, una vez más, por
el resurgir alemán. Sin embargo, esto es cierto sólo en parte. El inicio y las negociaciones a lo largo de 1946 se realizaron bajo este prisma, pero el acerca3
YOUNG, op. oit. p. 26 y
4
ss.
WARNER, Geoffrey. «The Labour Covernments and the Unity of Western Europe, 1945-51»
en Ritchie Ovendale (ed). The Foreign Policv ofthe Brilish Labour Governmenst, ¡945-1951. Leicester, 1984, p. 62-63.
miento francés y la premura con que ambos gobiernos afrontaron la ronda final
de negociaciones necesitan otras explicaciones. Por un lado, el giro dado por los
Estados Unidos y el Reino Unido, uniendo sus zonas en Alemania, rompiendo
la unidad de acción con la Unión Soviética y encaminándose hacia la recuperación económica y política del país agresor en la guerra, asustó a los franceses,
provocando una crisis en sus relaciones. El tratado de Dunquerque fue así un
medio para tranquilizar a París. Pero, por encima de todo, fue la percepción de
una nueva amenaza lo que movió a ambos países a llegar a una alianza militar.5
La guerra fría
La II Guerra Mundial dio paso a un sistema internacional que se fue esbozando paulatinamente, siguiendo el desarrollo de los acontecimientos bélicos.
En agosto de 1941 Churchill y Roosevelt firmaban la Carta del Atlántico, declaración de principios que debía regir los futuros acuerdos de paz. Se comprometían a respetar el derecho a la autodeterminación de los pueblos, a la devolución de los territorios arrebatados por la fuerza y al establecimiento de un organismo internacional como clave del nuevo sistema de seguridad.
La presencia de la Unión Soviética dio paso a una segunda fase en la elaboración del nuevo orden. La guerra había quebrado la ya débil hegemonía europea, dando paso a un sistema bipolar. La seguridad en el futuro se basaría en el
mantenimiento de la alianza de guerra: Estados Unidos, la Unión Soviética y
las maltrechas naciones europeas representadas por el Reino Unido. Los principios de la Carta Atlántica fueron aceptados sólo en la forma porla Unión Soviética. Stalin exigió de las potencias occidentales una garantía de seguridad,
para evitar en el futuro nuevas invasiones sobre su territorio. El complejo de
vulnerabilidad ruso, nunca suficientemente justificado, se convertía en elemento
decisivo del nuevo sistema de seguridad.
El gobierno de Moscú exigía corrimientos de fronteras en el Este de Europa
y el reconocimiento de su hegemonía sobre los territorios liberados por el Ejército Rojo. El margen de maniobra de las potencias occidentales era limitado.
Nada podían hacer sobre los territorios ocupados por Moscú y el futuro bien
valía algunos sacrificios, sobre todo si eran inevitables.'Consintieron, pues la
anexión de Estonia, Letonia y Lituania así como de territorios fineses, checos y
rumanos. Amparándose en el Tratado nazi-soviético, origen del conflicto, Stalin se anexionó Prusia Oriental, desplazando Polonia hasta la línea del OderNeisse como compensación. El acuerdo más delicado fue el del futuro político
del Este de Europa. Estados Unidos y el Reino Unido aceptaron la hegemonía
soviética en el sentido liberal del término. Moscú tendría derecho a controlar la
política exterior y la defensa de aquellos países, pero respetaría la política interior. La soberanía nacional quedaría, por tanto, circunscrita a los asuntos domésticos. El acuerdo se plasmó en la Declaración sobre la Europa Liberada,
5
IRELAND, Timothy P. Creating the Entangling Aüiance. The Origins ofthe North Atlantic
Treaty Organizaüon Westport, 1981, p. 57 y WARNER p. cit. p. 63 y ss.
firmada en Yalta, por la que la Unión Soviética se comprometía a la formación
de gobiernos ampliamente representativos y a convocar elecciones libres lo antes posible.
