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Territorialidad, reestructuración social y gestión de ciudades.
Metropolización transnacional y red de ciudades, tácticas regionales
para el desarrollo
Autores:
Miguel Ángel Almirón (Antropólogo, Master y Doctor en Administración)
José Luis Romero (alumno avanzado de Administración y CPN, diplomado en Desarrollo Local)
I Simposio Iberoamericano en Comercio Internacional, Desarrollo e Integración Regional 30 y 31 de Octubre 2008. Posadas
Temática: Desarrollo Regional
Institución: FCE/FHyCS-Universidad Nacional de Misiones
Dirección: [email protected]
RESUMEN
El presente trabajo expone algunas reflexiones sobre una investigación en curso1. La misma
tiene por objeto de estudio a “la ciudad” en sus múltiples dimensiones pero poniendo énfasis en
los aspectos económicos de la gestión, en sus complejidades y desafíos actuales. Hacemos
referencia al mundo globalizado, a las debilidades del Estado-Nación y la lógica de
reproducción del capital global. En este marco consideramos que las ciudades deben ser
fortalecidas a partir de la participación ciudadana, los Planes Estratégicos constituyen uno entre
otros tipos de acción que tienden a ello. Por otra parte deben ser reconstituidos los estados
nacionales en lo que hace a los recursos básicos para toda gestión estratégica, se hace
referencia a la energía, el transporte, el comercio exterior, la soberanía alimentaria, el empleo,
la inversión en las áreas de educación y el desarrollo científico-tecnológico. En tal sentido la
cooperación y la integración de los países de la región es la vía más inteligente para potenciar
el desarrollo. Sostiene el presente que la integración no debe ser solamente entendida como
acuerdos macro económicos sino también en la búsqueda de alternativas fronterizas de
integración local y la cooperación en red de ciudades, alcanzando acuerdos entre esferas sub
estatales como lo son las provincias, los municipios y las ciudades.
PALABRAS CLAVES
Integración subnacional
Modernización
Autodesarrollo sustentable
Competitividad
Ciudad
Miguel Ángel Almirón: Territorialidad, reestructuración social y gestión de ciudades. Metropolización transnacional y red de
ciudades, tácticas regionales para el desarrollo
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1-INTRODUCCIÓN
El presente trabajo expone algunas reflexiones sobre una investigación en curso2. La misma
tiene por objeto de estudio “la ciudad” en sus múltiples dimensiones pero poniendo énfasis en
los aspectos económicos de la gestión, en sus complejidades y desafíos actuales. Hacemos
referencia al mundo globalizado, a las debilidades del Estado-Nación y a la constante presión
que ejercen las empresas globales luego de los años 90, caracterizados por las políticas
derivadas del consenso de Washington. En este marco consideramos que las ciudades deben
ser fortalecidas a partir de la participación ciudadana, los Planes Estratégicos constituyen uno
entre otros tipos de acción que tienden a ello. Por otra parte deben ser reconstituidos los
estados nacionales en lo que hace a los recursos básicos para toda gestión estratégica como lo
son: la energía, el transporte, el comercio exterior, la soberanía alimentaria, el empleo y una
política de inversión en tecnología, educación, investigación y desarrollo. En este último sentido
la cooperación y la integración de los países de la región es la vía más inteligente para
potenciar el desarrollo. Sostiene el presente que la integración no debe ser solamente
entendida como acuerdos macro económicos sino también en la búsqueda de alternativas
fronterizas de integración local y la cooperación en red de ciudades, alcanzando acuerdos entre
estados sub nacionales como lo son las provincias, los municipios y las ciudades. En una
primera parte se expone el marco conceptual, recurriendo a un análisis crítico de la teoría
económica y proponiendo una reconceptualización que tenga en cuenta el territorio y la equidad
como variables sustantivas. En la justificación y antecedentes se destaca la importancia de la
experiencia del Mercosur y la necesidad de fortalecer la integración con metodologías
subregionales que integren las ciudades. Por ello consideramos que Modernización y
gobernabilidad, Autodesarrollo sustentable, Inserción Internacional y Competitividad son los
desafíos de las ciudades de la región.
