Download LA CUENTA ATRÁS DEL CO2

LA CUENTA ATRÁS DEL CO2
COMERCIO DE EMISIONES PARA COMBATIR EL
CAMBIO CLIMÁTICO
Análisis de la Primera Fase del Sistema Europeo de Comercio de
Emisiones y recomendaciones para mejorar su efectividad
medioambiental y su eficiencia económica en la Segunda Fase
Información complementaria en los informes encargados por WWF/Adena a ILEX
Energy Consulting (UK) y Öko-Institut (Germany).
1
Como el Comercio de Emisiones puede ayudar a combatir el
cambio climático
El Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (EU ETS) es una pieza clave de las políticas
para combatir el cambio climático en Europa y el primer sistema de comercio internacional de
emisiones de dióxido de carbono (CO2) en el mundo. El ETS es una parte importante de la
solución a uno de los mayores desafíos a los que se enfrenta la humanidad: el cambio
climático.
El cambio climático es una realidad. Durante el siglo veinte, la temperatura global media se
incrementó en 0,6ºC, siendo el incremento en Europa de 0,95ºC. Las repercusiones del
calentamiento global y del rápido cambio climático están golpeando Europa cada vez más
fuerte y más frecuentemente: inundaciones, tormentas torrenciales, olas de calor, y sequías.
El número medio de desastres naturales en Europa en la década de los noventa fue el doble
que en la década anterior.
Una forma económicamente eficiente para luchar contra el cambio climático
La causa fundamental del calentamiento global es la acumulación en la atmósfera de gases de
efecto invernadero, en particular CO2, el cual supone más del 80% del total. WWF/Adena
cree que un Sistema de Comercio de Emisiones Europeo (ETS) fuerte contribuirá a conseguir
la reducción que se necesita en las emisiones de CO2 para conseguir que la temperatura
global no aumente mas de 2ºC - el nivel crucial a partir del que se prevé que se produzcan
consecuencias devastadoras para la población, la fauna y la flora.
La necesidad de fuertes reducciones en las emisiones de CO2 es urgente: para estabilizar la
concentración de carbono en la atmósfera al nivel actual tendríamos que reducir las emisiones
entre el 60 y el 80 por ciento para 2050. Sin embargo, en la actualidad observamos un
incremento en las emisiones de CO2 en Europa. De acuerdo con el último inventario de gases
de efecto invernadero de la Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA), las emisiones de
CO2 en la UE-15 se incrementaron en 59 millones de toneladas entre 2002 y 2003 (un 1,8 por
ciento). Es decir, lo equivalente a 14 millones de coches en la carretera.
Sin embargo, los Estados Miembros de la UE-15 se comprometieron bajo el Protocolo de
Kyoto a reducir entre 2008 y 2012, sus niveles de emisión de gases de efecto invernadero en
un 8 por ciento con respecto a los niveles de 1990. La Agencia Europea de Medio Ambiente
considera que, basándose en las políticas y medidas domésticas que se están implementando,
y en medidas que se están diseñando, no es previsible que se alcance este objetivo.
Por tanto, las políticas existentes deben fortalecerse y se deben llevar a cabo medidas
adicionales. WWF/Adena cree que un ETS fuerte es la clave para conseguir reducciones
rápidas y eficientes económicamente en Europa.
2
Comercio de Emisiones y reducciones de CO2
El ETS europeo, que entró en vigor en 2005, es un Sistema de Comercio de Emisiones con
límites absolutos que regula las emisiones industriales de CO2 en los 25 países de la UE. Su
primera fase va de 2005 a 2007, mientras que la segunda fase abarca de 2008–2012,
coincidiendo con el primer período de compromiso del Protocolo de Kyoto.
Casi la mitad de las emisiones de CO2 en la UE (46 por ciento) están cubiertas por el ETS, lo
que demuestra su importancia. Está enfocado a las grandes instalaciones que utilizan energía
en sectores económicos definidos: sobre todo producción de energía, metalurgia, materiales
de construcción y papel. Como mecanismo basado en el mercado, el ETS garantiza que las
emisiones se reducen del modo más eficiente, y el límite absoluto nos da el control efectivo
sobre el nivel total de emisiones.
El éxito del ETS para reducir el monto de emisiones de gases de efecto invernadero y su
eficacia para combatir el cambio climático dependerá de como diseñen sus Planes Nacionales
de Asignación (PNA) los Estados Miembros. El PNA de cada país contiene el número total de
derechos de emisión (CAP) y como se asignan estos derechos a las distintas instalaciones
individuales que están cubiertas por la Directiva. La Comisión Europea evalúa cada PNA para
darle su visto bueno. Al final del año, cada instalación debe tener suficientes derechos para
cubrir sus emisiones de CO2 de ese año. El incumplimiento conlleva multas– 40 Euros por
tonelada de CO2 en el primer período y 100 Euros en el período 2008–2012. Además, tendrá
que cubrir el déficit al año siguiente.
