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Diplomado en Contraloría Social,
Transparencia y Rendición de Cuentas
2013
Módulo I
Gobernanza: democratizando la participación
social.
MTRA. ROSALBA RODRÍGUEZ DURÁN.
Gobernanza: introducción
CONTEXTO:
• Incapacidad de los gobiernos (considerados como sujetos
centrales).
• Años 80 gobierno vs. Gobernanza: del sujeto a la acción de
gobernar.
• Nuevo proceso de dirección de la sociedad.
• La gobernanza está explicando la descentralización
(descentramiento) del actual proceso de dirección, que no es ni
público ni privado. Ya no hay un centro de gobierno, hoy hay
un “governance system” (ONU).
• Es otro papel directivo (Co-gobierno).
Gobernanza: introducción
• Es un concepto bifrontal:
• Por un lado mira hacia el pasado oscuro de los gobiernos de la
crisis y otras formas arcaicas de dirección social (caudillismo,
patrimonialismo, intervencionismo) y marca su deslinde de esos
modos gubernativos desastrosos.
• Por otro lado, mira hacia el futuro perfil de la sociedad, modelado
por la presencia de nuevos sujetos colectivos, más independientes
e interdependientes en sus actividades, e indica entonces el nuevo
modo de gobernar ocurrido en ese nuevo contexto social.
ORIGEN
•
•
•
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No fue un concepto norteamericano sino europeo.
Administradores públicos alemanes, a partir de los 70.
Políticas públicas para mejorar dirección del gobierno.
Después de la crisis y de la evolución de la sociedad.
Evolución del concepto
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•
Concepto descriptivo más que teórico.
Luego se volvió valorativo.
Más allá del gobierno.
Formas de gobernar distintas a la gubernamental burocrática.
Incorporación de mecanismos de mercado y sociedad.
Concepto normativo: “buen gobierno”, “mejores prácticas”.
• Nuevos modos de relacionarse entre gobierno y sociedad.
Nacimiento del concepto
• Agencia para el Desarrollo de los Países de Ultramar del
Gobierno Británico (1993): good governance.
• Comisión de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
que fue pionero en la construcción y difusión de un concepto
preciso y estable en el marco del desarrollo sustentable
“Reconceptualizing Governance” (1997).
Utilización del concepto
• Conviene advertir que su primera utilización y primer intento
de definición no fue en el sector público sino en el sector
privado desde los años ochenta, con la expresión corporate
governance (el proceso de decisión debe ser compartido entre
accionistas, clientes, etc. De esto nace la responsabilidad social
de las empresas).
• La ONU, entrados los noventa, creó el MDGD, Management
Development and Governance Division. A lo largo de esta
década, la palabra governance quedó incorporada al lenguaje de
la comunidad del desarrollo.
Utilización y definición del concepto de
gobernanza
• La Real Academia Española :
• Definición anterior: “la acción y efecto de gobernar o gobernarse”.
• Definición actual (a partir 2010): “arte o manera de
gobernar que se propone como objetivo el logro de un
desarrollo económico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la
sociedad civil y el mercado de la economía”
TRADUCCIÓN
• En inglés no existe definición para gobernación, no existe
governation, por eso se la toma también como la traducción
de governance.
• Es un límite lingüístico del inglés no del español.
• Gobernanza no es la traducción literal de governance pero
así se viene utilizando en el ámbito público y académico.
TERMINOLOGIA
En la literatura angloamericana es posible distinguir
entre:
• Government, la institución responsable del gobierno
de una sociedad.
• Governing, el gobernar entendido como la acción de
gobernar (del gobierno mismo).
• Governance, como el proceso más o menos
formalizado de gobernar(se) o conducir(se) a(de) una
sociedad, tal como ocurre en un determinado tiempo
social y en el que el gobierno es un actor con mayor o
menor capacidad de decisión e influencia directiva.
Distinciones conceptuales
(Jan Kooiman)
• Governing (gobernación): procesos de interacción entre actores
públicos y los grupos de interés o individuos implicados.
• Governance (gobernanza).
• Governability (gobernabilidad).
Implicaciones:
• El proceso o conjunto de acciones mediante el cual el
gobierno dirige o conduce a la sociedad.
• Esta dirección social implica:
• Definición de objetivos comunes
• La aceptación social de los mismos
• La participación directa o indirecta de la colectividad en la
realización de los objetivos comunes
• La coordinación de las múltiples acciones de los actores
sociales para posibilitar y/o asegurar su realización.
Conceptualización
• Aguilar: el proceso mediante el cual los actores de una
sociedad deciden sus objetivos de convivencia –
fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse
para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de
dirección.
• El concepto cuestiona la idea aceptada de que la acción de
gobernar a una sociedad sea equivalente a la acción directiva
del gobierno, sin inclusión ni participación de la sociedad en
la definición de los objetivos sociales y sin espacio para otras
formas de dirección de la sociedad menos verticales e
impositivas.
Gobernación vs. Gobernanza
• Renate Mayntz nos dice que la gobernanza está experimentando
una evolución semántica, inicialmente se utilizó como sinónimo
de gobernación. El campo semántico de la palabra se ha ampliado
con dos nuevas acepciones:
• Hoy se recurre a gobernanza, en primer lugar para indicar un
nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control
jerárquico, y caracterizado por un mayor grado de cooperación
y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales,
redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.
• En segundo lugar, gobernanza indica algo mucho más amplio
de modo tal que el campo semántico de la gobernanza pierde
pie en la teoría política para convertirse en una teoría general
de las dinámicas sociales. Es una respuesta para explicar los
cambios de las sociedades actuales.
