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HISTORIA Y ECONOMÍA
BOLETÍN DEL THE - TALLER DE HISTORIA ECONÓMICA
Pontificia Universidad Católica del Ecuador – Facultad de Economía
Quito, Junio de 2007 – Año VIII – No. 06 – http://the.pazymino.com
LOS FUNDAMENTOS ECONÓMICOS EN LA NUEVA
CONSTITUCIÓN
Carlos de la Torre Muñoz
Economista - Profesor de la PUCE, Facultad de Economía
A puertas de que en el Ecuador se redacte una nueva constitución, el natural debate
sobre su contenido ha enfatizado en la incorporación del tema económico de manera
explícita en la futura carta magna, particularmente en lo que refiere a la definición del
“modelo económico” a implementarse. Esta particularidad resulta novedosa en cuanto a
que su único antecedente está en la constitución vigente teniendo en cuenta que los
aspectos económicos, en mayor o menor medida, si bien se han incorporado en muchas
de las constituciones que ha tenido el Ecuador, estos no han alcanzado la arrogancia de
pretender condicionar bajo el marco jurídico fundamental todo el esquema teórico
práctico en que tendría que sujetarse el manejo económico en el país.
La alusión a temas económicos en las constituciones ecuatorianas se remite a las breves
disposiciones relativas a la aprobación del gasto público por parte del Congreso desde la
Constitución de 1845, ampliando su especificidad a través de las definiciones puntuales
relativas al presupuesto nacional establecidas en la Constitución de 1929 surgida de la
Revolución Juliana. Es esta Constitución que marca un hito en lo que a las disposiciones
económicas se refiere, al establecer por primera vez elementos de definición conceptual
e institucional en el manejo económico en el Ecuador. La Constitución de 1945
incluye una sección denominada “de la economía”, incorporando disposiciones
generales respecto a la propiedad, los principios de justicia económica, aspectos de
planificación económica y otros elementos de carácter general compatibles con el
sentido de lo que debe ser una carta magna. La de 1946 enfatiza la temática económica
en la sección denominada “Contraloría General y Superintendencia de Bancos” al
reforzamiento del papel de los organismos de control en los ámbitos fiscal, financiero y
empresarial.
La Constitución de 1967 amplia el tratamiento de los temas económicos bajo el “Título
V. De la Economía” compuesto de cuatro capítulos que, partiendo de las disposiciones
generales características en que el Estado queda comprometido a garantizar niveles
adecuados de bienestar para la sociedad, tratan como elementos sustanciales, la
planificación económica estatal, y los regímenes tributario, monetario y bancario,
estableciéndose explícitamente la participación del Banco Central en estos dos últimos.
Con la Constitución de 1978, no se perciben novedades importantes respecto a la de
1967 en lo que al ámbito económico se refiere, pero es en la de 1998 en que se alcanza
el nivel máximo de definiciones que llegan al extremo de establecer de manera explícita
y detallada en los artículos 242, 243 y 244, el “sistema de economía social de mercado”
como el modelo fundamental a implementarse.
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La inclusión en la constitución vigente de la temática económica al nivel de la
definición del “modelo” y especificidades tales como la determinación de la moneda
nacional y funciones operativas de ciertas entidades, como es el caso del Banco Central,
más allá del establecimiento de principios fundamentales, resulta hasta sui géneris por
cuanto el propio sentido de una constitución, como la definición normativa de los
elementos sustanciales en los que se deberá asentar la estructuración subsiguiente de la
totalidad del marco jurídico de una nación, no compatibiliza con la especificación
puntual de modelos, estructuras, competencias e instrumentos económicos a aplicarse
desde una perspectiva operativa. Pero más allá de una posible inconsistencia entre los
espacios en que operan los lineamientos de una carta constitucional y el manejo de la
economía en un país, la praxis propia de este último, su dinámica y cadencia no pueden
condicionarse de ninguna manera a conceptos dogmáticos que están dirigidos a
configurar el basamento elemental en que se sustenta un sistema político-jurídico de una
nación.
