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Los DILEMAS DE LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LA PROVISIÓN DE
SERVICIOS SOCIALES
CARMEN MIDAGLIA
l. Introducción
El objetivo de este trabajo es discutir acerca de los problemas institucionales
y políticos que suscitan los procesos de flexibilización de las tradicionales
prestaciones públicas sociales. Estos procesos suponen entre otras cosas,
incorporaciones de organizaciones sociales o económicas para el cumplimiento de
distintas actividades de diseño e instrumentación de los servicios públicos.
El nuevo marco de intercambio entre la sociedad y la esfera estatal no es
uniforme sino que genera una amplia gama de contactos e interconexiones entre
las partes involucradas que dependen. en última instancia de las arenas de
"policies" que son objeto de revisión.
Estas revisiones en torno a la modalidad que asumirán las prestaciones sociales
no es una decisión política caprichosa. sino que se respalda en un cambio más
amplio relativo a la reformulación del modelo de desarrollo de corte
proteccionista que tuvo vigencia en el mundo occidental hasta la década de los
setenta.
Dicha reformulación dio lugar a interpretaciones críticas desde diferentes
corrientes de pensamiento socioeconómico entre ellas la de orientación liberal y
la neomarxista respecto a los rendimientos efectivos alcanzados por ese modelo
en materia de protección social. En líneas generales las críticas más frecuentes
al clásico sistema de seguridad social refieren esencialmente a las
incompatibilidades producidas entre crecimiento económico y las políticas
sociales.
Supuestamente estas incompatibilidades se tradujeron en la generación de un
marco institucional público que fue ineficiente en sus funciones de
planificación e intervención social manejando inadecuadamente los recursos
financieros que tenía a su disposición.
A su vez ese esquema de protección favoreció la irresponsabilidad fiscal
saturando al sistema político con demandas crecientes. El saldo de esta
operativa propició una creciente desigualdad que dio lugar a la presencia de
clientelas en su dinámica de acción que minaron las bases sociales de
"responsabilidad individual. [...] solidaridad familiar intergeneracional y
comunitaria" (Álvarez-Miranda. 1996. p. 60).
Por estas razones las modificaciones del vínculo entre el Estado el mercado y la
sociedad se transformaron en uno de los aspectos centrales del conjunto de
reformas sociales que se están procesando en diversos continentes y en especial
en América Latina.
Si bien existe un cierto consenso sobre el agotamiento del sistema anterior de
asistencia y ayuda social el esquema alternativo a instaurarse aún está en
discusión, más allá de los cambios que se llevaron en estos países en materia
social. De cualquier manera la privatización y tercerización de los servicios
públicos se consideran estrategias adecuadas de prestaciones en el actual
contexto socioeconómico en la medida que contemplan la modernización de la
esfera estatal y simultáneamente admiten la participación de agentes privados.
Como fue planteado el presente articulo busca analizar las nuevas modalidades de
provisión de servicios socici1es para el caso uruguayo a partir del estudio de
una política social específica como es la de infancia.
2. La nueva modalidad de intervención del Estado: una discusión vigente
Los rendimientos que ha tenido
fueron altamente diferenciales
corte liberal, socialdemócrata
naciones, fundamentalmente las
en materia social el viejo Estado Providencia
de acuerdo al tipo esquema de bienestar, sea de
o corporativo que tuvo vigencia en las distintas
europeas (Esping Andersen. 1990).
Estas interpretaciones tienen una validez relativa en el continente
latinoamericano: ya que no existen estudios regionales comparativos que permitan
identificar el perfil de los sistemas de seguridad social que imperaron en las
décadas pasadas. No obstante esta carencia analítica, resulta pertinente afirmar
que el saldo social de la región en momentos donde el Estado tenía cierta
injerencia fue ampliamente desfavorable, cuando se atiende los niveles
históricos de pobreza y desigualdad.
En América Latina este déficit social acumulado se volvió un tema' de agenda
política en el sentido que encontrar' soluciones a las situaciones de pobreza
critica se tomó indispensable, no sólo por razones de justicia social, sino
también por la necesidad de establecer equilibrios sociales mínimos que le
permitieran a estos países operar en los actuales parámetros de intercambio
económico. Pese a que en los últimos quince años se lanzaron en la región una
serie de iniciativas de reforma social esencialmente privatizadoras, la matriz
futura de protección no parece agotarse en escenarios de "policies"
estrictamente liberales.
La década de los noventa fue testigo de la emergencia de proposiciones políticas
alternativas sobre los posibles sistemas de ayuda' social, que generaron un
reposicionamiento sobre la necesidad de contar con la intervención del Estado en
diversos campos de acción. Se reconsideró el papel de este agente en el área
social sólo que ahora era imprescindible reflexionar acerca de la o las formas
públicas que se requieren para el desempeño de aquellas funciones que
contribuyen a asegurar la cohesión, ya que ni el mercado por su naturaleza ni el
Estado por sus reales o supuestos déficit, pueden asumir por sí mismos la
difícil tarea política de facilitar la integración social (Rosanvallon, 1995a,
p. 171).
En este marco de discusión se comenzó a vislumbrar una posición intermedia'
acerca del accionar estatal, en particular sobre aquellos servicios dirigidos a
poblaciones vulnerables o en proceso de desafiliación social. La misma asume
diferentes designaciones, tales como, tercer sector o posición pluralista, pero
independientemente de su rotulación, este tipo de propuestas considera que si
bien el papel del Estado es esencial en materia social, no es el único actor que
debe participar en la definición e instrumentación de políticas sociales
(Álvarez-Miranda, 1996, p. 60).
La proyección política de los nuevos esquemas de bienestar parece superar una
única formulación, apuntando en la práctica hacia una combinación de diversas
apuestas y orientaciones, tratando así de ajustar el diseño de los nuevos
servicios sociales a los legados y trayectorias nacionales.
De acuerdo con P. Rosanvallon: "[...] no es posible imaginar una sola forma
futura del Estado Providencia, [...] éste tendrá que ser necesariamente plural.
