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Iniciativa del Sen. Ricardo Monreal Ávila, del Grupo Parlamentario del Partido del
Trabajo, con proyecto de Decreto que adiciona los artículos 28, 73, 74 y 76 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos le otorga un mandato único al
Banco de México en el ejercicio de la política monetaria para que procure la estabilidad
del poder adquisitivo “interno” de la moneda nacional, y también promueva el sano
desarrollo del sistema financiero y administre las reservas internacionales.
En los últimos años el Senado de la República ha impulsado reformas en materia de
regulación, como la aprobada en abril de 2009 por la que se le otorgan facultades para
regular la intermediación financiera de tasas activas y pasivas y las comisiones bancarias
de los bancos.
La modernización de banco central pasa por temas como la ampliación de mandatos en
su política monetaria, redefinir su autonomía, pero sobre todo y con fundamento en lo
establecido en el artículo 6 de la Constitución mejorar el acceso a la información por parte
de los ciudadanos, y el Congreso de la Unión a efecto de hacer cumplir el rendimiento de
cuentas de este órgano autónomo.
Hoy en día, el concepto de la rendición de cuentas, que ya forma parte del lenguaje
político cotidiano en la comunidad internacional, expresa de manera nítida esta
preocupación continua por controles y contrapesos, por la supervisión y la restricción del
poder. En todo el mundo democrático, los actores y observadores de la política han
descubierto las bendiciones del concepto y se han adherido a la causa noble de la
rendición pública de cuentas, que involucra el derecho a recibir información y la obligación
correspondiente de divulgar todos los datos necesarios. Pero también implica el derecho a
recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio del poder.
Hoy en día no puede concebirse una democracia que merezca tal nombre si en ella,
además del gobierno de las mayorías y el imperio de la ley, no se garantiza un mínimo
control de los ciudadanos sobre la acción de sus gobernantes, más allá de las elecciones
periódicas. Una clave para la efectividad de este control reside en el acceso ciudadano a
la información que el poder político maneja.
Una práctica estatal que no es abierta corre el riesgo de que sus decisiones no sean
sometidas a una crítica a tiempo. Muchas de las peores crisis, muchas de las peores
determinaciones gubernamentales o de las agencias internacionales, se hubieran podido
evitar con conocimiento del público y con un debate cabal y abierto. Si existe
transparencia, aparecen de inmediato los rumbos alternativos, el cuestionamiento, mayor
apego a la ley y sobre todo, un mayor cuidado de lo que el Gobierno dice y hace.
El acceso a la información se ha vuelto una exigencia universal, no solamente desde el
campo de la política de derecho, sino desde el subsuelo mismo de la economía moderna.
En los últimos años, ha empezado en México un cambio en el acceso a la información
pública. Ha sido limitado y accidentado, pero la apertura informativa se ha asentado ya
como uno de los cambios institucionales y culturales más importantes del país en el
comienzo del siglo XXI.
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El acceso a la información, sin lugar a dudas, tiene un efecto positivo en el funcionamiento
del sistema económico así como en la gestión de las políticas públicas pues es incorrecto
lo que dice el modelo económico clásico en sus diferentes versiones respecto a la
existencia de un mundo de información perfecta y simétrica.
Los cambios que se han producido en el acceso de la información en México durante la
última década, permiten mejorar de modo particular algunos ámbitos de la operación de
nuestra economía.
Antes del nacimiento del INEGI, el Banco de México era la institución responsable de la
emisión de la mayor parte de la información económica del país. Aunque esa
responsabilidad fue trasladada al Instituto, se quedó con la tarea de la emisión de alguna
información fundamental como la estadística en materia financiera, precios, relaciones de
México con el exterior, reservas internacionales, entre las más relevantes.
El Gobernador del Banco de México anunció el pasado mes de octubre, la publicación de
las minutas de la Junta de Gobierno, para evitar la posibilidad de una reforma legal que
regule el acceso a las discusiones de política monetaria y cambiaria del Banco Central, es
por ello que el Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo esta convencido de que se
requiere impulsar una reforma integral en materia de transparencia y rendición de cuentas
del Banco de México, y que se justifica desde la óptica de las mejores practicas
internacionales y de las distintas iniciativas de los grupos parlamentarios en el Senado de
la República que reclamamos con justa razón, que los funcionarios responsables de la
administración de las reservas internacionales, el valor de nuestra moneda respecto a
otras divisas y de las decisiones de política monetaria para garantizar el poder adquisitivo
del salario de los trabajadores, sea congruente a los intereses del Estado mexicano.
