Download v.- el silencio administrativo: los actos presuntos.

TEMA 16
EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES. LA
MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. EFICACIA Y SUSPENSION
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA NOTIFICACIÓN Y LA PUBLICACION.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: LOS ACTOS PRESUNTOS.
SUMARIO:
I.- EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES
I.1.- Concepto
I.2.- Elementos
I.2.1.- Elementos subjetivos
I.2.2.- Elementos objetivos
I.2.3.- Elementos formales
I.3.- Clases
I.3.1.- Por razón de los sujetos: simples y complejos
I.3.2.- Por razón de los destinatarios: singulares y generales
I.3.3.- Por razón del tipo de facultades empleadas al dictarlo: reglados y discrecionales
I.3.4.- Por su incidencia en los destinatarios: favorables y desfavorables
I.3.5.- Por su contenido: constitutivos y declarativos
I.3.6.- Por sus efectos procesales: resolutorios y de trámite; causantes y no causantes de estado;
Originarios y confirmatorios; firmes y no firmes
I.3.7.- Por su forma de manifestación: expresos, tácitos y presuntos
II.- LA MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
III.- EFICACIA Y SUSPENSION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
III.1.- Eficacia de los actos administrativos
III.1.1.- Presunción de validez y de eficacia inmediata
III.1.2.- Excepciones a la presunción general
III.1.3.- Cesación de la eficacia
III.2.- La suspensión de los actos administrativos
IV.- LA NOTIFICACION Y LA PUBLICACION
IV.1.- Concepto de notificación
IV.2.- Requisitos de la notificación
IV.2.1.- Requisitos subjetivos
IV.2.2.- Requisitos objetivos
IV.2.3.- Requisitos de actividad: lugar, tiempo y forma
IV.3.- Las notificaciones por correo
IV.4.- La publicación
V.- EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: LOS ACTOS PRESUNTOS
V.1.- Obligación de resolver y plazo de resolución y notificación
V.1.1.- Obligación de resolver
V.1.2.- Plazo de resolución y notificación
V.1.3.- Suspensión del plazo de resolución y notificación
V.1.4.- Ampliación del plazo
V.1.5.- Deber de información de la Administración
V.2.- Efectos de los actos presuntos
V.2.1.- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado
V.2.2.- Procedimientos iniciados de oficio
V.3.- Normativa autonómica sobre el silencio administrativo
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I.- EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES.
I.1.- Concepto.
La noción de acto administrativo es una consecuencia de la sumisión de la
Administración Pública a un régimen de Derecho.
En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la
Administración y sometido al Derecho Administrativo. Ahora bien, este concepto amplio
es desestimado por la doctrina y por la legislación en favor de un concepto más
estricto. Por una parte, se excluyen los Reglamentos, que han de integrarse en la
teoría de las fuentes. En segundo término, se excluyen los actos contractuales para
hacer con ellos una teoría propia de los contratos de la Administración, reduciendo la
teoría de los actos administrativos a los unilaterales.
A la vista de lo anterior, García de Enterría, siguiendo a Zanobini, dice que el "acto
administrativo es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de
la potestad reglamentaria".
De esta definición se derivan las siguientes notas.
a) Se trata, en primer término, de una declaración intelectual, lo que excluye
las actividades puramente materiales. Esto no obstante, por declaración no ha de
entenderse únicamente la que formalmente se presenta como tal o declaración
expresa, sino también la que se manifiesta a través de comportamientos o
conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual previa.
b) La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en las decisiones
o resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados
intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento, como es hoy pacíficamente
admitido en la teoría general del acto jurídico. En el caso de la Administración la
expresión de esos otros estados resulta habitual. Así, expresión de un simple juicio
es todo acto consultivo o un informe; expresiones de un deseo son las propuestas
de un órgano, y manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes.
c) La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una
Administración, precisamente lo que excluye los actos jurídicos del administrado, los
supuestos actos materialmente administrativos dictados por órganos públicos no
encuadrados en la Administración, así como los contratos o convenios en cuanto
son fruto de varias voluntades y no sólo de una Administración.
d) La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el
ejercicio de una potestad administrativa. De lo anterior se deriva que se excluyen los
actos en los que la Administración actúa sometida al Derecho privado.
e) La potestad administrativa ejercida en el acto administrativo ha de ser
distinta de la potestad reglamentaria. No se trata de una simple diferencia
cuantitativa, sino de grado (el reglamento crea o innova derecho objetivo y el acto lo
aplica), mucho más cuando pacíficamente se admite la figura de los actos
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administrativos generales
indeterminada de sujetos.
o
que
tengan
por
destinatarios
una
pluralidad
I.2.- Elementos.