Tras las cumbres de Yalta y Potsdam las relaciones con la Unión Soviética
no permitían un gran optimismo, aunque su consolidación siguió siendo el objetivo diplomático norteamericano y europeo. Las negociaciones habían sido
durísimas y Stalin había dado muestras claras de cuáles eran sus fines. Su desprecio por las fronteras y el derecho de autodeterminación, las elevadísimas reparaciones que pedía a Alemania y las primeras medidas políticas que tomó
en los países del Este, en favor de sus aliados comunistas, alertaron a la clase
política y a la opinión pública occidental. El clima de confianza que se había
creado durante el conflicto se fue diluyendo. Poco a poco la sociedad internacional fue recuperando la imagen de una Unión Soviética promotora de la subversión a través del Komintern, férrea dictadura, que condenaba el liberalismo
y sus manifestaciones institucionales y que proclamaba la inevitabilidad del
conflicto armado contra el capitalismo. Stalin volvía a ser para muchos el firmante del Pacto nazi-soviético que había dado paso al reparto de Polonia y al
comienzo de la guerra, el responsable de los más de diez mil oficiales polacos
asesinados en el bosque de Katyn durante la ocupación soviética y el hombre
que detuvo el Ejército Rojo en las puertas de Varsovia, para dar tiempo a que
Hitler sofocara la oposición interna afín al gobierno polaco en el exilio. La
Unión Soviética aparecía a los ojos europeos como la vieja Rusia, obsesionada
por su vulnerabilidad y lanzada a una política de expansión. En palabras de
Konrad Adenauer:
«La meta de los rusos fue inequívoca. Rusia deseaba, igual que bajo los
zares, la expansión hacia el Oeste, apropiarse o dominar nuevos territorios en Europa. La política de los aliados occidentales dejó a la Unión Soviética el poder de soberanía sobre una gran parte del anterior Reich alemán y, con ello, la posibilidad de establecer en la mayoría de Europa
Oriental, Gobiernos vasallos de Moscú».6
La hegemonía soviética sobre Europa Oriental era ya un hecho innegable.
El futuro del nuevo orden internacional dependía del uso que Moscú hiciera de
esta hegemonía y de sus planes expansionistas. Estados Unidos y las naciones
europeas confiaron en la supremacía atómica del primero y en una permanente
presión sobre Moscú, como los medios más eficaces para contener a Stalin y
forzarle a cumplir los acuerdos firmados. En el período comprendido entre
1945 y 1947 se puso a prueba el nuevo orden internacional y el resultado fue un
fracaso total.
Fuera de su área de influencia, la Unión Soviética mostró sus deseos de expansión en la línea de fricción tradicional entre la Rusia zarista y el Imperio
Británico. Tres fueron los focos: Grecia, Turquía e Irán, poniendo en peligro la
ruta imperial hacia la India y el abastecimiento de petróleo a Occidente. En
6
ADENAUER, Konrad. Memorias, (1945-1953). Madrid, 1965. p. 90-91. 54
Grecia una guerra civil dividía al país. Los comunistas, fuertes en el norte, recibían ayuda de Yugoslavia y Albania sin que Moscú llegase a intervenir directamente. Este no fue el caso de Turquía. En marzo de 1945 Stalin pidió la revisión del Tratado de uso sobre los Estrechos, acogiéndose al reconocimiento que
Churchill hizo en la Conferencia de Teherán, del derecho de la Unión Soviética
a acceder a mares abiertos. Al mes siguiente demandó una base naval permanente en los Dardanelos y la devolución de territorios que con anterioridad habían pertenecido a los zares: Kars, Ardahan y Artvin. Turquía se negó a aceptar
las exigencias de Stalin y se dispuso a ir a la guerra. La decidida actuación británica en su apoyo y el envío del acorazado norteamericano Missouri, fueron suficientes para contener el conflicto. Por último el gobierno de Moscú, exigió al
de Teherán concesiones petrolíferas semejantes a las que habían otorgado al
Reino Unido, con quien en noviembre de 1944 había formado la Anglo-Iranian
Gil Company. Ante la negativa de Teherán, Stalin apoyó al partido antimonárquico Teudeh y a los separatistas del Kurdistán y Azerbaiján. Al finalizar la
guerra Stalin mantuvo sus tropas en Irán, violando así el tratado firmado con
este país en enero del 942 por el que se comprometía a retirarlas a los seis meses de concluido el conflicto. En Otoño de 1945 estableció la república independiente de Azerbaiján, bajo control comunista. Ante la amenaza de una guerra entre la Unión Soviética e Irán, el Reino Unido envió tropas a este último
país, lo que resultó suficiente para que Stalin, tras algunas concesiones iraníes,