[...] Se trata de sustituir la lógica unívoca de la estatización por una triple
dinámica articulada de la socialización, la descentralización y la
autonomización (Rosanvallon, 1995b, pp. 113-114).
La instalación de un Estado social plural que incorpore no sólo la
heterogeneidad social, sino también los nuevos criterios económicos, supone
repensar política e institucionalmente la relación de las organizaciones
públicas con el sector privado orientado o no al lucro, el religioso y el
voluntario.
En estos términos el Estado más allá de sus deficiencias e inadecuaciones
organizacionales y operativas en materia social, .no es objeto de una simple
reducción indiscriminada. Por el contrario la redefinición de sus funciones y
responsabilidades supone asumir un, papel activo en la financiación, regulación
y coordinación de la' asistencia social, pero admitiendo diversos grados de
intervención privada.
Se considera entonces que el agente estatal, en tanto un facilitador de la
acción colectiva, es el único capaz de garantizar estándares mínimos de los
servicios sociales, independientemente de su forma de 'provisión; de asegurar
una distribución básica de recursos; y de incentivar, además, la movilización de
fuentes de asistencia privadas, voluntarias e informales (Álvarez-Miranda, 1996.
p. 70).
El centro neurálgico de esta posición es la flexibilización de las
intervenciones estatales, las cuales se pueden traducir en traspasos parciales o
totales de servicios sociales a diversas organizaciones de la sociedad civil,
así como también en estrategias específicas de colaboración pública-privada.
Resulta evidente que los formatos que puede admitir dicha flexibilización
abarcan desde la privatización hasta la tercerización de las prestaciones
sociales.
Cuando se trata de atender a sectores carenciados la estrategia defendida, ya
sea tanto por la corriente pluralista y la denominada tercer sector apunta a
estimular el papel activo de las organizaciones civiles o sin fines de lucro.
En este sentido, la transferencia de servicios a una serie de asociaciones
sociales es uno de los caminos que debería explorarse para superar las
dificultades que tuvo el Estado Benefactor: y responder ágilmente a las nuevas
necesidades.
A partir de este planteo, los procesos de reforma social tenderían a promover el
resurgimiento de una sociedad civil inhibida en el pasado de expresarse por
causa de la presencia uniformizante del Estado en el campo social (Naím 1994, p.
39). Se trata de que la sociedad aumente "[...] su densidad, de multiplicar los
espacios intermedios de composición social, de insertar a los individuos en
redes de solidaridad más directas" (RonsavaÜon, 1995b, p. 119).
Las clásicas clientelas de los servicios públicos, supuestamente acostumbradas a
recibir beneficios en oportunidades de forma discrecional, serían reconvertidas
por la incorporación de un universo organizacional que busca resignificar la
categoría de ciudadano en términos de sujetos activos de derechos.
Por esta razón, la participación de nuevos actores proveedores de bienestar
se vincula a la noción de redemocratización del espacio público, históricamente
permeado en los países latinoamericanos por intereses corporativos, o semi
corporativos, que pautaron la distribución desigual de beneficios.
De esta manera el estado moderno confiará un conjunto de sus tradicionales
funciones asistenciales a grupos voluntarios, filantrópicos, asociaciones
profesionales, entre otras. Estas organizaciones, más allá de su origen y
trayectoria, tienden a adquirir un nuevo estatus público, en la medida que se
las reconoce tomo actores con capacidad de encargarse de la provisión de bienes
sociales, posibilitando así la consolidación del llamado tercer sector.
Dicho reconocimiento público se respalda en un conjunto de apreciaciones
positivas sobre los atributos compartidos que posee este universo asociativo,
pese a su heterogeneidad interna. Entre ellos se encuentra, la flexibilidad
operativa, el manejo de estrategias de intervención innovadoras, así como la
velocidad de respuesta frente a diversas necesidades (Alvarez-Miranda, 1996
p.71).
En palabras de P. Bresser y N. Cunill, los rasgos particulares de las
asociaciones civiles que las diferencian de cualquier otro tipo de organización
refieren a la “confianza, la dedicación, la solidaridad que constituye una
especificidad respecto del sector lucrativo; la flexibilidad y la habilidad para
acceder a clientes difíciles de alcanzar son exhibidas como algunas de las
mayores ventajas que el sector no lucrativo tendría respecto del estatal"
(Bresser y Cunill, 1998. p. 43).
Las características indicadas expresan en última instancia, una lógica de
generosidad social que promueve la creación de lazos sociales, identidad,
pertenencia y por último es un poderoso productor de sentido de la vida" (Tenti.
1998. p. 80).
La alta valoración política sobre estos agentes civiles deja en claro que los
habituales vicios estatales, tales como el exceso de centralización, la
inflexibilidad frente al cambio de demandas, la falta de especialización para
trabajar con grupos vulnerables y la permeabilidad frente a los intereses con
mayor poder organizativo, quedarían superados (Pierson. i99í.pp. 200-201).
Por este conjunto de razones dicho sector estaría en condiciones de contribuir a
solucionar los problemas de integración social originados tanto en el fracaso
del mercado como en la incompetencia de las políticas estatales.
Los atributos específicos de este universo, sin embargo, no parecen ofrecer las
condiciones necesarias y suficientes para generar una "sistematicidad
socializadora" en el tratamiento de la cuestión social.
La solidaridad característica de este universo es un pre-requisito para asumir
funciones sociales estratégicas, pero no garantiza en sí misma la continuidad de
las acciones de protección (Tenti. 1998. p. 79). Por tanto se torna esencial la
celebración de un compromiso entre la esfera pública y la privada sin fines de
lucro capaz de asegurar ciertos niveles de certidumbre de las nuevas acciones
sociales.
3. Una forma política de colaboración público-privada y sus desafíos
Para llevar a cabo esta modalidad alternativa de proveer bienestar social, se
hace imprescindible la consagración de un contrato entre ras partes
involucradas, que registre institucionalmente la participación de diversos
agentes civiles, pero que a la vez no distorsione los actuales criterios de
crecimiento e intercambio económico.
