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Honduras: espacio
fiscal para la
inversión social y
productiva
LUIS EDUARDO
ESCOBAR
Publicado por el
Programa de las
Naciones Unidas
para el Desarrollo
(PNUD) Honduras
Serie Estudios en Economía No. 4
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
en Honduras PNUD. Febrero de 2010
SERIE ESTUDIOS EN ECONOMÍA
Honduras: espacio fiscal para la inversión social y
productiva. LUIS EDUARDO ESCOBAR
ISBN: 978-99926-760-1-1
Diseño y diagramación: Giovani Fiallos Paz
Esta publicación puede ser reproducida total o en partes,
en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico,
mecánico, fotocopiado o de otro tipo, siempre y cuando se
cite la fuente.
Las ideas y opiniones expuestas en el presente documento
son de exclusiva responsabilidad de su autor y no reflejan
necesariamente la visión ni la opinión del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras
Para mayor información acerca de esta publicación, puede visitar el
sitio Web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en
Honduras (PNUD) www.undp.un.hn.
Impresión: Xmedia, Tegucigalpa, Honduras.
Serie Estudios en Economía No. 4
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Prólogo
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Honduras tiene el agrado
de presentar ante la opinión pública esta serie de estudios aproximativos a los impactos
económicos y sociales de la crisis financiera internacional y la crisis política que ha experimentado el país en los últimos tiempos.
Confiamos en que estos estudios puedan contribuir al debate nacional y al diseño de políticas públicas y estrategias, globales y sectoriales, que permitan reducir el impacto de dichas crisis, que han venido afectando el desenvolvimiento de la economía y de la sociedad
hondureña.
Estos estudios son el resultado del esfuerzo de la Unidad de Prospectiva y Estrategia (UPE)
de la oficina del PNUD en Honduras. En ellos han colaborado investigadores nacionales y
extranjeros comprometidos en el afán de ofrecer a la comunidad nacional valiosos insumos
para la reflexión, el diseño de políticas y estrategias y la toma de decisiones que fomenten
el desarrollo humano sostenible y permitan a los hondureños/as ampliar sus oportunidades
y optar por el tipo de vida que tienen razones para valorar.
Rebeca Arias
Representante Residente
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo en Honduras
(PNUD)
Serie Estudios en Economía No. 4
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Índice
Prólogo.......................................................................................................................................................3
Resumen Ejecutivo .....................................................................................................................................5
I. Introducción ...........................................................................................................................................7
II. Honduras en el mundo: indicadores ilustrativos.......................................................................................7
III. Honduras: los elementos macroeconómicos ........................................................................................11
IV. El dilema fiscal ....................................................................................................................................15
V. Alternativas para elevar la inversión pública...........................................................................................26
VI. Orden de prioridad de las medidas.......................................................................................................28
VII. Conclusiones.......................................................................................................................................32
VII. Bibliografía.........................................................................................................................................34
Anexos......................................................................................................................................................35
Cuadros
Cuadro 1: Ingreso per cápita de Honduras y otros países.............................................................................8
Cuadro 2: IDH 2008, Honduras y otros países..............................................................................................9
Cuadro 3: Honduras: Ingresos Tributarios Comparados..............................................................................17
Cuadro 4: Distribución de beneficios de subsidios por quintil de ingreso (2006)......................................... 22
Cuadro 5: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 4% anual...................................... 23
Cuadro 6: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual...................................... 24
Cuadro 7: Honduras: Posibles fuentes de aumento de recursos.................................................................. 28
Cuadro 8: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual...................................... 30
Cuadro 9: Exoneraciones de impuestos domésticos y aduaneros (2001-2007)............................................ 36
Gráficas
Gráfico 1: Honduras: exportaciones e importaciones 2005-2008................................................................. 8
Gráfico 2: Honduras: Destino geográfico de las exportaciones (2008).......................................................... 9
Gráfico 3: Composición de los ingresos propios del exterior (% del total)..................................................... 9
Gráfico 4: Honduras: Evolución del Índice de Desarrollo Humano.............................................................. 10
Gráfico 5: Honduras: IDH por Departamento.............................................................................................10
Gráfico 6: Alfabetismo y matriculación......................................................................................................10
Gráfico 7: Honduras: Crecimiento del PIB..................................................................................................12
Gráfico 8: Honduras: Desempleo y Subempleo 2001-2007........................................................................12
Gráfico 9: Honduras: Variación anual del IPC.............................................................................................13
Gráfico 10: Inversión como % del PIB (Promedio 2000-2007)....................................................................13
Gráfico 11: Honduras: Inversión como porcentaje del PIB..........................................................................14
Gráfico 12: Honduras: Compisición por sector de la inversión....................................................................14
Gráfico 13: Honduras: Contribución Pública y Privada al Ahorro (% del PIB)............................................... 15
Gráfico 14: Balances globales del gobierno Central, Resto Sector Público y Sector Público Combinado....... 15
Gráfico 15: Honduras: Deuda Pública........................................................................................................16
Gráfico 16: Inversión Total y Tasa de Crecimiento de la Economía............................................................... 16
Gráfico 17: Ingresos del Estado en relación al Ingreso Nacional per cápita................................................. 17
Gráfico 18: Honduras: Estructura de Ingresos Tributarios...........................................................................18
Gráfico 19: Gasto del Gobierno Central (% del PIB). Gasto corriente (% del total)....................................... 20
Gráfico 20: Honduras: Evolución del Gasto Corriente.................................................................................20
Gráfico 21: Composición del Gasto Corriente del Gobierno Central............................................................ 21
Gráfico 22: Honduras: Salarios del Gobierno Central..................................................................................21
Gráfico 23: Remuneración del Sector Público en varios países....................................................................28
Serie Estudios en Economía No. 4
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Resumen Ejecutivo
Con el desempeño macroeconómico tradicional,
Honduras no podrá elevar significativamente su
ingreso per cápita y tendrá dificultades para redistribuir el ingreso. Además, no podrá alcanzar los
Objetivos del Milenio.
Este informe, preparado para el PNUD-Honduras,
tiene por objeto identificar fuentes de financiamiento para que Honduras pueda aumentar la inversión
pública en servicios sociales e infraestructura. En
otras palabras, busca facilitar la inversión pública
en capital humano y físico. El informe está dirigido
a personas que, sin ser técnicos en la materia, estén
interesadas en los temas de políticas públicas.
La cartera de inversiones en infraestructura pública
contempla erogaciones por unos US$ 3.100 millones en un período de tres años. De ese monto
unos US$ 575 millones podrían ser financiados directamente por el sector privado, principalmente en
energía y telecomunicaciones. Eso dejaría un monto
de unos US$ 2.500 millones a ser financiados por
el sector público, principalmente en proyectos de
infraestructura vial, energía hidroeléctrica, y agua
potable y saneamiento.
Según las clasificaciones internacionales, Honduras
se caracteriza por ser una economía de ingresos
medios bajos, con indicadores de Desarrollo Humano entre los más bajos de América Latina y con una
desigual distribución del ingreso. Es una economía
abierta al mundo (la suma de las exportaciones e importaciones supera el PIB), pero están concentradas
en pocos países (más de dos tercios en los EEUU) y
en pocos productos de bajo valor agregado.
Para alcanzar los ODM el Gobierno requería gastar
unos US$ 9.100 millones adicionales en el período
2004–2015. En consecuencia, no parece posible lograr los ODM y, al mismo tiempo, invertir en la infraestructura pública necesaria para el crecimiento
económico.
Honduras ha logrado avanzar significativamente en
muchos frentes desde la catástrofe del Huracán Mitch
hace ya una década. Los progresos se reflejan en casi
todos los ámbitos y son especialmente notables en el
área de esperanza de vida, alfabetización, matriculación e ingreso per cápita lo que, sin duda, ha generado una base más sólida para el desarrollo del país.
Para aumentar la inversión pública de manera permanente y sostenible existen tres fuentes de financiamiento a las que los gobiernos pueden recurrir:
aumentar los ingresos tributarios, reasignar gastos
y contratar deuda.
Honduras tiene el desafío de elevar y sostener la
tasa de crecimiento de la economía como única
manera de elevar el empleo, el ingreso de las familias y mejorar sus indicadores sociales. Para ello es
necesario aumentar la inversión pública en desarrollo social y en infraestructura y facilitar el aumento
de la inversión privada. Para que el esfuerzo pueda
mantenerse en el tiempo, es necesario observar las
restricciones macroeconómicas, incluyendo aumentos razonables de la deuda pública.
Serie Estudios en Economía No. 4
La disponibilidad potencial de fondos por estas tres
fuentes supera los US$ 1.000 millones. Con un mínimo de decisión política sería posible mejorar la
administración tributaria y aumentar la recaudación
en un punto del PIB o unos US$ 140 millones anuales. Reducir las exenciones puede generar unos 3
puntos del PIB o US$ 420 millones. Todo esto sin
introducir nuevos impuestos o aumentar las tasas
de los existentes.
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
En cuanto al gasto, la prioridad debe ser reducir la
masa salarial como proporción del PIB y reducir los
subsidios generalizados. La eliminación de subsidios
mal focalizados liberaría hasta dos puntos del PIB,
lo que representa unos US$ 280 millones adicionales al año. Contratar deuda por 1,4 % del PIB anual,
equivale a unos US$ 200 millones del año 2008.
Este monto corresponde al aumento de deuda sostenible en el tiempo para evitar volver a la situación
antes de completar el programa HIPC.
dos objetivos centrales a los que se debe abocar el
sector público son crecimiento alto y sostenido y un
compromiso absoluto con metas sociales de mediano plazo, como los Objetivos del Milenio, que sean
conocidas por todos, fáciles de comprender y sencillos de monitorear.
El liderazgo político es esencial. A consecuencias del
Huracán Mitch se lograron avances significativos en
algunas áreas. La crisis de hoy y las urgencias sociales que se viven en Honduras ofrecen la oportunidad de retomar la senda de los acuerdos para
beneficio de todos, incluidos los que tendrán que
ceder parte de sus privilegios. La tarea no es fácil
pero es posible.
La estrategia de inversiones no puede dejar de considerar la distribución del esfuerzo entre el sector
privado y el sector público. Establecer en qué inversiones de servicios públicos se concentrará el Estado
y cuáles dejará al sector privado es parte importante
de las decisiones que deberá tomar el país.
Para asegurar la coherencia de las acciones del gobierno a lo largo del tiempo se requiere crear un
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Esto permitiría asegurar la sostenibilidad de las políticas a lo largo del
tiempo, identificar secuencias de acciones, adelantarse a los problemas e identificar soluciones. Si este
proceso es transparente, facilitará la participación
ciudadana y permitirá alcanzar consensos más sólidos respecto de los objetivos.
Cambios como estos requieren de un acuerdo nacional. Los países latinoamericanos que han logrado
alterar elementos fundamentales de sus estructuras
económicas de forma permanente generalmente lo
han logrado en el contexto de un acuerdo nacional.
Para alcanzar los Objetivos del Milenio será necesario adaptar la asignación de recursos públicos, humanos y materiales, a las prioridades que se acuerden. La experiencia de otros casos apunta a que los
Serie Estudios en Economía No. 4
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
I. Introducción
sector público y las autoridades de la Secretaría de
Finanzas. Además, gracias al PNUD Honduras pude
entrevistar a personalidades político-técnicas que
tuvieron responsabilidades de Estado en gobiernos
anteriores y que estuvieron dispuestos a compartir
sus experiencias y las lecciones aprendidas. También tuve la oportunidad a acceder a expertos de
organismos multilaterales y bilaterales que operan
en Honduras. Todos ellos aparecen en la lista de
reuniones del Anexo I. Desde luego, los errores de
apreciación que tenga este estudio son de mi entera
y exclusiva responsabilidad.
Este informe ha sido preparado a petición del
PNUD-Honduras y como su nombre lo indica tiene
por objeto tratar de identificar fuentes de financiamiento para que el Gobierno de Honduras pueda
aumentar la inversión pública en servicios sociales y
en infraestructura. En otras palabras, busca facilitar
la inversión pública en capital humano y físico.
El informe está dirigido a personas que, sin ser técnicos en la materia, estén interesadas en los temas
de políticas públicas. Por ello se ha evitado en lo posible el uso de lenguaje técnico del área económica
y se ha optado por una presentación que se apoya
en gráficos ilustrativos más que en cuadros.
Quiero agradecer a Rebeca Arias, Representante Residente del PNUD, y Luca Renda, Representante Adjunto del PNUD, por las conversaciones y sugerencias sobre cómo abordar este estudio. Agradezco
muy especialmente a Glenda Gallardo, Economista
Principal del PNUD y Mario Garza, Representante
Residente del FMI por la ilustrada colaboración y
orientación prestada. Agradezco, asimismo, los detallados comentarios del Dr. Jorge Navarro que me
ayudaron a precisar mejor la información y las propuestas. Por último, no puedo dejar de agradecer
a Carlos Aldana (PNUD) que organizó y coordinó
todas mis actividades en Honduras.
Debo señalar desde el inicio que gran parte de este
estudio se basa, además de las entrevistas apuntadas en el Anexo I, en los estudios, informes, reportes y evaluaciones de organismos internacionales,
especialmente del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y FMI.
Una de las cosas que más me llamaron la atención
en la realización de este estudio es lo reiterativo de
las diagnósticos y las propuestas de solución. Los
problemas de Honduras tienen larga data y, posiblemente por esta razón, los diagnósticos son ampliamente compartidos entre los técnicos del sector
público, las autoridades de gobiernos anteriores y
los expertos nacionales y extranjeros. Por tanto, este
informe no pretende hacer un diagnóstico novedoso, sino más bien ilustrar la situación existente y
proponer vías de solución ya exploradas por otros,
ojalá de forma inteligible.
II. Honduras en el mundo:
Indicadores ilustrativos
Honduras es un país de ingresos medios bajos, según la clasificación del Banco Mundial. Está entre
los cuatro países más pobres de América Latina en
términos de ingreso per cápita con unos US$ 3.600
per cápita en términos de paridad de poder de compra (PPC) según los cálculos del Banco Mundial o
unos US$ 1.600 per cápita en términos nominales.
Esto dista mucho de países como Costa Rica y Chile
como se muestra en Cuadro 1.