2-MARCO TEÓRICO: La Ciudad como objeto de reflexión en la Teoría del Desarrollo
Plantear una reflexión sobre la cuestión del desarrollo desde el horizonte conceptual de la
economía supone adentrarse en un tema controvertido3 pero necesario, debería provocarse una
revolución intelectual en la historia del pensamiento económico, como diría Lascano: 1999/163
“Una revolución intelectual como la que encabezaron los clásicos (Smith, Ricardo, S. Mill)
arrasando el sistema mercantilista, o Marx y Engels desafiando al capitalismo, necesita
independencia de juicio, inspiración en las nuevas realidades, e imaginación creadora como la
del Lord Keynes de la Teoría General, concebida precisamente para salvar al capitalismo...” Así
en el origen mismo de las economías, como campo de disciplina autónomo, la indagación del
origen de las riquezas de los estados y de los individuos absorbió los mayores y mejores
esfuerzos de los primeros economistas. La variedad de causas esgrimidas como explicación a
una generación de un excedente material y a su distribución entre las distintas clases sociales
fue una de las temáticas transitadas por las escuelas fundadoras del pensamiento económico.
Sin embargo los paradigmas teóricos dominantes en la ciencia económica actual interpretan el
desarrollo como una meta a alcanzar, en un plazo mas o menos extenso, en función de la
capacidad demostrada por los especialistas a la hora de aplicar un conjunto de instrumentos
disponibles para ser aplicados a voluntad por equipos gubernamentales sobre una situación
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Economía Urbana y Gestión de la Ciudad. Evaluación y Perspectivas: Hacia un Modelo de Consultoría de Ciudades. FCEUNaM
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Como ejemplo puede observarse las debates de la OMC y la reticencia del G7 y sobretodo de EEUU y Francia ante los subsidios
agrícolas, además del cambio de los estatutos y el papel en desarrollo económico jugado por el FMI y el BIRF, etc.
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problemática que, por definición , es no conflictiva; conformando un universo de agentes
racionales deseoso de satisfacer sus necesidades de objetos escasos en un mercado
transparente, con efectos neutros desde el punto de vista de la distribución del ingreso y de la
reasignación de cuotas de poder político que esta conlleva y colocando las cuestiones
territoriales, en el mejor de los casos, en un segundo plano de la jerarquía de problemas a
resolver por una política de desarrollo.
El paradigma convencional del desarrollo se consolida alrededor de la década de 1970 en los
países centrales, afirmándose en dos ejes conceptuales: uno de carácter más global, el mito de
la sociedad industrial; el segundo, un aspecto reductor de carácter económico - tecnocrático
que es el que impregna a la mayoría de los diagnósticos y acciones concretas. El crecimiento
es la causa inicial del desarrollo económico, el cual se convertirá en el motor del desarrollo
social y de la expansión de las potencialidades humanas, pero medible a través del crecimiento
industrial en si mismo sin integrar otras dimensiones cualitativas del desarrollo, determinantes
en el momento de satisfacer necesidades de rango superior. En síntesis, se trataría de una
conceptualización donde: a) el desarrollo es un proceso homogéneo y homogeneizante, que no
reconoce condicionantes de tipo histórico, culturales e institucionales y que, a modo de una
receta eficaz, se aplica a una formación social en cualquier circunstancias; b) la noción de
desarrollo funda su evidencia en la idea de la noción biológica de la cual la extrapolación y de
la cual se deriva la analogía socioeconómica.
La ciudad funda en su reestructuración nuevos límites espaciales y conceptuales; nuevos
bordes de textura permeables a las mutaciones del sistema productivo global. En consecuencia,
un programa de abordaje teórico que se plantee como hipótesis al pensar la ciudad conlleva
una limitación estructural y estructurante, por tratarse, quizá como ningún otro caso de un
objeto de estudio en permanente recreación y reformulación, que trasciende los campos
disciplinarios tradicionales; “un espacio físico y social que produce por las múltiples prácticas y
relaciones sociales que se dan entre actores sociales en un espacio- tiempo determinado”
(Fernandez:2004)
Asimismo, las ciudades contemporáneas se han transformado en un paisaje extraño a sus
habitantes, donde ya no se puede identificar con precisión los índice de un comportamiento
urbano, ese extrañamiento que acompaña al morador urbano se potencia en tiempo
finiseculares de aceleración de los procesos de producción, circulación y consumo de bienes y
servicio característico del llamado “régimen de acumulación flexible” (Harvey: 1989). Este
régimen se define como una de las integraciones económicas característica del capitalismo
avanzado donde la sobreacumulación se resuelve mediante mecanismo de desplazamiento
espacial y temporal necesario para absorber la crisis inherente al desarrollo capitalista. Las
áreas para el crecimiento sistémico no se producen por la expansión territorial directa, sino por
una movilidad creciente de recursos y de capital, de forma tal que no se altere la universalidad
de la forma valor.