Poniéndole precio al CO2: cuanto más contaminas, más pagas
El ETS es una herramienta para cumplir con los compromisos de Kyoto en la UE y a nivel
nacional. Siempre que esté diseñado y puesto en funcionamiento de manera adecuada, con
límites rigurosos de las emisiones, conseguirá beneficios medioambientales a largo plazo para
combatir el cambio climático..
En el ETS, el CO2 tiene un precio. Por primera vez, los empresarios tienen que tener en
cuenta el impacto en el clima de sus actividades comerciales. Para las empresas incluidas en
el ETS esto significa: cuanto más contaminas, más pagas. Las inversiones en tecnologías
intensivas en carbono se están convirtiendo en un riesgo financiero. Por lo menos, una
pequeña parte de las externalidades medioambientales del CO2 comenzarán a ser pagadas por
las empresas responsables. En definitiva, estos costes adicionales tienen que ser tenidos en
cuenta a la hora de decidir sobre nuevas inversiones. Por tanto, el ETS tiene el potencial de
animar a las compañías a reducir su consumo de energía y a pasar de tecnologías que emiten
gran cantidad de CO2 a alternativas más limpias y eficientes, como el gas natural o las
energías renovables.
El ETS europeo es además el primer ejemplo práctico de un Sistema de Comercio de
Emisiones con límites absolutos en el mundo, estableciendo un importante modelo a seguir
para otros sistemas similares que se desarrollen en otras partes del mundo. Hasta países que
no han ratificado el Protocolo de Kyoto están observando el funcionamiento del ETS de la UE
para desarrollar sus propios sistemas. Este es el caso de algunos estados australianos y de los
EE.UU. Esto les otorga a los políticos europeos, tanto en los gobiernos nacionales como en
las instituciones de la UE., una responsabilidad internacional para garantizar que la segunda
fase del ETS europeo tenga éxito.
3
Campaña ¡Cambia de energía! de WWF/Adena
El sector que tiene una mayor contribución a las emisiones de CO2 de origen humano es el
sector eléctrico. Produce un 37% de las emisiones globales de CO2 y el 39% de las europeas.
La mayoría de las emisiones de este sector proceden del carbón (72%), seguido del gas (18%)
y petróleo (10%). El carbón es el combustible fósil más intensivo en carbono, y su quema
genera un 70% más de CO2 por unidad de energía producida que el gas natural.
Los próximos 20 años suponen para Europa una oportunidad histórica para reducir
drásticamente el nivel de las emisiones del sector eléctrico. En ese período, la mayoría de
centrales de generación de electricidad con carbón más contaminantes serán desmanteladas.
Si son reemplazadas con nuevas centrales de carbón, el continente alcanzará altos niveles de
contaminación por CO2 las siguientes décadas. Sin embargo, si las plantas actuales de carbón
se reemplazan por energías renovables y otras alternativas mas limpias y eficientes, Europa
puede conducir al mundo hacia una economía baja en CO2, con todos los beneficios
económicos y medioambientales que esto supone.
El objetivo de la campaña ¡Cambia de Energía! de WWF/Adena es pedirles a los gobiernos y
empresarios que reduzcan la contaminación de CO2 producida por las centrales de carbón y
fuercen un cambio hacia una energía limpia y más eficiente.
El establecimiento de fuertes límites a la contaminación por CO2 en el ETS europeo –
combinados con un fuerte incentivo financiero para invertir en tecnologías limpias y más
eficientes- pueden transformar el sector eléctrico y automáticamente reducir sus emisiones de
CO2. Desafortunadamente, los gobiernos de los países de la UE han fijado límites e incentivos
muy débiles en la primera fase del ETS. La segunda fase representa una oportunidad
importante para establecer objetivos mas ambiciosos de reducción de emisiones y dar a los
empresarios las señales necesarias para elegir las inversiones correctas.
La campaña ¡Cambia de energía! está dirigida a los gobiernos en los 25 Estados Miembros de
la UE, especialmente a los de Reino Unido, Alemania, Italia, España, Polonia y Holanda. Los
PNAs de estos países incluyen sobre el 68% de los derechos asignados bajo el ETS europeo.
Como resultado, las decisiones políticas tomadas en esos países tienen un fuerte impacto en la
efectividad medioambiental del ETS.
WWF/Adena está presionando para que se establezcan límites estrictos en las emisiones de
CO2 y mayores incentivos para la reducción en la segunda fase de los PNAs, que se debe
completar en 2006. Solo fuertes límites y una estructura adecuada de los PNAs forzarán a las
empresas a reemplazar las plantas contaminantes de carbón por otras menos emisoras de gas
o renovables.
Para WWF/Adena la efectividad medioambiental del ETS europeo dependerá de tres
factores:
• Que establezca límites absolutos en las emisiones de CO2 que garanticen una reducción
continuada de las emisiones por debajo de los niveles históricos y tendenciales, y
• Que garantice que los Estados Miembros de la Unión Europea cumplen sus objetivos de
Kyoto u objetivos nacionales mas ambiciosos, y
• Que el sistema proporciona incentivos a corto, medio y largo plazo y señales de precio
para las inversiones en tecnologías bajas en carbono y medidas de eficiencia energética.
