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PERSONAS VICTIMAS DE LA VIOLENCIA - La pensión mínima legal a que
tienen derecho hace parte del Sistema General de Pensiones / SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES - Hace parte la Ley 782 de 2002 en cuanto a la
pensión a victimas de la violencia / PENSION MINIMA LEGAL - Debe
reconocerse a victima de la violencia cuya pérdida de capacidad laboral es
superior al 50 por ciento / FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL - Debe
cubrir el pago de la pensión mínima legal a victimas de la violencia
La Ley 418 de 1997 fue modificada por las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y, la
última, prorrogó su vigencia por cuatro (4) años más. A su vez, la Ley 1106 de 22
de diciembre de 2006, prorrogó por el mismo término la vigencia de la Ley 782 de
2002. La Ley 782/02 artículo 18, dispone que no está excluida del Sistema
General de Pensiones sino que forma parte de él, y es especial para las personas
discapacitadas como consecuencia del conflicto armado interno. En efecto, la Ley
797 de 2002, que reformó algunas normas de la Ley 100 de 1993 y adoptó
disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados, no derogó el
artículo 18 de la Ley 782 de 2002 ni excluyó del alcance de los recursos del Fondo
de Solidaridad Pensional la protección de las víctimas de la violencia; por el
contrario, el artículo 2 de la citada Ley 797, amplió el objeto de dicho Fondo que
había sido fijado por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. Se concluye de lo
expuesto que para ser beneficiario de la pensión mínima legal vigente, la víctima
de un acto terrorista debe presentar una incapacidad laboral del 50% o más, la
cual debe ser debidamente graduada con base en el Manual Único para la
Calificación de Invalidez. Este requisito lo cumple el actor, pues, según el
dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y
Cundinamarca, sufre una pérdida de capacidad laboral del 73.95%. Y, conforme a
la declaración juramentada del reclamante, se concluye que el mismo no tiene
posibilidad pensional ni atención en salud; además, se debe tener en cuenta que
para la época de los hechos tenía 18 años de edad y carecía de un trabajo que
implicara la afiliación a un fondo de pensión o a una entidad prestadora del
servicio de salud. Como los hechos descritos encuadran plenamente en la norma
transcrita, debe el Instituto de Seguros Sociales reconocer la pensión mínima legal
vigente a favor del accionante y el Fondo de Solidaridad Pensional cubrir su pago.
No obstante, se reitera que aunque el derecho a la seguridad social en pensiones
es de carácter prestacional y, en principio, no puede ser reconocido mediante
acción de tutela, cuando el mismo está directamente vinculado con los derechos a
la vida y al mínimo vital, se convierte en fundamental y, por ende, puede ser
protegido por esta vía.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D.C, doce (12) de marzo de dos mil siete (2007).
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.
La Ley 104 de 1993, “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la
convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, define quiénes se consideran
víctimas de la violencia y la ayuda que se les debe brindar para mitigar los daños sufridos en
materia de salud, vivienda y educación, deber que impone al Fondo de Solidaridad y Emergencia
Social y a otras entidades estatales (arts. 18 a 47 ibídem).
Dentro de las ayudas, se encuentra una prestación económica denominada “pensión mínima legal
vigente” a favor de aquellas personas que con ocasión de los actos de terrorismo sufran una pérdida
de más del 66% de la capacidad física y carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención
en salud (artículo 45 [2] de la Ley 104 de 1993).
Tales programas de asistencia humanitaria permanecieron vigentes con la expedición de la Ley 241
de 1995. Sin embargo, esta norma redujo el porcentaje de incapacidad para tener derecho a la
pensión mínima (pérdida del 50% o más de la capacidad laboral calificada).
Radicación número: 25000-23-24-000-2006-02430-01(AC)
Actor: RUBEN ALONSO MARIN BEDOYA
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTRO.
FALLO
Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por el Ministerio de la
Protección Social contra la sentencia de 28 de noviembre de 2006, proferida por la
Subsección
“B” de
la
Sección
Primera
del Tribunal Administrativo
de
Cundinamarca, que concedió la tutela solicitada.
1. ANTECEDENTES
Rubén Alonso Marín Bedoya instauró acción de tutela contra el Ministerio
de la Protección Social – Fondo de Solidaridad Pensional - y el Instituto de
Seguros Sociales, por cuanto, en su sentir, le vulneraron sus derechos
constitucionales fundamentales a la seguridad social en pensión, en conexidad
con los derechos a la vida, a la salud y al mínimo vital (folios 2 a 18).
2. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS
El accionante solicitó que se le protegieran los derechos fundamentales
mencionados, para lo cual pidió:
- Que se ordenara al Instituto de Seguros Sociales reconocer la pensión
mínima legal contemplada en el artículo 18 de la Ley 782 de 2002.
- Como consecuencia de lo anterior, que se ordenara al Ministerio de la
Protección Social emitir la orden de pago.
El interesado fundamentó su petición en los hechos que se compendian así:
2.1.- El 10 de agosto de 2003, en la Vereda Arabia del Municipio de Argelia,
Departamento de Antioquia, cuando se dirigía a recoger café, fue víctima de la
explosión de una mina antipersonas que le ocasionó deformidad física que le
afectó el rostro y las manos y pérdida anatómica de los globos oculares que le
causó ceguera total (folio 2 y 3)
2.2.- El 26 de mayo de 2004, la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Bogotá y Cundinamarca, dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del
73.95% (folio 3).
2.3.- Como consecuencia de lo anterior, la Defensoría del Pueblo, a través
de Oficios 6301 y 6302 de 23 de marzo de 2006, solicitó al Ministerio de la
Protección Social y al Instituto de Seguros Sociales respectivamente, información
para que se le otorgara la pensión mínima legal como víctima civil de la violencia,
de conformidad con los artículos 46 de la Ley 418 de 1997 y 18 de la Ley 782 de
2002.
2.4- Mediante Oficios 12310-830-06 y 33391 de 21 de abril de 2006, el
Ministerio de la Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales negaron la
solicitud de pensión. Adujeron que su reconocimiento desconocía la Ley 797 de
2003 y el Sistema General de Pensiones.
2.5- Instauró la presente acción de tutela porque, a su juicio, los actos
mencionados le vulneraron los derechos fundamentales que invoca, por cuanto
existe un perjuicio irremediable, ya que tiene una pérdida de la capacidad laboral
de más del 50% y carece de toda posibilidad pensional y de atención en salud.
3. OPOSICIÓN
3.1.- El Ministerio de la Protección Social solicitó rechazar por improcedente
la acción de tutela porque existen otros mecanismos ordinarios de defensa para el
reconocimiento de la pensión mínima de la Ley 782 de 2002. Además, manifestó
que conforme al artículo 16 de la Ley 418 de 1997 el reconocimiento de esta
pensión se debe solicitar dentro del año siguiente a los hechos, petición que en
este caso se hizo más de dos años después (folios 67 a 75).
Afirmó que de acuerdo con los artículos 48 de la Constitución Política y 2 de
la Ley 797 de 2003, no es procedente conceder pensiones sin que se cumplan las
exigencias que contempla el Sistema General de Pensiones, pues, además, las
normas que permitían reconocer la prestación reclamada perdieron vigencia.
Adujo que la pensión para víctimas de la violencia no tiene un mecanismo de
financiación específico en el sistema pensional y que los recursos del Fondo de
Solidaridad Pensional tienen una finalidad legalmente prevista.
3.2.- El Instituto de Seguros Sociales, reiteró, además, que no se violaron
los derechos invocados, por cuanto el accionante no inició trámite alguno ante esa
entidad para obtener el reconocimiento y pago de la pensión mínima legal vigente.
Indicó que sólo consta una actuación en la que la Defensoría del Pueblo solicitó
información sobre los trámites a seguir para el otorgamiento de dicha
prestación, petición que el Gerente Nacional de Atención al Pensionado
respondió oportunamente.
Señaló que no es pertinente citar jurisprudencia del Consejo de Estado
sobre el asunto, dado que el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 dispone que las
decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter
obligatorio sólo para las partes (folios 59 a 65).
4. EL FALLO IMPUGNADO
El Tribunal en sentencia de 28 de noviembre de 2006, concedió la tutela y
ordenó al Instituto de Seguros Sociales reconocer y al Fondo de Solidaridad
Pensional pagar la pensión mínima legal contemplada en el artículo 18 de la Ley
782 de 2002, por cuanto verificó la existencia de un perjuicio irremediable y el
actor reúne los requisitos para obtener la pensión que reclama (folios 77 a 95).
5. IMPUGNACIÓN
El Ministerio de la Protección Social impugnó la sentencia del Tribunal con el fin de
que se revoque y, en su lugar, se niegue la tutela. En subsidio, pidió concederla
como mecanismo transitorio. Para fundamentar su inconformidad manifestó que la
sentencia incurrió en vía de hecho, frente a lo cual reiteró los argumentos que
expuso en la oposición (folios 99 a 107).