Mi tarea se ha facilitado enormemente por la muy
cordial recepción que tuve entre los técnicos del
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HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
que deja a la economía hondureña muy expuesta a
los vaivenes de esta región del mundo (Gráfico 2).
Ingreso per cápita de Honduras y
otros países relevantes (2007)
Cuadro 1
País
Método Atlas
HONDURAS
Las fuentes de ingresos propias del exterior consisten de tres grandes rubros de bajo valor agregado
y maquila: exportación de bienes (donde destaca el
café), los ingresos netos de la maquila, los servicios
y las remesas familiares (Gráfico 3). Las exportaciones de bienes están compuestas básicamente de
productos naturales o con muy bajo elaboración
(café, plátanos y productos del mar), aunque algunas manufacturas (plásticos y textiles) han registrado aumentos importantes. Las remesas familiares
son transferencias y si bien elevan el ingreso disponible de las familias, no aportan valor agregado a la
economía nacional. La actividad de maquila sí deja
valor agregado en el país y puede ser una fuente
interesante de incremento del valor agregado de las
exportaciones, con políticas apropiadas.
PPC
1,590
3,610
Haití
520
1,050
Nicaragua
990
2,510
Bolivia
1,260
5,150
Costa Rica
5,520
10,510
Chile
8,190
12,330
Promedio de AL y El Caribe
5,801
Fuente: www.worldbank.org
Gráfico 1
Honduras: exportaciones e
importaciones 2005-2008 (% del PIB)
Exportaciones e importaciones como % del PIB
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
El bajo nivel de ingresos, reflejo del poco valor agregado generado por la economía, se refleja en los
bajos índices de desarrollo humano y su creciente rezago relativo.1 Cabe destacar que Honduras mejoró
su Índice de Desarrollo Humano (IDH) entre 2001 y
2006, pasando de un valor 0,660 a 0,714 al mejorar
en todos los subíndices de la evaluación (Gráfico 4).
2008
M % PIB
Fuente: FMI, DOT Database.
A pesar de su bajo nivel de ingresos, Honduras es una
economía abierta al mundo. Entre los años 2005 a
2008 el promedio de la suma de las exportaciones e
importaciones de bienes y servicios superó el 118%
del PIB haciendo de Honduras un país muy abierto
a la economía mundial (Gráfico 1). Sin embargo, las
exportaciones están muy concentradas geográficamente y más de dos tercios se dirigen a la economía
de los Estados Unidos. Si a eso le sumamos las exportaciones a Centro América (11% del PIB) resulta
que el 80% de las exportaciones se concentran en
economías que se mueven cíclicamente juntas, lo
Serie Estudios en Economía No. 4
Sin embargo, su posición relativa se ha ido deteriorando ya que otros países han avanzado con mayor velocidad. Es así como Honduras cayó del lugar
115 en 2005 al lugar 117 en 2006 entre 177 países
del mundo para los que se elabora el Indice, lo que
ubica al país prácticamente en el tercio inferior de
la clasificación. Comparado con otros países de la
región, Honduras está ubicado entre los cuatro más
bajos de la región, siendo Haití el más bajo del continente y Guatemala el menor de Centro América
(Cuadro 2).
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Además de tener un IDH relativamente bajo para
el país como un todo, la calidad de vida es muy
dispar entre los diferentes departamentos que componen el país. Por ejemplo, en Cortés, Islas de la
Bahía y Francisco Morazán el IDH es comparable al
de países de ingresos medios altos. En contraste,
Lempira, Copán e Intibucá son comparables a países africanos en cuanto a su calidad de vida. Es decir, en Honduras hay grandes diferencias en calidad
de vida entre regiones, las que determinan si una
persona vive en condiciones razonables o en un país
relativamente pobre.
Gráfico 2
Honduras: Destino geográfico de
las exportaciones (2008)
Exportaciones por destino (% del total).
Promedio 2005-2008
11%
20 %
69%
En gran medida, la calidad de vida es desigual porque la distribución del ingreso es desigual. Medida
por el coeficiente de Gini, se encuentra en un nivel
de 0.54, prácticamente inalterada desde el inicio de
esta década, y entre las cuatro peores de América
Latina.
E.E.U.U.
CENTRO AMERICA
OTROS
Fuente: FMI, DOT Database.
Gráfico 3
Las desigualdades de ingreso son difíciles de corregir aún cuando se tenga éxito en reducir la pobreza.
El caso de Chile es paradigmático en ese sentido
ya que la pobreza se redujo de un 40% de la po-
Composición de los ingresos
propios del exterior (% del total)
11%
19%
36%
Cuadro 2
IDH 2008, Honduras y otros países
País
IDH
Posición
Chile
0.874
40
Costa Rica
0.847
50
El Salvador
0.747
101
Bolivia
0.723
111
HONDURAS
0.714
117
Nicaragua
0.699
120
Guatemala
0.696
121
Haití
0.521
148
34%
SERVICIOS
MAQUILA
REMESAS
Fuente: Banco Central de Honduras y cálculos del autor.
blación en 1990 a poco más de 13% en 2006, y el
coeficiente de Gini se ha mantenido prácticamente
inalterado durante todo el período.
Fuente: PNUD, Índice de Desarrollo Humano 2008, en www.undp.org/es/estadisticas/.
Nota: Incluye a 179 países con datos para el año 2006.
Serie Estudios en Economía No. 4
BIENES
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
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Honduras: Evolución del Índice de
Desarrollo Humano
Gráfico 4
Gráfico 6
Porcentajes
Índice de Desarollo Humano
0.72
0.71
0.70
0.69
0.68
0.67
0.66
0.65
0.64
0.63
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Indi ce de Desarrollo Humano
Fuente: PNUD, Honduras.
0.55
Lempira
0.58
Copán
Intibucá
0.58
Santa Bárbara
0.60
Ocotepeque
0.60
Olancho
0.61
La Paz
0.61
El Paraíso
0.62
Choluteca
0.63
Comayagua
0.63
Gracias a Dios
0.64
Valle
0.65
Yoro
0.65
Atlántida
0.69
Cortés
0.71
Islas de la Bahía
0.73
Francisco Morazán
0.73
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
Nicaragua
Panamá
En Honduras, la disponibilidad de infraestructura
de servicios públicos es baja (agua y saneamiento,
electricidad, telecomunicaciones, caminos y carreteras, etc.) y está concentrada en las dos ciudades
principales. La teoría económica así como las mediciones empíricas, muestran que la productividad de
un país y, por tanto, su nivel de ingreso, están estrechamente ligados del capital físico (maquinaria,
equipos, edificios e infraestructura pública y privada) del que la población dispone para trabajar.2
0.64
Colón
HONDURAS
Tasa de matrícula combinada, primaria, secundaria
y terciaria
do con otros países de la región. Aún tiene un largo trecho por recorrer para alcanzar niveles como
los de Argentina, Chile, Cuba o Uruguay que tienen
coberturas cercanas al 100% de la población. Reducir el analfabetismo una vez alcanzados los niveles
hondureños requiere de esfuerzos significativos y
focalizados.
0.66
HONDURAS
0.1
EL Salvador Guatemala
Fuente: PNUD 2005, Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2005.
IDH por Departamento, Honduras 2005
0
Costa Rica
Tasa de alfabetismo
Honduras: IDH por Departamento
Gráfico 5
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Alfabetismo y matriculación
0.8
Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, Honduras 2006.
Altos niveles educacionales están asociados a mejores distribuciones del ingreso. Honduras ha logrado
una relativamente alta tasa de alfabetización comparada con sus pares de Centro América (Gráfico 6)
pero sigue con tasas de cobertura bajas (menos de
60%) tanto en términos absolutos como comparaSerie Estudios en Economía No. 4
Por ejemplo, en los Objetivos del Milenio se plantea
como meta (la número 10) reducir a la mitad las
personas sin acceso a agua potable y saneamiento. Su objetivo mediato es mejorar la salud de sus
10
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
habitantes y, por esa vía, elevar la productividad el
trabajo y su remuneración, con todos los efectos
positivos que eso conlleva.
mo, constituye un freno para la creación de nuevas
fuentes de trabajo incentivando la emigración, especialmente la más calificada.
Diagnóstico
El desafío nacional consiste, en parte, en cómo el
Estado puede elevar la inversión pública en desarrollo social y en infraestructura para apoyar el aumento de (“apalancar”) la inversión privada elevando
de manera sostenible la tasa de crecimiento de la
economía hondureña.
En resumen, Honduras ha logrado avanzar significativamente en muchos frentes desde la catástrofe
del Huracán Mitch hace ya una década. Los progresos se reflejan en casi todos los ámbitos y son especialmente notables en el área de esperanza de vida,
alfabetización, matriculación e ingreso per cápita lo
que, sin duda, ha generado una base más sólida
para el desarrollo del país.
El desafío no es menor ya que, como hemos visto
en esta somera descripción, Honduras está relativamente atrasada respecto de sus pares y más cercanos
competidores. Cerrar las brechas con países que están más adelantados requiere alcanzar y mantener
tasas de crecimiento económico mayores que ellos.
A pesar de los progresos realizados en los últimos
10 años, aún queda mucho por hacer. Honduras es
una economía altamente vulnerable a shocks domésticos y externos. La maquila se ha constituido
en una fuente importante y creciente de divisas para
el país, pero es un área en la cual la competencia
de otros países con bajos costos de mano de obra
(China, India y otros países altamente poblados)
constituye una amenaza estratégica. Las remesas
constituyen una fuente importante de ingresos para
las familias que las reciben pero, al mismo tiempo,
son una expresión de la falta de oportunidades de
trabajo bien remunerado en el país.
Un componente central de este desafío se refiere a
la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos a la vez que se potencia el esfuerzo fiscal
en cuanto a inversión social e infraestructura. En estos aspectos se centran las siguientes secciones.
III. Honduras: los elementos
macroeconómicos
Durante la última década, Honduras se ha caracterizado por registrar tasas de crecimiento erráticas y
más bien bajas. Una tasa de crecimiento per cápita
del orden del 4% anual, como la registrada durante
el período 2004-2007, permite duplicar el ingreso
per cápita cada 17 o 18 años. Pero la tasa de crecimiento promedio del período 2000-2008 alcanzó
a sólo 2,72% anual, requiriendo más de 25 años
para duplicar el ingreso por persona (Gráfico 7).
Una baja tasa de crecimiento no permite generar
los recursos necesarios para enfrentar los desafíos
socio-económicos que enfrenta Honduras.
Existen amplios sectores sociales marginados de la
economía moderna y con bajos niveles de productividad, que resultan en una mala distribución del
ingreso. Además hay bajos niveles de acceso a la
economía globalizada moderna, debido a la reducida oferta de infraestructura de servicios públicos
(electricidad, agua potable y saneamiento, telecomunicaciones, red vial, puertos y aeropuertos). Esto
limita la productividad del trabajo y dificulta mejorar las condiciones de vida de la población. AsimisSerie Estudios en Economía No. 4
11
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Gráfico 7
Honduras, como todos los países en vías de desarrollo, tiene altas tasas de desempleo y especialmente
de subempleo (Gráfico 8). Esto indica que hay poco
empleo formal, ya que las personas que buscan trabajo activamente en el sector formal (asalariados)
son los que se miden como desempleados. Además, indica que no se está utilizando plenamente el
recurso trabajo y se están perdiendo oportunidades
de empleo y producción.
Honduras: Crecimiento del PIB
Variación PIB total y per cápita (%)
7
6
5
4
3
2
1
0
2001
2002
2003
2004
2005
Variación anual PIB per cápita
2006
2007
2008
Variación anual PIB
La economía hondureña experimenta tasas de inflación elevadas e inestables y es altamente sensible
a las variaciones de precios internacionales (Gráfico
9). Esto se debe en parte a la apertura de la economía (discutida en el acápite anterior) y posiblemente a que la política monetaria, en el contexto de
una política de tipo cambio fijo, no puede jugar un
papel antiinflacionario. Esta es una debilidad que
debe ser corregida para facilitar la inversión privada
y evitar problemas de balanza de pagos como demuestra la reiterada experiencia de América Latina
(Argentina, Chile, Ecuador, Panamá, Uruguay, Venezuela, etc.).
Fuente: Banco Central de Honduras.
Gráfico 8
Honduras: Desempleo y Subempleo
2001-2007
Desempleo y Subempleo (%)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
En los últimos años la tasa de inversión en Honduras alcanzó niveles comparativamente altos (Gráfico
10). En efecto, comparado con un grupo de países
latinoamericanos para los cuales hay datos disponibles, durante el período 2000-2007 Honduras alcanzó tasas promedio de inversión equivalentes a
28,2% del PIB comparado con un promedio para
la muestra de 21,6% y de 23,2% del PIB para los
países centroamericanos.
5
0
2001
2002
Desempleo abierto
2003
2004
Subempleo visible
2005
2006
2007
Subempleo invisible
Fuente: INE, varios informes. www.ine-hn.org
Los países llamados “exitosos” logran tasas de crecimiento de 7% real anual o más lo que permite
duplicar el ingreso de las personas en diez años.
Países como los tigres asiáticos y China han crecido
a tasas promedio de dos dígitos o más por décadas.
Eso permitió que un país como Corea, que tenía un
PIB per cápita menor que el de Bolivia en 1950, hoy
se encuentre entre los países de altos ingresos.
Serie Estudios en Economía No. 4
La inversión en Honduras tanto en porcentaje del
PIB como en montos absolutos, se elevó desde
aproximadamente 24% del PIB en 2001 a una tasa
cercana al 34% del PIB en el año 2008 (Gráfico 11).3
En montos absolutos, a precios constantes, aumen12
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
tó en un 75% durante el mismo período. Este es un
aumento muy significativo que con alta probabilidad refleja las excepcionales condiciones que vivió
la economía mundial a partir de 2003.
Gráfico 9
Honduras: Variación anual del IPC
Inflación: Variación % anual a fin de período
12
10
Lo importante de destacar es que, como se verifica
en este caso, cuando una economía eleva sus niveles de inversión la economía crece, las condiciones
de empleo mejoran y los indicadores socio económicos también repuntan.4
8
6
4
2
0
Como muestra el Gráfico 12, durante este período
la mayor parte del esfuerzo de inversión lo realizó
el sector privado. En efecto, en promedio el sector
privado invirtió a tasas equivalentes a 22% del PIB
mientras que el sector público invirtió en promedio
un 4,6% del PIB, con su punto máximo (6% del PIB)
en el año 2004.
