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DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Al contestar refiérase
al Oficio No.
05045
04 de junio, 2008
DCA-1609-2008
Máster
Luis Ramírez R.
Gerente General
Instituto Nacional de Seguros
Asunto: Se deniega solicitud para contratar de forma directa los servicios de pintura de fachadas
norte y sur del Edificio Central del INS.
Estimado señor:
Nos referimos a su oficio G-01110-2008, presentado ante este órgano contralor el día 21 de mayo
de 2008, mediante el cual solicita se le autorice contratar de forma directa los servicios de pintura
de fachadas norte y sur del Edificio Central del INS.
I.
Justificaciones de la solicitud.
Expone que ese Instituto prepara en la actualidad la promoción de una licitación pública para
contratar los servicios de “mantenimiento de edificios”, objeto que contempla entre otros, las
siguientes actividades: reparaciones de cubiertas, reparación de cielos suspendidos, remodelación
con papelería liviana, modificación de portones, impermeabilización de tanques de agua, confección
de canoas, construcción de rampa, así como pintura en ciertas áreas de las instalaciones, siendo que
en algunos casos la pintura es el acabado final después de la reparación y en otros se requiere
remozar pintura anterior únicamente. Señala que la estimación que se prevé es por ¢426.000.000,00,
existiendo el contenido suficiente.
Paralelo a lo anterior, se recibió solicitud para realizar la “pintura de fachadas norte y sur del
Edificio Central del INS”, cuyo monto estimado es ¢20.000.000,00 (veinte millones de colones),
existiendo también los recursos necesarios.
Indica que si bien las actividades a nivel de ejecución del servicio, son las mismas que pudiera tener
cualquier requerimiento de pintura, presenta una motivación y características diferentes al
mantenimiento de edificios, por las siguientes razones:
a) El Edificio de Oficinas Centrales fue diseñado sin contemplar dentro de sus
especificaciones de conservación la pintura, siendo que desde su construcción no se ha
pintado.
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b) La necesidad de pintar el edificio no surge de una situación de deterioro de éste, sino que es
el producto de circunstancias derivadas del planeamiento estratégico de la institución.
c) Específicamente es la actualización del Libro de Marca institucional lo que viene a
determinar que el Edificio de Oficinas Centrales debe constituir uno de los elementos
principales de consolidación de la nueva imagen INS.
En relación con las “circunstancias derivadas del planeamiento estratégico de la institución”, así
como la referencia que se hace a la “actualización del Libro de Marca institucional”, se expone que
como parte de la estrategia comercial que lleva a cabo el INS en este momento, se han realizado
algunas acciones, entre ellas se oficializó el nuevo logotipo del INS.
Adicionalmente indica que se ha recomendado que para regular el uso correcto de la marca INS se
usará el Libro de Marca, el cual será administrado por el Departamento de Comunicaciones y que
entre los aspectos que contempla están: rotulaciones, colores, diseños de mobiliario, distribución de
espacios, sonidos, entre otros. Muchas de las acciones del proyecto “Arquitectura de Marca e
Imagen Corporativa” ya se han dado, sin embargo el proceso de arquitectura de marca es una
función diaria, siendo que es así como surge la iniciativa de pintar la sede central del INS como las
demás sedes, respondiendo el color a emplear a una estrategia para proyectar una nueva imagen de
la empresa, regulada en el libro ya mencionado.
Finalmente expone que en razón de haberse ya aprobado en primer debate, la nueva ley que
regulará el mercado de seguros y que posibilitará que otras empresas incursionen en la
comercialización de seguros en nuestro país, resulta imperioso para el INS concluir las actividades
de definición de imagen y con ello pintar el Edificio Central, el cual se visualiza como un elemento
de gran impacto dentro de la campaña que se realiza. Así, existe un costo de oportunidad
determinado por la celeridad con que se cumpla el fin público que se persigue con el objeto a
contratar (pintura del Edificio), toda vez que a nivel comercial “el momento” puede determinar el
éxito o fracaso de una estrategia de mercadeo, con lo cual se confirma que el promover una
licitación pública para los objetivos descritos implicaría que el servicio se ejecutaría el próximo
año, por lo que dicho procedimiento no se convierte en el mecanismo adecuado para resolver la
actual necesidad, por lo que “de acuerdo a su valor estimado correspondería gestionar un contrato
directo”, mencionándose que de realizar de esta forma se estaría incurriendo en fragmentación de
conformidad con el artículo 13 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.
II.
Criterio del Despacho
El artículo 182 de la Constitución Política establece que los contratos para la ejecución de obras
públicas que celebren los Poderes del Estado, las Municipalidades y las instituciones autónomas,
las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes
pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación de acuerdo con la ley en cuanto al monto
respectivo, siendo que esta norma desarrolla el principio general que enuncia la primera obligación
constitucional en la materia de la contratación administrativa, en virtud del cual, "toda contratación
que celebre el Estado, debe tramitarse por medio del procedimiento de licitación”.
En este sentido, si bien la licitación se presenta como el procedimiento “ideal”, tal disposición
encuentra un límite objetivo, a saber: la cuantía que se estime para el negocio a promover, siendo
que en razón del valor, la normativa actual contempla tres distintos procedimientos: la licitación
pública, la licitación abreviada y la contratación directa por escasa cuantía.