4
El éxito del ETS dependerá también de su simplicidad y transparencia. Un sistema y un
proceso demasiado complejos y opacos podrían minar los objetivos medioambientales y
económicos del sistema.
Análisis de la Primera Fase del Sistema Europeo de Comercio
de Emisiones y recomendaciones para la Segunda Fase
Las siguientes páginas contienen recomendaciones para mejorar el ETS, basándose en el
análisis de dos informes encargados por WWF/Adena, para revisar la primera fase del ETS
europeo y dar recomendaciones para la segunda serie de PNAs. Ahora es el momento
adecuado para asegurarse de que la segunda fase de los PNAs se esté diseñando
correctamente para maximizar su efectividad medioambiental y su eficiencia económica, ya
que los Estados Miembros de la UE stán preparando los borradores de los próximos PNA.
WWF/Adena ha contratado a un consorcio de consultores liderado por ILEX Energy
Consulting (Reino Unido) y Öko-Institut (Alemania). El informe de ILEX se titula The
environmental effectiveness of the EU ETS: Analysis of caps (La efectividad medioambiental
del ETS de la UE.: Análisis de los límites de emisión) y es un análisis independiente de los
PNAs de Alemania, el Reino Unido, Italia, España, Polonia y Holanda. Está enfocado a
evaluar el total de derechos de emisión asignados por estos Estados Miembros.. El informe
del Öko-Institut titulado The environmental effectiveness and economic efficiency of the EU
ETS: Structural aspects of the allocation (La efectividad medioambiental del ETS de la UE.:
Aspectos estructurales de la asignación) evalúa como se han distribuido esas asignaciones
entre las distintas instalaciones. La distribución de los permisos afecta fuertemente a los
incentivos a la inversión en tecnologías más limpias y menos intensivas en carbono, y a la
eficiencia económica del ETS.
Un consorcio europeo para una visión europea del ETS
Ambos informes analizan la primera fase de los PNAs de Alemania, Reino Unido, Italia,
España, Polonia y Holanda con respecto al criterio de efectividad medioambiental y eficiencia
económica, y proporcionan recomendaciones prácticas para la segunda fase, así como
posibles mejoras para cada país. La investigación hecha por ILEX y Öko-Institut proporciona
además distintas alternativas para armonizar entre los países varios elementos de los PNAs, y
señalan algunas consideraciones clave para el Sistema de Comercio de Emisiones después de
2012, ambos respectivamente en términos de fijación de límites y reparto de asignación.
Se han tenido en cuenta criterios de transparencia y equidad. En resumen, el informe de ILEX
evalúa el límite de emisiones en los diferentes PNA en relación con las proyecciones de
emisiones de emisiones, los objetivos de Kyoto y los objetivos nacionales de reducción de
emisiones. El informe del Öko-Institut evalúa la estructura desde criterios de simplicidad de
las reglas de asignación en los PNA. Ambos informes hacen un análisis cualitativo y
cuantitativo, y se centran sobre todo en el sector eléctrico, el sector con mayores emisiones de
CO2 en Europa.
La investigación involucró a consultoras de distintos países de la UE.: Avanzi (Italia), ESC
(Polonia), ILEX Energy Consulting (Reino Unido y Holanda), ILEX Iberia (España), ÖkoInstitut (Alemania). Todas proporcionaron información sobre cuestiones específicas y datos
de cada país, así como comentarios más extensos sobre las propuestas utilizadas y
5
encontradas en ambos informes. Para información detallada sobre criterios, metodologías y
más conclusiones, véanse los informes completos y los resúmenes ejecutivos en:
http://www.wwf.es/cambioclimatico/cambioclimatico.php
Análisis de la Fase 1: puntos débiles y falta de ambición
En general, los PNAs para la Fase 1 muestran bastantes puntos débiles, lo que reduce la
eficiencia económica y la efectividad medioambiental del sistema e introducen incertidumbre
sobre el cumplimiento de los objetivos asumidos bajo el Protocolo de Kioto y de objetivos
nacionales mas ambiciosos. La falta de armonización en el primer proceso de asignación se
tradujo en múltiples metodologías para la fijación de límites y reparto de asignaciones, de
forma que se crearon sistemas que eran muy diferentes de un Estado Miembro a otro.
El trabajo de investigación sobre el ETS, dirigido por ILEX Energy Consulting y Öko-Institut
muestra las inconsistencias en el plan y la falta de transparencia generalizada en el proceso de
desarrollo de los NAPs y en la información utilizada. El análisis muestra que ninguno de los
seis países cumple todos los criterios de efectividad medioambiental y eficiencia económica
en términos de reglas aplicadas en la fijación de límites y asignaciones. La revisión de la
primera fase del ETS que realizan los dos informes puede resumirse de la siguiente manera:
•
Límites de emisión: con frecuencia, la base para fijar el límite son previsiones en
lugar de datos históricos. Adicionalmente, las previsiones de emisiones son
normalmente fijas y se establecieron tarde en el proceso. Los objetivos de Kyoto y los
nacionales no se tuvieron en cuenta lo suficiente para la fijación de los límites en
algunos PNAs y ahora algunos países necesitan realizar importantes reducciones en la
segunda Fase para cumplir los objetivos. Además, se ha argumentado que la
existencia de muchos escenarios tendenciales se tradujo en sobreasignación de
derechos de emisión en algunos países, básicamente, otorgando a la industria más
derechos de los necesarios de forma que se superaron los objetivos de emisiones.