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
E.E.U.U. % anual
Honduras % anual
Fuente: FMI, WEO Database, abril 2009.
Gráfico 10
Inversión como % del PIB (Promedio
2000-2007
Inversión (% del PIB)
35
La alta tasa de inversión tiene su contraparte en
un elevado déficit en cuenta corriente. El saldo en
cuenta corriente de la balanza de pagos muestra el
exceso de importaciones sobre exportaciones de un
país y se financia con recursos de inversionistas extranjeros, cooperación bilateral o préstamos. Como
se observa en el Gráfico 13, Honduras incurre consistentemente en un déficit en cuenta corriente lo
que aumenta la deuda externa.
(% del PIB)
30
20
15
10
5
0
El déficit en cuenta corriente refleja la falta de ahorro doméstico en relación al nivel de inversión. En
el caso de Honduras, como se aprecia en el Gráfico
13, el sector público invierte más de lo que ahorra
por un monto promedio equivalente a cerca de 3%
del PIB. El sector privado, a su vez, también invierte
más de lo que ahorra aunque su comportamiento
es más errático que el del sector público. El Gráfico 13 también muestra que el comportamiento del
sector público tiende a ser deficitario y procíclico. El
Serie Estudios en Economía No. 4
25
CRI
NIC
HDN
SLV
GTM
CA
(prom)
BOL
CHIL
PAM
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators, en www.worldbank.org
sector público genera déficit sostenido porque sus
ahorros no financian su inversión. Idealmente un
gobierno debiera generar un excedente o superávit global (ingreso totales menos gastos totales con
resultado positivo) cuando la economía crece a tasas más allá de las “normales”, como ocurrió en el
período 2004 a 2008, que le permita mantener los
13
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
esto es, que el gobierno esté en capacidad de expandir el gasto cuando el sector privado desacelera
el suyo.
Honduras: Inversión como
porcentaje del PIB
Gráfico 11
Inversión (% del PIB)
36
En el caso de Honduras las finanzas públicas generalmente están en déficit y el principal causante de
este déficit es el Gobierno Central ya que el resto
del sector público normalmente está en superávit
(Gráfico 14). El déficit permanente no sólo impide
generar ahorros públicos que permitan enfrentar situaciones adversas si no que, además, sistemáticamente aumenta el nivel de la deuda pública.
34
32
Porcentaje
30
28
26
24
22
20
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
FBKF
Un déficit moderado del Sector Público permite mantener niveles de deuda externa sostenibles. Como se
observa en el Gráfico 15, más del 80% de la deuda
pública es deuda externa y esta alcanzó a algo más
de US$ 2.317 millones a fines de 2008, o menos de
la mitad del nivel que tenía en el año 2004. Cabe
destacar que la reducción de la deuda externa se debió al alivio otorgado por los mecanismos HIPC, Club
de París y MDRI, con el objetivo de liberar recursos
públicos para combatir la pobreza. Los actuales niveles de deuda son manejables. El total de los intereses
sobre la deuda del sector público combinado está
por debajo de 1% del PIB y representa menos del 3%
del gasto total del Gobierno Central.
Fuente: Banco Central de Honduras. www.bch.hn
Gráfico 12
Honduras: Composición por sector
de la inversión
Formación Bruta de Capital Fijo (% del PIB)
40
35
(% del PIB)
30
25
20
15
10
5
0
2000
2001
2002
2003
2004
Sector Privado
2005
2006
2007 2008
Sector Público
Los estudios de sostenibilidad de deuda realizados por
el FMI y el Banco Mundial muestran que un déficit
fiscal de hasta 1,4% del PIB anual durante los próximos años, sería sostenible en condiciones normales.6
Como demuestra la experiencia de Honduras, donde
varios gobiernos trabajaron para obtener la reducción
de la deuda pública externa, respetar la restricción de
endeudamiento es muy importante. De ahí la importancia de diseñar cuidadosamente las políticas fiscales
en un contexto de mediano plazo y no sólo pensando
en cómo cerrar una brecha fiscal año a año.
Fuente: Banco Central de Honduras.
niveles de gasto público cuando la economía crece
por debajo de la tasa normal.5
El sector público es procíclico porque expande y
contrae su gasto en inversión en línea con el comportamiento del sector privado. Lo ideal sería que
el comportamiento del gobierno sea contra cíclico,
Serie Estudios en Economía No. 4
14
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Diagnóstico
Honduras: Contribución Pública y
Privada al Ahorro (% del PIB)
Gráfico 13
Con el desempeño macroeconómico tradicional,
Honduras no podrá elevar significativamente su
ingreso per cápita y tendrá dificultades para redistribuir el ingreso. Además, la volatilidad macroeconómica reduce la tasa de inversión de la economía,
aumenta el riesgo de las personas de caer en el desempleo y volver a la pobreza, y limita las posibilidades de alcanzar los Objetivos del Milenio.7
Balance Ahorro Inversión y Cuenta Corriente
0
2004
2005
2006
2008
2007
(% del PIB)
-3
-6
-9
-12
-15
Thomas Otter (PNUD) ha estimado que sólo si Honduras crece a más de 6% anual —equivale a cerca de
4% per cápita— se podrá reducir sistemáticamente
la pobreza.8 Además del esfuerzo de crecimiento,
reducir la extrema pobreza requiere políticas especiales y focalizadas.
Ahorro - Inv Privado
Cta. Cte BdP
Ahorro - Inv Pública
Fuente: Banco Central de Honduras y Secretaría de Finanzas (www.sefin.gob.hn)
Nota: Saldo en cuenta corriente excluyendo transferencias oficiales.
Balances globales del Gobierno
Central, Resto Sector Público y
Sector Público Combinado
Gráfico 14
Por todo lo anterior, es necesario elevar las tasas
de inversión, privadas y públicas, para crecer más
y generar más empleo. Elevar la tasa de inversión
genera un círculo virtuoso como el que experimentó Honduras cuando crecía a más de 6% real anual
(Gráfico 16).
Balance Global Sector Público
2,0
1,5
1,0
(% del PIB)
0,5
En Honduras, el desafío fiscal consiste en elevar de
manera permanente la inversión pública, tanto social como en infraestructura, sujeto a la restricción
que la deuda pública (déficit) no crezca a más del
equivalente a 1,4% del PIB anual.
0,0
2,0
2004
2005
2006
2007
2008
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
Déficit global del GC
Déficit global Resto SP
Déficit global del SP Com
Fuente: Secretaría de Finanzas.
Lo que sigue de este documento se concentra en las
posibilidades de elevar la inversión pública —social
y productiva— como complemento y palanca para
elevar la inversión privada.
IV. El Dilema Fiscal
A) Algunas consideraciones sobre el
tamaño del Estado
No hay elementos normativos en la ciencia económica que permitan decir cuál es el tamaño óptimo
Serie Estudios en Economía No. 4
15
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
individuales.10 En general, los países más pobres tienen Estados pequeños y los países más ricos tienen
Estados de mayor tamaño como proporción de su
economía, aunque hay muchas excepciones (Australia, EEUU y en general los países anglosajones).
Honduras: Deuda Pública
Gráfico 15
6.000
60
5.000
50
4.000
40
3.000
30
2.000
20
1.000
10
0
El Gráfico 17 muestra puntos que representan países de distintos niveles de ingreso nacional per cápita y el nivel de ingresos del Gobierno Central de
cada país como porcentaje del PIB. La línea muestra
el nivel “esperado” de ingresos del Gobierno Central
que corresponde a cada nivel de ingreso. El punto
extremo del lado superior derecho corresponde a
Noruega que tiene un ingreso per cápita de más de
US$ 50.000 y registra ingresos del Gobierno Central
cercanos al 50% de su PIB. El punto más a la izquierda representa a Bangladesh que con US$ 440
per cápita recolecta un 10% del PIB para el gobierno. En general, lo que muestra el gráfico es que a
medida que aumenta el ingreso de un país también
aumenta el tamaño de su gobierno. Es decir, a medida que las sociedades se hacen más ricas sus ciudadanos le asignan al Estado más funciones y para
ello están dispuestos a cederle una mayor parte de
sus ingresos. Honduras con un ingreso nacional per
cápita de unos US$ 1.600 tiene ingresos fiscales en
torno a 17% de su PIB, está más o menos donde
corresponde en relación a lo observado en el resto
del mundo.11
US$ millones
(% del PIB)
Deuda Pública Total
70
2004
2005
Deuda pública total
2006
2007
Deuda pública externa
2008
0
Deuda Pub Ext en US% mill
Fuente: Banco Central de Honduras.
Inversión Total y Tasa de
Crecimiento de la Economía
Gráfico 16
7
34
6
32
5
30
4
28
3
26
24
2
22
1
(% de crecimiento
(% del PIB)
Tasa de Inversión y Crecimiento
36
0
20
2000
2001 2002
2003
FBKF% PIB
2004
2005
2006
2007
2008
Crec. Real
Fuente: Banco Central de Honduras.
Las funciones que se le asignan al Estado también
están condicionadas por la tecnología y la capacidad financiera del sector privado. Hoy, el sector privado puede acometer, financiera y tecnológicamente, prácticamente cualquier obra que un gobierno
se pueda imaginar, y lo hará si la rentabilidad es
apropiada. Por lo tanto, la decisión sobre qué sector
asume cuáles tareas es fundamentalmente política.
9
del Estado. El tamaño del Estado es un acuerdo
social y tiene que ver fundamentalmente con la valoración que se hace de la protección social y la generación de condiciones que permitan la igualdad
de oportunidades. Esta valoración se compara con
el costo y los errores de las acciones del Estado y el
hecho que mientras más intervenga el Estado en la
vida social queda menos espacio para las iniciativas
Serie Estudios en Economía No. 4
16
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
b. Las Finanzas del Gobierno Central
Ingresos del Estado en relación al
Ingreso Nacional per cápita
Gráfico 17
Para elevar el gasto público en inversión social e
infraestructura, en principio, hay tres fuentes de
financiamiento. En primer lugar, aumentar los ingresos, especialmente los tributarios. Esto se puede lograr mejorando la administración tributaria y
elevando la “carga tributaria” (ampliando la base
sujeta a impuestos o aumentando las tasas).
60
(% del PIB)
50
40
30
20
10
En segundo lugar, se puede reasignar el gasto existente de forma de dedicar más recursos a la inversión reduciendo el gasto corriente. En tercer lugar,
se puede aumentar el endeudamiento. En lo que
sigue, consideraremos estas tres posibilidades en el
contexto de Honduras.
0
0
5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000 55.000
Ingreso US$
Fuente: www.worldbank.org
Cuadro 3
1. Los ingresos fiscales
Ingresos Tributarios del Gobierno Central
en países seleccionados
“Impuestos es lo que se paga por vivir en una sociedad
civilizada”.
Oliver Wendell Holmes, Jr. (1904).
Juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos.
Promedio 2003-05
“Taxes are essential. Without them there would be no
money to provide public amenities, infrastructure and
services which are crucial for a properly functioning
economy”.12
Banco Mundial, Doing Business in
Latin America 2009.
Bolivia
21,4
El Salvador
11,4
Guatemala
10,1
HONDURAS
16,8
Nicaragua
15,6
Chile
17,2
Promedio Centro América
13,5
Fuente: Banco Mundial, Honduras: Public Expenditure Review, 2007, y autor.
Como vimos en el gráfico precedente, los ingresos
fiscales totales en Honduras no son pequeños en
relación a sus pares. Entre los años 2004 y 2008,
el 92% de los ingresos del Gobierno Central fueron
ingresos tributarios. El restante 8% (básicamente
donaciones HIPC y otras) fluctúan entre 0,8 y 2,1%
del PIB según el año.
Serie Estudios en Economía No. 4
Honduras: Ingresos Tributarios
Comparados (% del PIB)
Las donaciones dependen básicamente de decisiones de terceros, generalmente gobiernos, y no son
un instrumento directo de política del gobierno que
las recibe. Dicho eso, no caben dudas que la oferta de donaciones afecta las prioridades de los gobiernos, las decisiones de política, la evolución de
las instituciones y, desde luego, el nivel de apoyo
externo. Esto no siempre es una bendición ya que
el apoyo que brindan los donantes está condicio17
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Gráfico 18
impuestos indirectos (ISV) y en los impuestos específicos que gravan el consumo de las personas. Los
impuestos progresivos suelen ser el impuesto a la
renta (de personas y empresas) y el impuesto a las
herencias.
Honduras: Estructura de Ingresos
Tributarios
(% del PIB)
Estructura Impositiva (% del PIB)
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2000
2001 2002
Directos
2003
2004
Indirectos
2005
2006
2007
Además, en Honduras las exenciones tributarias en
muchos casos benefician a personas no pobres y
empresas. En efecto, se estima que el costo de las
exenciones, exoneraciones y dispensas es del orden
de 6% del PIB anual. Es decir, el gasto tributario
(aquello que se deja de cobrar) es equivalente a más
de 1/3 de los impuestos recaudados.
2008
Importaciones
Fuente: Secretaría de Finanzas y Banco Central de Honduras.
nado por motivos políticos propios que no necesariamente coinciden con las necesidades objetivas
del beneficiario.13 Por estos motivos su tamaño y ser
exógenos y especialmente el hecho que se espera
que disminuyan con el tiempo, en lo que sigue nos
concentramos en los ingresos tributarios.14
Las exenciones tributarias son reconocidamente
uno de los instrumentos de política utilizados por
los gobiernos para obtener resultados específicos.
Por ejemplo, que ciertas empresas se ubiquen en
una determinada zona o región (Toyota en Kentucky o Intel en Costa Rica), o para incentivar alguna
actividad (típicamente las exportaciones). Lo importante de las exoneraciones es que deben estar dirigidas a un fin específico y deben ser evaluadas para
ver si efectivamente logran el objetivo planteado.
En muchos casos las exoneraciones se obtienen más
bien por presión política que por que efectivamente
se cumpla un objetivo social.