Sobre este tema surgen una serie de dilemas, entre los que figuran: la
racionalidad económica implícita en dicho contrato y la complejidad política e
institucional que implica consolidar formatos novedosos de prestación de
servicios.
Atendiendo a los tópicos exclusivamente económicos importa señalar que si el
mencionado contrato se establece como un mecanismo de corrección de los déficit
de protección que han padecido un conjunto de grupos poblacionales en particular
en América Latina, entonces el mismo no debería guiarse esencialmente por
criterios de restricción del gasto público o de abaratamiento de las políticas
sociales que generalmente se destacan en las propuestas gubernamentales.
Si esta fuera la orientación predominante se corre el riesgo de que la
participación de esas organizaciones se transforme en un instrumento de recorte
presupuestario, en una estrategia asistencial, apenas paliativa, que refuerza
bajo otras circunstancias históricas, los bloqueos a la integración social.
Esto no significa que el esquema futuro de asistencia social no tome en cuenta
aspectos económico-financieros, pero esto no es equivalente a regirse
prioritariamente por medidas de esa naturaleza. Por otra parte cuando se
analizan los aspectos políticos de ese nuevo contrato, más allá de las bondades
adjudicadas al sector civil se vislumbran una serie de desafíos institucionales,
relativos al ejercicio de las funciones de regulación y contralor respecto a los
recursos públicos que se transfieren a la calidad de las prestaciones sociales
que se que se ofrecen como al impacto social de esos servicios.
Estos problemas no son menores ni para el polo social ni para el estatal.
De acuerdo con P. Calame y A. Talmant las relaciones entre las partes
contratantes están dominadas por la "ignorancia" y la "desconfianza" mutua, y la
manera de superar esa situación requiere de la clarificación de sus respectivos
papeles y del descubrimiento de las especificidades de los agentes participantes
(Calame y Talmant, 2000.p.50).
Mas allá de la serie de atributos positivos que se le adjudican al universo
civil, éste no dispone de un "antídoto" que garantice de antemano que sus
organizaciones, frente a la asunción de papeles públicos, no terminen
adquiriendo un perfil similar al de sus antecesores estatales.
La trayectoria de las mismas en el campo social es un patrón importante de
referencia de sus rendimientos, pero también se debe admitir la posibilidad de
que la nueva jerarquía pública opere en un sentido contrario.
Dichas entidades al asumir responsabilidades y funciones sociales mayores
tenderán en alguna medida a aumentar su especialización, a fortalecer su
estructura organizativa y por supuesto a incorporar una serie de controles
institucionales, debido a las regulaciones a las que deberán someterse. Esto
implica pasar de una operativa social relativamente independiente a otra que
supone rendiciones de cuentas y negociaciones con sus contrapartes estatales.
Estas modificaciones pueden llegar a poner en peligro la autonomía de acción y
la creatividad que encarnan estas asociaciones. A su vez para la esfera estatal
el contrato con la sociedad civil abre otro campo de problemas, puesto que a su
interior tendrán que procesarse cambios organizativos y de procedimientos.
Independientemente de la habitual resistencia a las modificaciones que presentan
las estructuras que tienen cierta tradición y memoria institucional en el manejo
de programas específicos, el Estado es una organización particularmente
compleja. Por esta razón su transformación supone conocer con cierta profundidad
los mecanismos habituales de funcionamiento, las lógicas institucionales
imperantes y las formas de intercambio con el mundo exterior (Calame y Talmant.
2000. p. 11.).
En este nuevo marco de relaciones de los desafíos importantes para la entidadpública refiere a su capacidad de instrumentar contralores elementales que
sirvan de incentivo para un adecuado desempeño de las funciones y servicios
delegados. Existe el riesgo latente de que en las actividades de supervisión
prime una estrategia rígida y burocrática que inhiba la flexibilidad operativa
de las asociaciones civiles y termine unificando la forma de intervención
social.
Los equilibrios de ese nuevo contrato social son complejos, y están en estrecha
dependencia con las fortalezas, tradiciones y capacidades institucionales de los
actores asociados. Si bien dichas características son diferenciales de acuerdo a
la arena de política de que se trate, las mismas no son discutidas cuando se
analiza la viabilidad de un modelo alternativo de políticas sociales.
En este sentido, se tiende a igualar los puntos de partida de los diversos
países, en la medida que se desconocen las inversiones sociales realizadas y se
trata al Estado como una entidad compacta, sin tomar en cuenta su multiplicidad
de variantes político-institucionales.
Este tipo de tratamiento simplifica el proceso de asociación entre los dos
universos con historias y marcos referenciales propios, y en consecuencia no se
discute la particular ingeniería social que tendrá lugar para cada arena de
política y contexto.
De acuerdo a E. Tenti el secreto de esta nueva articulación público privada
consiste "en encontrar el mix' más adecuado a las circunstancias, a las
condiciones objetivas del desarrollo y por último a las especificidades de cada
cultura nacional. Demás está decir que no existe un arreglo objetivamente
adecuado, ya que cualquier construcción institucional duradera requiere un
ingrediente necesario: la legitimidad política" (Tenti, 1998, p. 81).
4. América Latina y sus dificultades político institucionales en materia de
reformas sociales
La concreción del nuevo contrato entre la esfera pública y privada, más allá de
la normativa jurídica que enmarque a los nuevos programas públicos, requiere de
la institucionalización efectiva de estas nuevas formas de provisión.
Se admite académica y políticamente que parte del éxito de los servicios de
bienestar reformados depende de su grado de institucionalización, que equivale a
la sanción y aplicación de reglas de juego legítimas, las que se traducen en la
incorporación efectiva de procedimientos sistemáticos que pasan a formar parte
del funcionamiento habitual de los servicios en cuestión. De esta manera, se le
otorga en los programas sociales un lugar específico a las organizaciones
civiles, y por ende ciertas garantías de participación y proyección en el
mediano plazo.