•
Eficiencia económica: En la fijación de los límites, la contribución de los sectores no
incluidos en la Directiva no fue cuantificada y presentada claramente en los PNAs,
poniendo en cuestión en qué medida los gobiernos consideraron correctamente los
costes de reducción de emisiones de los distintos sectores. Observando las reglas de
asignación para las nuevas instalaciones y para las existentes, vemos que muchos
países obtienen en este criterio la calificación de “media” o “baja”, lo que dificulta que
existan incentivos fuertes para cerrar las plantas viejas e ineficientes y reemplazarlas
con inversiones nuevas y más limpias.
•
Equidad: La mayoría de los seis PNAs no tuvieron suficientemente en cuenta la
contribución a la reducción de los distintos sectores (incluyendo de manera realista lo
que los sectores no incluidos podrían proporcionar) cuando fijaron los límites para los
sectoresafectados. Los PNAs en general obtienen una calificación baja con respecto a
la equidad entre países, ya que los niveles de reducción no reflejan la distribución de
las reducciones requeridas bajo el Acuerdo de Reparto de Carga del objetivo de Kioto
europeo. Y sobre todo, las previsiones de asignación suponen un tratamiento no
equitativo a las nuevas plantas menos contaminantes, ya que tienen un acceso desigual
a los permisos en la Reserva para Nuevos Entrantes.
6
•
Transparencia: El PNA debería haberse hecho de una manera transparente
involucrando a los distintos sectores de la sociedad. En la mayoría de los Estados
Miembros, sin embargo, el proceso transparente se sustituyó por oscuros acuerdos
políticos con unos pocos interesados, y la información detallada sobre la metodología
de fijación de los límites y las asignaciones no existe en muchos casos.
•
Simplicidad: A pesar de que los interesados acordaron en principio tener un plan
sencillo y consistente, en la práctica, las distintas metodologías que se usaron en los
PNAs para asignar los derechos (a las instalaciones existentes y a las nuevas) han
incrementado la complejidad en algunos países.
Para mas información sobre la calificación de cada país de acuerdo a los distintos criterios y
para posibles mejoras véanse los informes completos y sus resúmenes ejecutivos en:
http://www.wwf.es/cambioclimatico/cambioclimatico.php
Recomendaciones para la Fase 2: principales mejoras a
incorporar
Hay importantes oportunidades para mejorar los PNAs diseñados para la Fase 1 y para
garantizar mayores niveles de eficiencia económica y efectividad medioambiental en la
segunda Fase . Basándose en las lecciones aprendidas de la Fase 1 y en las recomendaciones
obtenidas del análisis, WWF/Adena recomienda a los Estados Miembros de la UE doce
principios clave para la elaboración del borrador del PNA para la Fase 2 y sugiere medidas
específicas para la fijación de límites y asignación de derechos:
12 principios para lograr mejores PNAs en la Fase 2 y las medidas que los hacen
posibles
1.
Los límites absolutos (cap) deben estar en línea con el cumplimiento de los
objetivos de reducción de emisiones establecidos en Kyoto y objetivos nacionales
mas ambiciosos, garantizando una tendencia a la reducción de las emisiones.
El límite para la segunda fase del PNA debe ser inferior al de la primera fase.
Los sectores de la Directiva deben cumplir por lo menos con su cuota de
reducción de emisiones de acuerdo al objetivo nacional bajo el Protocolo de
Kyoto.
Si hay ya objetivos voluntarios a nivel nacional o sectorial para ir más allá de
los objetivos de Kyoto, deberían ser la base para la fijación de un límite para
los sectores afectados.
Los Estados Miembros deben fijar objetivos para los sectores no incluidos
(por ejemplo doméstico o transporte) y explicar y justificar claramente esas
contribuciones al cumplimiento de sus objetivos de Kyoto y otros objetivos
nacionales en los PNAs.
Las políticas y medidas para los sectores no incluidos deberían ser
transparentes y los Estados Miembros deben probar ante la Comisión que son
realizables y efectivos.
7
2.
Los límites deben fijarse de manera medioambiental y económicamente eficiente,
transparente y justa .
Los límites no deben basarse directamente en las proyecciones de emisiones.
Las proyecciones conllevan incertidumbre, son muy sensibles a los supuestos
que se utilicen y pueden estar sujetas a influencia política. Este enfoque es
además inconsistente con el hecho de que los principales objetivos
nacionales, comunitarios e internacionales están fijados (incluyendo Kyoto,
para el cual se establece el ETS).
Los Estados Miembros deberían usar un enfoque de distancia al objetivo que
fije una reducción porcentual con respecto a un valor de referencia histórico
fijo. Este valor de referencia no debería cambiar en el tiempo y debería ser
tan consistente como fuese posible entre los Estados Miembros.