permitiera el sometimiento de la nueva república y abandonara sus aspiraciones expansionistas.7
El relativo éxito de las potencias anglosajonas en la contención de la Unión
Soviética a lo largo de la ruta imperial no pudo extenderse al área de influencia
soviética, donde se desarrolló un inexorable proceso de comunistización. El
caso más grave fue el de Polonia. Si la guerra se había iniciado para defender su
soberanía frente a la Alemania nazi, difícilmente la paz podía llegar con una
Polonia sometida. El Comité de Lublin se convirtió en Gobierno Provisional
en enero de 1945. Tras las presiones occidentales la Unión Soviética dio paso a
un Gobierno de Unidad Nacional en el mes de junio, con representación del gobierno polaco en el exilio. Su Presidente y líder del Partido Agrario, Mikolajczyk, se convirtió en jefe de gobierno adjunto. Pero los puestos clave continuaron bajo control comunista. Poco a poco los líderes de la resistencia fueron encarcelados y, a menudo, enviados a Moscú. El Partido Agrario fue sometido a
través de amenazas y arrestos, situación que concluyó en unas elecciones intervenidas, que dieron el triunfo a los comunistas en 1947. En Hungría, el mayoritario Partido de los Pequeños Propietarios Rurales se vio obligado a compartir
el poder con los comunistas por miedo a que Moscú impusiera un Gabinete enteramente a su gusto. Los comunistas fueron acaparando influencia, llegando a
detener, en febrero de 1947, a Kovacs, líder del partido mayoritario. En Ruma7
BARTLETT, CJ. The Global Conjlicl. The International Rivalrv of the Great Powers,
1880-1970. London, 1984. p. 261.
nia y Bulgaria la Unión Soviética expulsó a los monarcas y repitió el modelo ya
citado.
El auge del comunismo en China e Indochina, contribuyó a crear la imagen
de una Unión Soviética expandiéndose a lo largo de todas sus fronteras e imponiendo el sistema comunista. Sin embargo, lo que era cierto en el este de Europa no lo era en el Extremo Oriente, donde los movimientos nacionalistas de
formación marxista actuaron con gran autonomía.
La tensión provocada por este conjunto de crisis se polarizó sobre Alemania, territorio para cuyo gobierno era necesario el acuerdo entre los vencedores.
La cuestión alemana se convirtió en el tema central de la guerra fría. En un primer momento las potencias anglosajonas no valoraron correctamente la situación económica de Alemania. Las reparaciones exigidas por la Unión Soviética, colocaron al territorio en una situacin económica crítica. Ante ello británicos y norteamericanos presionaron sobre los rusos para que rebajaran la cuantía
de las reparaciones y permitieran una mejora del nivel de vida alemán, lo que
fue entendido en Moscú como una agresión capitalista. Occidente parecía estar
más preocupado por el futuro alemán que por el bienestar del pueblo ruso.8
La política de Stalin pasaba por mantener a Alemania débil y extraer el
máximo de maquinaria industrial para potenciar la recuperación económica
soviética. Las potencias occidentales desconfiaban de Moscú, pues la proletarización de Alemania sólo podía favorecer, electoralmente, al partido comunista
y cada día parecía haber más razones para concluir que la Unión Soviética no
pensaba abandonar este país. En la zona bajo su control se repitió el proceso
político vivido en el este de Europa. Tras un fracaso electoral de los comunistas
en las primeras elecciones municipales fueron gradualmente desplazando a sus
rivales. Destacados socialistas fueron presos, otros sufrieron chantaje, sedes del
partido fueron asaltadas. En febrero de 1946 la dirección nacional del partido
socialdemócrata se planteó disolver las secciones de la zona rusa. Una minoría
se unió en el mes de abril a los comunistas, creando una nueva formación política, el Partido de Unión Socialista. De hecho era el mismo partido comunista
que, con el respaldo de Moscú, acabaría imponiéndose en Alemania Oriental.
Las potencias occidentales se encontraron ante opciones poco satisfactorias.
Si la proletarización de Alemania podía favorecer el expansionismo comunista, la creación de instituciones centrales podía dar a Moscú la oportunidad de
controlar toda Alemania. En abril de 1946 el secretario de Estado norteamericano, Byrnes, propuso a su colega soviético Molotov la firma de un tratado entre los cuatro grandes, garantizando la desmilitarización de Alemania. Para los
occidentales la oferta era un test a la Unión Soviética. Si su política se debía,
como ellos afirmaban, a exigencias de seguridad, contestarían afirmativamente.