Son elementos o requisitos de los actos administrativos aquellas circunstancias que
han de concurrir en un acto para que produzca efectos.
Dentro de los elementos de los actos administrativos se pueden distinguir entre
elementos subjetivos, objetivos o de fondo y formales.
I.2.1.- Elementos subjetivos.
Según el artículo 53.1 de la LRJPAC, "los actos administrativos que dicten las
Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán
por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido". Por ello, el
acto administrativo sólo puede producirse por una Administración Pública en sentido
formal y no por ningún órgano público que no esté integrado en una Administración
como persona ni por ningún particular. Además se requiere que quien dicte el acto
tenga atribuida la competencia para ello, tanto desde el punto de vista material como
territorial, sancionándose la falta de competencia con la nulidad o anulabilidad de
dicho acto, según la misma sea manifiesta o no.
I.2.2.- Elementos objetivos.
Para que el acto pueda ser dictado por la Administración se requiere previamente la
existencia de lo que se conoce como presupuestos de hecho. Ese presupuesto
puede ser una situación material perfectamente objetivable (existencia de una
vacante para efectuar un nombramiento), pero puede ser también una situación más
compleja cuya apreciación exija utilizar conceptos de valor o de experiencia.
El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la
potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, por tanto, perfectamente
controlable por el juez.
Distinto del presupuesto de hecho es el fin. El acto administrativo, en cuanto es
ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a un fin específico, e incurrirá
en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta aún cuando se
trate de otra finalidad pública (por ejemplo, la imposición de multas utilizando la
potestad sancionadora con una finalidad recaudatoria). El fin es también conocido
como la causa del acto y a él se refiere el párrafo 2 del artículo 53 de la LRJPAC al
decir que "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento
jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos".
Además, el contenido del acto administrativo ha de ser lícito, determinado o
determinable y posible.
I.2.3.- Elementos formales.
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Los requisitos formales de los actos administrativos se regulan en los artículos 53.1
y 55 de la LRJPAC en los que se contienen las condiciones formales de validez: el
procedimiento y la forma externa.
a) El procedimiento
Los actos administrativos deben dictarse ajustándose al procedimiento establecido,
al objeto de garantizar la decisión más adecuada a los intereses generales y a la vez
salvaguardar los derechos de los interesados.
b) La forma externa
El acto administrativo necesita una forma externa de manifestación para acceder al
mundo del Derecho. Esta forma está generalmente tasada, frente al principio de
libertad de forma propia del negocio privado.
La forma del acto administrativo es normalmente escrita. Así lo establece el artículo
55 de la LRJPAC al decir que "los actos administrativos se producirán por escrito a
menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y
constancia".
I.3.- Clases.
La doctrina ha procedido al estudio de las distintas clases de los actos administrativos
atendiendo a distintos criterios:
I.3.1.- Por razón de los sujetos: simples y complejos.
Se entiende por acto administrativo simple aquél en cuya emisión interviene un sólo
órgano administrativo y podrán ser individuales o colegiados. Acto complejo, en
cambio, es el que se produce con la intervención de dos o más órganos
administrativos.
I.3.2.- Por razón de los destinatarios: singulares y generales.
Los actos pueden ser singulares o generales, según que el círculo de destinatarios
sea concreto (un nombramiento) o indeterminado (una convocatoria de oposiciones).
Los actos generales también se denominan plurales cuando los destinatarios son
varios pero conocidos. La importancia de la anterior clasificación tiene su reflejo en
el régimen de notificaciones.
I.3.3.- Por razón del tipo de facultades empleadas al dictarlos: reglados y
discrecionales.
Son actos reglados aquellos en los que la ley ha regulado todos y cada uno de los
aspectos que intervienen en el mismo y son discrecionales aquellos en los que la
Administración tiene libertad absoluta en su producción. En la realidad, en la mayoría
de los actos concurren unos aspectos reglados y otros discrecionales.
I.3.4.- Por su incidencia en los destinatarios: favorables y desfavorables.