Los límites deben fijarse pronto, en línea con las escalas de tiempo previstas
por la Directiva de la UE., para proporcionar certeza y dar señalas claras que
orienten las decisiones de inversión.
Donde se usen proyecciones, por ejemplo para calcular las emisiones de los
sectores no incluidos, los supuestos subyacentes, la metodología y las
incertidumbres deben presentarse explícitamente.
Deben formalizarse las consultas con todos los grupos interesados, para
incrementar la transparencia sobre el modo en que los gobiernos tienen en
cuenta sus puntos de vista y para asegurar que todos los agentes interesados
tiene las mismas oportunidades de aportar en las primeras etapas.
Toda la información debe publicarse en una única página web para garantizar
el acceso público a los detalles del proceso y a los planes.
3.
Debe mantenerse el principio de ‘quien contamina paga’.
Exigir que las instalaciones compren derechos de emisión a través de subasta
es la forma más eficiente y medioambientalmente efectiva. Los demás métodos
de asignación que dan derechos de emisión gratis (por ejemplo
grandfathering 1 , benchmarking 2 ) no permiten proporcionar los incentivos no
distorsionantes necesarios para guiar las inversiones hacia tecnologías y
combustibles menos contaminantes.
Los Estados Miembros deben emplear el monto máximo de derechos de
emisión por subasta (10% en la Fase 2), al menos para el sector eléctrico.
La asignación del restante 90% de derechos en la Fase 2 debe basarse en un
sistema de benchmarking específico de producto, para recompensar las
inversiones en combustibles bajos en carbono y en tecnologías eficientes. Un
benchmarking específico de producto significa que debe definirse para ciertos
productos una asignación de referencia, por ejemplo la asignación para
producir una unidad (kWh) de electricidad debe ser la misma para todo el
sector eléctrico, independientemente de la tecnología de generación y el
combustible utilizado.
Una transición hacia una subasta total en las siguientes fases es clave, para el
sector eléctrico en particular. Para el usuario este sistema no significará
1
El grandfathering es un método de asignación gratuita de derechos de emisión basado en las emisiones
históricas (N. del T.)
2
El benchmarking es un método de asignación gratuita de derechos de emisión basado en emisiones específicas
(N. del T.)
8
diferencias significativas en los precios de la electricidad, ya que la empresa
eléctrica también trasladará los precios de los derechos a los precios de la
electricidad, incluso donde esté establecido un sistema de asignación gratuita.
4.
Asegurar un equilibrio entre la asignación a las plantas existentes y la asignación
a los nuevos entrantes para garantizar la equidad y proporcionar los incentivos
adecuados a las inversiones más limpias bajas en carbono.
Las previsiones de asignación a los nuevos entrantes se deberían equilibrar con
cuidado con las previsiones para las instalaciones existentes. La subasta de
derechos de emisión a los nuevos entrantes podría garantizar una señal de
precio del carbono completa y no distorsionada para las decisiones de
inversión. De todos modos, en el marco de una asignación generosa para las
instalaciones existentes, habrá incentivos importantes para extender la vida útil
de las viejas centrales. Claramente, ésto no proporcionaría efectividad
medioambiental.
Donde haya una asignación generosa con las instalaciones existentes, los
Estados Miembros debería proporcionar también una asignación generosa
similar a los nuevos entrantes, para garantizar un incentivos para el rápido
reemplazamiento de las plantas antiguas ineficientes por nuevas plantas con
menores emisiones.
Asignaciones menos generosas para todas las plantas (para las existentes y para
las nuevas) es clave para la efectividad medioambiental del sistema a largo
plazo.
La asignación a la reserva para nuevos entrantes debe reducirse al tiempo que
se reduzcan las asignaciones a las instalaciones existentes.
5.
Plantas existentes: El reparto de asignaciones deberá incentivar las reducciones
de emisión en diferentes actividades (cambio de combustible, tecnologías más
eficientes, cambio en el orden de mérito de las plantas).
Los ajustes ex-post deben estar prohibidos. Los ajustes ex-post distorsionan el
mercado e incrementan la incertidumbre de todos los actores del mercado, ya
que les otorgan a los Estados Miembros la capacidad de intervenir en el
mercado después de hecho el reparto, y de redistribuir los derechos emitidos
entre las compañías participantes durante la fase de comercio. Los ajustes expost eliminan todos los incentivos a las plantas existentes para que operen más
eficientemente e instalen mecanismos de reducción de emisiones.
Garantizar una transición hacia un benchmarking específico de producto para
la asignación de los derechos no subastados. Cualquier benchmarking para las
asignaciones debe diseñarse como un acercamiento provisional hacia el modelo
de subastas.
Garantizar los incentivos apropiados para la cogeneración, tal como un enfoque
por emisiones específicas basado en una asignación para la electricidad y
también para la producción calorífica (‘doble benchmarking’).
6.
Cierre de plantas: Garantizar incentivos al cierre de las plantas viejas,
ineficientes y muy contaminantes.