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo
86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de
otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo
que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En otros términos, en virtud de su carácter residual, la tutela no puede ser utilizada
para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la
defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado
engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones
judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier
diferencia.
Además, la acción de tutela se caracteriza por ser personal, esto es,
únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su
derecho o por su representante (artículo 86 [1] ibídem). Así mismo, debe tenerse
en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado
para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe
cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, no como restablecimiento del
derecho, para lo cual existen las acciones correspondientes, sino como
mecanismo para la inmediata garantía del derecho; cuando la situación deba
resolverse por procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la
tutela es de naturaleza transitoria; finalmente, si la protección que se solicita tiene
que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la
acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a
ésta hubiere lugar.
De otro lado, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos
que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o
ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general,
las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía
exceptiva. Coherentemente, de acuerdo con el artículo 6 [5] del Decreto 2591 de
1991, no es viable recurrir a la acción de tutela contra actos administrativos de
carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso
administrativas.
Descendiendo al asunto objeto de estudio, se observa que la pretensión del
actor se concreta a que se ordene al Instituto de Seguros Sociales y al Ministerio
de la Protección Social reconocerle y pagarle la pensión mínima legal vigente, a
que considera tiene derecho por haber sido víctima de la violencia dentro del
conflicto armado interno, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 782 de 2002.
El artículo 86 constitucional establece que a pesar de la existencia de otros
mecanismos judiciales de defensa, la tutela procede como mecanismo transitorio
cuando se ejerce para evitar un perjuicio irremediable. Por esta razón es
necesario verificar si, en el caso concreto, el demandante padece un perjuicio de
tal naturaleza.
Examinadas las pruebas que se encuentran en el expediente, se advierte que
como consecuencia de la explosión de una mina antipersonas, el actor sufrió
deformidad física que le afectó el rostro, el oído derecho y las manos; además,
pérdida anatómica de los globos oculares -ceguera total-, según se observa en la
historia clínica visible en los folios 35 a 51.
Asimismo, se encuentra en el expediente el dictamen de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, en el cual se diagnosticó
pérdida de la capacidad laboral del actor en un 73.95% (fl. 21), la constancia
expedida por el Alcalde Municipal de Argelia -Departamento de Antioquia- (fl. 23),
y la declaración juramentada del actor (fl. 20), de las que se concluye que éste fue
víctima de la explosión de una mina antipersonas el 10 de agosto de 2003.
El ordenamiento jurídico contempla varias normas para proteger a las
personas que resultan afectadas por el conflicto interno que vive el país y se han
implementado varios programas para la asistencia de las mismas.
La Ley 104 de 1993, “Por la cual se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones”, define quiénes se consideran víctimas de la violencia y la ayuda
que se les debe brindar para mitigar los daños sufridos en materia de salud,
vivienda y educación, deber que impone al Fondo de Solidaridad y Emergencia
Social y a otras entidades estatales (arts. 18 a 47 ibídem).
Dentro de las ayudas, se encuentra una prestación económica denominada
“pensión mínima legal vigente” a favor de aquellas personas que con ocasión
de los actos de terrorismo sufran una pérdida de más del 66% de la capacidad
física y carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud
(artículo 45 [2] de la Ley 104 de 1993).
Tales programas de asistencia humanitaria permanecieron vigentes con la
expedición de la Ley 241 de 1995. Sin embargo, esta norma redujo el porcentaje
de incapacidad para tener derecho a la pensión mínima (pérdida del 50% o más
de la capacidad laboral calificada).
Posteriormente, se expidió la Ley 418 de 1997, “Por la cual se consagran
unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones”, que derogó expresamente las Leyes 104 de 1993 y
241 de 1995 y reguló los programas de asistencia humanitaria, entre otros
aspectos. La Ley 418 de 1997 fue modificada por las leyes 548 de 1999 y 782 de
2002 y, la última, prorrogó su vigencia por cuatro (4) años más. A su vez, la Ley
1106 de 22 de diciembre de 2006, prorrogó por el mismo término la vigencia de la
Ley 782 de 2002.
El artículo 18 de la Ley 782 de 2002, dispuso:
“El artículo 46 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de
1999, quedará así:
Artículo 46. (...)
Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su
capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la
calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán
derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo
contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de
1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades
pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo
de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de
1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de
naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional (lo subrayado fuera
del texto).
(...)”.