La recaudación tributaria de Honduras es bastante
superior a la de países comparables de la región y
es cercana a la chilena que incluye el impuesto a
la renta a las empresas mineras (Cuadro 3). Bolivia
destaca con una presión tributaria bastante mayor
a la del resto.15 Es decir, se puede ser un país de
ingresos medios bajos (Bolivia) con altas presiones
tributarias y un país de ingreso medios altos (Chile),
con presiones tributarias más bien bajas.
Honduras tiene impuestos similares a los de la mayoría de los países del mundo: impuestos sobre las
ventas, impuestos a las utilidades de las empresas,
impuestos a los ingresos de las personas, aranceles
a las importaciones, impuestos específicos, etc.
En Chile, las exoneraciones que han sido evaluadas, como las exoneraciones para las “zonas extremas”, han resultado no cumplir con sus objetivos
pero ningún gobierno ha planteado eliminarlas. Por
ello es que un criterio central de las exoneraciones
es que sean limitadas en el tiempo, obligando al
gobierno y al congreso a reconsiderarlas con cierta
regularidad.
La estructura impositiva de Honduras tiende a ser
regresiva, ya que se apoya principalmente en los
Como se observa en el Gráfico 18, en Honduras el
60% de los ingresos tributarios son de tipo indirecto
Serie Estudios en Economía No. 4
18
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
y representan en promedio cerca del 10% del PIB,
con bastante estabilidad. Estos son regresivos porque gravan el consumo de las familias.16 Luego siguen en importancia los impuestos directos que en
los últimos años promedian unos 5 puntos del PIB.
Finalmente, los impuestos al comercio exterior han
ido disminuyendo en importancia. Se eliminaron los
impuestos a las exportaciones, se han reducido los
aranceles a medida que el país se integra más a la
economía mundial y regional por la vía de acuerdos
de libre comercio, y la importancia creciente de las
exoneraciones que favorecen a empresas.
Otro elemento que llama la atención y que posiblemente indica que la regresividad del sistema tributario hondureño ha ido en aumento, es que el número de contribuyentes que explican el 80% o más
de la recaudación disminuyó a menos de la mitad
en seis años, de poco más 2000 contribuyentes en
el año 2001, a poco más de 860 en el año 2007.18
En resumen, desde el punto de vista tributario Honduras está ante una situación en que los ingresos
fiscales han disminuido como porcentaje del PIB,
son menores de lo que podrían ser con los tipos de
impuestos existentes, no hay equidad horizontal ni
vertical y los ingresos no son suficientes para financiar un aumento significativo de la inversión pública.19 Por último, tampoco se ha dotado a la DEI de
los instrumentos legales y recursos necesarios para
hacer cumplir las leyes vigentes.20
Tanto es así, que en 2008 los impuestos a las importaciones representaron un 7% del total recaudado,
o la mitad de lo que fueron en el año 2000.
Los impuestos que no están directamente relacionados con las utilidades de las empresas o la renta
de los individuos representan las dos terceras partes
de la recaudación tributaria, imprimiéndole un alto
grado de regresividad al sistema tributario hondureño.
2. El gasto fiscal
En Honduras, el gasto corriente está en línea con
otros países (Gráfico 19). Como se observa del gráfico, el gasto corriente como porcentaje del gasto total
del gobierno central está por debajo del promedio de
los países para los cuales el FMI tiene estadísticas.21
Países como Chile, Costa Rica y México registran un
gasto del gobierno central como porcentaje del PIB
menor que el de Honduras, pero una mayor proporción del gasto total está dirigido a gasto corriente.
Sólo Bolivia y Paraguay, entre los países de la muestra
disponible, registran un gasto corriente como porcentaje del total inferior al de Honduras.
El impuesto sobre las ventas (ISV), que es parte del
grupo de impuestos indirectos, en los últimos años
ha representado alrededor de un 37% de la recaudación total con un 6% del PIB. El porcentaje del PIB
recaudado con el ISV es consistente con las extensivas exoneraciones a este impuesto. Como la tasa
del ISV es de 12%, y recauda 6% del PIB, esto significa que por cada punto porcentual que aumente
el impuesto se debiera recaudar aproximadamente
un 0,5% del PIB adicional.17 Como el ISV tiene una
base “angosta” (se aplica a relativamente pocos
productos) los impuestos específicos (cigarrillos,
bebidas gaseosas y alcohólicas) representan un alto
porcentaje del total de impuestos indirectos.
Serie Estudios en Economía No. 4
Esta evidencia plantea la pregunta de la relación entre gasto corriente, ahorro e inversión pública.
Como argumentaremos más adelante, no hay duda
que para elevar la inversión pública de manera sos19
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Gráfico 19
La composición del gasto corriente en Honduras es
inadecuada porque está muy sesgada a favor de
sueldos y salarios, incluyendo aportes patronales,
que representan más de la mitad del gasto corriente (Gráfico 20).
Gasto del Gobierno Central (% del
PIB). Gasto Corriente (% del total)
(Promedio 2000-2007)
Gasto Gobierno Central
98
30
96
(% del PIB)
94
20
92
15
90
88
10
De hecho, el gasto en salarios en los últimos cinco
años absorbió totalmente la disminución del gasto
en intereses (Gráfico 21). Esta situación ha llevado
a que en un año, el 2007, el gasto en salarios aumentará en un punto del PIB. Aumentos del gasto
público en salarios de esta magnitud en un año son
absolutamente inusitados. Esto ha impedido que el
gobierno pueda dirigir los recursos liberados por la
reducción de la deuda a mayor inversión.
(% del Total)
25
86
5
84
0
82
Bolivia
Chile
Costa Rica HONDURAS México
Gasto Total (% PIB)
Panamá Paraguay
Perú
Gasto Corr/G to Tot (%)
Fuente: FMI, Government Finance Statistics Yearbook, 2008. Disponible en www.imf.org
Gráfico 20
El gasto en remuneraciones registra elementos de
“captura” por parte de los sindicatos más poderosos (educación y salud). Los maestros no sólo han
aumentado su participación en el gasto público
como porcentaje del PIB sino también como porcentaje del gasto total en remuneraciones, es decir,
a expensas de los otros grupos (Gráfico 22).
Honduras: Evolución del Gasto
Corriente
Compos. del gasto corriente 2004-2008 (% del PIB de cada año)
(% del PIB)
20
15
10
El gasto en sueldos y salarios del sector público es
demasiado alto e insostenible. En el 2008 este ítem
representó un 42% del gasto total del Gobierno y
un 9,1% del PIB.22 Del total pagado en remuneraciones, los maestros explican un 57% (5,2% del
PIB), proporción que se ha elevado desde el 49%
que representaba en 2001. El aumento de remuneraciones para los maestros representó un costo para
el presupuesto 2008 de cerca de US$ 640 millones,
o algo menos de medio punto del PIB. Cabe destacar que los maestros también se benefician de una
exención al impuesto a la renta, ejerzan o no la docencia. Algo similar, pero en menor escala, ocurre
con médicos, enfermeras y personal auxiliar de la
salud, cuyos remuneraciones representan un 18%
5
0
2 00 4
2005
Salarios
20 0 6
Bs.y servicios
200 7
Intereses
2 008
Transfer.ctes.
Fuente: Secretaría de Finanzas y Banco Central de Honduras.
tenible es necesario elevar el nivel de ahorro del gobierno. En este sentido, se puede actuar por dos
vías: reducir el gasto corriente y aumentar los ingresos tributarios. Para proponer reducciones del gasto
corriente es necesario analizar la composición del
mismo y develar posibles fuentes de reducción. Es
decir, es necesario analizar su composición.
Serie Estudios en Economía No. 4
20
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
del total. Sumados, el gasto en remuneraciones en
los sectores Educación y Salud, representa el 73%
del total pagado por este concepto en el Gobierno
Central y los Poderes del Estado, equivalente a US$
945 millones o 6,7% del PIB.
% del Gasto Corriente total 2008
Transfer:28,1
Por su parte, los subsidios generalizados son ineficientes, ineficaces y erráticos. En el año 2007 registraron un salto de un punto del PIB o 25%, producto de los subsidios a los combustibles y a la energía
eléctrica, incluidos en el renglón “transferencias”.
Son ineficientes porque tienen un alto costo, US$
226 millones o 1,6% del PIB en el año 2008, e ineficaces porque no están dirigidos a avanzar la lucha
contra la pobreza y alcanzar los objetivos del Milenio que se supone es el corazón de los objetivos
del Estado. Además, son necesariamente erráticos
ya que dependen de la capacidad financiera del Estado en un año determinado.
Intereses:3,5
Salarios:53,4
Bs.y ss.: 15,0
Salarios
Bs.y servicios
Intereses
Transfer.
Fuente: Secretaría de Finanzas.
Gráfico 22
Honduras: Salarios del Gobierno
Central
(% del total)
Estructura porcentual
Para ilustrar, el Cuadro 4 presenta las estimaciones
de la distribución de beneficios, por quintil de ingreso, de los subsidios a los combustibles y energía
eléctrica. Como se observa en el cuadro, el 80% del
subsidio a la gasolina beneficia a las personas del
Quintil V (las familias que están dentro del 20% de
más altos ingresos). En cambio, en el caso del kerosene el 50% del beneficio llega a las familias de los
Quintiles I y II. Algo similar, aunque menos marcado
ocurre con el subsidio de la electricidad. Asimismo,
el cálculo de los beneficios directos e indirectos indica que el 75% de los beneficios llegan a los Quintiles IV y V. En resumen, la política de subsidios que
se ha seguido en el caso de estos dos productos
es altamente regresiva. Esta situación es consistente
con la “captura del Estado” por parte de los grupos
de presión.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2005
Maestros
2006
Salud
2007
Defensa y policías
2008
Resto del Ss.Civil
Fuente: Secretaría de Finanzas.
que requieren atención en las finanzas públicas son
las empresas públicas y los fondos de pensiones.
Para que las empresas públicas sean eficientes en el
logro de sus cometidos, es importante que operen
sobre bases comerciales y que generen excedentes.
Si es necesario subsidiar algún servicio (agua potable, electricidad, etc.) los subsidios deben estar
limitados a los grupos de menor consumo y más
bajos ingresos. Subsidiar los insumos o las materias
Aunque no son objeto de este estudio, otras áreas
Serie Estudios en Economía No. 4
Composición del Gasto Corriente
del Gobierno Central
Gráfico 21
21
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
de menores ingresos en el campo y la ciudad. Por
último, el costo alternativo para el gobierno es que
gasta recursos en subsidios que podrían ser destinados a inversión. Es decir, la inversión se reduce tanto
por el lado de la empresa pública como por el lado
del gobierno.
Distribución de beneficios de subsidios
por Quintil de ingreso (2006)
Cuadro 4
Como porcentaje del total de subsidio
Quintil Quintil
I
II
Quintil
III
Quintil Quintil
IV
V
Combustible
Gasolina
0,2
1,2
3,6
15,1
79,9
Kerosene
24,2
26,4
22,1
18,2
9,1
gas cocina
0,3
5,1
18,7
34,8
41,1
Sub total
6,2
8,7
13,1
22,2
49,8
60,1
En el caso de los fondos de pensiones es crítico cuidar la calidad de sus inversiones. Las jubilaciones de
las personas dependen de la rentabilidad y seguridad de las inversiones que realicen los fondos de
pensiones. En general, lo que no cubran los fondos
deberá ser pagado por el Estado. Por estas dos razones es imperativo que los administradores de los
fondos de pensiones ejerciten máximo cuidado en
el destino que se le dé a los ahorros de sus afiliados.
Préstamos a sus propios afiliados son rentables en
el corto plazo pero son de alto riesgo de recuperación. Los costos de pérdidas de estos fondos se
multiplican a lo largo del tiempo, ya que pérdidas
de capital hoy se acumulan con el tiempo a la tasa
de retorno de inversiones seguras, y representan un
pasivo contingente para el Estado que puede ser
muy oneroso. Esta ha sido la experiencia de muchos países, especialmente entre los desarrollados
que instauraron sistemas de protección a principios
del Siglo XX, que han debido reconsiderar los beneficios que ofrecían a sus ciudadanos o aumentar los
pagos por parte del gobierno, y también de Brasil
y Chile.
Electricidad
Urbano
0,6
3,6
11,8
23,9
Rural
3,1
13,5
27,3
30,8
25,3
Sub total
0,9
4,9
13,9
24,9
55,4
54,6
Combinado
Directo
1,7
5,5
13,7
24,4
Indirecto
8,9
14,4
20,5
25,6
30,7
Total general
3,1
7,2
15,0
24,7
50,1
Fuente: IMF (2007), “Honduras: welfare and Distributional Effects of Energy Subsidy Reform”.
primas utilizadas por estas empresas resulta insostenible para el gobierno y perjudica la eficiencia de
la empresa.
En general, subsidiar a las empresas públicas de servicios para cubrir pérdidas generadas por políticas
tarifarias inadecuadas, por pérdidas en los sistemas
de distribución, por no cobrar por los servicios prestados —o no hacerlo oportunamente—, por subsidiar el uso de insumos o por mantener niveles de
empleo excesivos, distorsiona los incentivos para
que las empresas operen con criterios de eficiencia.
Además, los subsidios usualmente no benefician
principalmente a los grupos de menores ingresos
ya que la fragilidad financiera de las empresas afectadas les impide invertir en ampliar su cobertura.