Los cierres de plantas podrían tratarse con un enfoque basado en incentivos,
donde los operadores obtienen un incentivo para cerrar las plantas viejas y
9
reemplazarlas con plantas menos contaminantes. Si una asignación gratuita
(grandfathering) es aún el método de asignación utilizado, las transferencias de
asignaciones deben utilizarse como incentivos a la inversión en combustible
bajos en carbono (por ejemplo largos períodos de transferencia de al menos 6
años).
Estrictos criterios de eficiencia basados en benchmarkings deben establecerse
para las plantas viejas e ineficientes.
Ver el principio 3.
Cuando se cierre una planta, el operador puede retener los permisos de emisión
durante el período en la Fase 2, permitiendo a las plantas conservar los
permisos durante un período definido pero no en los siguientes períodos, con el
objetivo de incentivar el rápido reemplazamiento de las viejas plantas.
Los Estados Miembros debería definir claramente el ‘cierre’ y los procesos de
notificación por instalaciones. Sus PNAs deberían incluir previsiones de cierre.
Las previsiones de cierre de las plantas existentes deben equilibrarse con las
reglas de los nuevos entrantes (ver Principio 4)
7.
Nuevos entrantes: Garantizar que haya mayores incentivos en invertir en
combustibles bajos en carbono y tecnologías eficientes que en invertir en plantas
menos eficientes y con combustibles más contaminantes.
Cuando sea gratuita la asignación a los nuevos entrantes, la asignación debe
basarse en benchmarkings específico de producto. Los benchmarking basados
en el combustible no deberían ser aceptados.
Los benchmarkings deben basarse en datos de producción con factores de
carga predefinidos más que en proyecciones de producción específicas para
cada instalación, para incrementar la simplicidad y la transparencia. Los
beneficios inesperados que se derivan de proyecciones exageradas para cada
planta, o la necesidad de ajustes posteriores pueden evitarse con este enfoque.
Las previsiones para las plantas de cogeneración deberían hacerse reflejando su
alta eficiencia y sus bajas emisiones de CO2.
8.
Nuevos entrantes: Garantizar definiciones claras y la aplicación consistente de la
distribución de derechos para apoyar estructuras de incentivos y la equidad.
Si los Estados Miembros permiten asignaciones gratuitas de derechos a los
nuevos entrantes, debe establecerse una reserva para nuevos entrantes para eses
derechos. Esta reserva debería distinguir entre ‘nuevos entrantes conocidos’ y
‘nuevos entrantes desconocidos’ para garantizar el mismo nivel disponibilidad
y equidad para todos los nuevos participantes en el mercado. Una reserva
establecida de este modo podría proporcionar una asignación bajo el enfoque
‘el que primero llega primero se sirve’.
El ‘reabastecimiento’ de la Reserva para Nuevos Entrantes no debería estar
permitido. Esto significa que los gobiernos de los Estados Miembros no
deberían permitir comprar en el mercado derechos de emisión adicionales para
rellenar la Reserva una vez que en la Reserva original ya no quedan derechos
(lo que podría llevar a significativos gastos para los contribuyentes).
Las reglas para los nuevos entrantes deberían mantenerse durante toda la vida
de la instalación. Los nuevos entrantes nunca deberían ser tratados como viejas
(pre-2005) instalaciones.
10
9.
Transparencia: Garantizar metodologías de asignación claras y bien
documentadas en los PNAs. Para la notificación de la Fase 2 de los PNAs la
Comisión Europea debería demandar:
una documentación clara del reparto de asignación para las instalaciones
individuales en un formato armonizado;
la demostración de incentivos en el reparto de asignaciones y sus interacciones
entre las plantas existentes y los nuevos entrantes (un ejercicio con grupo
estandarizado de instalaciones y un grupo estandarizado de estudio de casos
podría ayudar para presentar estas estructuras de incentivos);
demostrar que el tamaño de la Reserva para Nuevos Entrantes (NER) (si
existe) es adecuado para la demanda prevista;
que la cuantificación de la NER y los supuestos y metodologías utilizados para
calcular el tamaño de la NER estén sujetos a un proceso de participación
pública;
transparencia en los costes del sistema (las reducciones de las emisiones de
carbono deberían ser significativas para superar los costes administrativos y los
costes de transacción asociados con el ETS). Esto es clave para garantizar la
eficiencia económica del ETS en el medio y largo plazo (es decir, que la
reducción se lleva a cabo al mínimo coste).
10.
Utilizar los créditos de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (CDM) y de la
Aplicación Conjunta (JI) con precaución. WWF/Adena apoya las decisiones del
Directiva 2003/87/EC de la Unión Europea (la llamada “Linking Directive”), que
establecen que:
los créditos de JI/CDM para los proyectos nucleares no deben reconocerse en
el mercado de emisiones de la UE.
en la aprobación de JI/CDM para proyectos hidráulicos de más de 20 MW, los
Estados Miembros tienen que tener en cuenta las directrices medioambientales
internacionales, incluyendo las recomendaciones de la Comisión Mundial de
Presas;
los créditos de JI/CDM de proyectos relacionados con el uso de la tierra y
actividades forestales permanecen excluidos del mercado de emisiones de la
UE
Medidas adicionales:
Las directrices de la Directiva deben ser una guía clara para los Estados
Miembros sobre la naturaleza suplementaria y el nivel de los créditos
generados a través de JI y CDM.