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Son actos favorables aquellos que favorecen a su destinatario porque le otorgan un
derecho (actos declarativos de derechos) o le liberan de una limitación. Por ejemplo:
concesión de una licencia urbanística.
Son actos desfavorables aquellos que restringen la esfera jurídica de su destinatario al
imponerle una prohibición, una obligación o una carga (actos de gravamen) o suponen
la denegación de un derecho. Por ejemplo: prohibición de una manifestación, multa de
tráfico o denegación de una beca.
I.3.5.- Por su contenido: constitutivos y declarativos.
Los actos constitutivos son los que crean, modifican o extinguen relaciones o
situaciones jurídicas subjetivas y los actos declarativos son los que acreditan un hecho
o una situación jurídica, sin incidir en su contenido. Ejemplo de los primeros es la
jubilación de un funcionario y de los segundos, una certificación.
I.3.6.- Por sus efectos procesales.
a) Resolutorios y de trámite. Los actos resolutorios son los que ponen fin a un
procedimiento administrativo y los actos de trámite los que sirven de impulso al acto
final. Los primeros son actos externos y los segundos actos internos. Esta distinción
tiene gran importancia respecto de su recurribilidad.
b) Causantes y no causantes de estado en la vía administrativa, distinción que
tiene efectos en lo que se refiere al acceso a la vía jurisdiccional que sólo cabe
respectos de aquellos actos que constituyen la última palabra de la Administración, o
sea, de aquellos que agotan la vía administrativa.
c) Originarios y confirmatorios. Se entiende por actos confirmatorios aquellos
que reproducen o confirman otro acto anterior. Según el artículo 28 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, “no es admisible el recurso contenciosoadministrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores
definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido
recurridos en tiempo y forma”.
c) Firmes y no firmes. Los actos firmes son aquellos que, aún cuando en
principio pudieran ser impugnables, ya no pueden ser recurridos en vía administrativa
ni en vía contenciosa por haber transcurrido el plazo establecido al efecto
I.3.7.- Por su forma de manifestación: expresos, tácitos y presuntos.
En el acto presunto, la manifestación de la voluntad, juicio, deseo, etc., se manifiesta
directamente por el autor de la misma. El acto es tácito cuando se manifiesta
indirectamente y es presunto cuando el sentido del mismo viene dado por una norma
cuando se dan los supuestos de hecho requeridos para ello.
II.- LA MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
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Dentro del contenido de los actos administrativos alcanza un especial relieve el
requisito de la motivación. Este requisito, como exigencia de que la Administración
haga expresas las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto, reviste un
carácter esencial para la garantía del principio de legalidad de la actuación
administrativa.
La motivación es un requisito típico sino de todos los actos administrativos, sí de la
mayoría de ellos. Así lo dispone el artículo 54 de la LRJPAC cuando dice que "serán
motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o de
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la via judicial y
procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,
así como la adopción de medidas provisionales previstas en los arts.72 y 136 de esta
Ley
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa".
El reflejo más directo que esta exigencia puede tener será en relación con el control del
vicio de desviación de poder pues, de no existir motivación, la apreciación de que el
ejercicio de estas potestades se ha actuado por móviles ajenos al servicio, resultaría
muy difícil de apreciar en la práctica. En esta línea se muestran la jurisprudencia y la
doctrina del Tribunal Constitucional quien ha dicho que "la motivación es no sólo una
elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos" (STC de 17-781); "que debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los
interesados y su posterior defensa de derechos" (STC de 16-6-82).
Cuando el acto se fundamente en informes o dictámenes previos, el artículo 89.5 de
la LRJPAC establece que los mismos servirán de motivación cuando se incorporen
al texto de la resolución.
El artículo 54.2 de la LRJPAC remite a sus normas reguladoras específicas la
motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva, pero ello no afecta a la esencia de la obligación de
motivar, sino solamente al modo de hacerlo, como advierte el propio precepto, a
cuyo tenor deben "en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte".
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III.- EFICACIA Y SUSPENSIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
III.1.- La eficacia de los actos administrativos.
III.1.1.- Presunción de validez y eficacia inmediata.
La Administración define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y
ejecutoria. Sus decisiones son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario
de las mismas una obligación de cumplimiento inmediato con independencia de su
posible validez intrínseca.