En caso contrario, quedarían patentes sus objetivos expansionistas. En el mes
8
LEVERING, Ralph B. The Cola War, 1945-1972. Illinois, 1982. p. 17 y GROMYKO, A.A. y
PONOMAREV, B.N. Soviet Foreign Policy, 1945-1980. Moscow, 1980. p. 73 y ss.
de julio Molotov contestó en sentido negativo, añadiendo la exigencia de nuevas indemnizaciones.9
Las potencias occidentales se convencieron de que una Alemania unida
sólo era posible bajo control comunista. No cabía otra política que dividirla y
consolidar, en una de ellas, un estado democrático. En mayo, los norteamericanos habían suspendido el envío de reparaciones como medio de presión para
lograr la unidad económica; desechada ésta el 2 de diciembre de 1946, el Reino
Unido y los Estados Unidos unieron sus zonas con la finalidad de lograr un mejor aprovechamiento de los recursos. En el verano siguiente, y tras una pequeña
crisis, se sumó la zona francesa.
La política de convivencia ensayada durante el periodo 45-47 había fracasado. Europeos y norteamericanos concluyeron que sólo mediante la unidad de
acción y la aplicación de una política enérgica se podría contener el expansionismo soviético. Sin embargo, la situación en que había quedado Europa tras la
guerra le impedía, no ya ejercer un papel protagonista, sino defender sus propios intereses estratégicos. El 21 de febrero de 1947 -pocos días antes de la firma del tratado de Dunquerque- el gobierno de Londres comunicó al norteamericano su incapacidad para mantener la ayuda que estaban prestando a Grecia y
Turquía, puntos de fricción con la Unión Soviética y le solicitó se hiciera cargo
de dichas ayudas. Tras aquel acto, se escondía el reconocimiento europeo de su
debilidad y la búsqueda del compromiso norteamericano en la defensa de su seguridad. Para la Administración Truman, aquello significaba la definitiva ruptura con la política de aislacionismo y la asunción del liderazgo occidental. El
12 de marzo el Presidente norteamericano se dirigió al Congreso, pidiendo la
concesión de fondos para ayudar a Grecia y Turquía a resistir el embate del comunismo. Formuló entonces la Doctrina Truman, por la que Estados Unidos
se comprometía en la defensa de los pueblos libres frente al expansionismo soviético.
El Tratado de Bruselas
El tratado de Dunquerque fue el primer paso hacia la definitiva configuración del sistema de seguridad occidental. Todavía serían necesarios algunos
otros. Tras su firma, las naciones del Benelux volvieron a solicitar al gobierno
de Londres la negociación de un nuevo tratado. Sin embargo el Reino Unido
volvió a aplazarlo. No deseaban dar a la opinión pública americana la imagen
de una Europa unida y autosuficiente, por miedo a proporcionar argumentos a
los sectores aislacionistas. Tampoco querían provocar a Stalin en un momento
tan delicado para el futuro de Alemania y, en general, de las relaciones entre los
vencedores. El año 47 fue de espera. Había que dar tiempo para ver los resultados de la iniciativa norteamericana, el Plan Marshall, y de las últimas manio9
GADDIS, John Lewis. The United States and the Origina ofthe Cold War. 1941-1947. New
York. 1972. p. 325-331.
bras diplomáticas en torno a Alemania. También fue un tiempo de reflexión.
Bidault reconoció a Bevin el fracaso de Francia al buscar un entendimiento en
solitario con la Unión Soviética y expresó el convencimiento de la clase política, incluido De Gaulle, de que sólo el compromiso norteamericano daría credibilidad a la seguridad europea.I0
El fracaso del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, celebrado en
Londres en noviembre de 1947, dio paso a una nueva fase en el proceso de configuración del sistema de seguridad europeo. Los líderes occidentales salieron
más convencidos que nunca antes, del carácter expansionista y totalitario de la
acción exterior soviética. En diciembre se inició una ronda de consersaciones
entre Bevin y Bidault, sobre la seguridad de Europa Occidental. Dos fueron los
acuerdos: era necesario revitalizar el movimiento de unidad europea y había
que lograr el compromiso norteamericano en su defensa.
Tras los primeros contactos, el secretario de Estado norteamericano urgió a
Bevin para que pusiera en pie un sistema defensivo exclusivamente europeo.