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A manera de ilustración, se observa como el pensamiento anterior se refleja en el artículo 91 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, el cual define la licitación pública en los
términos del procedimiento ordinario de carácter concursal, en atención al monto del presupuesto
ordinario para respaldar las necesidades de bienes y servicios no personales de la Administración
promovente del concurso y a la estimación del negocio.
Por su parte, el numeral 27 de la Ley de Contratación Administrativa, cuyos montos se actualizan
de forma anual, impone los montos a partir de los cuales se determinará el procedimiento a seguir,
siendo que en el caso del INS, conforme a lo señalado en la Resolución R-CO-7-2008, publicada en
La Gaceta No. 44 del 03 de marzo de 2008, éste se ubica en el estrato A según su monto
presupuestario para la adquisición de bienes y servicios no personales, por lo que aquellos
negocios que no superen los ¢42.300.000,00, se ubican dentro del supuesto de contrataciones
directas por escasa cuantía.
En el caso de marras, el INS expone las razones por las cuales la contratación de los servicios de
pintura de las fachadas del Edificio Central, no se equipara con las diferentes actividades que se
incluyen dentro del objeto contractual de “mantenimiento de edificios”, sobre el cual se promoverá
una licitación pública, a la vez que justifica la importancia de ejecutar en un corto plazo la acción
descrita (pintura fachadas Edificio Central).
El artículo 13 del Reglamento ya mencionado, define que la fragmentación se reputa ilícita cuando,
contándose en un mismo momento dentro del presupuesto ordinario con los recursos necesarios y
habiéndose planificado las necesidades administrativas concretas, se realiza más de una
contratación para el mismo objeto, con los efectos de evadir un procedimiento más complejo.
Sobre este punto y en relación con la solicitud planteada es importante diferenciar que estamos ante
dos objetos distintos. En el primer caso, se está ante la eventual promoción de un procedimiento
para el “mantenimiento de edificios”, objeto que contempla entre otros, las siguientes actividades:
reparaciones de cubiertas, reparación de cielos suspendidos, remodelación con papelería liviana,
modificación de portones, impermeabilización de tanques de agua, confección de canoas,
construcción de rampa, así como pintura en ciertas áreas de las instalaciones, mientras que el otro
servicio (cuya autorización se pide) corresponde a los servicios de pinturas de las fachadas del
Edificio Central, instalación que difiere de las que serán eventualmente comprendidas como parte
de los servicios de mantenimiento, indicándose que los servicios de pintura no responden a una
necesidad sino a una estrategia comercial, siendo que de lo expuesto en su nota se infiere que, de
no ser por la estrategia que se implementa, no se estaría pintando el edificio en mención, puesto
que su mismo diseño no contempló dentro de sus especificaciones la conservación de la pintura,
supuesto que claramente difiere de otras sedes del Instituto, cuya pintura sí está contemplada dentro
las actividades a contratar en la licitación pública que se promoverá próximamente.
Sobre la temática de la fragmentación, el órgano contralor, ante objetos pagaderos mediante una
misma partida presupuestaria, ha dejado entrever que, por ejemplo, de ser obras que se realizarían
en comunidades distantes, cabía la posibilidad de proceder con procedimientos diferentes de
contratación (Ver en este sentido R-DAGJ-35-2004 de las 9:00 horas del 23 de enero del 2004).
De esta forma, se observa que en principio, los servicios de pintura de un edificio que se requiere
pintar como estrategia comercial y no como consecuencia de un mantenimiento, difiere de los
servicios de pintura que se den a algún inmueble que sí requiera mantenimiento, por lo que yace una
diferencia, en el tanto si bien las posibles instalaciones a pintar pertenecen todas al INS, el objeto
como tal difiere uno de otro en razón de su origen, motivación, características del inmueble y hasta
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ubicación, esto es que hay objetos que si bien pueden estar ubicados dentro de una misma categoría
presupuestaria no son esencialmente afines entre sí, como ocurre en el caso que nos ocupa (En este
sentido, R-DAGJ-262-2004 de las 10:00 horas del 18 de mayo de 2004).
De esta forma, no considera este Despacho que los hechos referenciados que respaldan la solicitud
de autorización presentada, se contemplen dentro del supuesto que esboza el numeral 2 bis), inciso
c) de la Ley de Contratación Administrativa, por lo que se rechaza la solicitud planteada,
correspondiendo a esa Administración promover la contratación que a su criterio se ajuste a los
lineamientos normativos que regulan la materia, destacándose la importancia del levantamiento del
expediente, la constancia de las actuaciones, así como el cumplimiento de los requisitos que regulan
cada tipo de procedimiento. Debe resaltarse que, de conformidad con los límites económicos que
corresponde a esa Entidad —estrato A—, el monto de la contratación se ubica como una
contratación directa por escasa cuantía, por lo que se podrá aplicar lo señalado en el artículo 136 del
Reglamento de Contratación Administrativa.
Atentamente,
Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada
Gerente Asociado
CCF/fjm
Ci: Archivo Central
NI: 10145
G: 2008001651-1
Licda. Carolina Cubero Fernández, MBA
Fiscalizadora