En este sentido, tanto en el Ecuador con la constitución vigente, como en otras partes en
las que se ha violentado esta independencia natural de ambos espacios al incorporar al
“modelo económico” y otros aspectos operativos en las cartas fundamentales, las
rigideces artificialmente configuradas tal vez con algún sentido práctico, han terminado
siendo camisas de fuerza que al momento en que las coyunturas han exigido de golpes
de timón o de acciones económicas emergentes, solo han generado debates jurídicos
infructuosos y hasta interferencias que han puesto en riesgo las posibles soluciones
adoptadas.
Uno de los casos notorios en este sentido fue la Argentina en el tiempo de la
“convertibilidad”, sistema monetario y cambiario que para su implementación exitosa a
través de la generación de confianza en el público, llevó a principios de los noventa al
establecimiento de la paridad cambiaria al nivel de mandato constitucional. Una década
más tarde, esto resultó en una complicación enorme cuando la economía de este país
colapsó precisamente por el agotamiento del propio esquema de “convertibilidad” que
sin una modificación constitucional no podría reverse, que por otra parte, no es algo
fácil de hacerse con la premura necesaria, con el consecuente agravamiento de la
situación.
En el caso del Ecuador, la adopción del dólar como moneda de curso legal en 2000,
marcó también una contravención a la definición constitucional del sucre como moneda
nacional, salvándose precariamente esta situación con la emisión local de moneda
fraccionaria ambigua en su denominación (no se sabe si son fracciones de sucre o
dólar), así como con las funciones del Banco Central del Ecuador que perdió su
condición de Instituto emisor.
De esto, queda claro que lo más grave está en implantar en una constitución una
definición de “modelo económico” a seguirse. Primeramente, porque el concepto de
modelo económico, todavía no bien entendido por los economistas y cientistas sociales
locales, no corresponde de manera adecuada a una categorización de todo un universo
de acciones prácticas que en materia económica se desarrollan en una nación. El propio
concepto de lo que es un modelo, es decir, su condición de instrumento analítico de
simplificación estructurada de la realidad para el estudio o interpretación de cierta
fenomenología, distancia completamente su utilización como un mandato
constitucional.
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¿Economía social de mercado, la cura del neoliberalismo?
Ante el peligro de que el calor del debate respecto a la nueva constitución a redactarse,
lleve a repetir la inconveniencia de especificar el modelo o sistema económico a
implantarse en el Ecuador, más allá o en vez de los principios sustanciales y necesarios,
es importante analizar a qué corresponde desde una perspectiva técnica dicha definición
y su viabilidad práctica de constituirse en un elemento normativo fundamental en un
país.
En lo que concierne a la especificación establecida en la Constitución de 1998 en su
artículo 244 en que se establecen las obligaciones del Estado ecuatoriano “dentro del
sistema de economía social de mercado”, se hace alusión a este concepto que viene a
enmarcarse en las categorizaciones modernas que identifican prácticas económicas
regidas bajo ciertas líneas particulares. Algunas fundamentadas en determinados marcos
teóricos constitutivos de la economía como ciencia, y otras derivadas de la no muy santa
injerencia de organismos internacionales y sujetas a proyectos e intereses de ciertos
grupos dominantes locales y extranjeros, más bien identificadas en un discurso político
que busca asociarlas a la denominación de una línea del pensamiento económico.
En ese sentido, el concepto técnico de modelo se ha ampliado para identificar, agrupar y
clasificar prácticas comunes en el manejo económico de los países, pero siempre
supeditado al espacio más amplio de las relaciones económicas reales que pueden
atravesar más de un sistema o modo de producción (en el Ecuador claramente conviven
una economía capitalista moderna en los espacios urbanos con formas más próximas a
un capitalismo precario sustentado en actividades agropecuarias en el campo). En ese
sentido, la interpretación de lo que es un modelo corresponde más bien a una
supeditación particular enfocada hacia objetivos específicos en el marco del sistema
capitalista predominante.
De todas formas, esta apreciación de modelo no podría contaminarse con elementos
distintos a su ortodoxia para serlo tal. Pero la práctica efectiva obliga precisamente a
dificultar la utilización del término “modelo” para identificar, agrupar y clasificar las
acciones desarrolladas. En términos más específicos, en el caso ecuatoriano queda claro
que la determinación del “sistema de economía social de mercado” en la actual
constitución viene a ser la cura en sano frente al lugar común que atribuye la
implantación del denominado “modelo neoliberal” en las últimas décadas, que de
modelo y de neoliberal no tiene nada, y más bien es la forma de referirse a la
implementación de ciertas “recetas” resultando talvez un mejor término, que apenas se
aproximaron a los lineamientos teóricos del libre mercado establecidos en la corriente
neoliberal del pensamiento económico.