Según el artículo 57.1 de la LRJPAC los actos administrativos se presumen válidos y
eficaces desde la fecha en que se dictan. El precepto citado establece, pues, una
presunción iuris tantum de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles
efectos en tanto no se demuestre su invalidez y que traslada, en consecuencia, al
particular la carga de impugnarlo en la vía administrativa o contenciosoadministrativa, según proceda, si quiere obtener su anulación y frenar su eficacia.
III.1.2.- Excepciones a la presunción general
a) Cuando el acto disponga otra cosa.
La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite
excepciones. El propio artículo 57.1 de la LRJPAC así lo prevé al decir en su inciso
final “salvo que en ellos se disponga otra cosa”. El propio acto puede, en
consecuencia, aplazar el comienzo de sus efectos, sometiéndose a un plazo, o bien
condicionar la producción de los mismos a un evento futuro (condición suspensiva),
todo ello en el marco de las normas aplicables en cada caso.
b) La eficacia demorada
El comienzo de la eficacia está sometido en ocasiones con carácter general al
cumplimiento de ciertos requisitos. Así, el número 2 del artículo 57 LRJPAC
establece al respecto que “la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el
contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior”.
El primero de los supuestos enunciados por el precepto transcrito no exige
aclaración alguna, pues como dice García de Enterría, es obvio que la orden que un
Alcalde dé a los comerciantes de la localidad de limpiar la nieve de las aceras no
puede producir efecto alguno en tanto que no se produzca dicho fenómeno
meteorológico.
La exigencia de aprobación superior tampoco puede ser estudiada en términos
generales, abstracción hecha de los casos concretos en que viene establecida por la
norma. La aprobación es una manifestación típica de la tutela que unos entes
administrativos ejercen sobre otros y que su exigencia no afecta en absoluto a la
perfección ni a la validez del acto anterior. El acto en si mismo es perfecto y
plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por el
superior.
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Mayor importancia tiene la notificación y la publicación, puesto que de las mismas, o
mejor dicho, de su correcta práctica puede depender la eficacia de los actos
administrativos, como se verá en el epígrafe siguiente.
c) La retroactividad de los actos administrativos.
El artículo 57.3 de la LRJPAC dice que “excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y,
asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.
Como puede apreciarse, la Ley admite la posibilidad de que en ciertos casos los
actos administrativos puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la
fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita
a unos límites muy concretos. A juicio de García de Enterría, ambas cosas están
plenamente justificadas. Por lo pronto, dice, parece claro que el principio de
legalidad y el de seguridad jurídica impiden retrotraer los efectos del acto,
retroacción que supone reconocer a la Administración un poder sobre el pasado,
pero por otro lado, no es difícil imaginar supuestos en los que la retroacción de los
efectos responde a una exigencia de la justicia.
Por eso, precisamente, admite la Ley la retroacción de los efectos del acto que
sustituye a otro anterior anulado. La solución no admite dudas cuando se trata de
actos favorables, pero es más dudosa cuando el acto anulado tiene el carácter de
gravamen. En tales casos, la aplicación rigurosa de la retroacción de efectos podría
conducir a resultados no demasiados equitativos. Por ello, en la interpretación de
este precepto habrá de tenerse en cuenta otros principios dignos de atención, como,
por ejemplo, la buena fe.
El segundo de los supuestos enunciados en el número 3 del artículo 57 es bastante
menos problemático. La previsión del legislador responde a la necesidad de evitar el
riesgo del retraso de la Administración, autorizándola a retrotraer sus efectos si este
es favorable para el interesado. Con todo, hay que tener en cuenta que el concepto
de acto favorable es equívoco cuando existan terceros interesados cuya posición es
antagónica respecto de la del destinatario del acto. Por ello el legislador ha
establecido una matización al decir que la retroacción no será posible cuando ésta
lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
III.1.3.- Cesación de la eficacia.
La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva
puede tener lugar por varias razones: en unos casos el acto se extinguirá
naturalmente por su total cumplimiento; en otros, por desaparecer los presupuestos
fácticos que le servían de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el
tiempo o por cumplimiento de la condición resolutoria si estaba sujeto a ella. La
eficacia cesa, también definitivamente, como es natural, cuando se produce la
anulación o la revocación del acto.
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La eficacia puede cesar también con carácter temporal, provisional o transitorio. En
estos casos se habla de suspensión del acto al que nos referiremos a continuación.