Como los que tienen acceso a los servicios públicos
en países en desarrollo son generalmente los grupos
de altos ingresos, los perjudicados son los grupos
Serie Estudios en Economía No. 4
3. Consecuencias de mantener las políticas
Para ilustrar las consecuencias de mantener las políticas en el Cuadro 5 se muestra una proyección
de las cuentas fiscales estilizadas bajo el supuesto
que la economía hondureña crece a una tasa de 4%
real anual en forma indefinida.23 Se supone además que el sistema impositivo tiene una elasticidad
22
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Cuadro 5
Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 4% anual
Sin medidas fiscales (en US$ millones)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ingresos Totales
2.695
2.811
2.933
3.077
3.230
3.339
3.567
3.752
Ingresos Corrientes
2.413
2.531
2.668
2.827
2.995
3.173
3.362
3.562
282
280
265
250
220
205
190
Gastos Totales
3.027
3.116
3.285
3.481
3.688
3.907
4.140
4.386
Gastos Corrientes
2.374
2.464
2.597
2.752
2.916
3.089
3.273
3.468
653
652
688
728
772
818
866
918
Balance Global
-332
-305
-352
-404
-458
-514
-572
-634
en % PIB
-2,4
2,1
-2,3
-2,5
-2,7
-2,8
-3,0
-3,1
14.021
14.493
15.279
16.189
17.152
18.173
19.254
20.400
2.505
2.811
3.163
3.566
4.024
4.538
5.110
5.744
En % del PIB
17,9
19,4
20,7
22,0
23,5
25,0
26,5
28,2
Tipo de cambio (ls/US$)
19,3
20,3
21,1
21,7
22,3
23,0
23,7
24,4
Donaciones
Gastos de Inversión
Memorándum:
PIB nominal (US$)
Deuda Pública en US$
Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG.
unitaria respecto del PIB y que las donaciones del
exterior disminuyen paulatinamente a lo largo del
tiempo.24
vias. El nivel de deuda del Gobierno Central pasaría
de cerca de 18% del PIB en 2008 a 30% del PIB
en 2015, superando los US$ 6.000 millones en ese
año. Esto representa un aumento de 140% en la
deuda del Gobierno Central y viola la restricción de
sostenibilidad de la deuda pública.
Por el lado del gasto se mantiene un nivel de gasto
corriente equivalente al observado en el año 2008 y
se impone una tasa de inversión del gobierno central de un 4,5% del PIB, en línea con el promedio de
los últimos años.
En consecuencia, la situación que se ha descrito anteriormente no sería sostenible, incluso si los futuros gobiernos logran limitar los aumentos del gasto
corriente a la tasa de crecimiento del PIB nominal.
Como se señaló anteriormente, en el pasado reciente
el gobierno ha tenido dificultades para observar esta
restricción tanto en el ámbito de salarios como de
subsidios a los combustibles y la energía eléctrica.
El resultado global es que el déficit del Gobierno
Central va en permanente aumento a partir del nivel
de 2,4% del PIB registrado en 2008. En el año 2015
el déficit alcanzaría a 3,1% del PIB. Cabe recordar
que la condición de sostenibilidad de la deuda es de
un déficit máximo de 1,4% del PIB anual.
En resumen, en un escenario moderadamente realista en cuanto a crecimiento, con un esfuerzo im-
Las consecuencias para la deuda pública son obSerie Estudios en Economía No. 4
23
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Cuadro 6
Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual
Sin medidas fiscales
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ingresos Totales
2.696
2.775
2.921
3.118
3.332
3.565
3.817
4.090
Ingresos Corrientes
2.414
2.495
2.656
2.868
3.097
3.345
3.612
3.900
282
280
265
250
235
220
205
190
Gastos Totales
3.027
2.978
3.137
3.351
3.584
3.837
4.111
4.408
Gastos Corrientes
2.374
2.326
2.289
2.352
2.505
2.671
2.852
3.048
653
652
848
1.000
1.079
1.166
1.259
1.359
-331
-203
-216
-233
-252
-272
-294
-317
Ingresos Totales
19,2
19,1
18,9
18,7
18,5
18,4
18,2
18,1
Ingresos Corrientes
17,2
17,2
17,2
17,2
17,2
17,2
17,2
17,2
2,0
1,9
1,7
1,5
1,3
1,1
1,0
0,8
Gastos Totales
21,6
20,5
20,3
20,1
19,9
19,8
19,6
19,5
Gastos Corrientes
16,9
16,0
14,8
14,1
13,9
13,8
13,6
13,5
4,7
4,5
5,5
6,0
6,0
6,0
6,0
6,0
-2,4
-1,4
-1,4
-1,4
-1,4
-1,4
-1,4
-1,4
14.021
14.493
15.426
16.659
17.989
19.426
20.978
22.654
2.505
2.708
2.924
3.157
3.409
3.681
3.975
4.292
En % del PIB
17,9
18,7
19,0
19,0
19,0
19,0
18,9
18,9
Tipo de cambio (ls/US$)
19,3
20,3
21,1
21,7
22,3
23,0
23,7
24,4
(En US$ millones)
Donaciones
Gastos de Inversión
Balance Global
En % PIB
Donaciones
Gastos de Inversión
Balance Global
Memorándum:
PIB nominal (US$)
Deuda Pública en US$
Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG.
portante de administración tributaria, que permita
mantener la elasticidad del sistema, y controlando
el gasto, los déficits fiscales serían crecientes y los
niveles de deuda resultantes serían insostenibles.
del PIB cada año. En estas condiciones los montos
de inversión acumulados en el período 2010 a 2015
aumentan en cerca de US$ 2.000 millones respecto
del escenario anterior, superando los US$ 1.350 millones anuales en el año 2015.25
En el Cuadro 6 se presenta un ejercicio alternativo en
el que la economía crece al 6% real anual, se mantiene la elasticidad unitaria del sistema tributario,
la inversión pública se eleva de 4,5% del PIB a 6%
del PIB anual (nivel alcanzado sólo en el año 2004),
pero se cumple con la restricción de sostenibilidad
de la deuda, es decir, el déficit no supera el 1,4%
Serie Estudios en Economía No. 4
Al elevar la tasa de inversión pública es necesario
reducir el gasto corriente como porcentaje del PIB
que pasaría de 16,9% del PIB en 2008 a 13,5% del
PIB en 2015. Sin embargo, como el PIB crece rápidamente, el gasto corriente en dólares aumenta en
cerca US$ 700 millones durante el período. Como
24
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
se cumple con la restricción de sostenibilidad, la
deuda pública se mantiene estable en torno al 19 %
del PIB durante el período y llega a unos US$ 4.300
millones en el año 2015.
lítica —como ocurrió con los subsidios a la electricidad y combustibles.
4. La necesidad de aumentar la inversión
pública
Este escenario tiene el inconveniente que el aumento de la inversión debería ir acompañado de un
aumento del gasto corriente que haga operacional
la inversión y la mantenga a lo largo del tiempo.
Es poco probable, más allá del desafío político que
representa, que el aumento del gasto corriente se
pueda limitar a los niveles que propone este escenario.
La cartera de inversiones en infraestructura pública
que se ha identificado como necesaria de abordar,
contempla erogaciones por un monto aproximado
de unos US$ 3.100 millones en un período de tres
años. De ese monto unos US$ 575 millones podrían
ser financiados directamente por el sector privado,
principalmente en energía y telecomunicaciones.
Eso deja un monto de unos US$ 2.500 millones a
ser financiados por el sector público, principalmente en proyectos de infraestructura vial, energía hidroeléctrica, y agua potable y saneamiento.26
Dicho de otro modo, si la reducción del gasto corriente como porcentaje del PIB no se puede materializar pero los gobiernos cumplen con la regla
de sostenibilidad de la deuda, la inversión como
porcentaje del PIB necesariamente debe disminuir.
Dentro del mismo escenario de crecimiento al 6%
anual, los cálculos muestran que el gasto del gobierno en inversión disminuiría de 4,7% del PIB
en 2008 a 2,7% en 2015. Más aún, los niveles de
inversión medidos en dólares disminuirían en US$
100 millones durante del período. Desde luego, reducir la tasa de inversión pública no es compatible
con alcanzar y mantener una tasa de crecimiento de
la economía del 6% anual. Tampoco es sostenible
política y socialmente.
Estos proyectos, que no están referidos a las inversiones necesarias para alcanzar los ODM, requieren
un gasto público en inversión de unos US$ 840
millones anuales, equivalente a 6% del PIB del año
2008. Esto se compara con un gasto en inversión
realizado por el gobierno en ese año de 4,7% del
PIB o de US$ 650 millones. La proyección que se
hacía en el Cuadro 6 anterior supone elevar la inversión pública a 6% del PIB de forma que llegue
rápidamente a los US$ 1.000 anuales y los supere.
Para alcanzar los ODM el gobierno debería aumentar el gasto público, tanto corriente como de inversión, además de hacer inversiones en infraestructura pública como las señaladas. Para alcanzar los
ODM, según un estudio realizado por economistas
del Banco Mundial, el Gobierno requería gastar
unos US$ 9.100 millones adicionales en el período
2004–2015.27 Es decir, sería necesario elevar el gasto público total en unos US$ 760 millones anuales,
equivalentes a cerca de 9% del PIB del año 2004.28
De ahí que sea necesario considerar medidas adicionales para fortalecer los ingresos fiscales, más allá
del esfuerzo de administración tributaria requerido
para mantener la elasticidad del sistema tributario.
Además, será necesario evitar que el espacio fiscal
que se pueda crear sea capturado por los sindicatos —como ocurrió cuando lograron aumentos que
consumieron totalmente el ahorro en intereses— o
por los consumidores con capacidad de presión poSerie Estudios en Economía No. 4
25
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Elevar el gasto público en esa magnitud lo habría
llevado a niveles de 34,5% del PIB comparado con
el 25,5% registrado el 2004.29
hacen cumplir la ley y de los incentivos que enfrenten.
Sin embargo, a la luz de las restricciones bajo las
cuales opera actualmente la DEI, con un mínimo
de decisión política debiera ser posible aumentar
la recaudación en un punto del PIB, esto es, unos
US$ 140 millones anuales. Además, una vez que
se comienza a exigir cumplimiento de las leyes, el
cumplimiento voluntario aumenta aumentando
aún más la recaudación.
En consecuencia, no parece posible alcanzar los niveles de gasto público que supone lograr los ODM
a la vez que se expande la infraestructura pública
necesaria para el crecimiento económico.
V. Alternativas para Elevar la
Inversión Pública
2. Eliminación de exenciones (ampliación de
la base)
Como vimos anteriormente, hay básicamente tres
fuentes de financiamiento a las que los gobiernos
pueden recurrir para aumentar la inversión pública:
Las exoneraciones impositivas son importantes y
benefician a un gran número de personas naturales
y jurídicas. La información disponible tiene limitaciones significativas ya que los datos consideran las
exenciones declaradas y registradas, son acumulados para varios años que terminan el 2007 —no
hay datos anuales— y, en el caso de los tributos
internos, no cubre a todas las oficinas de la DEI.
Además, la información disponible tampoco indica
la base tributaria sobre las que se calcularon las exoneraciones concedidas. Por lo tanto, las estimaciones que se presentan sólo ilustran las posibilidades
que presenta la reducción de las exenciones.
• Aumentar los ingresos tributarios
• Reasignar gastos
• Endeudamiento
A continuación se identifican recursos adicionales a
los que el Gobierno de Honduras puede recurrir en
estas tres áreas.30
a) Aumentar los ingresos tributarios
Los ingresos tributarios se pueden aumentar de tres
formas: mejorando la administración tributaria, expandiendo la base sobre la cual se aplican los impuestos y elevando la tasa impositiva.
Según los cálculos de la DEI, cerca del 60% del monto de las exoneraciones están en el Área Aduanera e
incluyen exoneraciones de los derechos arancelarios
y del ISV a las importaciones. Hay unas 65.500 personas naturales y jurídicas que están exentas de impuestos aduaneros, en la mayoría de los casos debido a decretos emitidos por el Congreso Nacional.
Estas exoneraciones benefician a todas las empresas
exportadoras, de maquila, camaroneras, empresas
hoteleras y arrendadoras de vehículos. Es importan-
1. Mejoras en la administración tributaria
Mejoras en la administración tributaria en línea con
lo planteado en Ley Antievasión podrían resultar
en una recaudación adicional de entre uno y dos
puntos del PIB anual.31 Es difícil ser preciso sobre el
monto, ya que por su naturaleza la administración
depende fundamentalmente de los individuos que
Serie Estudios en Economía No. 4
26
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
presentar por lo menos un 5 % del PIB anual.33 Es
decir, al menos unos US$ 700 millones. De la misma
forma, las exoneraciones al impuesto al Activo Neto
y a la Renta, representarían menos de 1% del PIB.
te destacar que al estar exoneradas de aranceles de
importación, también quedan exoneradas de otros
impuestos menores como producción y consumo,
selectivo, vías públicas, etc. Es decir, el sistema de
exoneraciones, tal como se ha implementado en
Honduras, perfora totalmente el sistema tributario,
genera inequidad vertical y horizontal, y dificulta la
administración del sistema.
3. Elevar las tasas
A la luz de las posibles mejoras en la recaudación
tributaria producto de fortalecer la administración
y las posibles reducciones de exoneraciones, en una
primera etapa parece innecesario acudir a aumentos de las tasas impositivas. Por ello no se ha incluido esta opción como una fuente de financiamiento
en este ejercicio.
Las cifras disponibles muestran que el 40% de las
exoneraciones corresponden al Área Tributaria (tributos internos). Las principales son exoneraciones
al Activo Neto (12,5% del total) y al Impuesto a la
Renta (9,2%). Les siguen en importancia las exoneraciones al Patrimonio Vial (7,4%), ISV (7,3%) y
Aportación Solidaria (2,1%). Como se sabe, los impuestos al activo neto y la renta son impuestos progresivos. Al exonerar de su pago no sólo se afecta
la capacidad financiera del Estado sino también se
hace más regresivo el sistema tributario.
En todo caso, cabe recordar que un aumento de un
punto en la tasa del ISV, generaría un aumento de
0,5% del PIB, US$ 70 millones, sin considerar mejoras en la administración del impuesto. Si bien el impuesto del ISV es regresivo, tiene la gran ventaja de
ser relativamente fácil de cobrar y de controlar. Además, un ISV que funcione bien facilita establecer las
obligaciones tributarias en materia de impuesto a la
renta y otros tributos que afectan a las empresas.
Además, hay exoneraciones a determinados grupos,
como es el caso de los maestros que están exentos
del Impuesto a la Renta aunque no ejerzan la profesión. Asimismo, hay exenciones a determinadas
actividades, casi con nombre y apellido, como las
comidas rápidas. Por último, hay exoneraciones a determinados bienes, como es el caso del Impuesto al
Patrimonio Vial (combustibles). Esta exoneración beneficia fundamentalmente a cuatro empresas, tres de
ellas generadoras eléctricas, que representan el 75%
del monto exonerado.32 Estos tipos de exoneraciones
hacen que el sistema tributario sea poco equitativo
horizontalmente. Anteriormente vimos que el sistema es regresivo por diseño, al apoyarse en los impuestos al consumo en vez de impuestos directos.
b) Reasignar gastos
Como se señaló anteriormente, las estimaciones del
Banco Mundial y del BID, que han analizado la eficacia del gasto público, son que los recursos que
se pueden obtener mediante la racionalización del
gasto público podrían llegar a 4 puntos del PIB.34
Cálculos del Banco Mundial muestran que la eliminación de subsidios mal focalizados liberaría hasta
dos puntos del PIB, lo que representa unos US$ 280
millones adicionales al año. También se ha estimado
que en algunos casos más de un 75% del gasto social se usa en pago de salarios, sin efectos aparentes
A pesar de las limitaciones de la información, es
posible aventurar que las exoneraciones podrían reSerie Estudios en Economía No. 4
27
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
centroamericanos (Gráfico 23). Por tanto, es difícil
rehuir la importancia de controlar, primero, y reducir, después, el gasto del gobierno en salarios.