En la región, pese a la importancia estratégica que tiene la
institucionalización de las nuevas políticas sociales, dicha dimensión política
y organizativa estuvo descuidada y en algunos casos omitida.
Es posible que esa falta de atención de los problemas institucionales se debiera
a los distintos desafíos políticos y administrativos que plantean las fases de
promoción de las iniciativas sociales, en una primera instancia de diseño y
lanzamiento, y las subsiguientes relativas a la sustentabilidad y consolidación
de las mismas.
Independientemente de la especificidad de cada una de estas etapas, la
estrategia política más adecuada radica en considerar el nuevo sistema en su
globalidad, sin desmedro de distinguir las particularidades de tales fases de
reconversión de los servicios sociales.
No obstante esta necesidad de enfocar el proceso de cambio en su conjunto, en
Latinoamérica los imperativos políticos de rápida instrumentación de los
paquetes de reforma con el fin de contornear los potenciales bloqueos o
resistencias condujeron a tratar de manera prácticamente aislada las mencionadas
fases.
En este sentido, la etapa inicial de lanzamiento de las nuevas medidas requería
de importantes dosis de control de las demandas de los diversos sectores
sociales y a la vez su diseño e instrumentación inmediata era simple, ya que
apenas necesitaba de un pequeño equipo técnico capacitado, aislado
institucionalmente de las presiones políticas (Nelson, 1994, p. 51).
El correcto funcionamiento de esta instancia dependía, en un principio de la
habilidad de la tecnoburocracia para interrumpir la lógica perversa de la lucha
distributiva. Una vez controladas las presiones de distintos grupos de interés,
la tarea de ese cuerpo de diseñadores consistía en impulsar un nuevo consenso
sobre las reglas de juego (Smith, 1993, p. 215).
Este tipo de tratamiento político, hizo posible sortearse o mejor dicho relegar
para un futuro temas de naturaleza organizativa e institucional, que se
transformarían en aspectos clave para la proyección efectiva de las políticas
sociales reformadas. Esos temas son de alta complejidad, no sólo por la novedad
de las medidas sociales impulsadas, sino por las profundas modificaciones que se
requieren en las capacidades públicas y la de los agentes privados implicados en
la cogestión de servicios sociales.
La ilusión de una modernización rápida no puede ser mantenida sin solucionar,
simultáneamente con el diseño de paquetes de reformas, las deficiencias
institucionales que históricamente bloquearon el desarrollo económico y político
en estos países. Esto supone reconocer, en primer lugar que la estructura del
Estado es una precondición para la puesta en marcha de un modelo de protección
alternativo (Naím, 1994, p. 44), y en segundo término, que la capacidad
organizativa y técnica de los actores sociales involucrados deberá contar desde
el inicio con parámetros claros de referencia.
Las debilidades de sustentabilidad política que trajo aparejado el tratamiento
estrictamente separado de las fases de los procesos de reforma, tendrán que ser
subsanadas para evitar revisiones permanentes de los programas sociales
aprobados, y pérdidas de las inversiones iniciales realizadas. El desestimar
estas correcciones, facilita la emergencia del perverso circuito "stop-go"* de
las políticas públicas, que además de los costos económico-financieros que
generan, afectan la legitimidad política de las nuevas propuestas.
El proceso "stop-go" de las políticas públicas refiere a redefiniciones
constantes o suspensiones de los nuevos programas asociadas a los ciclos de
gobierno. De esta manera, las reformas impulsadas carecen de la continuidad
necesaria para asegurar un normal funcionamiento, y así evaluar sus resultados.
Según M. Naím, la instancia de rearmado institucional y consagración de reglas
de juego precisas, seguramente será larga, plasmada de conflictos y
contradicciones, pero se torna inevitable si se pretende instaurar un esquema
económico y de ayuda social articulado (Naím.1994, pp. 44-45).
Por esta razón, la localización precisa en la esfera pública de las nuevas o
modificadas políticas sociales, el establecimiento de procedimientos y
contralores básicos que permitan definir funciones y responsabilidades
institucionales se transforman en "issues" políticos esenciales a la hora de
programar un sistema de protección y más aún cuando se admite la participación
de terceros en la provisión de bienestar.
Resulta evidente que la redefinición del contrato
social, si no incorpora desde el inicio criterios
guíen las nuevas articulaciones que se procesarán
orientación de la matriz de políticas públicas se
carentes de respaldo.
público-privado en materia
político institucionales que
incentiva a que el cambio de
tornen enunciaciones políticas
A modo de ilustración de las serias dificultades que plantean los temas
institucionales en las instancias de reforma social, vale la pena citar la
opinión de un representante de una entidad financiera internacional que apoya
las nuevas iniciativas. Importa señalar que pese a que la opinión vertida tiene
como referencia el caso uruguayo, de cualquier manera resulta indicativa de la
complejidad que encierra esta problemática.
El tema del ámbito institucional es un tema sobre el cual nosotros venimos
pensando mucho hace largo tiempo y no tenemos todavía una respuesta
contundente. Hay que pensar qué ocurre cuando tenemos programas que involucran a
varias instituciones públicas [...]; hay que agregarle como sucede ahora, que
además de tener muchas instituciones públicas, tenemos instituciones que no son
públicas involucradas en proyecto; y qué sucede cuando se pasa al enfoque de la
demanda más que de la oferta; y quién es el que está responsabilizado de llevar
adelante programas de ese tipo [...].
Hoy por hoy en Uruguay no existe un ámbito que tenga asignadas esas funciones,
como por ejemplo un Ministerio Social. Y desde el punto de vista nuestro esto
nos genera algunas dificultades a la hora de diseñar los proyectos. Siempre el
tema institucional es un tema difícil de resolver [...]. No tenemos todavía una
respuesta [...]. (Entrevista en profundidad a representante del BID, 2000).