Este pasaje de una “economía de escala” a una “economía de alcance de geometría variable,
genera formas nuevas de urbanidad y de organización espacial configuradora de estructuras
inorgánicas del medio construido. Las ciudades se transforman lentamente en los puntos de
llegada y relanzamiento para los flujos reales y virtuales escapando a las posibles acciones
regulatorias de un marco normativo diseñado y gestionado desde los limites conceptuales e
instrumentales del Estado-Nación, que reduce su eficacia y obligan a repensar el rol del Estado
nacional y, simultáneamente, reposicionar a las sociedades locales como eje central en la
gestión del espacio urbano. Los actores locales pasan a ser los beneficiados o perjudicados
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directos, en razón de su vinculación espacial con los procesos orientados por la consecución
de objetivos maximizadores derivados de la lógica capitalista de acumulación.
Pero frente al avance avasallador de los procesos de expansión del capitalismo, ¿qué lectura e
interpretación del fenómeno pueden formularse desde una concepción no apologética, que
retome los mejores aportes de la economía política? La tarea es compleja debido a la difusión
académica de paradigmas que presentan los procesos económicos desde una perspectiva no
histórica, reduccionista y cosificante. Para estos enfoques, cuya expresión hegemónica está
representada por la escuela neoclásica, el capitalismo se desarrollaría sobre una superficie
plana, dotada por todas partes de materia prima y de fuerza de trabajo homogénea, con vías y
centro de transporte orientados en todas direcciones, que desconoce que su crecimiento y
extensión se produce dentro de un ambiente geográfico sumamente variado, que abarca la
diversidad de la naturaleza y la productividad de la fuerza de trabajo (Harvey: ibid).
Cómo puede saldar la ciencia económica esta deuda epistemológica? ¿Con qué instrumentos
conceptuales se podrían pensar las bases espaciales de una teoría económica donde lo
espacial urbano se constituya como una dimensión centralizadora a la hora de plantear
hipótesis de trabajos? ¿Cómo hacerlo en una fase del desarrollo del capitalismo signada por
las determinaciones de una revolución tecnológica organizada en torno a las tecnologías de la
información, donde sus actividades estratégicas dominante se estructuran en redes globales de
decisión e intercambio ejecutadas en tiempo real a través de las nuevas tecnologías de
información y comunicación? (Borja y Castells, 1999), ¿Cuál es el aporte de la economía como
disciplina científica a la hora de pensar el espacio urbano en un mundo globalizado que genera,
al decir del filosofo español Javier Echeverría, “un entorno telemático”.
Si este ejercicio de reflexión intentó plantear las limitaciones mas relevantes del análisis
económico contemporáneo en relación al lugar reservado para los factores vinculados al
espacio en general y al espacio urbano en particular, al mismo tiempo, y al modo de
producción, pretende hacer explícito un conjunto de ejes generadores de potenciales debates
en el interior de la ciencia económica, que podrían conformar un programa de investigaciones
en su articulación con “lo espacial urbano”.
En este contexto, a las ciudades les esta reservadas una función crucial en términos de
estructuración económica y territorial, en la medida en que constituyen los elementos concretos
en donde se desarrollan mas claramente las economías de aglomeración, que no solo permiten
explicar la agrupación de la actividad productiva y de la población, sino que además juegan un
papel muy activo en la elevación del progreso técnico y de la productividad, en la atracción de la
actividad de otras áreas y regiones así como en la mejora de la eficiencia estructural de la
región en que se sitúan.