Los Estados Unidos se esforzarían en fortalecer la nueva alianza, pero una vinculación estable era algo que el Congreso no parecía dispuesto a considerar. El
22 de enero de 1948 Bevin presentó a los Comunes una propuesta para establecer una alianza con los países del Benelux. Tras los primeros contactos con estas naciones y con Francia el debate se centró en dos puntos: el carácter bilateral o multilateral y la definición de la amenaza. Londres y París deseaban repetir el modelo establecido en Dunquerque. La alianza sería así resultado de un
conjunto de tratados bilaterales frente a la amenaza alemana. Todos eran conscientes de que el nuevo peligro era Moscú, pero repetir la fórmula tenía como
ventajas contentar el sentimiento antialemán de los franceses y evitar un choque frontal con Stalin. Frente a esta postura, el Benelux quería una alianza
multilateral y el reconocimiento de que la Unión Soviética suponía una amenaza. El golpe de estado comunista de Checoslovaquia, acaecido en el mes de
febrero, resultó definitivo para el proceso negociador. Al final el Reino Unido y
Francia aceptaron el carácter multilateral del nuevo tratado y optaron por no
determinar al posible agresor". Las cinco naciones firmaron el 17 de marzo el
llamado Tratado de Bruselas por cuyo artículo 4 se comprometían a que,
«En el caso de que una de las Altas Partes Contratantes fuera objeto de
una agresión armada en Europa, las otras le proporcionarían, de acuerdo
con el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas, ayuda y asistencia con
todos los medios de que disponga, militares y otros.»
IO
KAPLAN, Lawrence S. The United Stares and NATO. The Fórmame Years. Kentucky,
1984, p: 51; YOUNG, op. cit. p. 55 y ss. 1' YOUNG, op. cit. p. 77 y ss.
La Sovietización de Europa Oriental
La Doctrina Truman representó el reconocimiento norteamericano del fracaso del nuevo orden internacional. La alianza de guerra no pudo mantenerse
en la postguerra ante el incumplimiento soviético de parte de lo acordado y su
política expansionista. De un período de convivencia difícil se había pasado a
otro de prebeligerancia y en este nuevo marco, Stalin ya no necesitaba de gestos
diplomáticos para contentar a sus antiguos aliados.
En septiembre de 1947 el gobierno de Moscú creó la Oficina de Información
del Comunismo Internacional (COMINFORM), nueva versión del COMINTERN disuelto en 1943. Como órgano de coordinación de los partidos comunistas, su formación fue entendida en Occidente como un instrumento de penetración ideológica, de difusión del comunismo en el mundo. Eran, en cierta medida, una respuesta al Plan Marshall, programa de ayuda económica a Europa
para erradicar las condiciones sociales y económicas que podían facilitar el
arraigo del comunismo.
Stalin no había considerado la posibilidad de aceptar regímenes democráticos en su área de influencia. Si no había impuesto regímenes comunistas en
1945 fue por intentar mantener, en lo posible, buenas relaciones con los Estados Unidos. Tras la Doctrina Truman el proceso de comunistización se aceleró. Los partidos socialistas fueron fusionados con los comunistas, la oposición
fue perseguida y encarcelada y nuevos gobiernos exclusivamente comunistas se
fueron imponiendo. El proceso se hizo más patente en Polonia y Checoslovaquia por haber aceptado la invitación a participar en el Plan Marshall. Moscú
forzó la retirada de ambos gobiernos al temer que su participación supondría la
vinculación de estos países con el mundo capitalista y la aceptación implícita
del liderazgo norteamericano. En octubre de 1947, el líder del partido agrario
Mikolajczyk abandonó Polonia por miedo a ser detenido. En febrero de 1948 el
gobierno checo aprobó la destitución de un alto miembro de la policía. El ministro del Interior, comunista, se negó a ejecutar el acuerdo. El subsecretario de
Asuntos Exteriores soviético voló a Praga para apoyar al ministro y el partido
comunista promovió manifestaciones en su apoyo. Ante la crisis del gobierno
de concentración que había venido dirigiendo el país, el Presidente Benes cedió
a las presiones dando paso a un gobierno de mayoría comunista. Poco después,
el ministro de Asuntos Exteriores, e hijo de uno de los fundadores de la República, Masaryk, caía desde una de las ventanas del ministerio. Era el miembro
no comunista más destacado del gobierno.