Para los Estados Miembros que escogen créditos en el extranjero, deberían
fijarse requisitos cualitativos basados en los criterios “Gold Estándar”. “Gold
Estándar” es una iniciativa independiente elaborado para asegurar que JI y
CDM proporcionan proyectos creíbles con beneficios medioambientales reales.
Suscribiendo estos proyectos, se proporciona confianza a los países receptores
y al público de que los proyectos representan inversiones nuevas y adicionales
en servicios energéticos sostenibles.
11
11.
Armonización: Los Estados Miembros y la Comisión Europea deberían
realizar un esfuerzo serio para maximizar la armonización entre los
PNAs. Esto se aplica en particular a los consejos y al proceso de
aprobación de la Comisión.
Garantizar una evaluación comparativa entre los límites absolutos de la Fase 2
y la información histórica de las emisiones.
Considerar el desarrollo y la publicación de un conjunto de proyecciones, tanto
para las emisiones de las instalaciones cubiertas por el ETS de la UE como
para los sectores no cubiertos, e informar de la fijación de límites de emisión
en los PNAs (y de los costes de reducción).
Garantizar que el modo de incorporar los objetivos nacionales y de Kyoto – y
la carga implícita al sector no incluido en la Directiva- es evaluado y aprobado
de manera coherente.
Armonizar las subastas en los Estados Miembros, así como los repartos de
asignación y los benchmarkings para las nuevas instalaciones, tal como se
recomendó en los principios anteriores.
Armonizar la forma de presentación y explicación de la metodología de cálculo
del límite de emisiones podría facilitar la comparación entre países de los
límites y los repartos, y además podría permitir la evaluación de su nivel.
Para el reparto de asignación debería presentarse una valoración de incentivos,
de forma transparente y fácil de encontrar y en un formato armonizado.
La Comisión Europea debe explicar las pautas que deben seguir los PNAs
como parte del proceso de aprobación para incluir los puntos citados
anteriormente en un documento claro y accesible para todo el mundo.
12.
Simplicidad: Mantener los PNAs tan sencillos como sea posible y evitar
asignaciones especiales.
Las subastas evitarían los problemas creados por las asignaciones especiales
para nuevos entrantes e instalaciones existentes (ver Principio 3)
Cuando no exista plena subasta, una posibilidad podría ser introducir un
sistema de actualización con fuertes benchmarks para minimizar el posible
‘juego’ entre empresas (es decir, cuando las instalaciones puede ‘jugar’ con el
sistema obteniendo mejoras económicas pero no necesariamente beneficios
medioambientales, por ejemplo operadores que incrementan sus emisiones
para recibir una asignación mayor en las fases futuras). Esto podría además
ayudar a eliminar la necesidad de provisiones de cierre. De todos modos,
aunque es una opción posible no es una solución perfecta al problema..
Los ajustes ex-post deberían permanecer prohibidos.
Límites de emisión para la Fase 2: una disminución del 8,7%
con respecto a la Fase 1
Al ser el límite de emisiones fijado por los Estados Miembros un elemento clave para
garantizar la efectividad medioambiental del ETS, WWF/Adena ha cuantificado los límites de
emisión de la Fase 2 para los PNAs de los seis Estados Miembros (Alemania, Reino Unido,
Italia, España, Polonia y Holanda) basándose en los informes realizados. WWF/Adena aplicó
12
el enfoque de ‘distancia al objetivo’, recomendado como el enfoque óptimo en el informe de
ILEX (ver Principio 1). Este enfoque se aplicó a los países de varias maneras: según Kyoto y
el Acuerdo de Reparto de Carga (Italia, España y Holanda), según los objetivos nacionales
establecidos (Polonia, Reino Unido) y según acuerdos voluntarios industriales de reducción
de emisiones para Alemania.
Los límites propuestos en la Fase 2 para los seis países son todos menores que los de la Fase
1, suponiendo una reducción del 8,7% con respecto a los límites de la Fase 1, lo que lleva a
una reducción adicional de 127,5 MtCO2 con respecto a la Fase 1. Esto es equivalente a
retirar de las carreteras 30 millones de coches cada año.