Remuneraciones del Sector Público
en varios países
Gráfico 23
Gasto público en remuneraciones (En % del PIB)
12
9,2
8
6,3
6
4
c) Endeudamiento
10,2
10
7,3
7,2
7,4
7,6
Como se discutió más arriba, mantener los niveles
de deuda dentro de los rangos de sostenibilidad implica que el déficit fiscal no puede exceder de 1,4 %
del PIB anual. Esto es equivalente a unos US$ 200
millones del año 2008 que aumentarían en la misma proporción que aumente el PIB, llegando a unos
US$ 320 millones anuales en el 2015.35
4,8
3,2
2
0
Gtm
Nic
Am. Lat Am. Cent
Salv
Pa n
Cri
HND
UE
Fuente: Banco Mundial (2007), Honduras: Public Expenditure Review.
Cuadro 7
Honduras: Posibles fuentes de
aumento de recursos
% del PIB
d) Disponibilidad potencial de fondos
US$ millones
En resumen, la disponibilidad potencial de fondos,
como se muestra en el Cuadro 7, supera los US$
1.000 millones. Esto es lo que se puede hacer sin
tomar medidas de impacto estructural, es decir, racionalizando lo existente. No es fácil políticamente,
pero es un primer paso importante.
Medidas
Aumento de Ingresos
4,0
561
Administración
1,0
140
Eliminación de exenciones 1/
3,0
421
Aumento de tasas
--
--
Reasignación de Gastos 2/
2,0
280
Endeudamiento
1,4
200
Total Medidas
7,4
1.041
Para avanzar más allá de lo que permitiría el esfuerzo de mejorar la administración tributaria y la racionalización del gasto existente, se requiere adoptar
medidas más ambiciosas, que expandan los límites
de lo que hoy parece posible y requerirían un amplio trabajo y apoyo político.36
Memorándum
PIB (US$ millones)
14.021
Fuente: Cálculos del autor.
1/ Se considera la eliminación de 60% de las exoneraciones identificadas.
2/ Incluye la reducción de subsidios, reducción de remuneraciones como porcentaje
del PIB y una mayor eficiencia en el gasto público, excluyendo intereses.
en la reducción de la pobreza. De hecho, las estimaciones del Banco Mundial, en el contexto de un
análisis econométrico, indican que la principal barrera al crecimiento que surge de los componentes
del gasto público es el alto nivel de los salarios. Los
mismos cálculos muestran que el PIB de Honduras
podría crecer 2,4 puntos porcentuales anuales adicionales si lograra alinear su gasto público en sueldos y salarios con el nivel promedio de los países
Serie Estudios en Economía No. 4
VI. Orden de Prioridades de
Medidas
Como hemos visto hasta aquí, la economía hondureña requiere crecer a lo menos a una tasa del 6%
real anual para cumplir con el MDM de reducir a la
mitad la pobreza, de 38% de la población en 1990
a 19% en 2015. Parece sumamente difícil alcanzar
28
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
las demás metas con la excepción de la referente
a agua y saneamiento. Particularmente difícil sería
alcanzar la meta en lo relativo a educación primaria
—100% de cobertura— ya que el gasto fiscal en ese
rubro tendría que crecer a tasas de 15 a 16% real
anual. Además, algunas de las metas propuestas
por el gobierno son más ambiciosas que los ODM y,
por lo tanto, aún más difíciles de cumplir.37
PIB hasta alcanzar 19% del PIB. Esto significa que
el gasto público total pasaría a ser equivalente al
25% del PIB. Los ingresos corrientes, excluyendo
donaciones, tendrían que aumentar desde 17,2%
en 2008 a 23,2 % en el año 2015, como muestra
el Cuadro 8.
De ahí la importancia de sincerar esta realidad y llegar a un acuerdo nacional de mediano plazo que
permita fijar metas ambiciosas pero realistas en
cuanto a desarrollo socio-económico.
A juicio de este consultor, los aumentos de la recaudación deben apoyarse primeramente en una mejor
administración tributaria. No hay nada más inequitativo que un sistema que permite que el más osado
eluda o evada sus obligaciones tributarias de forma tal que el peso de mantener el aparato público
recaiga exclusivamente en las personas y empresas
que cumplen la ley. Además, genera incentivos para
que los que tienen acceso a influir las decisiones de
política busquen ser exonerados. En el caso de Honduras, no debiera ser difícil elevar la recaudación en
al menos un punto del PIB por esta vía.
a) Medidas de ingreso
El desafío de generar el “espacio fiscal” que permita
financiar las metas que se acuerden no es menor.
Como se mostró en la sección precedente, potencialmente hay recursos para financiar un aumento
importante del gasto fiscal. Es posible identificar
fuentes de más de 7% del PIB sin aumentar las tasas de los impuestos vigentes. Sin embargo, llegar
a esos niveles parece poco realista en el contexto
latinoamericano y en la etapa de desarrollo en que
se encuentra Honduras. Elevar la recaudación de
impuestos de 16 o 17% del PIB a 23 o 24% es una
tarea que toma años y que encontrará una férrea
oposición.38 Mantener altas tasas de crecimiento
que permitan incrementar los recursos fiscales y
expandir el gasto haciendo cambios paulatinos en
la estructura impositiva parece una estrategia con
mayor viabilidad.
A la vez que se fortalece la administración tributaria, se deben ir eliminando las exoneraciones tributarias. El orden en que se eliminen dependerá de
muchos factores prácticos. Sin embargo, lo más recomendable parece ser eliminar las exenciones relacionadas con las importaciones salvo, desde luego,
las que aplican a la maquila que por su naturaleza
es una actividad “extra territorial”.39
Será necesario considerar reformas al sistema tributario una vez que se llegue al punto de equilibrio en
materia de exenciones, posiblemente en torno a 2
o 3 puntos del PIB. Al llegar a ese punto se deben
considerar las alternativas que privilegien aumentar
la equidad vertical (progresividad) del sistema tributario, especialmente aumentos en la base del Impuesto a la Renta.
En principio, sería necesario elevar el nivel de inversión del Gobierno desde 4,6% del PIB a por lo
menos 6% en un plazo no mayor a dos años. Este
aumento de la inversión debe cumplir con la restricción que el déficit del gobierno central no supere el
1,4% del PIB. Así el gasto corriente, racionalizado,
aumentaría con el tiempo en unos dos puntos del
Serie Estudios en Economía No. 4
29
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Cuadro 8
Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual
Con medidas fiscales
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ingresos Totales
2.696
2.775
3.075
3.451
3.872
4.342
4.866
5.450
Ingresos Corrientes
2.414
2.495
2.810
3.201
3.637
4.122
4.661
5.260
282
280
265
250
235
220
205
190
Gastos Totales
3.027
2.978
3.291
3.685
4.124
4.614
5.160
5.767
Gastos Corrientes
2.374
2.326
2.443
2.685
3.045
3.448
3.901
4.408
653
652
848
1.000
1.079
1.166
1.259
1.359
-331
-203
-216
-233
-252
-272
-294
-317
Ingresos Totales
19,2
19,1
19,9
20,7
21,5
22,4
23,2
24,1
Ingresos Corrientes
17,2
17,2
18,2
19,2
20,2
21,2
22,2
23,2
2,0
1,9
1,7
1,5
1,3
1,1
1,0
0,8
Gastos Totales
21,6
20,5
21,3
22,1
22,9
23,8
24,6
25.500
Gastos Corrientes
16,9
16,0
15,8
16,1
16,9
17,8
18,6
19,5
4,7
4,5
5,5
6,0
6,0
6,0
6,0
6,0
-2,4
-1,4
-1,4
-1,4
-1,4
-1,4
-1,4
-1,4
14.021
14.493
15.426
16.659
17.989
19.426
20.978
22.654
2.505
2.708
2.924
3.157
3.409
3.681
3.975
4.292
En % del PIB
17,9
18,7
19,0
19,0
19,0
19,0
18,9
18,9
Tipo de cambio (ls/US$)
19,3
20,3
21,1
21,7
22,3
23,0
23,7
24,4
(En US$ millones)
Donaciones
Gastos de Inversión
Balance Global
En % PIB
Donaciones
Gastos de Inversión
Balance Global
Memorándum:
PIB nominal (US$)
Deuda Pública en US$
Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG.
1/ Medidas de administración tributaria y de eliminación de excenciones por 1% del PIB cada año.
manera sostenible niveles de inversión pública de
unos 6 puntos del PIB.
En ese proceso haya que cuidar que las tasas máximas
del impuesto a la renta de las personas no resulte ser
muy diferente de la tasa que se aplique a las empresas. La presión efectiva del impuesto a la renta está
por debajo del 5%, por lo que hay bastante campo
para aumentar tanto la base como las tasas.
b) Medidas de gasto
Desde el punto de vista del gasto, claramente la
prioridad para el gobierno de Honduras es concentrar sus esfuerzos en reducir la masa salarial como
proporción del PIB y reducir los subsidios generalizados.
Como se aprecia, con un esquema de este tipo al
cabo de unos 5 años Honduras podría contar con
un sistema impositivo más potente, más equitativo
y lo suficientemente elástico como para financiar de
Serie Estudios en Economía No. 4
30
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
Como se vio más arriba el nivel de salarios en el
sector público constituye una seria barrera al crecimiento económico y no permite redirigir el gasto
público hacia la inversión social y en infraestructura. Es necesario reducir el gasto en salarios en unos
2 puntos porcentuales del PIB. Para ello una meta
razonable podría ser reducir el gasto en remuneraciones, concentrándose especialmente en los maestros y trabajadores de la salud, en un 0,5% del PIB
anual a lo largo de cuatro años. Con ello, al cabo de
cuatro años, se ahorrarían unos US$ 280 millones
anuales a precios de 2008. Si la economía hondureña crece a tasas del 6% anual, habría espacio para
aumentar los salarios nominales de maestros y trabajadores de la salud, lo que reduciría la oposición
política a la medida.
déficit de 1,4% del PIB anual de forma más o menos
permanente, eventualmente el costo del servicio de
la deuda se elevará y esto restringirá los recursos
disponibles para invertir si no se toman medidas
para aumentar el superávit primario, es decir, los
ingresos fiscales.
Dos áreas adicionales que no hemos estudiado para
este informe son las empresas públicas y los fondos
públicos de pensiones. Hay razones para creer que
las empresas públicas pueden ser más rentables y
dejar de ser objeto de subsidios como ha ocurrido
en el pasado con varias de ellas. Si bien es cierto que
una política racional de subsidios no tiene porque
excluir subsidios a los más pobres, estos deben ser
subsidiados en base a consumos mínimos evitando
subsidiar a todos los consumidores.
Como hemos visto, los subsidios generalizados son
onerosos y poco eficaces en proteger a los pobres.
Por tanto una política de racionalización de las finanzas públicas no puede dejar de considerarlos.
Los subsidios llegaron costar 1,6% del PIB en el año
2008 y benefician principalmente al 40% de la población de más altos ingresos.40 Todos los países del
mundo subsidian ciertas actividades. Por lo mismo
no es realista pensar en eliminar todos los subsidios.
Más aún, hay buenas razones para otorgar subsidios bien focalizados. En esta perspectiva pensar en
limitar el gasto en subsidios por debajo de 1% del
PIB parecería una meta alcanzable.
En el caso de los fondos públicos de pensiones, estudios de organismos internacionales indican que
hay dos tipos de problemas. En primer lugar, no
parecen estar actuarialmente en equilibrio, lo que
representa un pasivo (contingente) de importancia
para el gobierno.41 En segundo lugar, sus políticas
de inversión pueden no ser consistentes con los pasivos que tienen. Los fondos de pensiones deben
limitar sus riesgos para asegurar que en el futuro
tendrán los recursos para pagar las pensiones comprometidas. Esto supone invertir en activos de largo
plazo y mínimo riesgo, diversificando la cartera.
La discusión precedente y las proyecciones cuantitativas no incluyen explícitamente un cálculo del
aumento del gasto en intereses sobre la nueva
deuda. Como lo han dicho los propios técnicos del
gobierno en sus análisis sobre la materia, es improbable que Honduras pueda seguir indefinidamente obteniendo financiamiento externo en forma de
donaciones o créditos subsidiados. Al mantener un
Serie Estudios en Economía No. 4
Un aspecto que no se puede dejar de lado es el
financiamiento de obras públicas y su distribución
entre el sector privado y el sector público. Todos los
gobiernos tienen restricciones para invertir porque
la inversión siempre compite con las necesidades
sociales más urgentes. Por tanto, decidir en qué inversiones se concentrará el Estado y cuáles dejará
al sector privado es parte importante de las deci31
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
siones que deberá tomar el país. Como se señalaba
al inicio, el sector privado hoy día puede acometer
prácticamente cualquier proyecto que un gobierno
se imagine, tanto desde el punto de vista financiero
como desde el punto de vista tecnológico. Esto facilita al gobierno considerar el rol que puede jugar
la inversión privada en la provisión de bienes y servicios públicos.
lita la planificación de las medidas tanto de ingreso como de gasto. Al mismo tiempo, puede ser un
mecanismo que facilite el acuerdo entre los diversos
agentes respecto de los objetivos y los medios para
alcanzarlos. En este sentido es también un instrumento que fortalece la participación ciudadana y la
democracia.
VII. Conclusiones
Muchas de las grandes obras de infraestructura son
rentables para el inversionista privado. El verdadero
problema radica en crear una institucionalidad que
permita obtener los servicios deseados de manera
eficiente y a costos competitivos.