La crisis más importante de este periodo fue, sin embargo, la de Berlín, por
cuanto enfrentó directamente a la Unión Soviética con las potencias occidentales. Fue la primera vez, desde el fin de la II Guerra Mundial, en que la opinión
pública sintió el peligro de un nuevo conflicto. Tras la unificación de las zonas
americana, británica y francesa, el 18 de junio de 1948 se llevó a cabo una reforma monetaria, paso previo y necesario para el relanzamiento económico alemán. Inmediatamente, aunque de forma escalonada, la Unión Soviética cerró
los accesos a Berlín Occidental e impidió la llegada de suministros. Rota la política común en Alemania, Stalin presionaba para que los occidentales cedieran
Berlín, aislada dentro de la zona soviética. Para Estados Unidos la acción soviética era un test de credibilidad para su diplomacia que no podía perderse. Se organizó un puente aéreo que duró hasta mayo de 1949, fecha en que la Unión
Soviética cedió y volvió a permitir el acceso a la ciudad. En el dilema entre abatir los aviones occidentales, desatando una nueva guerra, o reconocer su fracaso
optaron por la segunda alternativa.
El Tratado de Washington
El golpe de Checoslovaquia, el bloqueo de Berlín y en general, la comunistización violenta del Este de Europa produjeron un enorme impacto en Occidente. El estado de opinión resultante fue fundamental en la gestación del sistema
de seguridad europeo. Como ha escrito Walter Laqueur, gracias a la" actitud imperialista de la Unión Soviética se logró
«un grado mucho mayor de unidad europea de cuanto se hubiese creido
posible, y trajo consigo también un compromiso duradero de los norteamericanos en los asuntos de Europa»12.
Nuevos peligros aparecían ante los ojos europeos tanto en el Mediterráneo,
continuación de la guerra civil griega y auge del partido comunista italiano,
como, sobre todo, en los países escandinavos. Se temía que la Unión Soviética
obligara a Noruega a firmar un Tratado semejante al acordado previamente
con Finlandia,
«que implicaría la presencia de Rusia en el Atlántico y el colapso de todo
el sistema escandinavo. Esto dificultaría la detención del inexorable
avance de Rusia sobre Europa Occidental»13.
El deterioro de la situación internacional y la firma del Tratado de Bruselas
-exigencia del general Marshall antes de negociar cualquier compromiso norteamericano en la defensa de Europa- daban a los europeos mayor capacidad
de presión sobre Washington para lograr su colaboración. El Grupo Occidental
carecía ya de sentido ante la quiebra del sistema de seguridad internacional, la
debilidad del Reino Unido y, sobre todo, por la dimensión de la nueva amenaza. Europa sola no podía organizar un sistema defensivo capaz de disuadir a la
Unión Soviética. Carecían de los medios necesarios y, sobre todo, de liderazgo.
Al no haberse logrado la unidad política europea el poder decisorio residía en
los gobiernos nacionales. Los intereses de unos chocaban con los de otros, difiI2
LAQUEUR, Walter. Europa después de Hitler. Barcelona, 1974. p. 119. 13«The British Embassy
to the State Department» 11 III. 48. en Foreign Relations ofthe United States. 1984, vol. III.
Washington D.C. p.47.
cuitando la formación de una organización funcional. Los Estados Unidos no
sólo aportarían medios -incluida la formidable arma atómica-. Sería el líder
necesario y comúnmente aceptado que daría credibilidad a la defensa europea.
Como ha escrito uno de sus protagonistas,
«...por encima de todo, en nuestro sentir de aquella época, veíamos en la
O.T.A.N. el medio de integrar a los norteamericanos en nuestro sistema»14.
Los Estados Unidos aceptaron el compromiso. Reconocían la debilidad en
que Europa Occidental se encontraba y, en especial, veían la necesidad de generar confianza en sus futuros aliados, de crear un nuevo clima social que permitiera su recuperación e hiciera de esta zona un dique eficaz a la expansión soviética.
Las primeras conversaciones tuvieron lugar en marzo de 1948 entre las potencias anglosajonas: Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá. Eran la continuación de las conversaciones entre Bevin y Marshall del año anterior. Tras la
aceptación norteamericana se dio paso a una ronda de conversaciones oficiales
entre los firmantes del Tratado de Bruselas, Estados Unidos y Canadá, que concluiría con la firma del Tratado de Washington. Dos fueron los puntos de discusión más importantes: el grado de vinculación de Estados Unidos y Canadá y el
número total de miembros que se incluirían en la nueva organización15.
