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El Presupuesto de Gastos Fiscales, algunos casos
Heriberto López Ortiz
1. Reciente el Servicio de Administración Tributaria (SAT) entregó los estudios
sobre evasión fiscal de los impuestos sobre la renta, al valor agregado y
especial sobre producción y servicios a las Comisiones de Hacienda y Crédito
Público de las Cámaras de Diputados y Senadores.
Introducción
La reforma fiscal prevista para el presente 2007 constituye una definición
política acerca de la distribución de la carga fiscal y del ingreso. Es una
decisión sobre quiénes deberán cargar con el peso del gasto público en el
futuro inmediato y mediato en la sociedad mexicana y, consecuentemente, la
determinación del sendero y velocidad del proceso de crecimiento económico
para el país en los próximos decenios. ¿Va a ser gravado el ingreso o el
consumo?
Aquí sólo abordamos un punto. La trascendencia de alterar la política de los
ingresos públicos referida al Presupuesto de Gastos Fiscales, para eliminar de
éstos el trato preferencial, absurdo e insensato que se concede a ciertos
actores y sectores de nuestra economía mediante exenciones de impuestos o
el otorgamiento de estímulos fiscales que constituyen verdaderos subsidios que
distorsionan la estructura y el funcionamiento del aparato productivo nacional.
Presupuesto de Gastos Fiscales
A efecto de superar la limitada captación de impuestos hay quienes sostienen
que la vía adecuada de incrementar los ingresos es gravar el consumo, es
decir, introducir el Impuesto el Valor Agregado a medicinas y alimentos. En
contrapartida hay quienes creemos que deberían explorarse otras vías que
incluyen gravar las operaciones en la Bolsa de Valores, una mayor imposición
a los ingresos altos así como la eficientización del ingreso y del gasto público.
Únicamente cuando el nivel y la distribución del ingreso hayan mejorado
sustancialmente podrá pensarse en gravar el consumo generalizado. Pero no
antes.
En cuanto a la eficientización del ingreso, la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP) presenta cada año a la Cámara de Diputados el ‘Presupuesto
de Gastos Fiscales’ desde 2003; este documento da cuenta de los ingresos
que la Secretaría debería recibir cada año por diversos conceptos como
impuestos y estímulos fiscales que otorga a una variedad de causantes, pero
que no recibe debido a que los condona o los exenta.
De esta manera, en 2003 las finanzas públicas dejaron de percibir por concepto
de Gastos Fiscales 417,348 millones de pesos (mdp) que equivalían al 6.3 por
ciento del PIB, en 2004 se dejaron de cobrar 407,142 mdp que representaban
el 5.7 por ciento del PIB, en 2005 fueron 528,873 mdp equivalentes a 6.6% del
PIB; en 2006 dejaron de ingresar al erario 502,225 mdp que representaron el
5.6% del PIB y para 2007 se estima que el ingreso que se dejará de percibir
será de 517,394 mdp, el 5.3% del PIB.
Así, el 5.3% o el 6.6% del PIB que no se cobra por distintos conceptos son
cantidades verdaderamente importantes; de hecho, se estima que con la
pretendida reforma fiscal se obtendrían ingresos públicos adicionales a los
actuales de magnitudes parecidas a las que se dejan de recaudar. Por
consiguiente, los gastos fiscales son significativos y deben ser tomados en
consideración en el análisis.
Desde luego que alguna proporción de esas cantidades exentadas es
necesaria para el buen funcionamiento de nuestra economía y se justifica
plenamente por sus efectos ya que cumple una función productiva, económica
o social. Pero también hay otra proporción de esos mismos ingresos que se
dejan de recibir que no sólo no cumple estas funciones sino que, por el
contrario, distorsiona el funcionamiento de toda la economía, concentra la
riqueza y refuerza la estructura oligopólica y monopólica que caracteriza a la
estructura productiva del país dificultando todavía más la solución de
problemas cruciales. Esta segunda proporción debería ser modificada y de
preferencia anulada a efecto de mejorar la distribución de la carga fiscal entre
los distintos grupos sociales del país.
Por tipo de gravamen, el Impuesto sobre la Renta (ISR) es el que más
exenciones recibe, bastante más que por ejemplo el Impuesto al Valor
Agregado (IVA). En 2003 se dejaron de cobrar por concepto de ISR 215,151
mdp en tanto que por IVA fueron 124,304 mdp, de tal forma que el gasto fiscal
por ISR significó el 51.5 por ciento de las exenciones totales en tal año y el 3.2
por ciento del PIB, mientras que por IVA representó el 29.8 por ciento del total
de las exenciones y el 1.8 por ciento del PIB. Como puede verse, se deja de
cobrar mucho más por ISR que por IVA.
Estas tendencias se han modificado ligeramente en favor del IVA ya que para
2007 por ISR se dejaron de exigir por concepto de ISR 301,150 mdp en tanto
que por IVA fueron 187,011 mdp, así el gasto fiscal por ISR significó el 58.2 por
ciento de las exenciones totales en tal año y el 3.1 por ciento del PIB, en tanto
que por IVA representó el 36.1 por ciento del total de las exenciones y el 1.9
por ciento del PIB.
Dentro de los mismos Gastos Fiscales aparecen los ‘Estímulos Fiscales’, que
genéricamente pueden ser considerados como “acreditamientos fiscales”
contra la obligación de pagar diversos impuestos por parte de los causantes
beneficiados.
En términos relativos los Estímulos Fiscales no parecen ser relevantes, pero
sus montos y sobre todo su composición y distribución son notables, aunque
tienden a reducirse.
En 2003 los Estímulos Fiscales ascendían a 24,250 mdp, lo que significó el 5.8
por ciento del total de los Gastos Fiscales y el 0.3 por ciento del PIB, cuatro
años después, en 2007 se estiman en 11,206 mdp, 202 por ciento de los
Gastos Fiscales y 0.1 por ciento del PIB. Su magnitud es escasa y su tendencia
es a la baja pero esto resulta engañoso.
Como enseguida veremos con dos ejemplos, existen o han existido “estímulos
fiscales” que son completamente injustificados ya que benefician a grandes
empresarios
y
oligopolios,
inclusive
extranjeros.
Estímulos Fiscales para uso de Medios de Pago Electrónicos o Subsidio a los
Banqueros
Un grupo de quince instituciones bancarias: Afirme, Azteca, Banamex, Del
Bajío, BBVA Bancomer, Banorte, Bansí, Banregio, Inbursa, HSBC, Mifel, Ixe,
Santander, Scotiabank y American Express constituyeron el Fideicomiso para
la Infraestructura de los Medios de Pago Electrónicos (FIMPE) con el objetivo
de incentivar el uso de los medios de pago electrónicos entre la población,
promover la red de aceptación de los mismos y homologar una plataforma
electrónica.
Los resultados han sido sumamente favorables para esos bancos. En el año
2000 había en México 100 mil Terminales Punto de Venta (TPV), para
septiembre de 2006 llegaron a 259 mil, más del doble en tan sólo cinco años, y
tienen programado para 2007 instalar 100 mil más.
Mientras el porcentaje de retiros de efectivo en cajeros automáticos se redujo
de 87 a 69 por ciento de 2002 a septiembre de 2006, las operaciones bancarias
realizadas mediante TPV se incrementó del 13 al 31 por ciento en el mismo
periodo y como porcentaje del PIB representó en la última fecha el 3.7 por
ciento; de manera que no hay ningún otro sector que haya aumentado su
participación en la economía tanto como éste.
Hacia el futuro cercano, una vez que la plataforma tecnológica sea
estandarizada iniciará un programa de pagos por celular, que permitiría
efectuar cualquier tipo de compra y pago por esta vía. Así, potencialmente, se
podrían incorporar al sistema financiero los 50 millones de personas que en la
actualidad, en el país, tienen teléfono celular y que no necesariamente cuentan
con tarjeta bancaria o no la utilizan. Posteriormente, se podrían instalar TPV en
los taxis.
Parte fundamental del éxito de este programa es la campaña de publicidad
emprendida por el Fideicomiso y, en particular, por su programa televisivo
`Boletazo´. Mediante este último se han entregado 2,600 automóviles hasta la
fecha y en abril del presente 2007 se sortearán 500 más.
El gobierno federal, mediante decreto presidencial, programó el otorgamiento
de Estímulos Fiscales durante tres años, de 2005 a 2007 por un monto total de
4,275 mdp destinados a dos rubros relacionados con la instalación e inversión
de TPV.
Esto equivale en palabras llanas a dar un subsidio a los quince bancos
asociados, entre los que se encuentran los más grandes que son, al mismo
tiempo, extranjeros a efecto de que hagan una “inversión” que los beneficia
exclusivamente a ellos, ya que con el incremento del número de TPV
instaladas su mercado se agranda de manera acelerada cargando comisiones
a los pequeños y medianos comerciantes por el uso de los TPV y, seguramente
también, a los consumidores al pagar sus cuentas, con comisiones desmedidas
que las autoridades bancarias y las “protectoras” del consumidor han sido
incapaces de regular y sancionar.
Existen otros casos semejantes al referido. Algunos rubros aparecen sólo en
algunos años y después desaparecen mientras que otros se introducen en
ciertos años.
Un rubro que se ha mantenido ininterrumpidamente es el de “Estímulos para
inversiones en el Centro Histórico de la Ciudad de México”, que durante los
cinco años ha recibido Estímulos Fiscales por 1,421.8 mdp lo que ha facilitado
la concentración de la propiedad urbana en el centro de la ciudad de México en
pocas manos, principalmente de grandes magnates.
Otro Estímulo muy importante es el referido a “Acreditamiento del IEPS de
diesel a: ‘Otros sectores’”, que se refiere básicamente a “locomotoras
independientemente del sector al que pertenezcan” definido en la Ley de
Ingresos de 2003 a 2005. A este rubro se otorgaron Estímulos por 10,376 mdp
en los tres años referidos, es decir, a las empresas ferrocarrileras que fueron
privatizadas al desmantelar a Ferrocarriles Nacionales de México y que, de
igual manera, son básicamente extranjeras. Nuevamente, subsidios a
extranjeros que por fortuna han sido cancelados en 2007.
Un rubro que indirectamente beneficia primariamente a los concesionarios de
autopistas de cuota y de forma directa a transportistas es el de “Acreditamiento
de los peajes en la red carretera” con Estímulos por totales por 25,980 mdp.
Esto beneficia a oligopolios.
Un rubro vigente sólo durante 2006 fue el de “Estímulos por la adquisición e
instalación de dispensarios para la medición y despacho de gasolina y diesel”,
favorecido con 1,812 mdp. En términos sencillos, representan un subsidio a los
dueños de gasolineras para que renueven sus bombas despachadoras y
sustituyan a las que daban ‘litros que no son litros’. En lugar de sancionarlos
por defraudar a los consumidores y obligarlos a desembolsar el gasto para el
cambio de las bombas, el fisco los subsidia para que dejen de defraudar.
Conclusiones
Se requiere realizar una reforma hacendaria integral que distribuya de manera
equitativa entre los todos los contribuyentes la carga del gasto público; la
reforma no debe circunscribirse a un simple aumento de impuestos y mucho
menos dirigido a la población de menor ingreso. Es decir, no debe incorporarse
en una etapa inicial el IVA en alimentos y medicinas.
No basta con incrementar los ingresos públicos, se debe eficientar su captación
así como el ejercicio del gasto.