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ESADEgeo POSITION PAPER 31
MAYO DE 2013
Por qué las naciones occidentales
necesitan una política industrial activa:
Análisis de la desindustrialización y
los desequilibrios externos
Alejandro Legarda
Ingeniero mecánico
Máster en Economía y Dirección de Empresas (IESE)
Jorge Blázquez
Non-residential Fellow,
ESADEgeo Center for Global Economics and Geopolitics
Por qué las naciones occidentales necesitan
una política industrial activa:
Análisis de la desindustrialización y los desequilibrios externos
Alejandro Legarda Jorge Blázquez
Ingeniero mecánico Non-residential Fellow,
Máster en Economía y Dirección de ESADEgeo Center for Global Economics
Empresas (IESE) and Geopolitics
Mayo de 2013
Sinopsis
La actual crisis financiera ha puesto claramente de manifiesto que no se
puede mantener un elevado déficit por cuenta corriente de forma indefinida.
Cuando se dificulta el acceso a los mercados financieros internacionales —en
periodos de inestabilidad como la crisis actual— el déficit por cuenta corriente
se convierte en un grave problema.
Los datos empíricos sugieren que el proceso de desindustrialización —un
proceso en el que están inmersos muchos países occidentales— conlleva un
deterioro de la balanza comercial y, en consecuencia, de la balanza por
cuenta corriente.
En este artículo hemos analizado la relación empírica entre el déficit exterior y
la desindustrialización, y hemos observado que un sector manufacturero débil
va ligado a una balanza comercial anémica: a medida que la industria
manufacturera va perdiendo peso, la balanza comercial empeora. Esto no
puede compensarse simplemente con la evolución positiva del sector
servicios.
Es digno de mención que algunos países con un largo historial de políticas
económicas liberales actualmente están aplicando políticas para potenciar
sus industrias manufactureras.
Los países interesados en promover un sector industrial sano y fuerte tendrán
que establecer políticas e instrumentos a largo plazo, tales como: una política
de I+D, una sólida política de exportaciones, una estrategia para el desarrollo
de la pequeña y mediana empresa, una serie de instrumentos financieros
para apoyar la inversión a largo plazo que necesita la industria y una
estrategia para la formación técnica.
Este conjunto de políticas y estrategias definiría los elementos básicos de la
intervención pública encaminada a aumentar o al menos mantener el
porcentaje que representa la industria en el PIB.
Por qué las naciones occidentales necesitan una política industrial activa:
Análisis de la desindustrialización y los desequilibrios externos
1
Introducción
Mantener un déficit exterior crónico o persistente —tanto en el saldo por cuenta corriente
como en la balanza comercial— es un rasgo distintivo de muchas economías occidentales.
Países desarrollados como EE. UU. o el Reino Unido llevan lidiando con este desequilibrio
más de veinte años. Por ejemplo, el Reino Unido no ha tenido un saldo anual positivo por
cuenta corriente desde 1992, España desde 1986, EE. UU. desde 1992, Portugal desde
1993, Italia desde 2001 y Francia desde 2004. Australia, Grecia y Nueva Zelanda no han
tenido superávit por cuenta corriente desde 1980. Sin embargo, el elevado déficit exterior es
un problema que no se puede sostener indefinidamente.
La contrapartida del déficit por cuenta corriente es un superávit en la balanza de pagos
exactamente del mismo importe.1 Los países con déficit exterior necesitan capital extranjero
para financiar el crecimiento y las importaciones. Un país puede mantener un elevado déficit
exterior durante un periodo muy prolongado de tiempo; sin embargo, no es posible
financiarlo indefinidamente. Tarde o temprano, este déficit acaba generando una deuda
externa importante que, a la larga, genera dudas en los inversores extranjeros. Al final,
cuando surgen estas dudas, se produce un fuerte ajuste. Este ajuste se debe al cese
repentino de la financiación externa2, lo que da lugar a una devaluación de la moneda, una
recesión de la economía o una situación de insolvencia. Obviamente, el riesgo de
insolvencia disminuye considerablemente si la moneda del país es una moneda de reserva
internacional, como en el caso de Estados Unidos.
Asimismo, se trata de un juego de suma cero: si un país tiene déficit exterior, significa que
otro país (o países) tiene superávit en la misma proporción. Dicho de otra manera, el déficit
comercial crónico solo se puede sostener si otro país (o grupo de países) tiene superávit
crónico en la balanza comercial.
El déficit crónico por cuenta corriente no es un problema meramente teórico. Europa, por
ejemplo, se encuentra inmersa en una crisis financiera que plantea una gran incertidumbre
especialmente en torno a la capacidad de los países periféricos para financiar sus deudas
externas. En este contexto, países como España, Portugal o Grecia son incapaces de
generar el superávit por cuenta corriente que podría reducir la necesidad de ahorro externo.