De acuerdo a la práctica internacional, el régimen de metas de inflación que sigue el
Banco de México presenta una seria de incongruencias en materia de transparencia.
El esquema de metas de inflación1 es una estrategia de política monetaria que cumple
dentro del espectro internacional con un conjunto de características comunes como
régimen monetario:
a) Un compromiso incondicional de la política monetaria con el logro de una tasa de
inflación baja, dentro de una brecha estrecha sobre la meta cuantitativa anunciada por la
autoridad.
b) Estrategia transparente para lograr la meta. Asumir ante el mercado qué
instrumentos claves utiliza dentro del esquema de metas de inflación. Por lo general es el
uso de una tasa de interés de corto plazo como instrumento clave de política fijada a
intervalos discretos.
c) Un proceso adecuado de rendición de cuentas.
d) Un proceso de aprendizaje donde el banquero central busca alinear las expectativas
inflacionarias de los agentes alrededor de la meta inflacionaria.
Sin embargo, en materia de transparencia y a pesar de las distintas iniciativas y exhortos
en la materia por el Senado de la República, los ciudadanos y el Congreso de la Unión se
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encuentran limitados en el derecho que establece la Constitución para acceder a la
información de manera clara y oportuna del Banco Central, en tanto que la
reglamentación de la fracción III del artículo 13 de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental, establece como información reservada,
aquella que dañe la estabilidad financiera, económica o monetaria del país, lo que permite
al Banco de México reservar a discreción la información necesaria para evaluar por parte
del legislador y de los ciudadanos la actuación del mismo.
Inconsistencia en la política cambiaria
La justificación original del Banco de México entre 1998 al 2000, para realizar
intervenciones en el mercado cambiario partía de la preocupación de los efectos de la
excesiva volatilidad del tipo de cambio que se presenta en periodos de incertidumbre
financiera, y que afecta otras esferas de la economía, entre las que destacan las metas
inflacionarias, por lo que la intervención discrecional en el tipo de cambio, es sobre todo
para eliminar la volatilidad.
En otras palabras, para el fortalecimiento de la política monetaria, el banquero central al
menos en el discurso de sus decisiones de la Junta de Gobierno hablaba en aquellos
años de una política de libre flotación.
Sin embargo en el último año, la definición misma de un tipo de cambio libre, resulta
incoherente frente a dos decisiones de la Comisión de Cambios y de la Junta de Gobierno
del Banco de México, en torno a mantener una tasa de referencia de 4.5% constante con
periodos recurrentes de inflación, así como la acumulación de reservas internacionales
por arriba de los 110 mil millones de dólares[2] y la inyección de 34 mil millones de
dólares a partir de octubre de 2008 en beneficio de 13 grandes empresas.
De lo cual surgen varias conclusiones:
a) El Banco de México tiene una política activa sobre el tipo de cambio, a través de la
acumulación de reservas internacionales y de inyección de reservas en periodos de
incertidumbre.
b) El costo de mantener 100 mil millones de dólares de reservas internacionales cuesta
a la nación aproximadamente 6 mil 230 millones de dólares, por la sobretasa que esta
obligado a pagar el Banco de México respecto a la Reserva Federal de los Estados
Unidos, endeudamiento del cual el Senado de la República no tiene margen para objetar
u opinar, mientras que el Ejecutivo si la tiene a través de la Comisión de Cambios del
Banco Central.
c) El 10 de abril de 2010, el Banco de México suspendió las subastas de dólares que
venía efectuando desde octubre de 2008, y por las que fueron transferidos a los bancos
privados por este mecanismo cerca de 34 mil 920 millones de dólares. Se trata de una
cantidad equivalente a 42.6 % del monto de la reserva de divisas en septiembre de 2008
–que era de 81 mil 977 millones de dólares.
d) Existe una inconsistencia de la política cambiaria y de las reservas internacionales,
porque el esquema de política monetaria del Banco de México, de metas de inflación
requiere por definición tener un tipo de cambio flotante para otorgar plena autonomía a la
tasa de interés para controlar la inflación.