Frente a ello, cabe profundizar en la concepción equivocada que se tiene de estos
denominados “modelos” precisamente para alertar sobre su también equivocada posible
inclusión en la nueva constitución. Este denominado “modelo neoliberal” al que se le
atribuye de ser instaurado desde principios de los ochenta y vigente en la práctica hasta
este nuevo siglo (entonces en flagrante desacato constitucional), debería entonces
basarse en los principios teóricos neoliberales. Estos principios, sin santificarlos
obviamente, y también sujetos a muchas críticas, favorecen al mercado por sobre el
estado como el principal mecanismo para la correcta asignación de recursos en la
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economía. Pero no es cualquier mercado, es el libre mercado y aproximado a la
competencia perfecta. Esto es, el mercado en que existen muchos compradores y
vendedores sin que individualmente tengan el suficiente poder para poder condicionar
los precios y/o las cantidades, al contrario de lo que sucede en los monopolios,
oligopolios y monopsonios.
Este “modelo neoliberal” al que constitucionalmente ya se lo quiso exorcizar, en la
práctica se ha caracterizado por esfuerzos importantes en la privatización de muchos
espacios que fueron de exclusividad estatal, pero con fallas precisamente corregidas
bajo la apreciación teórica. Por ejemplo, desde la perspectiva “neoliberal” es
consistente la privatización de las empresas estatales para que adquieran eficiencia en el
sector privado; eso, claro, si entran en un mercado en que existe competencia. Si no, la
propia doctrina “neoliberal” plantea la incorporación de correctivos que eviten que de
un monopolio estatal ineficiente se pase a uno privado explotador. Eso puede lograrse
en la práctica a través de leyes de competencia (antimonopolios), que precisamente en el
Ecuador no han logrado promulgarse. En la misma línea, desde el neoliberalismo
teórico cualquier injerencia estatal relativa a controles de precios en los mercados
resultaría casi en sacrilegio contra las bondades de la interacción de oferta y demanda.
Pero nuevamente, en competencia perfecta. En lo que concierne al Ecuador, casi
cualquier mercado resulta estar inmerso bajo estructuras monopólicas u oligopólicas.
Basta hacer cuentas del número de empresas que producen desde los bienes de primera
necesidad. Con los dedos de una mano se pueden contar el número de ingenios
azucareros, fábricas de aceites y jabones, grandes piladoras de arroz, productoras
avícolas de escala nacional, etc; no se diga, la importación de trigo controlada por una
sola empresa o las importaciones del país concentradas en apenas tres o cuatro grupos.
Otro claro ejemplo de estas inconsistencias entre la práctica y lo que debería ser un
“modelo” neoliberal si verdaderamente existe o lo que sea que se esté implementando
está en los esfuerzos privatizadores de la telefonía fija en el Ecuador. Cuando en 1994
se pretendió privatizar el antiguo EMETEL, bajo la supuesta lógica de la competencia
requerida en el mercado, se la escindió en las actuales Andinatel y Pacifictel,
sustentando esta decisión en el argumento de que así se evitaría trasladar el monopolio
del Estado al sector privado. Pero la naturaleza propia del servicio de telefonía fija por
la que ambas empresas a privatizarse operarían en áreas geográficas distintas, solo las
volvía en monopolios más pequeños y más fáciles de venderse a inversionistas con
menores recursos y en condiciones de ventaja (tal vez nacionales por sobre las grandes
telefónicas transnacionales que se interesan por mercados mucho más grandes).
Asimismo, lo que sucedió con la telefonía móvil. Las reformas a las leyes de
telecomunicaciones, en aras de favorecer la competencia en el mercado apoyaron a la
conformación de un duopolio con concesiones y seguridades por 15 años, que cuando
apareció un tercer competidor estatal, casi no pudo ingresar al mercado ya controlado,
dividido y explotado.