La anterior disposición no está excluida del Sistema General de Pensiones
sino que forma parte de él, y es especial para las personas discapacitadas como
consecuencia del conflicto armado interno.
En efecto, la Ley 797 de 2002, que reformó algunas normas de la Ley 100
de 1993 y adoptó disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados,
no derogó el artículo 18 de la Ley 782 de 2002 ni excluyó del alcance de los
recursos del Fondo de Solidaridad Pensional la protección de las víctimas de la
violencia; por el contrario, el artículo 2 de la citada Ley 797, amplió el objeto de
dicho Fondo que había sido fijado por el artículo 26 de la Ley 100 de 19931.
Se concluye de lo expuesto que para ser beneficiario de la pensión mínima
legal vigente, la víctima de un acto terrorista debe presentar una incapacidad
laboral del 50% o más, la cual debe ser debidamente graduada con base en el
Manual Único para la Calificación de Invalidez. Este requisito lo cumple el actor,
pues, según el dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, sufre una pérdida de capacidad laboral del
73.95%. Y, conforme a la declaración juramentada del reclamante, se concluye
que el mismo no tiene posibilidad pensional ni atención en salud; además, se
debe tener en cuenta que para la época de los hechos tenía 18 años de edad y
carecía de un trabajo que implicara la afiliación a un fondo de pensión o a una
entidad prestadora del servicio de salud (folio 34).
Como los hechos descritos encuadran plenamente en la norma transcrita,
debe el Instituto de Seguros Sociales reconocer la pensión mínima legal vigente a
favor del accionante y el Fondo de Solidaridad Pensional cubrir su pago.
No obstante, se reitera que aunque el derecho a la seguridad social en
pensiones es de carácter prestacional y, en principio, no puede ser reconocido
mediante acción de tutela, cuando el mismo está directamente vinculado con los
derechos a la vida y al mínimo vital, se convierte en fundamental y, por ende,
1
El artículo 2 de la Ley 797 de 2002, modificó, entre otros, el literal i) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y
dispuso: “El Fondo de Solidaridad Pensional estará destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los
grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los
sistemas de seguridad social, tales como trabajadores independientes o desempleados, artistas, deportistas,
madres comunitarias y discapacitados. Créase una subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad
Pensional, destinado a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante
un subsidio económico cuyo origen, monto y regulación se establece en esta ley. [...]” (resaltado fuera de
texto).
puede ser protegido por esta vía2.
Más aún, como en razón del daño sufrido, las condiciones actuales del
actor no le permiten conseguir un trabajo con el que pueda atender sus
necesidades básicas, se configura un deterioro en la salud que afecta su derecho
a la vida y al mínimo vital, lo que le causa un perjuicio irremediable. En
consecuencia, se le deben proteger los derechos fundamentales a la seguridad
social en pensión, en conexidad con los derechos a la vida, a la salud y al mínimo
vital, como mecanismo principal de protección.
Como la sentencia del Tribunal ordenó al Instituto de Seguros Sociales que,
en un término no superior a un (1) mes, reconociera al actor la pensión mínima
legal contemplada en el artículo 18 de la Ley 782 de 2002 y al Ministerio de la
Protección Social -Fondo de Solidaridad Pensional- que emitiera orden de pago
para cancelar dicha prestación, máximo dentro de los diez (10) días siguientes,
contados a partir del reconocimiento de la pensión, sin especificar si concedía la
tutela como mecanismo transitorio o principal, se modificará el ordinal primero de
su parte resolutiva para, en su lugar, acceder al amparo de los derechos como
mecanismo principal de protección.
Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley,
FALLA
1.- MODIFÍCASE el ordinal primero de la sentencia de 28 de noviembre de
2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección B, dentro de la acción de tutela promovida por Rubén Alonso Marín
Bedoya contra el Ministerio de la Protección Social -Fondo de Solidaridad
Pensional- y el Instituto de Seguros Sociales, el cual quedará así:
2
En el mismo sentido, ver sentencias de 29 de septiembre de 2005, Expediente AC- 2005-01114, M.P.
doctora María Inés Ortiz Barbosa y de 22 de febrero de 2007, Expediente AC-2006-02513-01, M.P. doctor
Héctor J. Romero Díaz.
“Primero: CONCÉDESE la tutela de los derechos a la seguridad social en
pensión, en conexidad con los derechos a la vida, a la salud y al mínimo vital de
Rubén Alonso Marín Bedoya, como mecanismo principal de protección”.
2.- CONFÍRMASE la sentencia impugnada en todo lo demás.
3.- Remítase esta sentencia a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