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e) El Senado de la República no tiene margen para revisar el tipo de cambio en la Ley
de Ingresos de la Federación, aún ante el escenario de Guerra de Divisas que se ha
desatado por parte de los potencias mundiales para apuntalar sus exportaciones a través
de un tipo de cambio sobrevaluado[3].
Transparencia y Rendición de Cuentas
De acuerdo al Director del Centro de Estudios Espinosa Iglesias (CEEY), Enrique
Cárdenas, en declaración del 11 de diciembre de 2010, el Banco de México esta
reprobado en acceso a la información. Incluso la misma Ley Federal de Acceso a la
Información restringe la información disponible, en otras palabras, no hay manera de
hacer rendir cuentas al Banco de México en sus decisiones de política monetaria ni a la
Comisión de Cambios en materia de política cambiaria.
De acuerdo a las investigaciones del Centro de Estudios Espinosa Iglesias para evaluar si
la legislación sobre transparencia en el ámbito federal se estaba llevando a cabo, se
concluyó que la mayoría de las autoridades y entidades analizadas carecen de un diseño
institucional y no cumplen con las políticas de transparencia.
Existen actualmente diversas iniciativas en comisiones de Senado, en las cuales se busca
reglamentar la divulgación de las discusiones en materia de política monetaria del Banco
de México.
Estas iniciativas sobre todo buscan otorgarle al legislador facultades de control político
para responder a preguntas como la siguiente: ¿Cuáles fueron los argumentos de los
integrantes de la Comisión de Cambios que fundamentaron utilizar reservas
internacionales para estabilizar el tipo de cambio dentro de un régimen de libre flotación?
En el contexto de que dicha inyección de recursos en octubre de 2008 beneficio a 13
grandes empresas mexicana en octubre de 2008, y que mantuvo hasta el 10 de abril de
2010 y representaron un monto final de 35 mil millones de dólares en un régimen de libre
flotación.
Es fundamental para el Senado una claridad de la política cambiaria, los beneficios
otorgados a personas morales o físicas, con el uso discrecional de las reservas
internacionales en el mercado cambiario, dado que el costo de mantener reservas en
dólares, el impacto presupuestario del ritmo de acumulación de las reservas
internacionales sobre el endeudamiento del sector público es de la mayor importancia
para esta LXI Legislatura del Congreso de la Unión.
Es fundamental modernizar los mecanismos de comunicación de la Junta de Gobierno y
de la Comisión de Cambios, con el Congreso de la Unión que reclama transparencia y
credibilidad en la política monetaria.
En tal sentido, se propone una reforma constitucional que:
a) Obliga al Banco de México a presentar un informe anual en materia de política
monetaria, cambiaria, de regulación financiera y riesgos sistémicos de la economía
mexicana.
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b) Se faculta al Congreso de la Unión para solicitar y sancionar la información solicitada
al Banco de México, así como ampliar la información de los informes anuales, trimestrales
y minutas de la Junta de Gobierno y Comisión de Cambios.
c) Las Cámaras podrán citar a comparecer al Gobernador y a los integrantes de la
Comisión de Cambios del Banco de México, quienes comparecerán bajo protesta de decir
verdad para rendir anualmente un informe ante el Pleno.
d) Se otorgan facultades exclusivas al Senado de la República para que en sesión
privada de las comisiones responsables se pueda ampliar la información de la
comparecencia del Gobernador del Banco de México con el fin de analizar las minutas y
grabaciones de las sesiones de la Junta de Gobierno y de la Comisión de Cambios.
Con esta reforma constitucional y las respectivas modificaciones a la Ley del Banco de
México, se hace cumplir el precepto constitucional de garantizar el acceso a la
información, modernizar los mecanismos de acceso y transparencia a la información de la
Junta de Gobierno del Banco de México y de la Comisión de Cambios, y permite en su
conjunto fortalecer el trabajo de supervisión del Poder Legislativo en el fortalecimiento de
la credibilidad de la política monetaria del banco central conforme a las mejores prácticas
internacionales.
Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración del Pleno de esta honorable
asamblea la siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO.- Se ADICIONA al artículo 28, párrafo sexto; 73, con las fracciones
XXX, XXXI, XXXII y XXXIII pasando la actual XXX a ser fracción XXXIV; 74, fracción III; y
76, con las fracciones XII y XIII, pasando la actual XII a ser la fracción XIV, todos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 28. ...
El Banco de México estará obligado a presentar un informe anual de sus actividades,
especificando claramente la definición de los objetivos y la postura de la Junta de
Gobierno en torno a las funciones del banco central en materia política monetaria,
cambiaria, de regulación financiera y riesgos sistémicos de la economía mexicana y
demás que las leyes y su reglamento le confieran.
Artículo 73. …
I al XXX. …
XXX.- Solicitar al Banco de México ampliación de los informes anuales, trimestrales y
minutas de la Junta de Gobierno y Comisión de Cambios;
XXXI.- Sancionar los informes trimestrales, anuales y la información adicional solicitada al
Banco de México;
XXXII.- Las Cámaras del Congreso de la Unión podrán solicitar al Banco Central mediante
pregunta parlamentaria infomración sobre sus actuaciones;
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XXXIII.- El Congreso de la Unión, a través de sus Cámaras podrá citar al Gobernador y a
los integrantes de la Comisión de Cambios del Banco de México quienes comparecerán
bajo protesta de decir verdad para rendir anualmente un informe ante el Pleno de las
respectivas cámaras;
XXXIV. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las
facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de
la Unión.
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. al II.- …
III. Convocar ante el Pleno de la Cámara al Gobernador del Banco de México, y en su
caso a los integrantes de la Comisión de Cambios a efecto de informar de la conducción y
metas de la política monetaria, bancaria y cambiaria del Banco de México.
…
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
al XI.- …
XII. Convocar ante el Pleno del Senado al Gobernador del Banco de México, y en su caso
a los integrantes de la Comisión de Cambios a efecto de informar de la conducción y
metas de la política monetaria, bancaria y cambiaria del Banco de México.
XIII.- Convocar en sesión privada de las comisiones responsables del banco central para
ampliar la comparecencia del Gobernador con el fin de analizar las minutas y grabaciones
de las sesiones de la Junta de Gobierno y de la Comisión de Cambios.
XV. Las demás que la misma Constitución le atribuya.
Transitorios
Primero.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- El Congreso de la Unión tendrá un plazo de 60 días para aprobar las
modificaciones que correspondan a sus respectivos reglamentos internos a fin de
establecer el procedimiento de las comparecencias en el Pleno del Gobernador y de los
integrantes de la Comisión de Cambios del Banco de México, a que se refiere el artículo
73, fracción XXX, XXXI, XXXII, XXXIII de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Segundo.- El Senado de la República tendrá un plazo de 60 días para aprobar las
modificaciones que correspondan al Reglamento del Senado de la República, a fin de que
establecer el procedimiento de las comparecencias en el Pleno y en comisiones del
Gobernador y de los integrantes de la Comisión de Cambios a que se refiere el artículo
76, fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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[1] Esta estrategia de política monetaria de metas inflacionarias (Inflation Target), en la
actualidad es el paradigma de política monetaria asumido por un número importante de
bancos centrales en el mundo. De una muestra de 60 países, 15 son industrializados, 28
en desarrollo, 17 en transición, aplican este esquema de combate a la inflación.
Principalmente es utilizado por los bancos en países industrializados, y desde hace una
década países latinoamericanos, donde sobresalen los casos de Chile, Brasil, Argentina y
México. De 1996 a 2003 es donde se incrementa esta estrategia monetaria pasando de
19 países a 29.
[2] Datos al 29 de septiembre de 2010, el saldo de la reserva internacional, Banco de
México.
[3] Declaración del Senador Isabel Trejo, Presidente de la Comisión de Hacienda y
Crédito Público del Senado de la República. Periódico El Financiero, 26 de octubre de
2010, Pág. 6.
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