III.2.- La suspensión de los actos administrativos.
La suspensión es una medida de carácter provisional y cautelar, llamada a asegurar
la integridad del objeto litigioso –suspensión en vía de recurso- o a garantizar la
imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control
sobre el autor del acto –suspensión como medida de tutela o control-, en tanto se
produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo.
La LRJPAC regula la suspensión de los efectos de los actos administrativos al
hablar de los recursos, al decir que su interposición no suspenderá la ejecución del
acto recurrido, habilitando, no obstante, al órgano competente para la resolución del
recurso a suspender el acto recurrido, de oficio o a instancia de parte, previa la
ponderación entre los intereses públicos o de terceros en la ejecución del acto y el
perjuicio que se pueda causar al recurrente con la eficacia, siempre que:
a) La ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación
b) La impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho
La suspensión también se produce, y esta vez de forma automática, cuando hayan
transcurridos 30 días desde que la solicitud de suspensión tuvo entrada en el órgano
competente para decidir sobre la misma y no se haya dictado resolución expresa.
Al dictarse el acuerdo de suspensión se pueden adoptar las medidas cautelares que
sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la
eficacia de la resolución o acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella, dice la LRJPAC, sólo producirá
efectos previa la prestación de caución o garantía suficiente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando
exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contenciosoadministrativa.
La posibilidad de suspender los actos administrativos objeto de un recurso en tanto
se resuelve éste, es también de aplicación a los actos sometidos a un procedimiento
de revisión de oficio en tanto no recaiga una decisión definitiva, si el mismo pudiera
causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
IV.- LA NOTIFICACIÓN Y LA PUBLICACIÓN.
IV.1.- Concepto de notificación.
La notificación de los actos administrativos reviste un carácter esencial en la esfera de
los derechos de los ciudadanos. Con carácter general se entiende por notificación el
acto formal del órgano administrativo destinado a comunicar a los interesados una
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resolución administrativa o un escrito de un particular que una resolución mande
comunicar.
IV.2.- Requisitos de la notificación.
IV.2.1.- Requisitos subjetivos.
El sujeto activo de la notificación es el órgano competente, normalmente el que dictó el
acto o el encargado de tramitar y resolver el expediente. Por lo que respecta al
destinatario o sujeto pasivo es el interesado en el sentido técnico de la expresión.
IV.2.2.- Requisitos objetivos.
La notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es
o no definitivo en vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los
demás requisitos, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o
acto objeto de notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.
IV.2.3.- Requisitos de actividad: lugar, tiempo y forma.
En cuanto al lugar, las notificaciones deben efectuarse en aquel que el solicitante haya
efectuado a tal fin, pero cuando ello no fuera posible se podrán realizar en cualquier
lugar adecuado, como puede ser el lugar del trabajo. Cuando se ignore el lugar de la
notificación o los interesados sean desconocidos, o bien, intentada la notificación, ésta
no se hubiera podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el
tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el Boletín Oficial del
Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la
Administración de la que proceda el acto a notificar y el ámbito territorial del órgano que
lo dictó. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero,
la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del
Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Por lo que al tiempo se refiere, toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez
días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado y, en todo caso, dentro del
plazo fijado legal o reglamentariamente para la resolución expresa del procedimiento.
En lo que respecta a la forma, es ésta una cuestión en la que necesariamente las
normas han de ir siempre a la zaga de los avances sociales y de los progresos
técnicos. Por ello, el artículo 59.1 de la LRJPAC dice que "las notificaciones se
practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el
interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del
acto notificado", debiéndose incorporar al expediente la acreditación de la notificación
efectuada.
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No obstante lo anterior, para que la notificación pueda realizarse utilizando medios
telemáticos se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente
o consentido expresamente su utilización, identificando, además, la dirección
electrónica correspondiente. En estos casos, la notificación se entenderá practicada en
el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Si existiendo constancia de
la recepción de la notificación transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su
contenido, se entenderá que la misma ha sido rechazada con los efectos que de ello
se derivan, salvo que, de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la
imposibilidad técnica o material del acceso.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado y éste no se hallase
presente, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el
domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación,
se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que
se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta
dentro de los tres días siguientes.
Si el interesado o su representante rechaza la notificación, se hará constar en el
expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá
por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.
IV.3.- Las notificaciones por correo.
Mediante el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, se aprobó el Reglamento
por el que se regula la prestación de los servicios postales, en cuyos artículos 39 a
44 se establece la forma de efectuar las notificaciones de los órganos
administrativos realizados por el operador al que se haya encomendado la
prestación del servicio postal universal (notificación por correo).
Para la admisión de estas notificaciones se requiere que en el envío conste la
palabra “notificación” y debajo de la misma el acto a que se refiere y la indicación del
número de expediente o cualquier otra expresión que identifique el acto a notificar.
Si el interesado no se encuentra en el domicilio, podrá hacerse cargo de la misma
cualquier persona que siendo mayor de edad se encuentre en su domicilio y haga
constar su identidad.
Si intentada la notificación en el domicilio del interesado nadie pudiera hacerse cargo
de la misma, se hará constar este extremo en la documentación del empleado del
operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe la notificación,
junto con el día y la hora en que se intentó, repitiéndose éste por una sola vez y en
hora distinta dentro de los tres días siguientes. Si practicado este segundo intento el
mismo resultase infructuoso, se harán constar estos extremos en la documentación
anterior y el operador del servicio postal deberá depositar en lista las notificaciones,
durante el plazo de un mes, a cuyo fin se procederá a dejar al destinatario aviso de
llegada en el correspondiente casillero domiciliario. No procederá el segundo intento
en los siguientes supuestos:
a) Cuando la notificación sea rechazada por el interesado o su representante
y conste por escrito esta circunstancia. De no constar por escrito el
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rechazo de la notificación, deberá efectuarse un nuevo intento dentro de
los tres días siguientes.
b) Cuando la notificación tenga una dirección incorrecta
c) Cuando el destinatario sea desconocido o haya fallecido
d) Cuando por cualquier causa análoga a las anteriores, sea improcedente el
segundo intento.
IV.4.- La publicación.
Junto con la notificación, y como acto de comunicación, la LRJPAC regula los
supuestos de publicación de los actos. La Ley contempla dos supuestos distintos de
publicación: la ordinaria y la sustitutoria de la notificación.
La publicación ordinaria es la prevista en el artículo 60, cuyo primer apartado dispone
que "los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan
las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de
interés público apreciadas por el órgano competente". Esta publicación ordinaria es
independiente del deber de notificación cuando por la naturaleza del acto así se exija.
La publicación sustitutoria de la notificación se encuentra prevista en el art. 59.6 para
los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas (por ejemplo: una convocatoria de oposiciones) o cuando la Administración
estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar
la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo.
V.- EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: LOS ACTOS PRESUNTOS.
V.1.- Obligación de resolver y plazo de resolución y notificación.
V.1.1.- Obligación de resolver.
Como declaración inicial y pórtico de su regulación posterior, la LRJPAC en su
artículo 42.1 dice que “la Administración está obligada a dictar resolución expresa en
todos los procedimientos y notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”, si
bien en los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del
procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida
del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la
circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y
las normas aplicables.
De la obligación de resolver únicamente se exceptúan los supuestos de terminación
por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.
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V.1.2.- Plazo de resolución y notificación.
Con carácter general, el plazo en el que debe notificarse la resolución expresa es el
fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Ahora bien, la Ley,
en el intento de evitar abusos anteriores, ha dispuesto que dicho plazo “no podrá
exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno
mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea”. De forma
supletoria, establece que cuando en las normas reguladoras no se fije el plazo
máximo, éste será de tres meses. Los plazos anteriores se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de
iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su
tramitación.
V.1.3.- Suspensión del plazo de resolución y notificación.
Consciente de los problemas que la regulación tan taxativa de los plazos podía
generar en determinados supuestos o situaciones, en los que la Administración no
es responsable de la paralización de los procedimientos, la Ley prevé la posibilidad
de suspender el plazo máximo en los siguientes casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de
deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio
necesarios.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de una
órgano de las Comunidades Europeas.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes
del contenido de la resolución.
d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o
dirimentes propuestos por el interesado.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o
convenio en los términos previstos en el artículo 88 de la Ley.
La suspensión lo será, como regla general, por el tiempo necesario para
cumplimentar la causa que lo motiva, debiendo notificarse tanto la iniciación como la
finalización de la suspensión a los interesados.