5. Una aproximación empírica: el campo de la infancia. La visión de los actores
sobre el intercambio con la esfera pública
En materia de infancia en Uruguay en los últimos diez años se han procesado un
conjunto de cambios fundamentalmente en las políticas de protección a cargo del
organismo rector en este campo, el Instituto Nacional del Menor (INAME).
Los cambios en las políticas de infancia no se agotan en la esfera del INAME. La
reforma del sistema de educación pública en los niveles de primaria y secundaria
es un claro ejemplo de revisiones sectoriales que afectan a la minoridad.
Más allá de la amplia gama de modificaciones que se introdujeron relativas a la
aprobación de programas alternativos a la redefinición de las tradicionales
líneas de intervención pública. interesa centrar la atención en las variaciones
en la fOTIna de instn.lmentar las clásicas y nuevas prestaciones en esta área.
Entre ellas se ubica la tercerización de una serie de servicios, que se traduce
en la incorporación activa de las organizaciones no gubernamentales en
administración y gerenciamiento de una amplia gama de programas específicos,
dirigidos especialmente a menores carenciados.
No es objeto de este trabajo exponer el cúmulo de programas que han sido y son
objeto de este tipo cambio. sino analizar las características y el
posicionamiento del universo asociativo que participa en este proceso de
traspaso de servicios, celebrando convenios especificos con la esfera pública.
De acuerdo a un estudio reciente llevado a cabo por CIESU en 1999, se detecta un
número relativamente importante de grupos civiles abocados a tareas de ayuda y
protección a la infancia en todo el país con una fuerte presencia en Montevideo.
Tabla 1 Cantidad de organizaciones civiles según área geográfica
ORGANIZACIONES
REGIÓN
Montevideo
Interior
TOTAL
N
106
132
238
%
73.6
51,0
100,0
Fuente: Instituto de Comunicación y Desarrollo del Uruguay (ICD).
Codificación: CIESU. (lnforme, CIESU. 1999. p. 75.)
El análisis de la información muestra que el periodo de fundación de la
méJ.yoria de estas instituciones, específicamente las localizadas,en la capital
del país, data de la segunda mitad del siglo XX. En la etapa postdictatorial
surge una proporción significativa de este tipo de asociaciones. Si bien su
pauta de emergencia indica una tendencia evolutiva por constituirse las primeras
en el siglo pasado, la fase de restauración democrática señala en forma
inequívoca una explosión de organizaciones de esta naturaleza.
Tabla 2 Período fundacional de organizaciones civiles (Montevideo)
ORGANIZACIONES
PERÍODO FUNDACIONAL
1830-1960
1961-1973
1974-1985
1986-1998
TOTAL *
N°
18
14
15
39
86
%
20,9
16,3
17,4
45,3
100,0
* Los centros sin informaciÓn fueron omitidos.
Fuente: Instituto de Comunicación y Desarrollo del Uruguay (ICO).
Codificación: CIESU. (Informe, CIESU, 1999.)
Vale la pena señalar que ese crecimiento explosivo de centros coincide con un
periodo de consolidación de las instituciones democráticas, en un contexto de
crisis económica y social y de puesta en tela de juicio de los pilares centrales
del Estado de Bienestar. El agotamiento del modelo tradicional de protección
estatal uruguayo parece estar asociado en alguna medida a la emergencia de una
sociedad civil vigorosa que se expresa a través de la fundación de instituciones
independientes de carácter filantrópico.
El origen y la membresía de este universo enmarcado en Montevideo es
ampliarpente heterogéneo: se advierte una fuerte presencia de entidades
religiosas. de instituciones intemacionales que aportan o aportaron recursos
para sus actividades, así como organismos estatales que apoyan de diversa forma
sus acciones (Informe CIESU, 1999, p: 76).
La heterogeneidad de este mundo asociativo no se agota en sus referencias
constitutivas e históricas, sino que también abarca los servicios que brindan en
términos de tipo prestaciones y nivel de cobertura.
Tabla 3 , Tipos de servicio de las Orgánizaciones. civiles (Montevideo)
TIPO DE SERVICIO
Guarder/ Integral
Alimentación
Educación
Otros
TOTAL *
N°
35
23
29
7
94
%
37,2
24,5
30,9
7.4
100,0
* Los centros sin información fueron omitidos.
Fuente: Instituto de Comunicación y Desarrollo del Uruguay (ICD). 1998
Codificación: CIESU. (Informe, CIESU, 1999, p. 82.)
El examen de la Tabla 3 indica que existe una mayoría de centros (37.2 %) que
presenta un servicio integral de atención a la infancia, el que incluye apoyos
educativos y de alimentación. A su vez se constata un grado importante de ayudas
sectorializadas, tanto en educación como en alimentación.
La cobertura de población beneficiaria es otro aspecto también altamente
variable. No obstante esta variabilidad, las estimaciones para Montevideo
indican que estos centros atienden a una población superior a los 20.000
menores. volviendo significativo el nivel de cobertura alcanzado en la capital
(Midaglia y Robertt, 1999. p. 30).
Más allá de estas caracteristicas genéricas de este polo social organizado,
importa enfocar con particular detenimiento la o las relaciones que mantienen
actualmente con la órbita pública y el significado de este vínculo para la
programación y proyección de sus actividades.
Una amplia mayoria de estos centros, el 88.5 % tiene convenios con el Estado
para la prestación de sus servicios. El 82,3 % de ellos lo suscriben
exclusivamente con instituciones públicas y el 6,2 % lo hacen con instituciones
públicas y privadas. Mientras que sólo un 11.5 % de estas organizaciones carece
de convenios.
Tabla 4 E;structura de convenios de las organizaciones civiles ORGANIZACIONES
CONVENIO CON INSTITUCIÓN
Del Estado
Del Estado y Privados
Sin convenios
Total
N°
93
7
13
113
%
82.3
6.2
11,5
100,0
Fuente: CFEE. 1998.
(Informe. CIESU. 1999. p. 91.)