En la Tabla 1 se presentan los límites de emisión en la Fase 2. El documento completo y la
descripción de los enfoques se pueden consultar en:
http://www.wwf.es/cambioclimatico/cambioclimatico.php
Tabla 1. Límites de emisión para los seis Estados Miembros en la Fase 2
Alemania
Italia
Holanda
Polonia
España
Reino
Unido
245
Límite en la
499
233
95.5
239
160
Fase 1
(MtCO2/año)
Límite en la
473
196
90
224
137
224
Fase 2
(MtCO2/año)
Variación
-5,2%
-16 %
- 6%
- 6.3%
- 14.4%
- 8.5%
porcentual
entre fases
Fuente: Cap levels for Phase 2 of European Emissions Trading Scheme (WWF, 2005)
Total
(6 países)
1471,5
1344
-8,7%
Post 2012: Un mercado europeo de emisiones fijado bajo un
criterio global
Mientras a nivel internacional, continúa el debate sobre las medidas futuras que realizarán los
países para combatir el cambio climático, el ETS proporciona una plataforma a largo plazo,
sólida y efectiva para establecer el reparto de las reducciones de emisiones en futuros
regímenes. Además, constituye una base sólida para cualquier ETS global.
Por tanto, es crucial que las decisiones se tomen lo antes posible, no solo en la fijación de los
límites máximos de emisión, sino que también se deben decidir los principios y objetivos para
el funcionamiento del plan a largo plazo. Relacionar el sistema de comercio de emisiones con
el objetivo de reducción media de un 30% en la UE para el 2020 podría ser un buen
comienzo. Esto proporcionaría a los inversores la certeza y las señales de precio a largo plazo
necesarias para conseguir la reducción.
Idealmente, el número total de derechos en el sistema se debería fijar de forma centralizada
(es decir, a nivel de la UE.). Dada la incertidumbre asociadas a las proyecciones, los objetivos
y compromisos deberán referirse a una base histórica.
13
La armonización en la fijación de los límites y en los métodos de asignación ayudaría en la
simplicidad, reduciendo el rango de metodologías que las partes interesadas necesitan
entender y facilitando la comparación equivalente de cada aspecto.
En resumen, las reglas y decisiones deben explicarse de la manera más transparente posible.
Pasar a una subasta plena es un paso clave para crear incentivos a las inversiones bajas en
carbono.
Conclusiones
La segunda Fase del ETS determinará si el sistema es una medida válida para combatir el
cambio climático. Los gobiernos de los Estados Miembros y la Comisión Europea tienen que
garantizar que los Planes Nacionales de Asignación ponen fuertes límites a las emisiones y
provocan una continua reducción en las emisiones de CO2 de los sectores industriales clave,
en línea con los objetivos de Kyoto establecidos para la UE. y con los objetivos nacionales.
La necesidad de reemplazar las infraestructuras de generación eléctrica existentes en Europa
en las dos próximas décadas coincide con la oportunidad de dar fuertes incentivos a las
tecnologías y combustibles bajos en carbono mediante un ETS robusto. El comercio de
emisiones no es solo una medida de política medioambiental, sino que puede conducir a
cambios estructurales e innovaciones en los sectores industriales de la UE..
Un exitoso ETS europeo fijará las bases para los planes de comercio de emisiones en otras
partes del mundo. La UE. debe mostrar su liderazgo en este momento clave y garantizar que
el ETS cumpla con su cometido.
14
Lista de contactos sobre el ETS de las oficinas de WWF en Europa:
WWF Internacional
PowerSwitch! Campaign
Ms Imogen ZETHOVEN
Grosse Praesidentenstrasse 10
10178 Berlin
Germany
Tel: +49 30 308 742 16
[email protected]
WWF España – WWF/Adena
Ms Mar ASUNCION HIGUERAS
Gran Vía de San Francisco, 8
28005 Madrid
Spain
Tel: +34 91 354 05 78
[email protected]
WWF Oficina de Política Europea
Mr Oliver RAPF
36, Avenue de Tervuren - B12
1040 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 743 8808
[email protected]
WWF Holanda
Ms Barbera VAN DER HOEK
Postbus 7
3700 AA Zeist
The Netherlands
Tel: +31 30 693 73 34
[email protected]
WWF Alemania
Ms Regine GÜNTHER
Große Präsidentenstraße 10
10178 Berlin
Germany
Tel: +49 30 308 742 18
[email protected]
WWF Polonia
Mr Wojciech STEPNIEWSKI
ul. Wisniowa 38 m.1
02-520 Warsaw
Poland
Tel: +48 22 848 75 92 ext 105
[email protected]
WWF Italia
Ms Mariagrazia MIDULLA
Via Po 25/c
00198 Rome
Italy
Tel: +39 06 844 973 75
[email protected]
WWF Reino Unido
Panda House
Mr Matthew DAVIS
Weyside Park
Godalming, Surrey GU7 1XR
United Kingdom
Tel: +44 1483 426 444
[email protected]
La misión de WWF es frenar la degradación del medioambiente
y construir un futuro en el que los humanos vivan en armonía
con la naturaleza:
WWF/Adena
Gran Via de San Francisco nº 8
28005 Madrid
Tel +34 91 354 05 78
- conservando la diversidad biológica mundial
- garantizando que el uso de los recursos naturales renovables es
sostenible
- promoviendo la reducción de la contaminación y del consumo
abusivo.
Traducción al español: Xiral López y Marta Castro
© 2005, WWF. Todos los derechos reservados.
© 1986, WWF-World Wide Fund For Nature (Antes World
Wildlife Fund)
® WWF Marca Registrada
15