En el sentido señalado el concepto de territorio ha ido modificando su carácter de mera
localización, avanzando hacia una idea de territorio integrado en la propia definición de
desarrollo. Espacio se refiere a medio, territorio, entorno, región, paisaje. Se habla entonces de
espacio territorial, social, residencial, teórico, geométrico o matemático. De esta forma emerge
un nuevo concepto de territorio, entendido como espacio económicos- social, ya que no
considerado como un objeto de los procesos de desarrollo, sino como un sujeto portador de los
recursos económicos que permiten ser el factor autónomo de desarrollo; espacio en el que se
organizan e intercambian informaciones, en el que se crean sinergias, llegándose a un espacio
relacional y no solo de soporte de actividades económicas.
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Por tanto, si el territorio genera ventajas, ya no se considera como un stock de recursos
genéricos, sino como una construcción de recursos en la que se inserta la empresa, es decir, un
proceso: territorialización. Así, estos recursos no son transferibles ni se reducen a intercambios
de carácter comercial, sino que se integran en procesos de aprendizaje, de relaciones
institucionales, de reglas implícitas y de relaciones informales, etc. La ciudad se muestra como
una materialización concreta del espacio; representa el punto de unión de la producción de
mercancías y la reproducción de las fuerzas de trabajo, es decir el lugar común en el que
sucede la producción económica y la convivencia, y no solamente una suma de
individualidades.
Vivimos tiempos en que el mundo está, literalmente, reinventándose a si mismo. Un mundo
absolutamente interrelacionados con cambios de enormes magnitudes y gran velocidad genera
altos grados de complejidad en el ámbito urbano. Esto planteara grandes retos a la gestión de
ciudades. Para adecuarse en los tiempos, los responsables del gobierno urbano requieren
cambiar su mentalidad, por que lo que esta ocurriendo en gestión urbana es también una
revolución. Por tanto, el estudio de las ciudades, entendidas como sistema urbano, puede
constituir un camino adecuado para una mejor comprensión de las formulas alternativas para el
desarrollo.
3-OBJETIVOS
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Conocer las características y calidad de gestión local
Evaluar la economía local en relación al contexto internacional
Proponer un modelo de Evaluación de Ciudades
Diseñar modelos de desarrollo e integración subnacional
4-JUSTIFICACIÓN Y ANTECEDENTES
Los gobiernos de la región consideraban a la integración económica como una de las posibles
soluciones para la cooperación, el desarrollo y la paz; es así el comienzo de la década del 70
varios países constituyeron la asociación latinoamericana de libre comercio (ALALC). El objetivo
principal era la creación de la zona de libre comercio en el término de 12 años. Esta iniciativa
fue perdiendo fuerza y fue así como se produce una revitalización de los programas de
integración regional a través del establecimiento de la asociación latinoamericana de integración
(ALADI) que promovía acuerdos subregionales dentro de un marco multilateral.
El ALADI introduce acuerdos bilaterales sin fechas límites ni objetivos específicos que
implicaran rigideces en el proceso de integración. Sin embargo estas modificaciones al
tratamiento de las políticas de integración no pudieron evitar los efectos negativos que sobre las
economías de la región implicó el shock externo de la crisis de la deuda externa a partir de
1982.
El mercosur surge a partir del restablecimiento de la democracia en la región luego de un largo
período caracterizado por:
a-el mundo bipolar en el que cada país era visto como campo de batalla de la doctrina
de la seguridad nacional (doctrinas Monroe, doctrinas drago, etc.)
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b- inestabilidad política plagada por regímenes de tipo burocrático autoritario,
c-enfrentamientos y tensiones fronterizas forzadas por nacionalismos artificiales
Las raíces del Mercosur son los acuerdos firmados por la Argentina y Brasil en la declaración de
Iguazú en 1985, donde se expresaban las intenciones de enfrentar en forma combinada los
problemas comunes, fortalecer los sistemas democráticos, reducir la desconfianza política y las
tensiones militares mutuas. Se crea una comisión mixta de alto nivel para la integración entre
Argentina y Brasil y se firman los protocolos de Integración entre por Alfonsín y Sarney.
En 1990 Argentina y Brasil suscribieron y registraron en ALADI un acuerdo de complementación
económica en el que profundizaron los acuerdos comerciales bilaterales preexistentes. En ese
mismo año representantes de ambos países se reunieron con autoridades de Uruguay y
Paraguay, ocasión en que estas últimas expresaron su disposición de incorporarse en el
proceso bilateral en curso.
El 26 de marzo de 1991 se firmó el tratado de asunción que no debe considerarse como un
tratado final constitutivo del Mercosur sino como un instrumento de carácter internacional
destinado a ser posible su concreción.
Para la Argentina, el proyecto de Integración Económica y Alianza Estratégica con Brasil
constituye uno de los cuatro pilares de su política exterior, junto con:
•
•
•
la decisión de reinsertar la economía Argentina en la dinámica de la economía global,
una relación especial con los EEUU y
la creación de una zona de paz en la región (De la Balze:2000
La idea de la integración en un mercado común entre países tiene, básicamente dos grandes
objetivos:
a- político-estratégico que es hacer frente al avance de otros bloques de poder y
b- equilibrar un mercado económico (competitividad, política de precios, mercado interno y
externo, innovación tecnológica, educación, mercados de trabajo, balanza comercial,
aranceles aduaneros, políticas fiscales, monetarias y financieras, etc.)
Las fases de integración se consolidan en 1988 con la firma del tratado de integración,
cooperación y desarrollo, cuyo objetivo planteaba la creación de un área económica común en
período de 10 años.
A fines de los ochentas debido a los cambios gubernamentales de cada país se produjeron
desregulaciones en diferentes ámbitos económicos. Por lo que en 1990 se firmó el acuerdo de
complementación económica que revigorizar el proceso de integración.
Tratado de Asunción: se creó en 1991 conforme con los países de Argentina, Brasil, Uruguay y
Paraguay, que constituían el denominado mercado común del sur, que debería quedar
constituido el 31 de diciembre de 1994. Constituiría una unión aduanera que permitiría:
•
Libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países.
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Adopción de una política comercial común con relación a terceros estados.
Coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales entre los estados partes
(Comercio Exterior, agrícola, industrial, cambiario, fiscal, monetario, de servicios, de
transporte y de comunicaciones).
El Tratado de Ouro Preto firmado el 17 de diciembre de 1994 establece un protocolo adicional al
tratado de Asunción sobre la estructura formal de Mercosur, el protocolo tenía el objetivo de
revisar la carta orgánica e institucional, así como las atribuciones específicas de cada uno de
sus órganos.
Las instituciones: el consejo: le corresponde la conducción política y la adopción de decisiones
determinadas a asegurar el cumplimiento de los objetivos del tratado.
El grupo: es el órgano ejecutivo del Mercosur. Posee un reglamento interno que puede constituir
sub. grupos de trabajo que sea necesario para cumplimiento de sus cometidos.
Comisión de comercio: órgano encargado de asistir al grupo mercado común, le compete velar
por la aplicación de los instrumentos de política comercial acordados por los estados partes
para el funcionamiento de la unión europea.
Comisión parlamentaria conjunta: órgano representativo de los poderes legislativos de los
estados partes compuesto por ocho diputados y ocho legisladores.
El foro consultivo económico y social: es el órgano de representación de los sectores
económicos y sociales.
La secretaría administrativa del Mercosur: el Mercosur es una persona jurídica de derecho
internacional que se rige por tres instrumentos constitutivo (tratado de Asunción, el protocolo de
Brasilia y el protocolo de Ouro Preto).
En los últimos años y a partir del 2003 se establecieron múltiples acuerdos internacionales que
significan avances en materia de crecimiento económico y cooperación. Sin embargo en los
límites fronterizos no se han registrado los mismos avances, sobretodo en materia migratoria,
cultural y economía de alcance local. No existen ejecuciones prácticas de integración local,
tampoco hay investigaciones acerca de la viabilidad, sustentabilidad y factibilidad de
emprendimientos exitosos. Los planes de gran magnitud requieren de proyectos, los que, en
gran medida, deben ser formulados, evaluados y administrados en el nivel local. Son pocas las
ciudades que están en condiciones de asumir estas tareas complejas pero deben ser
cuidadosamente estudiadas para aprovechar ventajas y formar modelos exitosos de integración
subnacional.