V.1.4.- Ampliación del plazo.
En el supuesto de que por el elevado número de solicitudes formuladas o las
personas afectadas pudiera dar lugar al incumplimiento del plazo para resolver, el
órgano competente para resolver, a propuesta del órgano instructor, o el superior
jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, y una vez
agotados los demás medios personales y materiales disponibles, podrá acordar de
forma motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación hasta el
doble del plazo inicial.
V.1.5.- Deber de información de la Administración.
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La Administración tiene la obligación de informar a los interesados, junto con la
iniciación del procedimiento de oficio, o en el plazo de diez días de la recepción de la
solicitud, del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y
notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el
silencio administrativo. En esta comunicación también habrá de indicarse la fecha en
que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente, al objeto de que el
ciudadano pueda computar con exactitud los referidos plazos.
V.2.- Efectos de los actos presuntos.
A la hora de analizar los efectos que produce la inactividad de la Administración, hay
que distinguir entre los efectos del silencio administrativo en los procedimientos
iniciados a solicitud de los interesados y los iniciados de oficio.
V.2.1.- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
La regla general es que los interesados podrán entender estimadas por silencio
administrativo sus solicitudes. De esta regla general se exceptúan los siguientes
supuestos, en los que podrán entenderlos desestimados:
a) Que una Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo así lo establezca.
b) El derecho de petición
c) Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran
al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al
servicio público.
d) Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, salvo en el
supuesto de que el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
desestimación por silencio administrativo, en cuyo caso se entenderá
estimado el mismo si no se dicta resolución expresa sobre el mismo. Esta
disposición alude sólo al recurso de alzada y no al recurso de reposición,
al que no es aplicable nunca el silencio positivo.
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración
de acto administrativo finalizador del procedimiento. Sin embargo, la desestimación
tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. La consecuencia
de esto es que en el primer caso, la resolución expresa posterior sólo podrá dictarse
de ser confirmatoria del mismo. En cambio, en el segundo, la Administración tiene
libertad para resolver en cualquier sentido.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer
valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica,
pública o privada, produciendo sus efectos desde el vencimiento del plazo máximo
en el que debía dictarse y notificarse la resolución expresa, pudiendo acreditarse su
existencia por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido, dice la Ley,
“el certificado acreditativo del silencio producido”, que puede solicitarse al órgano
competente, el cual debe emitirse en el plazo máximo de quince días.
V.2.2.- Procedimientos iniciados de oficio.
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En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo
establecido sin que se haya dictado y notificado la resolución - que no exime a la
Administración del cumplimiento de su obligación legal de resolver -, produce los
siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el
reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras
situaciones jurídicas individualizadas, los interesados podrán entender
desestimadas su pretensiones.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad.
En el caso de que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la
resolución.
V.3.- Normativa autonómica sobre el silencio administrativo.
Como se ha visto anteriormente, la modificación de la LRJPAC efectuada por la Ley
4/1999, de 13 de enero, exigió una norma con rango de Ley para poder establecer
plazos de resolución de procedimientos superiores a seis meses, así como para
poder determinar que la falta de resolución expresa de los procedimientos iniciados
por los interesados tengan efectos desestimatorios.
Esta determinación se ha efectuado por la Ley 10/2001, de 22 de noviembre, de
adecuación de procedimientos administrativos de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha y de cesión de datos, en cuyo anexo se relacionan los
procedimientos cuyo plazo de resolución es superior a seis meses, así como lo que
tienen efectos desestimatorios, aunque el plazo sea inferior a seis meses. Asimismo,
en los arts. 1 y 2 de la Ley se dice que los procedimientos de concesión de
subvenciones y ayudas públicas el plazo de resolución es de un año, salvo que una
Ley especial establezca un plazo superior, transcurrido el cual se podrán entender
desestimadas, salvo que la normativa reguladora de cada una de ellas prevea un
efecto distinto.
Hasta tanto se de cumplimiento a la previsión contenida en la Disposición final
segunda de la Ley, continúa en vigor el Decreto 182/1993, de 11 de noviembre, por
el que se adecuan procedimientos de la Administración de la Junta de
Comunidades, pero sólo en los referentes a los no incluidos en la Ley y siempre que
en el mismo se determinasen como de efecto positivo y su plazo fuese igual o
inferior a seis meses.
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