O la tamaña inconsistencia debida a la “apertura” a la competencia privada de la
distribución y comercialización de los derivados del petróleo, resultado de las reformas
a la Ley de Hidrocarburos de 1994. Mientras se le coartaba a Petrocomercial esta
potestad y se obligaba a los centros de expendio particulares a incorporarse bajo
franquicias o asociaciones con las grandes transnacionales petroleras que supuestamente
“competirían” en precios (a partir de un precio fijo a nivel de centro de distribución) y
en servicio (con gasolineras modernas que incluyen supermercados), se fijaba por otra
parte un margen de utilidad (práctica contraria al libre mercado) adicional a la
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intermediación de estas transnacionales “de marca” que ahora nos obliga a todos a pagar
más por cada galón de combustible para que estos agentes privados vivan bien.
Estos ejemplos confirman que eso que se denomina como “modelo neoliberal” y que la
Constitución de 1998 quería apartar, no es ningún modelo por cuanto no existen ni
consistencias con un marco teórico particular (el neoliberal) ni una organización clara ni
sistematización en su praxis. Resulta entonces que este “modelo” solo es una secuencia
de acciones económicas independientes respecto a una estructuración teórica o práctica
que solo buscan favorecer a determinados intereses particulares.
En la misma línea se asienta la obligatoriedad constitucional actual de supeditar el
manejo económico al “sistema de economía social de mercado” que vendría a ser otro
“modelo” que hace referencia a la práctica económica que se ha desarrollado en algunos
países europeos como es el caso de los nórdicos. Esta identificación corresponde a un
manejo en que, sin descartar al mercado como principal mecanismo de asignación de
recursos, el Estado adquiere particular importancia como actor ocupado de precautelar
el bienestar de la sociedad con su participación en aquellos espacios en que el mercado
no es eficiente y en los que pueden darse conflictos de intereses entre el beneficio
económico y el social.
Entonces, con el afán de institucionalizar este nuevo enfoque, políticamente aceptable
en un entorno en que la agitación social producto de las inequidades, no debidas a
ningún modelo, sino precisamente a la carencia de uno verdadero, la constitución
vigente plantea:
Artículo 242.- La organización y el funcionamiento de la economía responderán
a los principios de eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad, a fin de
asegurar a los habitantes una existencia digna e iguales derechos y
oportunidades para acceder al trabajo, a los bienes y servicios: y a la propiedad
de los medios de producción.
Artículo 243.- Serán objetivos permanentes de la economía:
1. El desarrollo socialmente equitativo, regionalmente equilibrado,
ambientalmente sustentable y democráticamente participativo.
2. La conservación de los equilibrios macroeconómicos, y un crecimiento
suficiente y sostenido.
3. El incremento y la diversificación de la producción orientados a la oferta de
bienes y servicios de calidad que satisfagan las necesidades del mercado
interno.
4. La eliminación de la indigencia, la superación de la pobreza, la reducción del
desempleo y subempleo; el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
y la distribución equitativa de la riqueza.
5. La participación competitiva y diversificada de la producción ecuatoriana en
el mercado internacional.
Artículo 244.- Dentro del sistema de economía social de mercado al Estado le
corresponderá:
1. Garantizar el desarrollo de las actividades económicas, mediante un orden
jurídico e instituciones que las promuevan, fomenten y generen confianza. Las
actividades empresariales pública y privada recibirán el mismo tratamiento
legal. Se garantizarán l a inversión nacional y extranjera en iguales
condiciones.
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2. Formular, en forma descentralizada y participativa, planes y programas
obligatorios para la inversión pública y referenciales para la privada.
3. Promover el desarrollo de actividades y mercados competitivos. Impulsar la
libre competencia y sancionar, conforme a la ley, las prácticas monopólicas y
otras que la impidan y distorsionen.
4. Vigilar que las actividades económicas cumplan con la ley y Regularlas y
controlarlas en defensa del bien común. Se prohíbe el anatocismo en el sistema
crediticio.
5. Crear infraestructura física, científica y tecnológica; y dotar de los servicios
básicos para el desarrollo.