Por razones sociales, económicas y políticas Honduras necesita elevar significativamente su nivel de
gasto en inversión social e infraestructura. Sin embargo, los recursos necesarios para alcanzar simultáneamente los ODM son de tal magnitud que no
parece posible lograrlos para el año 2015.
Para ello el gobierno de Honduras puede aprender
de la experiencia propia así como la de otros países que se han apoyado en la participación privada
para elevar la tasa de inversión en bienes y servicios
públicos (Chile, México, Panamá, etc.). En la medida que sea factible incorporar al sector privado a
la tarea de desarrollar la infraestructura pública, el
Estado podrá usar sus recursos para invertir en proyectos que no son atractivos para el sector privado
pero que socialmente son fundamentales. En esta
categoría caben muchos de los proyectos de inversión social que son de interés nacional.
Los desafíos son enormes y no parecen alcanzables
dentro de una política de “seguir como vamos” o
“business as usual”. Dentro de lo que ha sido la experiencia económica reciente de Honduras seguir
como vamos no es sostenible desde el punto de
vista financiero y ciertamente no acerca al país al
cumplimiento de los ODM.
Por ello parece necesario repensar las estrategias fiscales que se han seguido hasta ahora. Sin duda, esfuerzos de la magnitud que se plantean no pueden
ser simplemente el resultado de las acciones de un
gobierno. Se necesitan políticas de mediano plazo
que podríamos llamar “políticas de Estado” dirigidas a alcanzar metas ambiciosas pero realistas.
Para darle coherencia al conjunto de acciones necesarias de abordar por parte del Estado, se requiere
de un mecanismo que permita poner las medidas
específicas en cada una de las áreas consideradas
en un contexto y en una secuencia. Existen diversos
instrumentos para hacer esto, pero uno que parece
adecuado a las necesidades de los países en desarrollo es el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Poner
las políticas en un contexto de mediano plazo con
objetivos bien especificados permite visualizar los
problemas y adelantarse a ellos a la vez que faciSerie Estudios en Economía No. 4
Es necesario y posible elevar la recaudación tributaria fortaleciendo la administración y reduciendo
sistemáticamente las exenciones. Medidas razonables en este ámbito pueden generar un punto porcentual del PIB cada año por los próximos cuatro o
32
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
cinco años. Como se señaló más arriba, las condiciones legales y de recursos bajo las que opera la
DEI parecen impedir el cumplimiento de sus tareas.
libera recursos para la provisión de servicios sociales
que entrega mejor el Estado que el sector privado.
Para darle coherencia a las acciones del gobierno se
requiere plantearlas dentro de un Marco Fiscal de
Mediano Plazo. Esto permitirá identificar secuencias
de acciones, adelantarse a los problemas y discutir
potenciales soluciones alternativas. Si este proceso
es transparente, facilitará la participación ciudadana y permitirá alcanzar consensos más sólidos respecto de los objetivos.
Una vez logrado lo anterior se puede elevar la carga
tributaria por la vía de impuestos progresivos, como
el impuesto a la renta. En este sentido, parece conveniente eliminar el efecto “cascada” de las exenciones, que hace que las exoneraciones aduaneras
vayan automáticamente acompañadas de exenciones en otras áreas.
Es urgente reducir el nivel del gasto público en remuneraciones. Los niveles de gasto en salarios de
maestros y trabajadores de la salud constituyen una
traba real al crecimiento económico y, por tanto, al
desarrollo de políticas sociales que lleven a alcanzar
los ODM. Disminuir el gasto público en remuneraciones en dos puntos del PIB parece posible en un
contexto de crecimiento económico más alto.
Cambios como estos requieren de un acuerdo nacional. Nada de lo precedente es fácil de hacer en
condiciones normales. Los países latinoamericanos
que han logrado alterar elementos fundamentales
de sus estructuras económicas de forma permanente generalmente lo han logrado en el contexto de
un acuerdo nacional (por ejemplo, Chile en 1990
con su acuerdo de elevar los impuestos para paliar
el “déficit social”; Panamá en 2007 con el acuerdo
para ampliar el Canal de Panamá y asignar los ingresos adicionales a sectores y temas acordados).
Las políticas de subsidios generalizados deben ser
eliminadas. Los subsidios deben ser limitados a los
grupos de menores ingresos y por montos de consumo mínimo, evitando subsidiar los insumos de las
empresas que producen los servicios públicos. Los
ahorros en esta materia pueden ser importantes y
parece realista reducirlos en cerca de un punto del
PIB respecto de los niveles alcanzados en 2008.
Para alcanzar los ODM será necesario adaptar la asignación de recursos públicos, humanos y materiales,
a las prioridades que se acuerden. La experiencia de
otros casos apunta a que los dos objetivos centrales
a los que se debe abocar el sector público son crecimiento alto y sostenido y un compromiso absoluto
con metas de mediano plazo como los ODM que
sean conocidas por todos, fáciles de comprender y
sencillas de monitorear.
El Estado debe reconsiderar el papel del sector privado en la provisión de infraestructura pública. El
sector privado responde bien a las oportunidades
rentables. Una parte de las grandes obras de infraestructura que necesita el país son potencialmente rentables para el sector privado o lo serían con
subsidios (bien diseñados) relativamente menores
en relación al monto de la inversión requerida. Eso
reduce las demandas financieras sobre el gobierno y
Serie Estudios en Economía No. 4
El liderazgo político es esencial. Estos momentos en
la historia de las naciones son efímeros y, por tanto, el papel del liderazgo político es aprovecharlos
cuando se presentan. Algo de eso ocurrió a consecuencias del Huracán Mitch y se lograron avan33
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
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El logro de los ODMs: Una responsabilidad compartida.
ces significativos en algunas áreas. La crisis de hoy
y las urgencias sociales que se viven en Honduras
ofrecen la oportunidad de retomar la senda de los
acuerdos para beneficio de todos, incluidos los que
tendrán que ceder parte de sus privilegios. La tarea
no es fácil pero es posible.
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34
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
A N E X O S
ANEXO I
• Elizabeth Rivera, Sub Directora
Lista de Reuniones
Dirección Ejecutiva de Ingresos
• Cristina Ochoa, Sub Directora de Ingresos Inter
nos
• Marlon Ramírez, Sub Director de Rentas Aduaneras
PNUD- Honduras
•Rebeca Arias, Representante Residente
• Luca Renda, Representante Residente Adjunto
• Glenda Gallardo, Economista Principal
Dirección General de Inversiones Públicas
• David Carías, Director General
FMI
• Mario Garza, Representante Residente
Fundemos
BID
• Arturo Alvarado, Ex Ministro de Finanzas
• Belinda Pérez
• María Denis Sánchez
UNITEC
• William Chong Wong, Vicerrector de Relaciones
Internacionales, Ex Ministro de Finanzas
Banco Mundial
• Ana Bellver, Public Sector Mangement Specialist
• Dante Mossi, Oficial de Operaciones
CIEL
• Gustavo Alfaro, ex Ministro de la Presidencia
• Luis Flores, ex Ministro de Planificación
• Manlio Martínez, ex Ministro de Planificación
• Raúl Medina, Catedrático Universitario
Banco Central
• Carlos Espinoza, Subjefe Departamento de Estudios
• Karla Enamorado de Cálix, Jefe Sección de Balanza
de Pagos
• Efraín C. Suárez, Jefe Sección Monetaria
• Carlos Enrique Espinoza, Jefe Unidad de Agregados Monetarios
FOSDEH
• Mauricio Díaz Bonett, Coordinador
Cooperación de Canadá
• Julio Raudales, Economista
Secretaría de Finanzas
• Rebeca Santos, Ministra
• Hugo Castillo, Vice Ministro
Unidad de Planeamiento y Evaluación de Gestión
• Feliciano Herrera, Director
Serie Estudios en Economía No. 4
35
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
A N E X O II
Cuadro 9
Exenciones Tributarias y Cálculo del
Gasto Tributario
Las exoneraciones tributarias tradicionalmente han
sido utilizadas por los gobiernos como una manera
de ofrecer incentivos a la inversión y al desarrollo
de sectores económicos y regiones particulares. Sin
embargo, en muchos casos al otorgar exoneraciones sin fecha de expiración lo que ocurre es que se
crean incentivos para que grupos de interés busquen acceder a exoneraciones similares ya que, en
la práctica es difícil justificar otorgar este beneficio
a ciertas actividades o regiones y no a otras. Más
aún, en muchos países los legisladores, el gobierno y los ciudadanos no tienen información sobre
el costo que las exoneraciones representan para el
erario nacional. Por último, es menos común aún
que se hagan cálculos sobre la efectividad y el costo
de las exoneraciones en relación a los objetivos que
se quieren alcanzar.
Impuesto
Monto
en L.
(millones)
% del
total
%
acumulado
Impuestos sobre ventas
13.180
29,5
29,5
Derecho arancelario de
importación
12.609
28,2
57,7
Activo neto
5.571
12,5
70,2
Renta
4.110
9,2
79,4
Aporte vial
3.325
7,4
86,9
Ventas
3.276
7,3
94,2
Aportación solidaria
961
2,2
96,4
Devoluciones
860
1,9
98,3
Selectivo al consumo
341
0,8
99,0
Producción y consumo
288
0,6
99,7
REI
67
0,2
99,8
Vías públicas
66
0,1
100,0
Administrativo
6
0,0
100,0
Aporte al patrimonio vial
2
0,0
100,0
44.662
100,0
Total
Fuente: DEI, “Exoneraciones por Categoría de Impuesto y Región Tributaria”. Documento
sin fecha.
Por estos motivos es cada vez más común que las
instituciones de administración tributaria, como la
DEI, hagan esfuerzos por calcular el “gasto tributario” que generan las exoneraciones impositivas. El
gasto tributario no es más que la recaudación que
se deja de percibir producto de las exoneraciones
legalmente otorgadas. Se calcula en relación a la
situación que prevalecería si no se dieran exoneraciones de ningún tipo. El gasto tributario no tiene
nada que ver con cálculos de elusión o evasión tributaria, que se refieren a los esfuerzos que hacen
los contribuyentes para evitar legal (elusión) o ilegalmente (evasión) el pago de tributos a los que
legalmente están obligados.
2001–2007, las exoneraciones tributarias y aduaneras según su importancia cuantitativa son las que
aparecen en el Cuadro 9.
Las exoneraciones se hacen efectivas tanto a nivel interno como a nivel aduanero. De hecho, la principal
exoneración, al impuesto sobre las ventas, ocurre a
nivel aduanero. Como se observa, las seis categorías
exoneraciones más importantes representan cerca
del 95% del total. Las primeras dos, que explican
cerca de 60% de las exoneraciones, corresponden a
exoneraciones que se dan a nivel de las aduanas.
Lamentablemente no fue posible separar los datos
por año calendario de manera de poder calcular correctamente el gasto tributario como porcentaje del
En el caso de Honduras, de acuerdo a la información estadística recopilada por la DEI para los años
Serie Estudios en Economía No. 4
Exoneración de impuestos
domésticos y aduaneros (2001-2007)
36
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
PIB.42 Para tener alguna idea, muy estimativa se procedió a dividir el monto total por seis, correspondiente al período 2002-2007, y se lo comparó con el PIB
promedio para los mismos seis años. Esto indica que
el gasto tributario ascendería a 4,2% del PIB.
dólares calculada por el Banco Central de Honduras
de UDS$ 14.319 millones para el año 2008, esto
arroja una cifra de gasto tributario de unos US$ 860
millones de dólares.43
A continuación se presenta la lista de bienes que
están exentos del ISV sólo con el fin de ilustrar lo
extensa de la misma. Su misma extensión hace difícil justificar económicamente las exenciones otorgadas y, más aún, el hecho que se exoneran bienes
de consumo “superior” —cuyo consumo aumenta
con aumento del ingreso, como energía eléctrica,
servicios financieros, etc.— que benefician principalmente a los grupos de más altos ingresos.
Sin embargo, es posible pensar que el gasto tributario es bastante superior por al menos dos razones.
La primera es estadística, ya que como señala la
propia DEI, la cobertura de los datos es incompleta,
especialmente en lo relativo a los tributos domésticos. Incluso la DEI señala que “la muy escasa participación que tienen los departamentos de Olancho
y El Paraíso… no indica que no hagan uso de ellas
[las exoneraciones]; más bien está señalando que
la Administración Tributaria del Estado debe mejorar su conocimiento, su penetración y presencia en
esos departamentos” (página 3). En segundo lugar,
el número de personas naturales y jurídicas que se
benefician de exenciones aumentó significativamente durante el período en cuestión. Es así como
en lo relativo a impuestos domésticos el número de
personas naturales y jurídicas beneficiadas aumentó
de cerca de 700 en el año 2003 a más de 1000 en
el año 2006. Además, unas 300 personas naturales
y jurídicas están exoneradas del ISV por decretos especiales.
Exoneraciones a la Ley del
Impuesto sobre las Ventas44
a) Los productos de la Canasta Básica45
La canasta básica está compuesta de 180 productos o categorías de productos alimenticios,
exclusivamente.
b) Los productos farmacéuticos para uso humano
c) Otros productos
Maquinaria y equipo para generación eléctrica y
sus repuestos, los combustibles, libros, diarios,
revistas científicas, técnicas y culturales, folletos
técnicos, cuadernos y útiles escolares, pinturas y
esculturas artísticas, artesanías menores y flores de
producción nacional, partituras musicales, cueros
y pieles de bovino para uso en artesanía y pequeña
industria.