El mundo, dentro del proceso de globalización, urbanización y modernización, esta
experimentando un fenómeno de integración de países para fortalecerse económicamente en el
marco internacional, pero también es cierto que en nuestra región los procesos de urbanización
se encuentran ligados a procesos de pauperización y desigualdad.
Un buen ejemplo de integración es la Unión Europea como un solo bloque que avanza no solo
en los papeles sino en acciones y problemas concretos. Pero éstas fusiones traen aparejadas
múltiples complicaciones en el sentido de poder integrar políticas similares, tanto económicas,
sociales, jurídicas, etcétera en países que son muy diferentes entre sí con culturas, idiomas y
líneas de pensamiento muy distintas.
En el caso de América Latina el proceso de integración puede verse favorecido al haber unidad
cultural y una lengua de raíz común, por otra parte hay una gran complementariedad
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económica. Pero existen grandes problemas a resolver como los mercados de trabajo, las
disparidades de desarrollo, los niveles de educación, los aspectos legales, aduaneros,
financieros, etc.
Otro elemento que perjudica la unión dentro de este bloque: Argentina y Brasil, es la diferencia
que existió entre las últimas políticas implementadas por ambos gobiernos que interrumpió de
cierta manera la unión de estas dos potencias dentro del Mercosur, como ser en nuestro caso el
acercamiento a las políticas liberales de los Estados Unidos en el modelo de la década de los
90´.
Los déficit en materia de integración subregional y local son la justificación necesaria para
investigar de manera sistemática la situación de los gobiernos locales y sus entornos a fin de
mejorar las herramientas de gestión para la toma de decisiones, así en el marco local los
desafío de los gobiernos locales son grandes y deberían tener como norte al menos estos tres
ejes propuestos por García Delgado (2000): Modernización y gobernabilidad, Autodesarrollo
sustentable e Inserción Internacional y Competitividad
5-CONCLUSIÓN
El Mercado Común del Sur significo una oportunidad para construir un mecanismo de
integración para la creación de mercado interno y defensa de los intereses de los países
miembros pero se construyó, como es lógico, desde las políticas macro sin tener en cuenta una
integración de fronteras. Es más en ciertos momentos de los 90 se observo un deterioro
paulatino desde el entusiasmo puesto en los 80 con las democracias florecientes. A más de
veinte años del protocolo firmado por Alfonsín y Sarney el desafío debe ser construir una
integración real que supere lo estrictamente comercial y avance hacia un modelo de desarrollo
con modalidades de acuerdo a las potencialidades locales. Sin ir mas lejos esa integración debe
avanzar en dos sentidos estratégicos la unión de ciudades de frontera (Posadas-Encarnación,
Iguazú-Foz-Ciudad del Este; Santo Tomé-Sao Borja, Paso de los Libres-Uruguayana, IrigoyenCerqueira, etc.) puesto que estas ciudades avanzan de hecho en una metropolización
transnacional lo que debe ser defendido y fortalecido desde los acuerdos internacionales y
estudiados desde lo académico para dar sustento técnico a las potencialidades de desarrollo
futuro. Por otra parte estas ciudades se integran a una red más amplia que excede lo local
hacemos referencia a la red que conforman ciudades como Asunción, Rosario, Buenos Aires,
Montevideo, Porto Alegre, Florianópolis y Curitiva.
En definitiva para que la estrategia de integración resulte efectiva el actor principal debe ser la
constitución de un bloque regional que incorpore los dos tipos de lógicas. Por una parte una red
de ciudades que por su volumen de producción e intercambio imponen el modo de desarrollo y
por otra las ciudades de frontera que son la “integración real”, una metropolización trasnacional
que excede los aspectos comerciales y productivos por ser vivenciales, cotidianos y por lo tanto
con todas las potencialidades para formalizar acuerdos orientados al desarrollo común.
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BIBLIOGRAFIA
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DELGADO GARCIA, Daniel “Estado Nación y Globalización. Fortalezas y Debilidades en el
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HARVEY, David: “The Condition of Postmodernity”. Oxford: Basil Blackwell. 1989
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Violentos Borón, Atilio y otros compiladores. Clacso-Eudeba Buenos Aires1999
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