6. Emprender actividades económicas cuando lo requiera el interés general.
7. Explotar racionalmente los bienes de su dominio exclusivo, de manera directa
o con la participación del sector privado.
8. Proteger los derechos de los consumidores, sancionar la información
fraudulenta, la publicidad engañosa, la adulteración de los productos, la
alteración de pesos y medidas, y el incumplimiento de las normas de calidad.
9. Mantener una política fiscal disciplinada; fomentar el ahorro y la inversión;
incrementar y diversificar las exportaciones y cuidar que el endeudamiento
público sea compatible con la capacidad de pago del país.
10. Incentivar el pleno empleo y el mejoramiento de los salarios reales, teniendo
en cuenta el aumento de la productividad, y otorgar subsidios específicos a
quienes los necesiten.1
Más allá de la infinidad de flagrantes violaciones a estos preceptos que pueden
identificarse en la historia reciente del manejo económico en el Ecuador,
desgraciadamente solo constituyen un listado de buenas intenciones supeditadas a una
coyuntura particular o simplemente lógicos principios que deben guiar todo esfuerzo de
las autoridades de turno en cualquier parte del mundo si su interés es el del beneficio
común.
Esto implica que la definición de un “modelo” en la constitución no solo que es un
yerro por cuanto no existe un “menú” de modelos para escoger el que más convenga, -de hecho no existen verdaderos modelos (aunque ahora hasta se menciona al “modelo
venezolano”, “boliviano”, etc.)-- sino que no garantiza en lo más mínimo que las
autoridades de turno, y en general las instancias llamadas al manejo económico, se
sujeten a todo un listado de lo que “debería ser” bajo el agravante de que esta lista
puede extenderse ad infinitum a voluntad de la capacidad, juicio (o su falta) e intereses
de los llamados a redactar la constitución. Asimismo, la temporalidad que supone la
vigencia de una constitución, claro en sociedades bien organizadas y con altos niveles
de institucionalidad, puede superar de largo la temporalidad de un “modelo” económico.
Asimismo, las disposiciones definidas en este supuesto “modelo” no necesariamente
corresponden o resultan de la simple voluntad de autoridades y actores económicos,
sino que deberían ser efectos de condiciones estructurales configuradas en el largo
plazo. Por ejemplo, el numeral 9 del artículo 244 habla de la obligación del Estado de
diversificar las exportaciones, cuando esto depende de la estructura productiva del país,
de las ventajas comparativas y competitivas que se han configurado en el tiempo, de la
capacidad empresarial y hasta de las condiciones naturales del país. Así que por más
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Constitución Política (1998).
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buena voluntad que se pueda tener en este sentido, existen condicionantes técnicos que
impedirían el cumplimiento de la constitución.
Por ello, lo correcto, aún cuando en este caso haya que imitar a otros, la nueva
constitución deberá limitarse a establecer disposiciones relativas a los derechos
económicos fundamentales de los individuos y entidades a respetarse, como sería lo
relativo a la propiedad privada, a la libertad del ejercicio económico, a la libertad de
asociación, la institucionalidad en el ámbito económico, etc. Al contrario, pensar que
en la nueva constitución ecuatoriana se deba introducir otra vez el modelo económico a
seguirse, estaría en lo correcto si las constituciones de los Estados Unidos o de otros
países de economías desarrolladas, por ejemplo, habrían incorporado disposiciones
estableciendo que sus “modelos” serían capitalistas, imperialistas o pos imperialistas
quizás, y que sus estados estarían en la obligación de garantizar la explotación de
economías de menor desarrollo por parte de sus empresas transnacionales, restricción a
los flujos de migrantes desde esos mismos países para proteger los niveles salariales
locales o condicionar a estas mismas economías a sus propios intereses a través de la
manipulación de los organismos multilaterales.
Así que hay que diferenciar entre la inclusión de elementos conceptuales de definición
de derechos y obligaciones económicas fundamentales, y un “modelo” en la nueva
constitución, que en el mejor de los casos terminaría siendo un “saludo a la bandera”
inútil en su fin, o quizás en un limitante importante que aprovechado por las
consuetudinarias “interpretaciones” que pueden adecuarse al interés del poderoso de
turno, termine siendo una traba para el tan ansiado desarrollo económico y social del
Ecuador.
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