En cuanto a las exoneraciones que se aplican a nivel
aduanero, además de las contempladas en las leyes que favorecen a las empresas exportadoras o las
que abastecen a las exportadoras, hay unas 65.500
personas que se benefician de exoneraciones aduaneras por medio de decretos especiales emitidos,
fundamentalmente, por el Congreso Nacional.
d) Los siguientes servicios:
• energía eléctrica, agua potable y alcantarillado
• honorarios profesionales
• de enseñanza
• hospitalización y transporte en ambulancia
• laboratorios clínicos, servicios radiológicos y de Por estas razones en el texto principal hemos utilizado como una aproximación al gasto tributario la
cifra de 6% del PIB anual. Usando la cifra del PIB en
Serie Estudios en Economía No. 4
37
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
A N E X O III
diagnóstico médico
• transporte terrestre y de pasajeros
• servicios bancarios y financieros
• barbería y salones de belleza
• primas de seguros y reaseguros de personas
• fletes de productos destinados a la exportación
• transporte de productos derivados del petróleo
Principales Elementos de la Propuesta
Ley Antievasión46
El Gobierno de Honduras ha preparado una propuesta de Ley Antievasión que permita mejorar la
administración del sistema tributario. El objetivo de
la propuesta es “reducir las brechas de defraudación y de elusión, mejorar los niveles de eficiencia
y efectividad del sistema tributario y fortalecer a la
Dirección Ejecutiva de Ingresos”.
e) Productos de uso agrícola y ganadero:
• implementos, equipos accesorios y repuestos
• productos farmacéuticos de uso veterinario
• agroquímicos, fertilizantes, fungicidas, herbicidas,
insecticidas, pesticidas
• alimentos concentrados de uso animal
• alfalfa; zacate deshidratado; harina de pescado,
de carne y de hueso
• afrecho y otros ingredientes para preparar concentrados de uso animal
• semillas y bulbos para la siembra
• animales vivos
• semen congelado
• las materias primas y materiales necesarios para la
producción de los artículos exentos del pago del
impuesto
• toda la maquinaria, aparatos y repuestos de la
industria lechera, incluyendo transporte y otros
equipos refrigerados.
Hacia ese fin la propuesta considera 17 medidas
específicas, que abarcan desde la bancarización de
las operaciones tributarias hasta la creación de la
Defensoría del Contribuyente. A juicio de este consultor, las medidas más importantes son:
1.Dar autonomía a la Administración Tributaria (DEI).
Junto con la 1. autonomía debe haber una clara
asignación de responsabilidades con premios y
castigos por cumplimiento de metas, con un sistema de evaluación y con la obligación de mantener
debidamente informado al gobierno, al Congreso
y a la ciudadanía.
2.Hacer que el sistema financiero suministre automáticamente 2. información a la DEI.
3.Crear un registro Fiscal de Imprentas para asegurar
que los 3. documentos utilizados para fines fiscales
no sean falsos.47
4.Autorizar a la DEI a nombrar Gestores Delegados,
que en la práctica 4. son como inspectores fiscales autorizados para actuar como ministros de fe
pública, con atribuciones para levantar actas de
evidencia y clausurar temporalmente negocios
donde se hayan verificado faltas tributarias.
5.Crear un Régimen Monotributo, para facilitar el
cumplimiento de 5. las obligaciones tributarias
de empresas o individuos cuyas ventas brutas no
d) los miembros del cuerpo diplomático
e) instituciones constitucionalmente exoneradas
f) bienes y servicios para programas a los que se les
concedan exenciones
g) transferencias de dominio de bienes o servicios que
se hagan empresas entre sí por fusión o absorción,
disolución y liquidación.
h) compra-venta y arrendamiento de locales comerciales cuya renta no exceda L. 5.000 mensual
i) arrendamiento de viviendas, excepto hoteles,
moteles y hospedajes, las entradas a eventos deportivos.
Serie Estudios en Economía No. 4
38
HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
excedan un cierto monto.
6.Establecer un sistema de control de precios de
transferencia, 6. siguiendo el modelo aprobado
por los Ministros de Hacienda y Finanzas de Centroamérica, Panamá y República Dominicana.
7.Se introducen una serie de modificaciones al
Código Tributario 7. relativas a: domicilio fiscal,
notificaciones, procesos de recaudación, tipificación de ilícitos y sus sanciones, registro de profesionales, etc. En este sentido, la propuesta también
contempla la actualización del Código a efectos
de facilitar el uso de tecnologías de información y
comunicación (TICs).
8.Modificaciones al Impuesto a la Renta y 8. al
Impuesto Sobre las Ventas para aclarar aspectos
administrativos que reduzcan las posibilidades de
elusión.
9.Como contrapartida al fortalecimiento de 9. la DEI,
la propuesta incluye el desarrollo de mecanismos
de atención y defensa de los derechos de los contribuyentes.
Analysis.
7 En este diagnóstico coinciden, por ejemplo, el Banco Mundial
(Public Expenditure Review 2007) y el PNUD (El logro de los ODMs:
Una responsabilidad compartida. 2007).
8 Otter, Thomas (2009), Programas y Proyectos para Amortiguar el
Impacto de la Crisis Internacional. PNUD-Honduras.
9 Hay mucha discusión sobre los costos y beneficios de tener gobiernos “grandes” como los europeos y gobiernos “pequeños”
como los de Australia y los EEUU. Para un ejemplo reciente de
este debate, ver Bell, Gerwin y Norikazu Tawara (2009), “The
Size of Governments and U.S.-European Differences in Economic
Performance.” IMF. WP/09/92.
10 Para un debate muy ilustrado sobre este punto ver, Buchanan,
James y Richard Musgrave (1999), Public Finance and Public Choice.
MIT Press.
11 Un problema potencial de este gráfico en el caso de Honduras
es que, si el PIB está subvaluado, los ingresos del gobierno como
proporción del PIB estarán sobreestimados.
12 “Los impuestos son fundamentales. Sin ellos no habrían recursos
para proveer los lugares de expansión públicos, la infraestructura
y los servicios que son esenciales para que una economía funcione
bien.” Traducción del autor.
13 Para una visión crítica de la ayuda externa, ver: Easterly, William
(2006), The White Man´s Burden. The Penguin Press. Nueva
York.
14 Sobre la disminución esperada de las donaciones, ver Comisión de
Crédito Público, Política de Endeudamiento Público 2008-2011. La
experiencia internacional y las políticas de los donantes apuntan
a que a medida que se eleva el ingreso per capita se reducen las
donaciones. Recordemos que inicialmente Honduras no clasificaba
como país HIPC, precisamente por que su ingreso per capita era
mayor que el nivel de corte.
15 Estas cifras no tienen otro fin que ilustrar lo que ocurre en otros
países. Deben ser tomadas como orden de magnitud y no reflejan
una posición normativa
16 Al gravar el consumo, se afecta más a las familias de menores
ingresos, que gastan lo que ganan y ahorran poco o nada.
17 En Chile, un aumento de un punto porcentual en la tasa del IVA
también genera un 0,5% del PIB de ingreso adicional. Este es otro
indicador de que el PIB de Honduras posiblemente está subestimado, ya que en Chile el IVA tiene pocas exenciones y la evasión está
entre las más bajas de América Latina. Si el PIB de Honduras está
subestimado, también explicaría que la presión tributaria aparezca
relativamente alta.
18 FMI (2001), “Propuestas para la Reforma del Sistema Tributario y
su Administración” y DEI.
19 La falta de equidad vertical se refiere a que el sistema tributario es
regresivo. La falta de equidad horizontal se refiere a que las exoneraciones hacen que personas y empresas en similares circunstancias
(ingresos, tamaño, utilidades) estén sujetas a cargas impositivas
diferentes.
NOTAS
1 Las categorías que considera el IDH son: (i) la expectativa de vida
al nacer, (ii) la tasa de alfabetización, (iii) la matrícula bruta combinada en los tres niveles educacionales y (iv) el PIB per cápita. Con
estos indicadores se busca reflejar la capacidad de los individuos
de forjar su propia vida y la calidad de la misma.
2 Un estudio reciente y enfocado en América Latina es Corporación
Andina de Fomento (2009), Reporte de Economía y Desarrollo
2009, dedicado al tema de la infraestructura.
3 En el caso de Honduras, las relaciones al PIB deben ser consideradas
con cautela ya que hay buenas razones técnicas para pensar que
el PIB está significativamente subvaluado, a pesar de la corrección
reciente.
4 Como vimos, la aceleración de la economía mundial a partir del
año 2003 también impactó en el aumento de las exportaciones y
posiblemente en la mejoría del Índice de Desarrollo Humano.
5 En este sentido la planificación fiscal en un marco de mediano
plazo es un instrumento útil para visualizar y enfrentar los dilemas
fiscales. Asimismo, al mirar los desafíos en un contexto de mediano
plazo se evita que la política fiscal sea puramente reactiva.
6 FMI (2006), Honduras—Joint World Bank/IMF Debt Sustainability
Serie Estudios en Economía No. 4
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HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR
20 Hay una propuesta de Ley Anti Evasión Tributaria preparada por
técnicos hondureños con asistencia internacional. Ver Anexo 3 para
una descripción de los principales elementos de la propuesta.
21 Estas cifras no coinciden con las cifras de cada país que estamos
acostumbrados a manejar, ya que el FMI estandariza los datos de
acuerdo con el Manual de Finanzas Públicas 2001. Como las estadísticas están compiladas sobre las mismas bases, son comparables
entre sí, pero pueden no corresponder a las cifras que publica cada
gobierno.
22 En Chile en el 2008, los gastos en “personal” (sueldos y salarios
más contribuciones a los fondos de pensiones y salud) ascendieron
a 4% del PIB y representaron el 19% del gasto total del gobierno.
Si le sumamos las subvenciones educacionales que van a salarios,
2,2% del PIB, llegamos a un 6,2% del PIB, es decir dos tercios de
lo que gasta en remuneraciones el Gobierno de Honduras, que
tiene una menor cobertura educacional que Chile.
23 En esta proyección y las que siguen el tipo de cambio se ajusta
anualmente en base al diferencial de inflación entre los EEUU y
Honduras, partiendo del nivel de L. 19,3 por dólar observado en el
año 2008. El efecto de este supuesto es evitar una sobre valuación
permanente del Lempira. El supuesto de inflación es que Honduras
converge a una tasa del 5% anual y EEUU a una de 2% anual.
24 Es difícil establecer la elasticidad del sistema tributario hondureño.
El supuesto de elasticidad unitaria puede ser optimista ya que en
el pasado reciente la recaudación ha tendido a decaer y se ha
recuperado sólo después de algún ajuste al sistema.
25 Esto significa más que duplicar los niveles de inversión de 2008.
26 Estas cifras son órdenes de magnitud ilustrativas y a la hora de
preparar un programa de inversión pública deberán ser actualizadas.
27 Mauricio Bussolo y Denis Medvedev (2008) Honduras, Capítulo
14 en Vos, Rob et al, Políticas Públicas para el Desarrollo Humano
¿Cómo lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América
Latina y El Caribe? PNUD. Uqbar Editores, Santiago de Chile.
28 Todos los cálculos son a precios constantes de 2004.
29 Como el nivel de gasto registrado el 2004 no era sostenible, en la
práctica en los años siguientes el gasto total del gobierno central
disminuyó como porcentaje del PIB llegando a 21,6% del PIB en
el año 2008.
30 Los montos en dólares que resultan de los porcentajes del PIB
están referidos al PIB del año 2008.
31 Según cálculos del BID y el Banco Mundial mejoras en la administración tributaria (sin eliminar exenciones) junto con mejoras en
la administración de los actuales programas y operaciones podría
generar 3 - 4 puntos porcentuales del PIB.
32 Como se señaló anteriormente, subsidiar los insumos utilizados por
empresas de servicios públicos es mala política. Primero, porque se
subsidia más a los grupos de altos ingresos y, segundo, porque se
eliminan los incentivos para el uso eficiente del bien subsidiado.
33 En Chile, según la información oficial, las exoneraciones representan en torno a un 4% del PIB anual.
Serie Estudios en Economía No. 4
34 Para un análisis detallado de la efectividad del gasto público ver
Banco Mundial (2007), Honduras: Public Expenditure Review.
35 En línea con el ejercicio mostrado en Cuadro 6, esto supone una
tasa de crecimiento del 6% real anual durante el período.
36 Varios de los entrevistados hablaron de la necesidad de generar
un Pacto Social, Concertación Nacional, Acuerdo Nacional, etc.
38 Vos, et al (2008). “Por otro lado, el gobierno de Honduras ha fijado
metas relativamente más ambiciosas para varios indicadores. Por
ejemplo, que el acceso al agua potable y saneamiento básico se
expanda al 95% de la población, excediendo significativamente
las metas internacionales que pretenden mejorar el acceso en un
50%. Además, la meta de mortalidad en la niñez se ha fijado en
24 por 1.000 nacidos vivos, levemente más alta que la pactada
según las metas internacionales.” Página 481, Cuadro 14.2, nota
1.
39 Para precisar mejor el costo de las exoneraciones para la economía
y para evaluar su conveniencia en cada caso, es recomendable que
la DEI publique anualmente el cálculo del “gasto tributario”.
40 Según el Banco Mundial (2007), op. cit., los subsidios en 2005
llegaron a representar 3,5% del PIB.
41 En la práctica estos pasivos no tienen nada de contingentes ya
que los gobiernos siempre se ven obligados a asumirlos. Por tanto, esos pasivos debieran formar parte de la deuda pública si los
gobiernos no están dispuestos a adoptar las medidas para corregir
los desequilibrios actuariales o no ahorran para cumplir con las
obligaciones adquiridas.
42Según se señala en el documento de la DEI, los datos corresponden
a los documentos disponibles en las diversas oficinas de impuestos
del país y a la base de datos de la Aduana. Sin embargo, no hay
ninguna seguridad que las exoneraciones calculadas correspondan
al total de las exoneraciones otorgadas. Según la DEI, las exoneraciones calculadas subestiman las exoneraciones reales. Además,
el período para el cual se disponen de datos es distinto para las
exoneraciones aduaneras (2002-2007) que para las domésticas
(parte del 2001 a primer trimestre de 2007). Por lo tanto, las cifras
deben ser consideradas a lo más como un orden de magnitud muy
aproximado.
43Como referencia, en el caso chileno el gasto tributario lo calcula
cada año el Servicio de Impuestos Internos y se presenta para
efectos informativos junto con el proyecto de presupuesto para el
año siguiente. En este caso el gasto tributario fluctúa alrededor de
un 4% del PIB año con año que equivalía en el 2008 a algo unos
US$ 5.600 millones, o un quinto del gasto del Gobierno Central.
44Capítulo VI del Decreto No. 51-2003 del 3 de abril, 2003.
45Anexo I de la misma Ley.
46DEI, Ayuda Memoria Ley Antievasión. Documento sin fecha.
47Lo mismo debiera ocurrir con las cajas registradoras (cash registers),
aunque el documento no las menciona.
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HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y
PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR