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1er. Congreso Latinoamericano de Historia Económica
IV Jornadas Uruguayas de Historia Económica
Montevideo, 5-7 diciembre 2007
Simposio Nº 5: Las experiencias de construcción de “modelos de bienestar” en
América Latina y el paradigma de occidente
FISCALIDAD Y MODELOS DE BIENESTAR EN EL URUGUAY:
APUNTES PARA LA DISCUSIÓN
Azar, Paola ([email protected])
Bertoni, Reto ([email protected])
Área de Historia Económica,
Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas
y de Administración
Universidad de la República, Uruguay.
Resumen
La articulación de los instrumentos fiscales en Uruguay, como manifestación de los
compromisos institucionalizados a través de las finanzas públicas, ha permitido
identificar la presencia distintos regímenes fiscales a lo largo del siglo XX. En este
trabajo se somete a discusión la idea de que la presencia de tres regímenes fiscales en
ese período condicionó la forma y el carácter de sucesivos “modelos de bienestar” en el
Uruguay. Para ello se recorre la literatura especializada a los efectos de definir las
dimensiones, actores/instituciones e instrumentos que pueden dar cuenta del
funcionamiento de “modelos de bienestar”, con un enfoque de regímenes de bienestar; a
continuación, se ofrece la evidencia generada para aproximarnos al rol redistributivo del
Estado, enfatizando en la evolución -en el largo plazo- de la estructura tributaria y el
gasto público social.
1. Introducción1
En el marco regional, y aún internacional, Uruguay ha ocupado un lugar
destacado debido a la emergencia de un sistema de bienestar estatalista, cuyos orígenes
se remontarían al siglo XIX (con las primeras iniciativas de previsión social y de
reforma de la educación primaria) y cuya ampliación se dio ya en las primeras décadas
del siglo XX (FILGUEIRA, C. Y FILGUEIRA, F.,1991; PAPADÓPULOS, J., 1992,
MIDAGLIA, C., 2000). De hecho, el sostenido incremento del gasto público social en
términos absolutos y su creciente participación en el gasto público y en la riqueza
generada año a año, constituyen la característica dominante de las finanzas públicas
durante la primera mitad del siglo XX. Afianzado durante los años de la
industrialización sustitutiva de importaciones (1930-1955), ni el profundo
estancamiento económico de la década del sesenta ni la instauración de un gobierno
dictatorial durante los setenta resquebrajaron las bases del modelo de bienestar
Esta ponencia fue presentada en el Encuentro preparatorio del la sesión "De la beneficiencia al Estado
de Bienestar" del Congreso de la Asociación Española de Historia Económica (Murcia, 2008) realizado
en Carmona (Sevilla) durante los días 18-19 de octubre de 2007.
1
1
construido. Sería tras la recuperación democrática de mitad de los ochenta y durante la
década siguiente, en que se retoma el crecimiento económico, que tuvieron lugar
reformas económicas y sociales que desafiaron y buscaron reconstituir aquella matriz de
bienestar originaria.
Aunque concurren diversos componentes al comportamiento de la desigualdad,
es inevitable relacionar el mismo a la intervención del Estado, tanto a través del gasto
público social, como desplegando una serie de regulaciones en los mercados de bienes,
servicios y factores. Esa orientación de las políticas públicas, basada especialmente en
la temprana extensión de la enseñanza y de la seguridad social y en las regulaciones del
mercado de trabajo, constituye un factor clave en la explicación del significativo avance
del país en la disminución de la desigualdad.
En su trabajo “A 50 años de la curva de Kuznets”, tras un ejercicio de
reconstrucción de la trayectoria de la distribución del ingreso en Uruguay, Bértola
(2005) apunta a la existencia de tres etapas: la primera globalización (1870-1930), donde
encuentra una máxima de desigualdad en torno a las dos primeras décadas del siglo XX.
Luego, desde 1930 a los años sesenta, identifica una caída de la desigualdad,
especialmente marcada a partir de la segunda posguerra y finalmente a partir de los años
setenta, una tendencia al deterioro de la equidad distributiva. Indica, no obstante, que
estas tres fases de la distribución del ingreso no se correlacionan con períodos de
crecimiento más o menos acelerados. En el país, el producto ha estado sujeto a
fluctuaciones cíclicas, con una expansión del producto per cápita modesta en el largo
plazo (1.1%).
Ahora bien, en el plano de la literatura económica (incluso la neoclásica) se ha
reconocido la existencia de un efecto positivo de mayores niveles de equidad sobre el
crecimiento, aunque la evidencia empírica no es contundente (BÉRTOLA, 2005, p. 4).
También se ha enfatizado en la importancia de los arreglos institucionales para explicar
el crecimiento económico y el desarrollo (ALESINA y RODRIK, 1994; NORTH, 1990;
ACEMOUGLU, JOHNSON y ROBINSON, 2005).
Desde ambos puntos de vista, llaman a atención las características del caso
uruguayo. Por un lado, como señalan Arocena y Sutz “en el contexto latinoamericano,
no es la desigualdad la que permite explicar el prolongado estancamiento de la
producción a partir de la década del 50 ni el pobre desempeño posterior” (AROCENA
y SUTZ, 2004, p. 58). Asimismo, desde el punto de vista institucional, la centralidad y
permanencia del Estado en el diseño y ejecución de las acciones tendientes a garantizar
y promover los derechos sociales, no permite afirmar que las políticas tendientes al
bienestar tuvieran un desarrollo limitado, como en otros países de la región.
En busca de explicaciones a por qué el país no pudo insertarse en una senda de
crecimiento económico estable, no parecería ser la desigualdad el mayor determinante.
Sin embargo, tampoco la equidad alcanzada parece haber contribuido suficientemente a
la expansión económica.
De acuerdo a Arocena y Sutz una de las claves para comprender esta
peculiaridad reside en el tipo de equidad prevaleciente en Uruguay. Indican que se
trataría de una “equidad reactiva”, que apuntaría a aminorar la desigualdad generada por
el funcionamiento de la economía, sin fortalecer las capacidades de los sectores
2
postergados para recorrer caminos de aprendizaje colectivo y resolver de maneras
nuevas los problemas socioeconómicos. Contraponen a esta modalidad, la de la
“equidad proactiva” dirigida a reforzar el potencial creativo y productivo de los actores,
determinando avances hacia la disminución de la desigualdad en forma sostenible
(AROCENA y SUTZ, 2004).
Aspirando a contribuir a esta discusión y a aportar evidencia que permita
avanzar en el terreno de los vínculos entre equidad y crecimiento económico para el
caso uruguayo, este documento presenta una propuesta de análisis para conocer la
manera en que la fiscalidad ha contribuido a la construcción la matriz de bienestar en el
país.
Se inscribe en una línea de trabajo que ha tenido como fin explorar las finanzas
públicas y su papel en la redistribución del ingreso en el largo plazo2. Se parte de los
resultados obtenidos en torno a la identificación de diferentes “regímenes fiscales” en el
siglo XX y se propone conocer cómo estos interactuaron con los sistemas de política
social y cuál fue su contribución a la configuración de “regímenes de bienestar” en
Uruguay.
Siguiendo la Teoría de la Regulación Francesa y el aporte de enfoques
institucionalistas3, el concepto de “régimen fiscal” define la particular articulación entre
el gasto público y su composición, la estructura tributaria, los resultados fiscales y las
fuentes de financiamiento del déficit. La combinación final de estos elementos refleja de
quiénes se obtienen los recursos, a quiénes beneficia el gasto y con qué finalidad. En
consecuencia, da cuenta del modo en que la sociedad y los actores políticos han
resuelto, en cada período histórico, la pugna de intereses y conflictos en torno al rol del
Estado en la economía.
Es desde esta mirada a las finanzas públicas y al Estado, que se aborda el
análisis de los “regímenes de bienestar”. En lo que resta de este apartado se señalan
algunas de las claves interpretativas a aplicar en esa dirección.
El contenido social de las políticas económicas. Debe subrayarse la necesidad
de llevar a cabo un análisis integrado de política social y economía. Esto implica tener
presentes los vínculos entre las políticas sociales y las económicas, que no se limitanpor ejemplo- al lugar que ocupan las finanzas públicas en el logro de los equilibrios
macroeconómicos y a la necesidad de obtener recursos para su financiación. Apuntan a
la existencia de un contenido social en las políticas económicas, incluidas las fiscales.
La asignación de recursos resultado de la intervención estatal altera la estructura de
clases socio-económicas determinadas por el mercado, transmite valoraciones e
intereses específicos, con instrumentos que van más allá del gasto público social (en las
finanzas) y más allá de la política fiscal (en el concierto de políticas económicas).
Las actividades de investigación sobre este tema se han realizado en el marco de dos proyectos I+D:
“De quiénes, para quiénes y para qué. Las finanzas públicas en Uruguay (1930-1959)” (2002-2004) y
“Las finanzas públicas uruguayas en el siglo XX y el papel redistributivo del Estado” (2004-2006)
financiados por la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la Universidad de la República.
También han sido parte del proyecto principal del Área de Historia Económica del Instituto de Economía
relativo a la Historia Económica del Uruguay.
3
Se refiere a los trabajos de regulacionistas como Boyer (1986), Théret (1996) y Delorme (1996) y de
enfoques institucionalistas desde la ciencia política: Evans, Rueschemeyer y Skocpol (1985).
2
3
Partiendo del supuesto común de este contenido social de las políticas
económicas, Draibe y Riesco señalan la existencia de un amplio espectro de variantes
aplicables a los países desarrollados. Se encuentran
…desde las que piensan la política social como subordinada a la política económica,
hasta otras comprometidas con el desarrollo efectivo y centrado en las personas;
desde posiciones que valorizan políticas macroeconómicas que promueven el
empleo, el aumento de ingresos y otros resultados positivos, así como las que
prefieren programas sociales que incentiven la participación económica de la gente y
a la vez generen tasas de retorno positivas a la economía (Midgley, 1995 y 2003;
Sherraden, 1991; Midgley y Sherraden, 2000) (Draibe y Riesco, 2006, p. 12).
Riesco señala que esta tradición también está presente en los países
latinoamericanos, fruto de las teorías cepalinas sobre el Estado desarrollista y su papel
crucial respecto del dinamismo económico del modelo de industrialización por
sustitución de importaciones. El autor argumenta que los sistemas de protección social,
nacidos durante la industrialización, promovieron la modernización de las estructuras
productivas y sociales y transformaron trabajadores del agro tradicional en asalariados
incorporados en las estructuras y dinámicas propias de la economía urbana de mercado
(citado en DRAIBE y RIESCO, 2006, p. 26).
Estas puntualizaciones pretenden destacar que si bien esta propuesta de
investigación se concentra en las finanzas públicas, la concepción y construcción del
bienestar en la esfera estatal, trasciende a las mismas y a las formas de intervención
estatal que buscan deliberadamente resultados sociales. Todas las políticas económicas
tienen efectos sociales.
Los pilares del “régimen de bienestar”. La producción de bienestar compete tanto
al mercado, a las familias como a las políticas públicas. Cada esfera lo concreta desde
sus especificidades: a través de los recursos asignados al intercambio mercantil, a través
de la división sexual del trabajo y mediante la asignación autorizada de recursos,
respectivamente. El Estado, la estructura ocupacional y el modelo de familia son
componentes básicos de esta producción de bienestar, en la medida que proveen
recursos, regulan y condicionan su distribución. De acuerdo a Esping Andersen (1999)
esta constelación de recursos y actores define al “régimen de bienestar”.
Asumiendo esta condición, el autor enfatiza en los patrones y desigualdades
(socioeconómicas y de género) que caracterizan las acciones de bienestar que
despliegan los actores.
Tanto la asignación de recursos al área social como el diseño del resto de las
políticas públicas, implica una concepción –aunque sea implícita– acerca de qué
instituciones, agentes y actores tienden a ejecutar, absorber y/o a amortiguar el impacto
social derivado de su ejecución. Desde este punto de vista, las decisiones de política
traducen determinadas ideas sobre la distribución de responsabilidades en materia de
bienestar entre Estado, mercado y hogares.
4
Contemplando las sinergias e interacciones entre cada una de las esferas
mencionadas, en este trabajo, el foco reside en el papel del Estado, a través de la
fiscalidad, en el diseño del régimen de bienestar.
El aporte de la mirada de largo plazo. La exploración de las características
particulares de los distintos “regímenes de bienestar” imbricados en los “regímenes
fiscales” y su relación con los patrones de modernización y de desarrollo económico,
requiere ineludiblemente del conocimiento de determinaciones y circunstancias
históricas específicas. Al mismo tiempo, si de comprender la articulación con el
crecimiento económico y la distribución se trata, es necesario apelar a la teoría y a sus
instrumentos.
De acuerdo al enfoque regulacionista, la clave reside en “historizar” las teorías
económicas, no en el sentido retórico sino nutriendo o permeando el análisis económico
de historia (BOYER y SAILLARD, 1998, p. 10). En su esfuerzo por aprehender las
fuerzas dinámicas del capitalismo, la Teoría de la Regulación admite un desplazamiento
desde lo abstracto hacia lo concreto, y viceversa, por vía de la complejización lógica e
histórica.
En este sentido, la perspectiva histórica sobre los procesos que dieron lugar a
distintos regímenes de bienestar, previene de la tentación a formular leyes en el sentido
de etapas o fases universales. Al mismo tiempo, supera la limitación historicista de
concebir los procesos como casos singulares, irreductibles al análisis mediante la
abstracción.
Por lo tanto, el análisis del (sub)desarrollo económico social, desde una
perspectiva de largo plazo, con especial énfasis en las políticas sociales y teniendo
presente la particular articulación entre los diversos ámbitos generadores de bienestar –
Estado, familia, mercado– parece un marco adecuado para discutir en la periferia, y en
el caso uruguayo en particular, la construcción de modelos de bienestar.
En lo que sigue se revisa el concepto de “Estado de Bienestar”, sus alcances e
importancia para el mundo desarrollado y para América Latina (sección 2). A
continuación, se introduce- de manera resumida- la evidencia relevada desde las
finanzas públicas en torno a la dinámica de diferentes regímenes fiscales en el Uruguay
del siglo XX (sección 3). Por último, se precisa la propuesta de análisis que guiará la
investigación en el futuro (sección 4).
2. Estados y regímenes de bienestar: entre el valor de la categoría analítica y la
especificidad histórica de los procesos sociales
En el campo de las ciencias sociales distintos trabajos han propuesto el análisis del
cambiante papel del Estado en los países occidentales, desde el siglo XIX. La dinámica del
cambio histórico muestra una estrecha relación entre esas transformaciones y los
desequilibrios provocados por los supuestos “mercados autorregulados”, básicamente en
los países industrializados.
Con la “Gran Depresión” de los treinta, se constataría un cambio en la teoría
económica a efectos de explicar la incapacidad del mercado para asegurar un desarrollo
armónico de las economías. La “teoría general” de Keynes y el desarrollo del
“keynesianismo” en la segunda posguerra habilitarían una evolución desde los primeros
5
análisis del “estado social de derecho” al estado benefactor o “de bienestar”. Siguiendo a
Esping Andersen (1999), este podría entenderse como la manifestación concreta, en el
marco del capitalismo occidental de posguerra, del proyecto implicado en el primero.
El “estado de bienestar” aparecería como una respuesta al complejo proceso de
desarrollo de las sociedades capitalistas industrializadas en busca de estabilidad y dando
lugar a un nuevo tipo de solidaridad, en un contexto de alta movilización social (FLEURY
y MOLINA, 2002).
El tipo de arreglo institucional que involucra y la clase de intervención que implica
han sido motivo de debate desde los años cincuenta. Titmuss (1958) lo asoció con las
medidas desarrolladas por la sociedad para lidiar con los problemas sociales. Alber (1981)
lo identificó con respuestas políticas al proceso de modernización orientadas a promover la
seguridad y la igualdad de los ciudadanos, de modo tal que puedan integrarse a las
sociedades industriales.
Desde posturas liberales, Nozick (1974) ha sostenido que el “estado de bienestar”
sería un “pecado” que viola las libertades individuales y Friedman o Hayek han pretendido
distinguir entre un estado de bienestar institucional –institución coercitiva que sofoca las
libertades individuales, creando ineficiencias por la intervención distorsionante del Estado
en la economía– y un estado de bienestar residual, donde la actividad del sector público se
limita a atender al desamparado y a la provisión de ciertos bienes públicos.
En las antípodas, Gough (1979) ha interpretado que en el estado de bienestar el uso
del poder estatal se orienta a modificar la reproducción de la fuerza de trabajo y mantener a
la población no trabajadora en las sociedades capitalistas.
Sen considera que el Estado, como una de las instituciones sociales, puede
contribuir de manera decisiva a garantizar y aumentar las libertades de las personas.
Sobre ellas influyen la protección social de las libertades y la provisión pública de
servicios que son fundamentales para la formación y utilización de las capacidades
humanas.“Los trascendentes poderes del mecanismo del mercado han de
complementarse con la creación de oportunidades sociales básicas para conseguir la
equidad y la justicia social” (SEN, 2000, p. 179).
Del lado de la investigación, Mäkinen –a partir de Esping-Andersen (1989) - alude
a diferentes “generaciones” en el estudio del “estado de bienestar”. La primera generación
habría adoptado el supuesto de que el nivel del gasto social constituiría el indicador más
adecuado para medir el compromiso contraído por el Estado respecto del bienestar. Esto
llevó a caracterizar a los países como líderes o rezagados suponiendo que a mayor nivel de
gasto, mayor protección social. En la segunda generación se puso el énfasis analítico en el
contenido del gasto benefactor, adquiriendo entonces mayor importancia el estudio de los
instrumentos y medios para obtener el bienestar y dando por resultado otra tipología.
Finalmente, una tercera generación ha considerado que la clave para caracterizar los
modelos se encuentra en los resultados y no en los esfuerzos de protección (ya se considere
el nivel del gasto o los instrumentos de política). Con ello se alcanzaría una imagen más
completa de cómo funciona el “estado de bienestar” (MÄKINEN, 1999).
Heredero de Titmus, los criterios utilizados por Esping-Andersen para
identificar los regímenes de bienestar desde los años ochenta, se basan en la relación
público/privada en la previsión social, el grado de desmercantilización
6
(decommodification) de los bienes y servicios sociales, y sus efectos en la
estratificación social. Más tarde agregó otro criterio, el grado de desfamiliarización
(dis-familiarization) o su contrario o el grado de facilismo (DRAIBE y RIESCO, 2006).
Los enfoques de la Escuela de la Regulación, que parten de la existencia de
diversos modos de desarrollo capitalista, permiten pensar –con Esping Andersen– en
variantes del “estado de bienestar” determinados por el papel asignado al mercado o a las
entidades corporativas y familiares en su relación con el Estado.
En todo caso, la evolución del andamiaje teórico y metodológico para abordar el
Estado de Bienestar o los “regímenes de Bienestar” muestra que el concepto se ha
nutrido de la evidencia recogida en estudios regionales que incorporan nuevas
dimensiones y específicas configuraciones históricas al análisis.
Evolución de la visión clásica de bienestar en América Latina
En América Latina, la noción de Estado de Bienestar llegó de la mano de las
teorías “clásicas” del desarrollo, entre las cuales destaca la teoría de la modernización. Esta
incorpora aquel paradigma interpretativo para explicar el pasaje a la modernidad,
relacionado a los procesos de industrialización, urbanización, transición demográfica,
estructuración de clases, difusión del régimen salarial. El ritmo y las formas históricas
concretas a través de las cuales se configurarían los estados de bienestar en la periferia,
serían diversos, pero el proceso aparecería como inevitable. En gran medida este enfoque
dominó la agenda académica hasta los años setenta del siglo XX, pero fue muy
cuestionado en las décadas siguientes, como manifestación puntual de la crítica a las
“macroteorías” del desarrollo.
A partir de entonces, en un buen número de trabajos sobre América Latina, se ha
señalado que los estados de bienestar serían una institución exclusiva de los países
desarrollados, quizá de sólo algunos países de Europa o, de modo aún más restrictivo,
como creación de la socialdemocracia europea.
Esta óptica desestima los importantes desarrollos teórico-metodológicos que han
tenido lugar en las últimas décadas y que, con una fuerte impronta de los trabajos de
Esping Andersen, han dado lugar al enfoque de los “regímenes de bienestar”. Este
marco analítico integrado e histórico, que incorpora categorías teóricas de nivel
intermedio, posibilitaría examinar, bajo nuevos conceptos, las experiencias tardías de
tránsito hacia la modernidad urbano-industrial en la región latinoamericana (DRAIBE y
RIESCO, 2006).
Un nuevo elemento se suma a la discusión. Tras la instalación de modelos de
crecimiento de corte liberal y a partir de la necesidad de superar la crisis de los ochenta,
el Estado pasó de ser considerado un agente dinámico promotor del desarrollo a verse
como un obstáculo para el crecimiento económico y social (EVANS, 1992). La
necesidad de instrumentar reformas socioeconómicas para paliar la crisis se sostuvo
esencialmente en argumentos que atacaban el papel desempeñado por el estado en la
conducción económica de estos países, tal el corolario de la “leyenda negra” de la ISI.
Según Midaglia (2000) al modelo de bienestar en la región se le opuso el
llamado “Estado Liberal Social”, que supone la reasignación de recursos públicos para
atender la situación de grupos sociales específicos, fundamentalmente los que se
encuentran en situación de pobreza o exclusión social (políticas focalizadas o antipobreza). La reasignación presupuestaria implicó una reducción del gasto público y a la
7
vez una reorientación desde un sistema universal hacia otro “residual”. No obstante, la
real implantación de este modelo choca con factores locales relativos a las herencias
sociales, los mecanismos políticos y la dinámica institucional, determinado resultados
ampliamente variados y diversos.
En síntesis, la variedad en la magnitud de los esfuerzos fiscales destinados a
servicios sociales, su cobertura, calidad y distribución es el resultado de muy diferentes
procesos en la construcción del bienestar, asociados a la trayectoria particular de la
región en su infructuoso camino hacia el desarrollo económico y social.
Algunas clasificaciones
Mesa Lago (1986), analizando la trayectoria de la región, distingue en un extremo
a los países pioneros y a los países tardíos. Los primeros se caracterizan por una cobertura
universal o casi universal de servicios de protección social básicos, estratificación en la
calidad y condiciones de acceso a los mismos, masificación y déficit estructural en materia
de recursos y gastos. Comprende los casos de Uruguay, Argentina, Chile, Brasil y Cuba.
Los segundos presentan una baja cobertura poblacional, limitadas opciones de servicios,
desprorporcionada calidad y cantidad de beneficios a los sectores protegidos e integra
básicamente a los países centroamericanos menos desarrollados. Entre ambas tipologías, se
encuentran los países intermedios con tendencias más cercanas a uno u otro extremo.
Discutiendo la anterior caracterización, y siguiendo a los autores europeos (Titmus,
Esping Andersen), Filgueira (1998) sostiene que un problema central del análisis de los
Estados de Bienestar no es cuánto se gasta, sino cómo. Desde esta perspectiva, los sistemas
de bienestar darían lugar a tres orientaciones: (1) “universalismo estratificado”, con
políticas extendidas pero segmentadas según la inserción ocupacional (Uruguay y
Argentina); (2) “regímenes excluyentes”, con estados mínimos y casi nula asignación
autorizada de recursos (República Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador,
Bolivia, Ecuador) y finalmente, (3) países “duales”, como Brasil y México, que
combinan universalismo estratificado en sectores urbanos, y exclusión en sectores
rurales.
Como indica Franzoni (2006), Huber y Stephen (2005)4 también analizan
cobertura, gasto y asignación de la inversión social. Obtienen cuatro conglomerados de
países con grados descendientes de cobertura y esfuerzo fiscal: primero, Chile,
Argentina, Uruguay y Costa Rica; segundo, Brasil y México; tercero, Bolivia, Ecuador,
Perú, Colombia y Venezuela; cuarto, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua.
Más recientemente, partiendo de una aproximación basada en “regímenes de
bienestar”, Franzoni (2006) identifica tres tipos tomando como referencia el papel del
Estado y el grado de familiarización del manejo de riesgos. Concibiendo el bienestar en
tanto manejo, individual o colectivo, de riesgos sociales, distingue los regímenes
estatal-proteccionista (Costa Rica o Uruguay), estatal-productivista (Argentina y Chile)
y familiarista (como Ecuador o Nicaragua). En este último conglomerado hay
diferencias de grado, dado que la “producción informal” del bienestar depende de cómo
se combina con los mercados laborales y los programas públicos. La autora concluye
4
Huber, Evelyn y Stephen, Johan. 2005. "Successful Social Policy Regimes? Political Economy and the
Structure of Social Policy in Argentina, Chile, Uruguay and Costa Rica." Paper presentado en la
conferencia sobre Democratic governability in Latin America, Notre Dame, Octubre 6-7.
8
que, en la mayor parte de América Latina, con mercados laborales ineficientes y
políticas públicas débiles, los arreglos familiares y comunitarios desempeñan un papel
central en la producción de bienestar.
Considerando los aspectos mencionados, uno de los objetivos de la propuesta de
investigación aquí presentada es cotejar en qué medida, en los escenarios definidos por
cada régimen fiscal, la construcción del “régimen de bienestar” contribuye a enriquecer
y a ampliar la interpretación planteada en las tipologías reseñadas.
Como se desprende de las diversas clasificaciones aplicadas a la región, es
innegable en el caso de Uruguay la importancia del papel que cumple el Estado en la
constitución de los regímenes de bienestar. Ello refuerza la importancia de un abordaje
de los mismos desde el sector público, concebido aquí, en su dimensión fiscal.
3. Uruguay: De la dinámica de las finanzas públicas a los regímenes fiscales
El antecedente inmediato de esta propuesta para aproximarnos al papel del
Estado en el proceso de construcción del régimen de bienestar en el Uruguay, proviene
de los resultados obtenidos de la investigación sobre regímenes fiscales durante el siglo
XX5.
En aquel trabajo se llevó a cabo un análisis de largo plazo del conjunto de las
variables fiscales que permitió discutir regularidades y quiebres en las finanzas públicas
y especialmente en el papel redistributivo del Estado. Se presentan, a continuación,
algunos de los principales resultados obtenidos y los regímenes fiscales caracterizados.
En primer lugar, con relación al gasto, las erogaciones del Gobierno Central
(“Administración Central”) se expandieron a un ritmo de 3% real acumulativo anual en
los años considerados. Como porcentaje del producto pasó de 11,5% en 1910 a 23%
hacia el año 2000. En perspectiva, este gasto fue reduciendo su ponderación en el gasto
público total (GPT) a lo largo del siglo: representaba casi 90% en los años diez y fue
40% en la década del noventa. En compensación, ganaron espacio los organismos de
seguridad social, que pasaron de 10% en la década del veinte a 40% a final del siglo.
Los ámbitos municipales fluctuaron en torno al 10%. Como resultado, el gasto público
total respecto al Producto Bruto Interno (GPT/PBI) pasó de 11% en la segunda década
del siglo a 35% en la última.
En segundo término, a lo largo del siglo XX, el Gasto Público Social (GPS) se
multiplicó por 55 en términos reales, un crecimiento muy superior al conjunto del gasto
público (GPT), que se multiplicó casi por 20. Como resultado de ello, la prioridad fiscal
de los gastos sociales (participación del GPS/Gasto Público Total) tuvo un incremento
muy importante, observándose este fenómeno en la primera mitad del siglo y luego
tiende a fluctuar alrededor de la máxima alcanzada6. Como resultado, al final del siglo
XX el ratio se encuentra en niveles similares a los alcanzados en la década del cincuenta
AZAR, Paola y BERTONI, Reto (2007): Regímenes fiscales en el Uruguay del siglo XX: De los hechos
estilizados a la interpretación de la realidad, Montevideo, Instituto de Economía, FCCEEyA –
UDELAR, mimeo).
6 Los vacíos de la serie de prioridad fiscal se deben a que para parte de la década del cuarenta y del
sesenta no pudo accederse a información presupuestal que permitiera identificar los recursos destinados
por cada Unidad Ejecutora a fines sociales.
5
9
(en torno a 60%). En el Gráfico 1, la prioridad fiscal se presenta junto a la estimación de
la distribución del ingreso en el largo plazo –medida a través del Índice de Gini (IG)7.
Tal como fuera planteado al inicio de este trabajo, debería ahondarse en el
estudio de la evolución de la equidad en el siglo XX y la del esfuerzo fiscal en áreas
sociales. La información obtenida hasta el momento, sin pretender causalidades de
ningún tipo, apunta a un aumento de la prioridad fiscal en la primera mitad del siglo
XX, momento en que se verifica también una caída del índice de Gini. Desde la segunda
mitad de los años sesenta se constata un deterioro de la distribución del ingreso, que se
estabiliza en niveles más regresivos hacia mitad de los años noventa. En ese marco, el
gasto público social desacelera su crecimiento y el comportamiento de la prioridad
fiscal es más errático: cae hasta promediar la década del ochenta, se recupera hasta
mediados de los noventa, se mantiene en los niveles alcanzados hasta la crisis de 2002.
Gráfico 1
Prioridad fiscal y distribución del ingreso, 1910-2005
gps/gpt (%)
gini
70,0
60,0
Polinómica (gps/gpt (%))
0,400
50,0
0,300
40,0
gini
gps/gpt (%)
0,500
Polinómica (gini)
30,0
0,200
20,0
0,100
10,0
2002
1998
1994
1990
1986
1982
1978
1974
1970
1966
1962
1958
1954
1950
1946
1942
1938
1934
1930
1926
1922
1918
1914
0,000
1910
-
Nota: Las líneas de tendencia sólo se incluyeron con el fin de simplificar la interpretación del desempeño
de largo plazo de ambas series.
Fuente: Elaborado en base a Banco Central del Uruguay (BCU). "Boletín Estadístico" (varios años);
Banco de Previsión Social: "Anuarios Estadísticos" (varios años); CEPRE-Presidencia de la República
"Presupuesto General de Gastos del Estado" (varios años); Contaduría General de la Nación (CGN).
"Estados Generales de la Administración Pública (varios años), Montevideo, Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF); CGN "Presupuesto General de Gasto del Estado" (varios años), Montevideo, MEF;
CGN "Balance de Ejecución Presupuestal" (varios años), Montevideo, MEF; Dirección General de
Estadística. "Anuarios Estadísticos de la República Oriental del Uruguay" (varios años); SEPLACODI
"Ahorro y Financiamiento del Sector Público"; Berchesi, N. (1949); Bértola (2005); Sienra (2006);
Vieitez y Minetti (1984).
Por su parte, la prioridad macroeconómica (GPS/PBI)- creciente a lo largo del
período- refleja que los momentos de mayor crecimiento del GPS se asocian a los
períodos de mayor expansión de la actividad del país.
El Índice de Gini crece con el grado de desigualdad, tomando valor 0 cuando existe equi-distribución y
1 en el caso extremo de máxima desigualdad, cuando una sola persona recibe todo el ingreso de la
sociedad. De acuerdo a Bértola (2005, p. 21) “Las comparaciones de niveles absolutos entre puntos de la
serie estimados con distintas muestras deben evitarse; la información recogida sí permite apreciar la
dirección del cambio en la desigualdad”.
7
10
En una mirada de largo plazo, los principales cambios de nivel en la prioridad
macroeconómica tuvieron lugar durante los años veinte (pasa de menos de 2% a casi
5%); la segunda posguerra (se expande de 7% a más de 10%) y los noventa (de 16 a
23%). La excepción reside en el período comprendido entre mitad de los cincuenta y
principios de los setenta, en que en el marco de un estancamiento económico
generalizado el gasto social no se redujo, creciendo el ratio. Del otro lado, las crisis más
agudas del siglo –en términos de caída del producto- se correspondieron también con
una retracción importante de la prioridad del gasto social en el producto (es el caso de la
crisis del año 1913, de los ochenta y de fines de los noventa).
Gráfico 2
Prioridad macroeconómica, 1910-2005
25
gps/pbi
gps/pbi (%)
20
15
10
5
2000
1994
1988
1982
1976
1970
1964
1958
1952
1946
1940
1934
1928
1922
1916
1910
0
Fuente: idem Gráfico 1
Más allá de este comportamiento agregado, ¿hacia qué áreas sociales se dirigió
el GPS? El Gráfico 3 representa la participación porcentual de los cinco rubros en que
se ha clasificado el GPS para todo el siglo8.
Básicamente, los cambios en la estructura del GPS están signados por el
comportamiento de las prestaciones a los pasivos (más del 90% del rubro Seguridad y
Asistencia Social). En las dos primeras décadas del siglo XX, sólo existía ese beneficio
para los empleados públicos; luego, en los años treinta, se amplió a los trabajadores de
la industria y el comercio. Para las décadas del cuarenta y cincuenta se consuma la
universalización del régimen de jubilaciones a todas las actividades.
De allí en más, la dinámica demográfica del país mantuvo en aumento las
demandas de este rubro. El dato más relevante, desde entonces, tiene que ver con la
Reforma Constitucional de 1989 que ató la evolución de las pasividades al Índice Medio
de Salarios, consagrando su ajuste periódico y el mantenimiento –e incluso ampliaciónde su espacio en el GPS. Asimismo, desde la puesta en práctica de la Reforma del
Sistema Previsional (1995), se pasa de un sistema de reparto con monopolio estatal a
Una discusión sobre los criterios de clasificación puede encontrarse en AZAR, Paola y BERTONI, Reto
(2007): Evolución del Gasto Público Social en el siglo XX. Montevideo, Instituto de Economía,
FCCEEyA, UDELAR. (mimeo).
8
11
uno mixto, que incluye agentes privados y obligaciones de capitalización individual
definidas por niveles de ingreso9.
Por su parte, la conformación de la matriz educativa y sanitaria del país, que se
consolida a principios del siglo XX, fue perdiendo participación en el GPS ubicándose
primero en un tercio y luego en un cuarto del total. Como la prioridad fiscal alcanzó
valores máximos ya al promediar el siglo, se observa que la ampliación del gasto en
seguridad social se llevó a cabo en desmedro del resto de los gastos sociales.
En lo que respecta al gasto en vivienda y servicios comunitarios gana incidencia
en el GPS, a lo largo de todo el período. En cambio, los gastos sociales “no
convencionales” mantienen una ponderación muy baja en la explicación del total del
GPS para todos los períodos analizados, a excepción de 1974-1989. Para 2002-2005, la
caída del gasto social está explicada casi enteramente por la seguridad social y en menor
medida por el gasto no convencional.
Gráfico 3
Estructura del GPS consolidado
en porcentaje
Educación
Salud
Seguridad y Asistencia Social
Vivienda y Servicios Comunitarios
Gasto Social No Convencional
100%
80%
60%
40%
20%
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
1910
0%
Fuente: Idem Gráfico 1.
Una tercera dimensión de análisis en la historia de las finanzas públicas refiere
al comportamiento de la recaudación tributaria, muy estrechamente asociada a la
evolución del producto, constatándose una fuerte prociclicidad. Esta dependencia actuó
como limitante de las posibilidades financieras del sector público a lo largo del período.
No obstante, una elasticidad ingreso de la recaudación mayor a 1 condujo a un
progresivo aumento de la presión tributaria (ratio ingresos fiscales/PBI), que se situó en
11% en 1903 y alcanzó 18% hacia el año 2000 (Gráfico 4).
El sistema impositivo uruguayo mostró una creciente complejidad a lo largo del
siglo, resultado de una excesiva proliferación de tributos que recién logró ir
El nuevo sistema aumentó las exigencias para acceder a los beneficios, que han disminuido su monto.
Los subsidios por desempleo, las asignaciones familiares y las pensiones no contributivas, entre otros
beneficios, permanecieron dentro de la administración estatal.
9
12
racionalizándose a partir de los años sesenta. No obstante, la estructura tributaria denota
una gran estabilidad cuando se clasifica los impuestos en directos e indirectos.
El predominio de los impuestos indirectos es claro a lo largo de todo el período,
constituyendo en promedio las tres cuartas partes de la recaudación. Dentro de ellos, los
tributos al comercio exterior, básicamente los aranceles, llegaron a representar 8% del
producto a principios de siglo, cuando en la actualidad apenas alcanzan 1%. Por su
parte, los impuestos indirectos internos, exacciones al consumo y a las transacciones,
pasaron de 2% del PBI a 11% en 2000. Los impuestos directos internos tendieron a
situarse en el entorno de 3% del producto, pese a los sucesivos intentos de reforma
tributaria (1945: impuesto a las ganancias elevadas; 1960: “sistema de impuesto a la
renta”). Sólo en la década del noventa lograron superar su tendencia histórica, para
situarse en 6% del producto, por efecto de la sanción el “impuesto a las retribuciones
personales”.
Gráfico 4
URUGUAY. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA
(% DEL PBI)
20
Presión tributaria
Impuestos al Comercio Exterior/PBI
18
Impuestos Indirectos Internos/PBI
Impuestos Directos/PBI
16
14
12
10
8
6
4
2
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
1948
1945
1942
1939
1936
1933
1930
1927
1924
1921
1918
1915
1912
1909
1906
1903
0
Fuente: BCU: “Boletín Estadístico” (varios años); DGE e INE: “Anuarios Estadísticos” (varios años);
CGN: “Ejecuciones presupuestales” (varios años), Montevideo, Ministerio de Economía y Finanzas; La
Gamma et al (1940) y Dondo (1942);
Finalmente, el análisis del resultado fiscal en perspectiva histórica, sugiere que
tanto la sostenibilidad fiscal como la meta de equilibrar las cuentas públicas tuvieron
diferentes implicancias a lo largo del siglo (Gráfico 5). La apuesta al mantenimiento del
equilibrio fiscal funcionó como eje de las decisiones de gasto e ingreso públicos durante
las primeras décadas del siglo. Luego, en los años cuarenta, el logro de equilibrios
fiscales quedó supeditado a la promoción industrial, el proteccionismo comercial y la
mejora en la distribución del ingreso, de modo de fortalecer el mercado interno. Para
entonces, los resultados fiscales negativos serían la constante.
En el ínterin, se iría consolidando el “Estado social” o la matriz de bienestar que
prevalecería hasta fines de siglo. Para el último tercio del período, el combate al déficit
fiscal volvió a estar en el centro de las acciones de política económica- con éxitos
13
variados dependiendo del desempeño económico general. No obstante, debe subrayarse
que toda la construcción del Estado intervencionista heredada de épocas anteriores hizo
que los ajustes fiscales, tanto del lado de los ingresos como de los propios gastos, se
procuraran en el marco de funciones acumuladas por el Estado y de demandas que debió
seguir cumpliendo y contemplando (incluso durante la dictadura), pese al afán de
equilibrar las cuentas públicas.
Gráfico 5
Resultados fiscales/PBI
(en porcentaje)
2,0
1998
1993
1988
1983
1978
1973
1968
1963
1958
1953
1948
1943
1938
1933
1928
1923
1918
1913
1908
1903
0,0
(%)
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
-10,0
Fuente: BCU: “Boletín Estadístico” (varios años); DGE e INE: “Anuarios Estadísticos” (varios años);
CGN: “Ejecuciones presupuestales” (varios años), Montevideo, Ministerio de Economía y Finanzas;
Bértola (1998); Bertino y Tajam (1999).
Los hechos estilizados: tres regímenes fiscales
La movilización del herramental teórico-metodológico de la Escuela de la
Regulación y de los aportes institucionalistas, para el análisis de la evidencia generada,
ha dado por resultado la identificación de tres modalidades básicas de articulación de las
variables fiscales, reflejando compromisos institucionalizados a través de las finanzas
públicas. Se ha caracterizado dichas dinámicas particulares como regímenes fiscales.
a) Primer régimen fiscal: Estado Social, pero subordinado al equilibrio fiscal
(1905-1930)
Durante este período la gestión de los resultados fiscales habría tenido como eje
la obtención del equilibrio presupuestario, priorizando el cumplimiento de las funciones
primarias del Estado y, en particular hacia los años veinte, destinando a la atención de
fines sociales una parte creciente del gasto. No obstante, la ampliación de los
instrumentos de redistribución – básicamente desde el lado del gasto público social- no
lograron quebrar los compromisos institucionalizados en la estructura de las finanzas
por el lado de los ingresos, fruto de la acción de fuerzas e intereses contrarios al cambio.
14
Inspirados en el georgismo, los batllistas10 intentaron implementar un impuesto
progresivo a la propiedad territorial y gravar la riqueza elevando la alícuota del
impuesto de herencia. Pero las resistencias que despertó el proyecto reformista fueron
múltiples y la alineación de las fuerzas conservadoras ofreció un obstáculo difícil de
sortear, en medio de las penurias financieras que impuso el conflicto mundial.
La sostenibilidad fiscal, sujeta a una contradicción entre objetivos y
posibilidades, terminaría cuestionando el éxito de la estrategia impulsada. El
predominio de una concepción tradicional sobre el papel de las finanzas públicas habría
sido determinante en la imposibilidad de que se generara un consenso respecto a que la
política fiscal jugara un rol fundamental para promover el bienestar colectivo.
Cercenada la posibilidad de ampliar la base tributaria, la recaudación siguió
atada al comercio exterior y por lo tanto a las transacciones con la economía
internacional y sus fluctuaciones. En este marco, el recurso al ahorro externo fue
significativo antes de la Primera Guerra y, especialmente hacia finales del período,
cuando las políticas de protección se encontraban en plena expansión, presionando al
alza el gasto público. El dinamismo que muestra la economía uruguaya en la segunda
mitad de los años veinte y la plétora de créditos externos, que ofrecieron “los años
locos” en el mercado neoyorkino, parecen claves interpretativas útiles para dar cuenta
del primer gran salto en el nivel del GPS, que tuvo lugar en esta etapa.
Otro elemento importante para entender la dinámica fiscal del primer régimen es
que no se produjeron modificaciones importantes en la presión tributaria. Este resultado
coincide con el efecto neto de la expansión del gasto y las restricciones para hacerlo, del
lado de los ingresos. No se verificó, por tanto, un aumento del espacio de las políticas
fiscales, en términos del volumen de la riqueza movilizada por las actividades
económicas y financieras del Estado.
b) Segundo régimen fiscal: ¿del “Estado social” al “Estado de bienestar”? (19301973)
Hacia los treinta, el período de recesión y crisis mundial, unido a los cambios en
la correlación de fuerzas sociales que emergió del cerramiento de la economía, dio lugar
a un cambio, que habría de reflejarse en la dinámica del régimen fiscal.
Su característica fundamental es la ampliación de la participación del Estado en
la economía y, especialmente, el manejo de instrumentos fiscales para incidir en la
distribución del ingreso. La magnitud alcanzada por tales fenómenos y un cambio en las
ideas dominantes sobre el papel de la fiscalidad, habrían tenido por resultado la
subordinación a tales objetivos de la gestión de resultados fiscales.
En líneas generales, se asistiría desde los años treinta, a una alteración de los
compromisos entre diferentes grupos sociales, institucionalizados a través de las
finanzas públicas, vía cambios en las fuentes de financiación del fisco y en la
orientación del gasto. En particular, a partir de los años cuarenta y de la mano de las
corrientes dominantes del pensamiento económico a escala mundial (keynesianismo) y
Alude a la fracción política mayoritaria del Partido Colorado – de orientación reformista- creada en
torno a la figura de José Batlle y Ordóñez, dos veces presidente de la República (1903-1907 y 19111915).
10
15
en el ámbito latinoamericano (estructuralismo) predominó una concepción nueva
respecto al lugar del déficit fiscal en la política económica. Experimentar desequilibrios
fiscales, si estaban justificados en la obtención de un ingreso mayor en el futuro, no
necesariamente debería acarrear problemas a las finanzas públicas, en un escenario de
largo plazo. Se impuso un enfoque intertemporal del manejo del déficit.
Los cambios acaecidos en la economía mundial en los años cincuenta11, la
instalación del estancamiento generalizado de la economía nacional y la imposibilidad
de concretar compromisos capaces de flexibilizar el andamiaje de redistribución
montado, convergieron para poner en jaque al régimen fiscal. En ese escenario se habría
gestado una combinación perversa entre la gestión flexible de las cuentas públicas y la
ausencia de equilibrios fiscales, generándose problemas de sostenibilidad en el mediano
y largo plazo. Bajo esta hipótesis, de 1959 a 1973 la economía y las finanzas públicas
vivieron años “pródigos en naufragios”, en término de innovaciones en la política fiscal.
Este impasse explicaría la traumática finalización del segundo régimen fiscal del siglo.
Una característica central del segundo régimen fiscal fue el manejo discrecional
de los instrumentos fiscales considerados idóneos para el diseño de políticas
redistributivas, pero también para la promoción del desarrollo económico. La política
fiscal constituyó un área destacada entre 1930 y 1973 y, al menos hasta mediados de los
años cincuenta, se habría mostrado funcional al modelo de desarrollo introvertido
vigente. La extraordinaria dinámica de crecimiento de la economía uruguaya en la
década siguiente a la Segunda Guerra Mundial ofreció un escenario favorable para el
manejo flexible de las cuentas públicas, complementando las tradicionales fuentes de
ingresos tributarios con el “impuesto cambiario”12 y apelando, en la medida que fuera
necesario financiar el déficit, al ahorro interno.
Como una de las regularidades de este régimen fiscal debe enfatizarse que las
erogaciones vinculadas a las “funciones primarias” del Estado fueron dejando paso al
gasto público social, que llegó a explicar casi dos tercios del gasto total. Las políticas
orientadas a la redistribución no se vieron sujetas –a priori– a restricciones de
financiamiento y, en esa medida, desplegaron su acción en los más diversos ámbitos.
El gasto en educación y salud, que en conjunto representaban entre el 50% y el
60% del GPS cayeron a menos de un tercio, en tanto que los gastos en Seguridad y
Asistencia Social se constituyeron en aproximadamente 66% del total del GPS13. Al
mismo tiempo, se constata un peso significativo de las subvenciones y subsidios,
tendientes a fomentar determinados sectores de actividad y proteger a la población de
menores ingresos a través de precios máximos a los bienes integrantes de la canasta
básica.
Se alude a fenómenos tales como la reconstrucción de Europa, la constitución de la CEE, el
proteccionismo agrícola en los países desarrollados, el fin de la Guerra de Corea y la acelerada
transnacionalización de la economía mundial
12
En diciembre de 1937, por resolución del Banco de la República, se creó el tipo de cambio dirigido. La
diferencia entre la compra y la venta de divisas en este mercado administrado, no sólo preveía los gastos
operativos inherentes al comercio de divisas sino que contenía un excedente que se imponía como una
verdadera exacción de naturaleza tributaria (BERTINO, BERTONI y GARCÍA, 2006).
13
Deben destacarse la universalización de la cobertura de la seguridad y la asistencia social con diversos
planes para activos y pasivos, la expansión de los servicios de enseñanza –especialmente media– y la
provisión de agua potable y saneamiento.
11
16
Del lado de la estructura tributaria, se observa una tendencia a la sustitución de
los ingresos provenientes del comercio exterior por los impuestos indirectos internos. El
carácter introvertido del modelo de crecimiento vigente constituyó el factor
determinante de este cambio.
Frente a las dificultades que existieron para apelar al mercado internacional de
capitales, hasta los años sesenta el financiamiento de los desequilibrios fiscales se
realizó recurriendo, en una primera instancia al ahorro interno y, finalmente, a la
emisión (BERTONI y SANGUINETTI, 2004). Ya en los sesenta, en un marco
crecientemente inflacionario, también se ensayó el recurso al Fondo Monetario
Internacional para resolver desequilibrios de corto plazo en el terreno monetario y/o
fiscal. Sin embargo, las dificultades para conseguir los resultados comprometidos puso
en tela de juicio esta fuente como línea de crédito estable.
En el marco de una inflación creciente y del estancamiento económico, los
compromisos institucionalizados en las finanzas hasta ese momento estaban llamados a
alterarse y lo hicieron definitivamente con la instalación del gobierno dictatorial en
1973.
c) Tercer régimen fiscal: hacia un nuevo régimen de acumulación y el “largo adiós” al
modelo de redistribución “clásico” en el Uruguay (1973-2000)
En el último cuarto del siglo XX se configuró el tercer régimen fiscal. Una de
sus características centrales residió en la alteración de la importancia otorgada a la
sosteniblidad fiscal y también al nuevo rol redistributivo del Estado, como reflejo del
compromiso de las finanzas públicas con nuevos grupos de interés y presión. Este
comportamiento general comprende tres escenarios con características propias: entre
1973 y el impacto de la crisis de la deuda a partir de 1982; el de las dificultades de la
restauración democrática desde 1985 y hasta 1990 y un andamiaje particular durante la
década del noventa.
Pese a dinámicas peculiares en estas etapas, una primera regularidad,
característica de este régimen, fue el manejo del equilibrio fiscal como instrumento al
servicio de la estabilidad macroeconómica. El golpe de estado generó condiciones
suficientes para dirimir –de manera autoritaria- algunas de las contradicciones básicas
del segundo régimen fiscal del siglo y permitió articular los instrumentos fiscales en
función de una reconfiguración de la acumulación capitalista en Uruguay.
El concepto de “responsabilidad fiscal”, imbricado en una nueva concepción del
manejo macroeconómico, instruía que para la superación de los desequilibrios que
habían caracterizado la economía uruguaya desde mediados de los años cincuenta, el
manejo de los demás instrumentos fiscales debía quedar subordinado al objetivo del
equilibrio de las cuentas públicas14. A la motivación interna por la estabilidad, debió
Según Astori (1996, p 126), “los cambios incorporados en los instrumentos de tipo monetario y fiscal,
atacaron directamente a buena parte de los factores que hasta los primeros años setenta habían actuado
como mecanismos de exacerbación y propagación de la inflación, los que por otra parte habrían
constituido las principales causas en la interpretación oficial del proceso. Así, a contar de 1975, se inició
un control estricto de la oferta monetaria y del déficit fiscal…”. Para Antía la política económica de corto
plazo de los tres gobiernos que actuaron en la década del noventa, persiguió la estabilidad, apoyándose en
14
17
sumarse –en el manejo del déficit– la necesidad de demostrar disciplina fiscal a los
organismos internacionales de crédito a través del mantenimiento de superávit primario.
Otra preocupación constante a lo largo del período residió en la neutralidad
fiscal. La reforma tributaria de los años setenta, con el Impuesto al Valor Agregado
(IVA) como piedra angular, ha constituido hasta el inicio del siglo XXI la clave de los
ingresos públicos.
La instauración del impuesto a los sueldos en 1982, como su versión corregida
en los noventa -como Impuesto a las Retribuciones Personales- fue reflejo del
mecanismo por el que se socializó el costo del ajuste de las cuentas públicas bajo este
régimen fiscal. En este sentido, el Estado no dejó de intervenir en la distribución del
ingreso, sólo que cambió el sentido de su intervención.
En tercer lugar, aunque entre el dicho y el hecho hubo una gran distancia, fue
una constante del tercer régimen fiscal la intención de encarar la Reforma del Estado
orientada a mejorar la eficiencia y reducir el aparato estatal. Estas acciones se
respaldaron en el predominio de una nueva concepción de la relación estado-sociedad y
la aplicación a la esfera pública de una lógica mercantil.
Con relación a la dinámica del gasto público social, se encuentran diferencias
dentro del período. El GPS se redujo en los setenta, a instancias de la caída del gasto en
educación y salud y en los ochenta, sobre todo, debido al deterioro de las prestaciones
de la seguridad social. En contraste, en los noventa, volvió a expandirse de manera
notable, explicada por una ampliación del gasto en salud y, fundamentalmente, por el
incremento de las prestaciones de la seguridad social a pasivos15. El gasto en educación,
a pesar de la implementación de la “reforma educativa” que significó un incremento de
los recursos, no redundó en una mejora destacada de su participación relativa en el total.
La novedad respecto al gasto social en esta última etapa estuvo en su naturaleza:
el tradicional enfoque universalista fue abandonado y se instauraron acciones
focalizadas pautadas por el tipo de financiamiento vía “programas sociales”. En este
sentido, más que buscar la más amplia cobertura de derechos, pareció orientarse en
evitar la pérdida definitiva de algunos de ellos por vastos sectores sociales.
Los compromisos institucionalizados en el manejo de las finanzas públicas se
sustentaron en alianzas con grupos diferentes a aquellos que lo hicieran en el régimen
anterior. En el marco de una economía crecientemente marcada por la liberalización
económica y la apertura, estas se tejieron más con empresarios trasnacionales que
locales, con la producción para la exportación más que para el mercado interno; con el
sector financiero, con intereses afines a la preeminencia de una lógica de mercado en
contraposición a la tradicional intervención pública. Frente a ello, la dificultad para
imponer tales compromisos pareció erigirse como otra constante16. Como resultado,
la idea de que, asegurado el equilibrio fiscal, el “ancla cambiaria” llevaría a que la variación de los
precios de los bienes transables iba a converger con la tasa de devaluación más la inflación internacional
(ANTÍA, 2001, p. 135).
15
Debe recordarse la influencia de la reforma constitucional de 1989, que indexó las pasividades a la
evolución del índice medio de salarios.
16
La resistencia de la sociedad civil se manifestó en mecanismos de democracia directa, que enfrentaron
la implementación de medidas de privatización y/o tercerización de funciones que eran consideradas
inherentes a la acción estatal.
18
pese a los esfuerzos dirigidos a reducir el peso del estado, tanto la presión tributaria
como la ratio gasto público/producto fueron crecientes para todo el período.
Por último, el recurso al mercado internacional de capitales tuvo, en este
régimen, una influencia muy fuerte sobre el margen de maniobra en el terreno fiscal. En
los setenta, el acceso al ahorro externo fue prácticamente irrestricto, mientras que lo
opuesto caracterizó la década siguiente. La recomposición del crédito externo después
de los acuerdos con los acreedores –vía Plan Brady de 1991– y la implementación de las
políticas de ajuste y reforma estructural permitieron el retorno de la financiación externa
del sector público.
d) Una mirada secular a la fiscalidad
Hasta 1930 la política fiscal aparecería como el conjunto de medidas tendientes
a financiar la acción del Estado, predominando una concepción de las finanzas públicas
“ortodoxa” de cuño decimonónico, en función de la cual la neutralidad fiscal aparecería
como un objetivo básico. En función de estas ideas, al gobierno le correspondería una
actitud pasiva en el libre juego de las unidades económicas que automáticamente debían
mantenerse equilibradas; las normas financieras debían perseguir el objetivo de cubrir
las necesidades primarias del Estado, sin caer en la exacción fiscal. Si bien en el
Uruguay de las últimas décadas del siglo XIX, se comenzó a cuestionar algunos de estos
principios liberales, la concepción de “la neutralidad fiscal” del Estado, predominaba
aún al comenzar el siglo XX.
El proyecto del Primer Batllismo, entró en contradicción con algunos de
aquellos principios y pretendió una reforma fiscal que, producto de una correlación de
fuerzas desfavorable, no logró concretarse. La ampliación de las funciones y del gasto
social del Estado fue limitada y basada en el endeudamiento. Sería el impacto de la
“crisis del 29” la que terminaría con aquel régimen fiscal heredado del siglo XIX. La
crisis determinó el fracaso definitivo de la teoría clásica y subrayó el nacimiento de una
nueva concepción, para la cual la política económica –y dentro de ella la fiscal– resulta
fundamental para promover el bienestar colectivo.
Entre 1930 y 1973 predominó –no sin sufrir “crisis de hegemonía”– la idea de
que la política fiscal debía ser utilizada con fines cada vez más amplios de política
económica y social: el sector público debería tomar la seria responsabilidad de canalizar
el gasto social. El nuevo papel del Estado debía asegurar las transferencias de ingreso
necesarias para sostener el “crecimiento hacia adentro”.
Las dificultades que el modelo introvertido encontró en un país pequeño como
Uruguay, llevó también a que el Estado subsidiara, por múltiples vías, la estrategia de
desarrollo asumida. La política tributaria, cambiaria y monetaria se pusieron al servicio de
dicha estrategia. El “estado empleador” complementó la demanda laboral necesaria para
evitar o atenuar los desequilibrios en el mercado de trabajo y desarrolló de manera
especial los instrumentos de la seguridad social, ampliando su cobertura hasta alcanzar a
mediados de los años cincuenta la casi universalidad de las prestaciones.
La solución para obtener fondos a los efectos de atender esas necesidades
crecientes del Estado, estaba en la ampliación del sistema impositivo, pero un cambio en
la estructura del sistema tributario presentaba limitaciones de carácter político y
19
económico. Entre las primeras, se encontraba la resistencia a absorber una mayor carga
impositiva en los sectores más poderosos económicamente, la falta de conciencia
tributaria en la opinión pública -que facilitaba la evasión tributaria- y el insuficiente nivel
técnico de la administración pública que dificultaba el manejo eficiente de los recursos y
gastos fiscales. En cuanto a las segundas, actuaba como limitación la inconveniencia de
disminuir la capacidad de consumo de grandes capas de la población, si se pretendía
sostener la estrategia de desarrollo. La incapacidad del régimen para procesar los cambios
estructurales necesarios se reflejó rápidamente en problemas de eficiencia y sostenibilidad
fiscal.
El agotamiento del segundo régimen fiscal en el siglo XX vino de la mano de las
dificultades para financiar el edificio de redistribución montado en los años cuarenta y
cincuenta. Cuando instrumentos tales como el fondo de diferencias cambiarias y la
emisión de deuda pública sufrieron restricciones reales, el “impuesto inflacionario”
apareció como única alternativa. La derrota electoral del neobatllismo operó como el
fenómeno catalizador del proceso.
Sin embargo, a pesar del radicalismo verbal que precedió y acompañó la
instauración de los gobiernos blancos, las reformas liberales fueron tibias. Tampoco las
reformas políticas de los sesenta, que otorgaban mayor discrecionalidad al poder
ejecutivo en el manejo financiero, cristalizaron en un cambio de rumbo. Desde el punto
de vista de la política económica en general y de la política fiscal en particular, los años
que van de 1959 a 1973 podrían considerarse un período pródigo en naufragios. Esto
explica la larga agonía de aquel segundo régimen fiscal del siglo.
Fueron las condiciones políticas emergentes del golpe de estado de 1973 las que
viabilizaron la imposición autoritaria de cambios sustantivos en la política económica.
Sin embargo, la intervención del Estado no disminuyó y su rol redistributivo se
mantuvo, sólo que varió el signo de las transferencias: la nueva estructura tributaria y la
nueva orientación del gasto público complementaron otras medidas tendientes a
aumentar la rentabilidad media de la economía y los ingresos públicos. La importante
transferencia de ingresos fue orientada a la recomposición de la condiciones para la
acumulación capitalista y, por esta vía, la reversión del largo estancamiento productivo.
El cambio fue relevante en lo que respecta a “de quiénes” se obtenían los recursos
públicos y “para quiénes” y “para qué” se destinaba el gasto.
La restauración democrática a mediados de los ochenta no modificó de manera
sustancial el régimen fiscal nacido una década antes y los años noventa constituyeron
una época de consolidación y profundización del mismo. El IVA continuó siendo la
base de la recaudación impositiva, la reforma de la Seguridad Social implicó un severo
golpe al papel del Estado como garante de la solidaridad intergeneracional y el destino
del gasto estuvo pautado por la “disciplina fiscal”. Las continuidades hacen que
consideremos que en el último cuarto de siglo la evolución de las finanzas públicas
habría configurado el tercer régimen fiscal del siglo. Éste constituiría uno de los
elementos claves del régimen de acumulación que alguien ha definido como
liberalizador, concentrador y excluyente.
20
4. Apuntes para un abordaje de los regímenes de bienestar desde las finanzas
públicas
Partiendo de la identificación de tres regímenes fiscales en el siglo XX, la
investigación proyecta discutir el papel del Estado en la producción de bienestar.
Un insumo básico para hacerlo, reside en la dinámica del GPS. Su trayectoria se
corresponde con la ampliación de las funciones del estado a fin de cubrir necesidades
básicas, garantizar derechos fundamentales y/o promover el desarrollo de ciertas
capacidades humanas.
Por el momento, se cuenta con evidencia que permite distinguir diferentes
momentos en que el GPS ha acompañado las tendencias distributivas globales. El
análisis de sus componentes presenta las siguientes características17:




17
La educación primaria, de dinámica expansión hasta los treinta y que recupera
dinamismo en los sesenta, tiende a estancar su participación en adelante. Como
contrapartida, se amplía el gasto en enseñanza media. En gran medida, esta
evolución se corresponde con la demanda de servicios educativos más
avanzados, en tanto maduran los esfuerzos realizados en educación primaria
durante la primera mitad del siglo. Con la reforma educativa de 1995, crecerá el
gasto destinado a educación inicial y media, básicamente. La educación
terciaria- principalmente, Universidad de la República- tiene variaciones menos
significativas y crece con lentitud a lo largo del siglo (fluctía entre 0,2 y 0,5%
del producto).
El gasto público en salud pasó de 0,3% a principios del período a 1,3% del PBI.
Muestra una relativa estabilidad en torno a 1% después de los treinta, se altera al
alza en los cincuenta y vuelve a mantenerse en adelante. Este comportamiento se
explica por la ampliación de los sistemas mutuales de salud, que a partir de
mitad de los cuarenta, tenderían a cubrir a una proporción importante de la
población. En la década final del siglo, la asistencia pública cubre más de 40%
de la población y su gasto representa 2% del PBI frente a 8% que concentra la
asistencia privada. Por lo tanto, aunque al comparar el gasto “público-privado”,
el Estado parece tener un rol subsidiario en el servicio, cuando se considera la
cantidad de población asistida en uno y otro sistema, esta apreciación pierde
validez.
La seguridad social representa más de dos tercios del GPS desde la década de
los treinta hasta el presente y, concentra para entonces, alrededor de 13% del
producto. Las pasividades constituyen el componente principal. Las prestaciones
a activos (seguro de desempleo, cargas de familia y maternidad) constituyen
16% del total del GPS hasta 1979, decrecen hasta los noventa y fluctúan en
torno a 7-8% desde entonces. La atención absolutamente predominante a
jubilados y pensionistas, aún durante el último cuarto del siglo XX, ha
concentrado todos los esfuerzos y recursos, sin generar espacios suficientes para
el funcionamiento coordinado de políticas sociales que atiendan otros riesgos
sociales.
Los rubros “vivienda y servicios comunitarios” y “gastos sociales no
convencionales” (cultura; investigación y desarrollo; coordinación de políticas
Un análisis detallado de los componentes del GPS puede encontrare en Azar y Bertoni, 2007.
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sociales y otros) apenas llegan a superar 0.5% del PBI hacia el año 2000. El
primer componente crece a fines de los treinta, con el desarrollo del Instituto de
Viviendas Económicas (INVE) y se amplía en los cincuenta a influjo de la
expansión del saneamiento, que pasó a manos del Estado. Desde entonces, solo
verificó un aumento sensible, cuando en 1991 se crea el Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medioambiente. Dentro del “GPS no convencional”,
aquellos consignados como “investigación y desarrollo” (I+D) explicaban más
de la mitad del contenido de este rubro para principios de siglo y su ponderación
es decreciente desde mitad de los treinta. Sólo se reactivarán a partir de los
noventa.
Esta breve revisión sobre la evolución de los componentes del GPS da cuenta de
posibles implicancias de cada régimen fiscal en materia de bienestar. Podría
aventurarse, a partir de ellos que durante el primer y tercer régimen fiscal, el gasto
social pareció orientarse a aminorar la desigualdad generada por el funcionamiento de la
economía, y en este sentido contribuiría a una “equidad reactiva”. En cambio, en el
segundo la apuesta parecería haberse orientado a reforzar el esfuerzo fiscal para
potenciar el desarrollo, aproximándose al logro de una “equidad proactiva”.
En línea con esta preocupación, uno de los desafíos del proyecto reside en
definir y aplicar indicadores que den cuenta de la mayor progresividad/regresividad de
las decisiones de gasto en cada momento. Ello permitiría evaluar una de las maneras en
que se inserta el Estado en la producción de bienestar.
No obstante, el GPS sólo constituye uno de los mecanismos por el que el Estado
interviene en la asignación de recursos, incidiendo en el bienestar general. Dado que no
todo el gasto social deviene de una formulación política expresa y que no todas las
acciones de política social del Estado se manifiestan en el gasto social presupuestal, es
necesario incorporar una mirada sobre las regulaciones típicas de cada régimen fiscal.
Se trata de decisiones a través de las cuales la acción de la política pública
invade y sustituye –total o parcialmente– al mercado (de-commodification) o a la
familia (de-familiarization) Y, también, el fenómeno opuesto por el cual el “retiro” del
Estado de algunos ámbitos revierte en la familia –u otras organizaciones de la sociedad
civil- y/o en el mercado la resolución de la forma de apropiación de la protección y/o el
desarrollo social. Este abordaje hace foco en el mercado laboral, el nivel de absorción
de fuerza de trabajo que este sustenta, el impacto con el nivel salarial promedio y sus
vínculos con la protección social; también en el relevamient0o de medidas como control
de precios o regulación de ciertas actividades mercantiles.
Finalmente, en un análisis del efecto redistributivo de la acción estatal no puede
soslayarse la incidencia de la estructura tributaria. A pesar de que algunas corrientes del
pensamiento económico insistan sobre la necesidad de preservar la neutralidad del
sistema impositivo, la manera en que el estado financia el gasto no es inocua en la
distribución del ingreso y por ende tiene efectos sobre el bienestar.
La dificultad secular que ha mostrado la política tributaria en Uruguay para
incorporar la capacidad contributiva entre los elementos a tener en cuenta al definir las
exacciones, ha dado por resultado un predominio de los impuestos indirectos y,
especialmente, de aquellos que afectan de manera indiscriminada el consumo. Una
22
estructura de ese tipo puede constituirse en un factor que entre en contradicción con los
objetivos perseguidos con la política de gasto.
Las próximas fases de la investigación apuntan a completar cómo interactuaron
las regulaciones con la política social y cuál fue su contribución a la configuración de
regímenes de bienestar.
La investigación así concebida tiene como hipótesis central que, dado el
extraordinario peso del Estado en la producción de bienestar, la restricción fiscal
condicionó, junto a otros fenómenos macro-sociales, el desempeño del “régimen de
bienestar”. Es necesario advertir, que en una economía pequeña y dependiente como la
uruguaya, en cada momento, las decisiones y direcciones de las políticas sociales y/o la
discrecionalidad del gasto, han estado influidas por el impacto del sistema económico
internacional en el ámbito local. Sin embargo, aún bajo ese efecto, la manera cómo
enfrenta episodios y coyunturas que la trascienden, informa de aspectos relevantes sobre
el funcionamiento económico: permite entender la estructura heredada de aquellas
interacciones y contribuye a pensar cómo transformarla.
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