Los miembros del Tratado de Bruselas intentaron, sin éxito, mantener la
fórmula de intervención automática en caso de agresión a uno de los firmantes.
Sin embargo, la delegación norteamericana se negó, alegando que el Congreso
nunca renunciaría a su prerrogativa de decidir la entrada de los Estados Unidos
en una guerra. Al fin, Estados Unidos logró imponer la fórmula ya recogida en
el art. 3 del Tratado Interamericano de Asistencia recíproca, firmado en Río de
Janeiro en 194716, y trasladada al art. 5 del nuevo Tratado por el que
«Las partes convienen en que un ataque armado contra un o varias de
ellas, acaecido en Europa o en América del Norte se considerará como un
ataque dirigido contra todas ellas y en consecuencia acuerdan que si
tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de
legítima defensa individual o colectiva, reconocido por el art. 51 de la
Carta de Naciones Unidas, asistirá a la Parte o Partes así atacadas,
adoptando seguidamente, individualmente y de acuerdo con las otras
Partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de fuerza
armada para establecer y mantener la seguridad en la región del Atlántico
Norte». Se creaban así dos esferas de compromiso, la de aquellos que
formaban parte del Tratado de Bruselas -Italia y Alemania se sumarían
en 1955- y la de los que sólo lo eran del nuevo Tratado.
En cuanto al segundo de los puntos a discutir, el referido al número de
14
BEAUFRE,
15
General. La O.T.A.N. y Europa. Madrid, 1971,p. 36.
Un análisis detallado en YOUNG, op. cit. p. 99 y ss. I6IRELAND,
op. cit. p. 37 y ss.
miembros, las posturas de las delegaciones recorrían una amplia gama. Los Estados Unidos veían el problema de la seguridad europea dentro de una estrategia mundial frente al comunismo. De ahí que buscaran la participación del
mayor número de países posibles. El Tratado de Bruselas sería sólo el punto de
partida para lograr una Europa unida en el terreno de la seguridad, que debería
prolongarse en el terreno político y económico. La unidad europea fue un objetivo norteamericano en mayor medida que lo fue para muchos europeos. La razón era estratégica: unida, podría defender su soberanía; dividida seguiría el camino de Finlandia o, en el peor de los casos, reviviría el proceso de la Europa
Oriental. En la posición radicalmente contraria se hallaba el Benelux. Defendían una alianza formada exclusivamente por los reunidos en la mesa de negociaciones, temerosos de que se disiparan las fuerzas militares en caso de ampliar
el número de miembros. El Reino Unido y Francia trataron de canalizar la ampliación en función de sus particulares intereses de seguridad. El primero propuso el ingreso de Noruega, Dinamarca y Portugal. La segunda de Italia corriendo hacia el Sur-Este la línea defensiva- y de sus colonias en el Norte de
África. Al final se impuso la voluntad norteamericana y el 4 de abril de 1949 el
Tratado del Atlántico Norte fue firmado por Bélgica, Francia, Luxemburgo,
Países Bajos, Reino Unido, miembros del Tratado de Bruselas, y Canadá, Dinamarca, Islandia, Italia, Noruega, Portugal y los Estados Unidos. Grecia y Turquía carecían de estabilidad política y Alemania y España no reunían todavía
los requisitos políticos necesarios para ser admitidos. En distintos momentos,
los cuatro estados se fueron incorporando a la Alianza.
La Organización del Tratado del Atlántico Norte ha sido el resultado de la
nueva configuración del mundo tras la última gran guerra. La aparición de la
Unión Soviética como una gran potencia con vocación expansionista y la decadencia y partición del viejo continente llevó a los europeos occidentales a una
mayor coordinación de sus recursos de todo tipo y a buscar la protección de la
otra gran potencia. La relación con los Estados Unidos se ha basado en un conjunto de elementos que se combinan entre sí: la percepción de la amenaza soviética, la defensa de unos valores y de un tipo de sociedad, la debilidad y la necesidad europea de liderazgo. Si la O.T.A.N. se creó para comprometer a los
Estados Unidos en la defensa de Europa, su historia es la del esfuerzo europeo
para consolidar ese compromiso por encima de los cambios tecnológicos que
modifican permanentemente el equilibrio internacional de fuerzas.
F. P.