Entre las principales instituciones públicas con las que mantienen convenios se
encuentra en primer lugar, el Instituto Nacional de Alimentación (INDA) y el
Instituto Nacional del Menor (INAME), seguidos de la Intendencia Municipal de
Montevideo (IMM) y del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) (Midaglia y
Robertt. 1999, p.32).
Una estrategia de relación pública que comparte este universo, refiere a que
estas asociaciones civiles establecen simultáneamente convenios con varias
entidades estatales. Esta multiplicación de contactos con el Estado seguramente
responda al tipo, diversidad y envergadura de los servicios que brindan dichas
organizaciones.
La existencia de una mayoría abrumadora de centros que tienen convenios con el
Estado es un indicador "duro" no sólo de las transformaciones en la matriz de
bienestar uruguaya en esta arena específica de "policy", sino de la emergencia
de un amplio contrato político, seguramente en proceso de consolidación, entre
la esfera pública y privada.
A partir de entrevistas en profundidad sobre una muestra de estas asociaciones
localizadas en Montevideo se evidencia que la totalidad de los centros
entrevistados tiene una evaluación relativamente "positiva" de su relación con
el Estado, por supuesto no exenta de contradicciones y desconfianzas.
En la mayoría de los casos se señalan los beneficios económicos que esos
vínculos le reportan para la ampliación o mejora de los servicios que bríndan. y
la posibilidad de reproducirlos en el futuro (Informe CIESU. 1999, p. 95).
Resulta evidente que para estas organizaciones civiles el Estado comienza a
transformarse en un referente de cierta importancia. El posible apoyo de parte
de fuentes internacionales, sólo aparece expresado en forma aislada por una
proporción minoritaria de centros.
Es correcto suponer que en el período postdictatorial, década del ochenta,
coincidente con el surgimiento explosivo de estas asociaciones y también con la
afluencia de recursos internacionales direccionado hacia estos grupos
seguramente se generaron esperanzas de refuerzo institucional que actualmente no
se mantienen.
Ahora [...] tenemos estos [...] convenios [...] con el INAME [...].
con la Intendencia de Montevideo. [...] y tenemos convenio con el INDA.
Antes era mucho más dependencia del exterior después fuimos como negociando con
el Estado. Y ahora tenemos un vuelco como demasiado peligroso para ese lado"
(Entrevistas en profundidad a representantes de organizaciones civiles. Informe
CIESU. 1999. p. 98.).
Las negociaciones de estas asociaciones con el Estado se llevan a cabo de manera
individual bajo un marco normativo común que encuadra dichos intercambios. Si
bien esa modalidad de celebrar los convenios no favorece la acción colectiva.
este universo civil cuenta con una entidad aglutinadora la Red de Infancia que
representa una proporción significativa de estos centros.
La Red se reorganizó en el presente para relacionarse con las distintas
dependencias estatales, en particular con el INAME y la Intendencia de
Montevideo. Esta macro organización civil desdobla su estrategia de acción con
la esfera pública. tratando de solucionar. por una parte. problemas de índole
prácticos en pos de agilizar los convenios y por otra, abordando temas de
naturaleza política con el fin de crear canales permanentes de comunicación que
no se agoten en un período de gobierno.
"Existen comisiones para el relacionamiento específico con organismos del
Estado. Hay una comisión para relacionarse con la IMM. y con el INAME [...1.
Nosotros propusimos que se hicieran comisiones mixtas [...] para solucionar
problemas no individuales sino generales del sector. [...] Nosotros cuando
pensamos las conlisiones nÜxtas. las pensamos enfocadas a la resolución de
problemas más prácticos [...1.
Pero siempre insistimos para que existiera una Comisión a otro nivel [oo.] una
comisión con el Directorio del INAME. Y hemos conseguido en relación a esta
última comisión, la más política [...] que quedara algo por escrito que esa
Comisión existe. En la última reunión se propuso una fórmula de que hubiera un
acuerdo firmado [...]. Esto no es más que una seguridad que cuando cambie de
directorio con el cambio de gobierno podrá decidir que no exista, pero al menos
nos tienen que tomar en cuenta" (Entrevistas en profundidad a representantes de
la Red. Informe CIESU. 1999. p. 87).
La comisión política indicada es un espacio privilegiado de intercambio, ya que
a través de ella se pueden lograr acuerdos programáticos generales sobre la
transferencia de servicios sociales. Dichos acuerdos. podrían llegar a
transformarse en una pieza fundamental para la definición y proyección de
futuras políticas de protección a la infancia.
La existencia de esta comisión bipartita refuerza al polo civil en un doble
sentido, a saber: en primer lugar, le brinda el reconocimiento' público a un
actor colectivo como es la Red de Infancia, y en segundo término, derivado de lo
anterior refuerza el poder de la misma, ya que los acuerdos resultantes de ese
ámbito limitan las potenciales acciones de tipo "free-rider" que la propia
dinámica individual de convenios fomenta.
La Red en general y los centros de manera particular plantean un conjunto de
problemas en la relación que mantienen con el Estado.
Entre los más importantes figuran: lógica de los convenios, el monto de los
recursos que se traspasa por los servicios y la modalidad de regulación a que
son sometidos.
De acuerdo a las opiniones recogidas de un grupo de asociaciones civiles, una de
las dificultades centrales reside en que los organismos públicos realizan
contratos específicos tomando en cuenta esencialmente el tipo de servicio a
brindar, sin contemplar las complejidades de situaciones que presentan la
población beneficiaria.
En este sentido, los recursos que se le transfieren a las instituciones sociales
se orientan sólo por el número de niños atendidos. Este tipo de cálculo que
define la magnitud del apoyo que esos centros reciben. obstaculiza el desarrollo
de un trabajo más ctiversificado que atienda la multiplicidad de necesidades que
plantean los menores en riesgo social.
Se hace un convenio específico con cada institución, todas están reguladas por
una ley presupuestal que -establece determinados montos por cada niño que
participa y por cada servicio que se le brinda [...]. Pero esto tiene un límite.
por ejemplo [...] un programa de calle tiene un funcionamiento en el cual los
niños no son siempre los mismos y además los niños pueden estar en este programa
de calle y en otro [...] y eso no está contemplado en el funcionamiento del
sistema. Por otra parte, si se tiene un refugio nocturno particular, el objetivo
es que no haya niños más bien [...] tienen que ir a la familia, y si te pagan
por niño [...], tú no mantenés el refugio [...]. También hay otros casos [...].
Se suponía que el sistema de pago estuviera enrabado con un proyecto con ciertos
indicadores [...], no solamente por niño,sino también relacionado con
capacitación, aspectos institucionales, es decir, con el mantenimiento del
servicio aunque en algunos momentos haya disminuciones de beneficiarios. [...]
Hay una disonancia "que nosotros debemos mantener costos fijos que no depende
del número de niños [...]" (Entrevistas en profundidad a representantes de la
Red, Informe CIESU, 1999.p. 89).
Además de los desajustes económicos que perciben estas asociaciones en su
relación con el Estado se evidencian otros problemas adicionales, relativos a la
forma de regulación y control público sobre los servicios tercerizados.
En este sentido, los parámetros de supervisión son evaluados como rígidos o
tradicionales, en la medida que sólo contemplan la permanencia o la asistencia
al centro de los menores según la prestación convenida. A esto se suma, que en
oportunidades las instituciones públicas, intervienen en la selección y
derivación de los menores a los servicios, haciendo más complejo el trabajo de
los centros dada la movilidad de la población atendida.
En un orden menor de dificultades se indican las exigencias estatales impuestas
relativas a las rendiciones de cuentas que los centros deben realizar
sistemáticamente por los gastos efectuados. Frente a estos "ruidos" u obstáculos
en los vínculos con la esfera pública, un sector de organizaciones civiles
considera que el Estado no alcanza a comprender, en última instancia, su forma
de trabajo social y el marco teórico-filosófico que lo respalda.
"La negociación con el Estado siempre es un tire y afloje [.. .]. Hemos tenido
gente que entiende que tenemos una cabeza diferente y que respeta, y hemos
tenido gente que no [.. .]. Nosotros hemos recibido supervisiones que vienen a
contar gurises y a destaparlos a la hora de la siesta [...]. No por la violencia
del destape, es que la filosofia del proyecto no pasa por contar gurises [...].
Tenés un padrón de gurises y tenés que mandar las faltas que tienen. [...] El
tema es que cuando el gurí no viene vos igual estás trabajando para el gurí.
Desde vos que viniste a esperarlo y preparaste la comida hasta el asistente
social que fue a ver por qué el chiquilín no vino. Y hacés todo un trabajo
educativo en torno a la falta también [...]. Siempre tenés que estar como alerta
[...] pensar en todas las posibilidades que pueden ir contra de la identidad de
este tipo de instituciones o de la filosofia de trabajo que uno tiene."
(Entrevista en profundidad a representante de centro filantrópico, Informe
CIESU. 1999, p. 96.)
No obstante las dificultades planteadas, la Red de Infancia y diversos centros
reconocen avances en la forma de entendimiento con el Estado en los últimos
años. A su vez, se vislumbran fórmulas o medidas para sortear el conjunto de
limitantes derivadas de los convenios. Si bien reconocen que esa tarea es ardua
y se necesitan cambios profundos en la normativa pública que insumirían un
tiempo .considerable, se estima posible la aceptación de una serie de propuestas
intermedias que puedan mejorar la forma de relación.
A parte de los constreñimientos político-legales para la elaboración y promoción
de un marco que flexibilice el intercambio entre el polo social y estatal, surge
otro bloque opositor que trasciende la normativa pública vigente. El mismo está
referido a las resistencias que genera la tercerización de servicios en los
cuadros funcionales de los organismos públicos.
La transferencia de prestaciones hacia la esfera privada modifica profundamente
la estructura y la lógica de funcionamiento interno del Estado, generando una
amplia gama de desconfianzas referidas desde la capacidad y experiencia de las
organizaciones civiles para conducir los servicios traspasados hasta las
amenazas reales o su puestas sobre la conservación de los cargos públicos de
trabajo.
"Las autoridades máximas del INAME tienen la mejor disposición frente a estas
cosas, me parece que algunos cuadros intermedios piensan que esto es un curro,
fundamentalmente, los gremios, en el sentido, que el pasaje de servicios a
organizaciones privadas le pueden quitar posibilidades de continuidad en el
trabajo a los funcionarios [...1. Ahí tenemos un bloque de resistencia. No es
ese el único argumento [...] también está que los funcionarios hacen carrera
administrativa, se capacitan [...]" (Entrevistas en profundidad a representantes
de la Red, Informe CIESU, 1999. p. 88).
Este es uno de los temas estratégicos en proceso de modernización de la esfera
estatal que aún está debate, no sólo en el área social, sino en el conjunto de
la Administración Pública que pone en cuestión, entre otros tópicos la modalidad
político-administrativa que se está utilizando en los procesos de reconversión,
así como la redefinición de las funciones regulatorias del Estado.
6. Consideraciones finales
El rendimiento de los tradicionales sistemas de protección fue y es objeto de
distintas críticas que dieron lugar a una amplia gama de propuestas políticas
alternativas. Entre éstos, comenzó a tener un lugar destacado, posiciones de
tipo mixto, la denominada pluralista y tercer sector, que en última instancia,
aceptan el agotamiento y/o inadecuación del clásico modelo de bienestar, pero
simultáneamente reconocen la importancia de la participación estatal combinada
con la de organizaciones privadas. De esta manera, el puevo Estado social se
dirige hacia una coparticipación diferencial y balanceada de acuerdo a la
política social de referencia. En el caso particular, dela atención a grupos en
situación de riesgo social se privilegia la incorporación de organizaciones
civiles sin fines de lucro en la formulación y prestación de servicios públicos.
Al parecer estos tipos de asociaciones civiles gozan de una serie de
caracteristicas específicas que les permiten operar de forma rápida y flexible
frente a los problemas de exclusión social, dando cuenta de la variedad de
demandas. Esta estrategia se presenta como un colectivo de las deficiencias de
la intervención pública, ya sea, por omisión política de atención a estos
grupos, por la reproducción "ritualista" de la acción pública de corte
universal, y/o por el déficit de las capacidades estatales a cargo de estos
sistemas de ayuda.
A partir de la formulación de esta posición surgen una serie de interrogantes
que se tornan problemas específicos a la luz del análisis de un caso particular
como es el proceso genérico de modernización de las políticas de infancia en
Uruguay.
Los dilemas que interesan abordar refieren a tópicos específicos a saber:
a)la heterogeneidad del universo asociativo involucrado en estos procesos de
tercerización de los servicios sociales;
b)el significado político del actual papel de un actor colectivo, la Red de
Infancia, que intenta "representar" a ese sector civil organizado;
c)los problemas de regulación y contralor que emergen de esta nueva forma de
intercambio público-privado.
La diversidad que expresa el mundo de organizaciones sin fines lucro, en
términos de origen, prestaciones y cobertura, si bien es considerada teórica e
instrumentalmente como un rasgo positivo que se ajusta a la pluralidad social de
necesidades, de concepciones operativas e ideológicas, también genera
dificultades políticas. Se torna problemático distinguir heterogeneidad de
desigualdad al interior de un universo donde las programaciones de estrategias
de ayuda social supusieron respaldos institucionales y financieros específicos,
que dieron lugar a acumulaciones y experiencias diferenciales.
Si bien es posible tomar estas referencias apenas como un dato histórico de una
distribución particular de poder y oportunidades, el mismo se vuelve relevante
cuando se traspasan recursos y ciertas responsabilidades públicas.
Teniendo en cuenta que el modelo promocionado apuesta a la democratización y
refuerzo de la sociedad civil, al desarrollo de intervenciones eficientes, así
como a la participación de los grupos objetivos en base a vinculos de cercanía y
conocimiento con las organizaciones seleccionadas, la diversidad señalada puede
dar lugar a situaciones contraproducentes.
En un escenario de heterogeneidad organizacional, la transferencia de servicios
puede privilegiar a las asociaciones con mayor fortaleza técnica e
institucional, con el fin de asegurar mínimos de calidad de las prestaciones
brindadas. Una situación de esta naturaleza impulsaría la emergencia de un
"micro corporátivismo societal" que dejaría relativamente marginadas a las
entidades civiles más débiles, pese a los nexos que éstas mantienen con grupos
sociales específicos.
La búsqueda simultánea de aspectos políticos y técnicos como calidad. eficiencia
y participación en la refundación de un sistema de protección, supone una
dificil combinación práctica, en la medida que entran en juego elementos de
distinta naturaleza que no siempre están asociados.
Una articulación satisfactoria de los aspectos mencionados, supone sin lugar a
dudas la presencia de un Estado con capacidad suficiente para discriminar y
analizar situaciones especificas; de revisar a mediano plazo sus opciones y
sobre todo, contar con alternativas suplementarias de apoyo a núcleos
asociativos que presentan ciertas debilidades pero a la vez poseen cierto
reconocimiento público en el área de referencia.
En este marco de flexibilización de las prestaciones sociales, el papel del
Estado se vuelve esencial, para asegurar niveles básicos de equidad distributiva
de recursos y responsabilidades hacia la sociedad civil. así como para evaluar
los impactos sociales de las transferencias realizadas.
Las formas de comunicación e intercambio establecidas entre la esfera pública y
privada pasan a ser una pieza clave para el cumplimiento de las metas políticas
sociales enunciadas por el nuevo esquema de ayuda. La debilidad de una de las
partes es una fuente potencial de reproducción de las "antiguas" deficiencias
políticas. Un polo social organizado frente a un Estado desestructurado y sin
autoridad para demarcar los campos diferenciales de actuación, genera un campo
propicio de "captura" de la órbita pública por las presiones de las
organizaciones sin fines de lucro.
La situación contraria también trae consigo perjuicios para una adecuada, aunque
conflictiva, dinámica de intercambio. Un Estado fuerte operando ante un universo
asociativo fragmentado, fomenta imposiciones unilaterales que pueden llegar a
unifom1izar la modalidad de intervención, anulando así la creatividad de los
agentes sociales.
En el caso uruguayo, específicamente, en el campo de las políticas de infancia,
la revitalización de la Red de organizaciones civiles, es un indicador político
del significado estratégico que tiene la comunicación con el Estado. Por el
momento se toma imposible evaluar la proyección de ese intercambio, no obstante,
las apreciaciones de las asociaciones sobre las dificultades o "ruidos" en la
interlocución con la órbita pública ejemplifican los riesgos que rodean a esta
nueva modalidad de prestación de servicios.
En base a lo expuesto, se toma evidente que el fortalecimiento y la reconversión
de los actores invo1ucrados se transforma en un prerequisito para que el esquema
de ayuda enunciado se imponga asegurando criterios de pluralidad política. Esta
enunciación no sólo se debe tener en cuenta en referencia al polo social, sino.
también al estatal.
Sin embargo, el Estado, en particular los Estados latinoamericanos no han sido
objeto de una cuidadosa modernización institucional y política que atienda la
complejidad de los intercambios con el mercado. Para un modelo de protección que
admite la tercerización y privatización de programas sociales, las funciones de
regulación se transforn1an en un eje político central para el ejercicio cabal de
las responsabilidades públicas. Dichas funciones no suponen la simple , sanción
de nuevos mecanismos administrativos. por el contrario, requieren de una
reconversión profunda del Estado en términos de su ingeniería institucional, de
su autoridad y credibilidad. Pese a la importancia de la regulación, este tema
ha sido relegado políticamente, pese a que parte del éxito del sistema de
seguridad social propuesto pasa por la instauración de este tipo de capacidad
pÚblica, históricamente ausente o deficitaria en el continente.
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