En 2012, tras cinco años de crisis económica, Grecia tenía un déficit por cuenta corriente del
5,8 % del PIB, Portugal del 2,9 % y España del 2,0 %. Sin embargo, las economías
periféricas no están solas: el Reino Unido registró en 2012 un déficit por cuenta corriente del
1
Las diferencias puntuales entre ambos se deben a las variaciones de las reservas internacionales y
discrepancias estadísticas.
2
Véase Guillermo Calvo (1998)
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Análisis de la desindustrialización y los desequilibrios externos
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3,3 % del PIB, a pesar de la recesión económica, y EE. UU. registró un déficit exterior del
3,1 %.3
Podemos ver la situación opuesta en un país como Alemania, que ha disfrutado de un
superávit crónico por cuenta corriente desde 2001. Austria, los Países Bajos y Dinamarca
son otros ejemplos de países europeos con superávit por cuenta corriente persistente: han
registrado superávits desde 1981, 2001 y 1999, respectivamente.
En muchas ocasiones, estos déficits exteriores permanentes guardan relación con un
proceso de desindustrialización progresivo. Para ilustrar este punto, véase la tabla de
ejemplos a continuación:
La industria como porcentaje del PIB
País
Francia
Alemania
Italia
España
Reino Unido
Estados Unidos
Corea del Sur
China
1970
35
48
39
40
40
35
26
41
2010
19
28
25
26
26
20
39
47
Nótese que este proceso gradual de reducción industrial es común a muchas economías
occidentales, pero no es el caso en otras partes del mundo, de lo cual se deduce que no es
un modelo mundial de crecimiento y desarrollo económico. No sería exacto afirmar que el
desarrollo económico conduce a una contracción de la industria en favor de los servicios. En
concreto, Corea del Sur —cuya renta per cápita es parecida a la de España— sigue una
estrategia de crecimiento basada claramente en la expansión del sector manufacturero. Su
industria ha pasado del 26 % del PIB en 1970 al 39 % en 2010.
La clave está en determinar si la desindustrialización y el déficit exterior están vinculados
entre sí o no. Algunos modelos económicos distinguen entre dos sectores: el
comercializable, sometido a la competencia internacional, y el no comercializable, que goza
de una situación de monopolio dentro del país. El sector comercializable normalmente se
asocia a la agricultura y la industria, mientras que el sector no comercializable se asocia al
sector servicios. En estos modelos, el sector no comercializable es por definición imposible
de exportar. Lógicamente, estos modelos son una simplificación de la realidad económica,
ya que algunos servicios sí se comercializan y exportan, como el turismo. No obstante, es
3
Previsión del Fondo Monetario Internacional.
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innegable que es mucho más difícil exportar un servicio que un bien. Dada esta situación, la
cuestión es: ¿hasta qué punto es posible desindustrializar un país sin poner en peligro la
balanza exterior? ¿Existen límites en este proceso?
La polémica sobre los efectos económicos de la desindustrialización
Se ha desatado un intenso debate mediático y académico en torno al modelo económico
capaz de generar crecimiento y empleo.4 Sin lugar a dudas, la buena salud de la economía
alemana —a pesar de hallarse en el epicentro de la crisis que azota la zona euro— está
suscitando todo tipo de opiniones y multitud de análisis. A pesar de la difícil situación en la
que se encuentran la mayoría de las economías europeas, Alemania parece ser un refugio
seguro y por ello se ha convertido en una referencia para los mercados financieros. Como
es sabido, la economía alemana se caracteriza por un sólido sector manufacturero y un gran
superávit en la balanza por cuenta corriente, lo que constituye un caso atípico entre los
países occidentales. La industria manufacturera representa el 20,9 % de su PIB, lo que
contrasta, por ejemplo, con el 10,7 % en Francia, 11,4 % en el Reino Unido, el 12,8 % en
EE.UU., el 12,7 % en España y el 16,7 % en Italia.
Curiosamente, EE. UU. y el Reino Unido —países históricamente favorables a las políticas
económicas liberales— están contemplando la necesidad de contar con una sólida industria
manufacturera para aumentar las exportaciones. La idea va ganando adeptos: el 8 de
octubre de 2012, por ejemplo, un artículo del Financial Times titulado «America
Reassembles Industrial Policy» ('Estados Unidos recompone su política industrial'), afirmaba
que el declive de las fábricas de Estados Unidos era una aberración a la que habría que
poner coto. En el mismo sentido, un reciente informe titulado The Case for a National
Manufacturing Industry ('El caso de una industria manufacturera nacional') (Ezell y Atkinson,
2011) llega a la conclusión de que «digan lo que digan, un sector manufacturero activo y
dinámico es fundamental para garantizar la buena salud y la competitividad de la economía
estadounidense. Es más, la creencia convencional —según la cual la pérdida de fábricas y
empleos del sector en los EE. UU. es simplemente el reflejo de una reestructuración
motivada por la productividad— es errónea». Esta determinación por impulsar la industria
manufacturera es una apuesta reciente, como señala The Economist en un artículo de 2010
titulado «The Global Revival of Industrial Policy» ('El resurgimiento mundial de la política
industrial').
4
Por ejemplo, en el artículo titulado «El mito de las reformas en Alemania», publicado en el diario El País el 4 de
enero de 2013, el profesor Holm-Detlev Köhler asegura que el éxito de la economía alemana durante la crisis
cabe atribuirlo a su sólido sector manufacturero y no a las reformas económicas, tal como sostiene el gobierno
alemán.
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Análisis de la desindustrialización y los desequilibrios externos
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Las autoridades políticas de Estados Unidos y el Reino Unido están poniendo en marcha
una serie de iniciativas que tienen como objetivo fomentar las industrias manufactureras. En
diciembre de 2009, la Oficina Ejecutiva del Presidente de EE. UU. publicó A Framework for
Revitalizing American Manufacturing, un informe que contempla diversos planes e iniciativas
para revitalizar el sector manufacturero estadounidense. Además, en 2010 el presidente
Barak Obama creó el Gabinete de Promoción de las Exportaciones para desarrollar y
coordinar la aplicación de la Iniciativa Nacional de Exportación, cuyo objetivo es duplicar la
exportación de bienes y servicios estadounidenses entre 2009 y 2014.5
En 2012, el Consejo de Estrategia Tecnológica del Reino Unido, organismo público que
tiene por objetivo promover la industria y la tecnología, publicó un informe titulado A
Landscape for the Future of High Value Manufacturing in the UK ('Una panorámica sobre el
futuro de la fabricación de alto valor añadido en el Reino Unido'). Dicho informe señala que
el Reino Unido debe dar un impulso a sus fábricas de alto valor tecnológico y presenta un
plan detallado para lograrlo. Otro documento ilustrativo es una carta fechada el 8 de febrero
de 2012, escrita por el Secretario de Estado de Empresa, Innovación y Competencias,
Vincent Cable, y dirigida al primer ministro británico, David Cameron. La misiva, que fue
publicada en The Telegraph, explica la necesidad de favorecer una política industrial activa
para hacer frente a los problemas económicos del país. Resulta ilustrativo el pasaje: «las
fuerzas del mercado no bastan para crear a largo plazo la capacidad industrial que
necesitamos. Pese a haber tenido la mayor devaluación desde la guerra, la mejora de la
balanza comercial del Reino Unido ha sido decepcionante».
Tal como se ha descrito y ejemplificado anteriormente, numerosas administraciones públicas
están estudiando de cerca la situación del sector manufacturero, así como el estado de la
cuenta corriente y de la balanza comercial. La política del laissez-faire en la industria está
siendo claramente cuestionada.
Datos empíricos sobre la desindustrialización y los desequilibrios
externos
Para evaluar los efectos de la desindustrialización en los desequilibrios externos, hemos
llevado a cabo un detallado análisis econométrico siguiendo el método de los datos de
panel. Hemos utilizado un panel desequilibrado formado por 38 países durante el periodo
1960-2010 y hemos analizado, por un lado, la relación entre la industria (más
concretamente, la industria manufacturera), la agricultura y los servicios, y por otro, el
comercio y la balanza por cuenta corriente.
5
El sólido crecimiento y desarrollo del sector del gas natural no convencional en Estados Unidos podría ayudar a
lograr este ambicioso objetivo.
Por qué las naciones occidentales necesitan una política industrial activa:
Análisis de la desindustrialización y los desequilibrios externos
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Estos son los principales resultados del análisis6:
Los países con mayores industrias manufactureras tienden a registrar superávit o
un menor déficit comercial. Específicamente, por cada punto porcentual que la
industria manufacturera aumenta con respecto al PIB, la balanza comercial mejora
en un 0,9 %. Este gran impacto confirma la intuición de que una industria sólida
constituye una ventaja desde el punto de vista de las exportaciones.
Los países con mayores industrias de servicios no presentan significativamente
mejores cifras en las exportaciones de servicios, lo que implica que la balanza de
servicios y el tamaño del sector servicios no guardan relación directa. Las
economías basadas en los servicios y no en la industria son viables, y
probablemente más fáciles de potenciar. Sin embargo, es muy difícil sustituir las
exportaciones industriales por las exportaciones de servicios, habida cuenta de que
los servicios no son comercializables, tal como indican nuestros resultados.
En resumen, los países que cuentan con un sector manufacturero fuerte (y, en menor
medida, con un sector agrícola fuerte) tienden a tener un mayor superávit comercial (y por
cuenta corriente). Por el contrario, los países con un sector de servicios fuerte (o con un
sector manufacturero y un sector agrícola débiles) tienden a registrar déficits comerciales.
Conclusiones
La crisis financiera ha puesto claramente de manifiesto que un país no puede mantener un
elevado déficit exterior indefinidamente. Cualquier país con un déficit persistente por cuenta
corriente está obligado a financiarse sistemáticamente en los mercados internacionales. En
tiempos de calma, el acceso a la financiación internacional no supone un problema, pero en
un contexto de crisis el déficit por cuenta corriente sí se erige en un problema grave.
Los datos empíricos sugieren que el proceso de desindustrialización —un proceso en el que
están inmersos muchos países occidentales— conlleva un deterioro de la balanza comercial
y, en consecuencia, de la balanza por cuenta corriente. De acuerdo con nuestros resultados
empíricos, un sector manufacturero débil está ligado a una balanza comercial anémica: a
medida que la industria manufacturera va perdiendo peso, la balanza comercial empeora.
Por el contrario, los datos empíricos demuestran que un sector servicios potente no implica
necesariamente una sólida balanza de servicios, debido a que los servicios no suelen ser
comercializables.
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Para ver una descripción detallada del estudio empírico, véase: Alejandro Legarda y Jorge Blázquez (2012).
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Esta prueba empírica tiene implicaciones importantes para la política económica: muchos
economistas opinan que el desarrollo económico conlleva necesariamente una reducción de
la industria y la agricultura en favor de los servicios. Sin embargo, este proceso tiene sus
límites: si la política económica y el entorno económico de un país potencian los servicios en
detrimento de la industria, la economía llega a un punto en el que el país se convierte en
víctima de un déficit comercial crónico. Cuando esto se produce, el país se ve obligado a
hacer frente a un desequilibrio externo permanente que perjudica la salud económica de
todo el país.
Para evitar esta situación, los países interesados en promover una industria fuerte y sana
tendrán que establecer políticas e instrumentos a largo plazo, tales como: una política de
I+D, una sólida política de exportación, una estrategia para el desarrollo de la pequeña y
mediana empresa, una serie de instrumentos financieros para apoyar la inversión a largo
plazo que necesita la industria y una estrategia para la formación técnica. En conjunto, estas
políticas y estrategias definen los elementos básicos de la intervención pública encaminada
a aumentar o al menos mantener el porcentaje que representa la industria en el PIB.
Se ha demostrado que los países de amplia tradición liberal, como Estados Unidos o el
Reino Unido, están poniendo en marcha programas para potenciar la industria
manufacturera. Se trata indudablemente de unas políticas económicas innovadoras,
teniendo en cuenta las trayectorias históricas de ambos países. De hecho, ahora están
convencidos de que la economía en su conjunto saldría muy beneficiada de una mayor
presencia de la industria manufacturera y están diseñando estrategias en esta línea.
Ya que el presente documento se centra en las economías occidentales, no quisiéramos
finalizar sin antes hacer una breve observación sobre España. A pesar de la gran solidez de
su sector turístico, España presenta un déficit crónico por cuenta corriente y sufre un
proceso de desindustrialización. Visto que los países con una fuerte tradición liberal, como
EE. UU. y el Reino Unido, están aplicando políticas para potenciar el sector manufacturero,
nos preguntamos qué es lo que impide a las autoridades españolas fomentar la industria de
este país.
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Fuentes y lecturas complementarias
Calvo, Guillermo A. (1998). "Capital Flows and Capital-Market Crises: The Simple
Economics of Sudden Stops". Journal of Applied Economics 1 (1): 35–54.
Ezell, Stephen and Robert Atkinson. 2011. ”The Case for a National Manufacturing
Strategy”. The Information Technology and Innovation Foundation (April).
Edward Luce. 2012. “Financial America reassembles industrial policy”. Financial
Times, April, 8th.
Executive Office of the President of the United States. 2009. A Framework for
Revitalizing American Manufacturing (December).
Legarda, A. and Blazquez, J. (2012) “Por qué los países necesitan industria
manufacturera: un análisis empírico sobre desindustrialización y déficit exterior”,
mimeo.
Technology Strategy Board. 2012. A Landscape for the Future of High Value
Manufacturing in the UK (February).
The Economist (2010). “The Global Revival of Industrial Policy: Picking Winners and
Saving Losers”. August 5th, 2010.
Palabras clave:
sector manufacturero, política industrial, desindustrialización,
balanza comercial
Por qué las naciones occidentales necesitan una política industrial activa:
Análisis de la desindustrialización y los desequilibrios externos
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Para más información sobre los Position Papers de
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