Gobernanza como acción colectiva
Gobernanza implica una acción colectiva, la cual no se sostiene sin la
participación del gobierno.
•
La gobernanza implica por tanto un conjunto de actores que buscan:
• Orientación de sus sociedades (intencionalidad)
• Las acciones para hacer algo (causalidad)
• Forma de organización y coordinación que se van a dar.
Hay dos cuestiones importantes:
• Que exista cooperación y coordinación.
• Que esta cooperación y participación conjunta sea eficaz.
(Tiene que haber una instancia que coordine y asegure el cumplimiento
de los 2 anteriores: el gobierno).
Aspectos claves para entender la gobernanza
• La nueva gobernanza toma entonces la forma de
coordinación de la acción colectiva más que el de la
subordinación de actores independientes.
• Las formas de coordinación y convivencia para dirigir
a una sociedad se lleva a cabo en modo de
interdependencia-asociacióncoproducción/corresponsabilidad entre el gobierno
y actores u organizaciones privadas y sociales.
Formas de gobernar o procesos de dirección
Contralador.
Capturado.
Gobierno con autoridades
fuertes pero con debilidades en
el respaldo social.
El gobierno se vuelve actor
dependiente o capturado por las
grupos de presión que no
acuerdan ni concilian.
Desgobierno:
Las autoridades presentan
debilidad y la sociedad baja
iniciativa y presión.
Gobernanza:
Cooperación, coordinación
entre actores públicos,
privados y sociales en
temáticas de interés y
desarrollo.
Qué no es Gobernanza
•
•
•
•
•
No es un modelo organizativo y funcional de validez universal.
No es un enfoque antigubernamental.
No es mercado.
No es autorregulación por parte de la sociedad civil.
No elimina modelos anteriores; convive con ellos, reequilibra el
proceso de dirección.
Qué no es Gobernanza
• No implica subordinación sino coordinación.
• No implica dependencia ni independencia, sino
INTERDEPENDENCIA.
• Cuando no hay recursos para compartir ni capacidades para
ofrecer.
Principales características
• Incluye al gobierno pero hay que ir más allá porque ya no es el
único actor.
• Se rompe el dogma del monopolio estatal de los intereses
generales por la acción colectiva.
• Cambio en la concepción de la relación entre Estado y sociedad.
• Interacción, interdependencia, coproducción, corresponsabilidad.
Principales características
•
•
•
•
Intercambio.
Necesidad de cooperación.
Se requiere flexibilidad y cambio en los instrumentos de gestión.
Capacitación constante y/o conocimiento sobre las posibilidades
de intervención y/o cooperación social en temas gubernamentales.
Desarrollo de aspectos principales
• Interdependencia: de recursos y capacidades entre gobierno y
la sociedad, se produce la relación por redes.
• Capacidades: si en el nivel de gobierno o en el nivel de la
sociedad no existen recursos, sin capacidades para compartir
no hay gobernanza.
• Coordinación (más que subordinación): idea del gobierno
como agencia de coordinación de los actores privados y
sociales en la conducción del desarrollo económico y social.
Desarrollo de aspectos principales
• Interacción: calidad de interacción, los nuevos modos de gobernar
basados en este aspecto son reconocidos como gobernanza,
gobierno relacional o en redes de interacción público-privadocivil a lo largo del eje local/global.
• Cooperación mixta.
Aportes de los actores
• Aporte del gobierno: coacción, legitimidad de cargo,
legitimidad de actividades, presupuesto (gasto),
administración pública (organización, actividades,
recursos, conocimientos, especialización).
• 4 niveles de actuación:
•
•
•
•
Institucional
Económico
Administrativo
Político.
Aportes de los actores
• Aporte del sector privado: productividad
(investigación más desarrollo), capital, globalización,
medios de comunicación, fuerza de trabajo,
organización y gerencia, competitividad.
• Aporte del sector social:
• Capital social (autoorganización, asociacionismo, confianza,
solidaridad).
• Civismo (reconocimiento de la legitimidad del poder
público).
• Confianza respecto a lo público (vinculación efectiva,
instancia de generación de valores (familia, religión,
información).
De los actores
• Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las
grandes cuestiones sociales, que también hoy son desafíos para
los actores u organizaciones de la sociedad civil y las empresas.
• De ahí que se rompa el dogma del monopolio estatal de los
intereses generales.
• Esto desde luego supone un cambio en la concepción hasta
entonces vigente de la relación entre Estado y sociedad: pero se
reconoce su interdependencia y la necesidad de la cooperación
para la definición y realización de los intereses generales.
• Suena redundante pero es “socializar” la responsabilidad
social de los actores no gubernamentales.
Peligro de no generar esquemas de gobernanza
•
•
•
•
•
Desvinculación del liderazgo de las autoridades.
Falta de conformidad de la gente.
Radicalismo político.
Descontento con el régimen democrático.
Nuevos movimientos de protesta que no encuentren cauces
de institucionalidad para sus demandas.
Diferencias entre gobernabilidad y gobernanza
Gobernabilidad (se enfoca
en el sujeto)
Gobernanza (no le interesa
tanto el sujeto sino el
proceso)
Agente de gobierno
Proceso de gobernar
Capacidades
Acciones
Capacidades del gobierno
Capacidad del gobierno más
la capacidad de la
sociedad
Se parte de la premisa de
que la sociedad es
ingobernable
Parte de la premisa de que
la sociedad tiene
capacidad de
autogobernarse
Ciudadanos como objetos
del gobierno
Ciudadanos como sujetos de
gobierno
Subordinación
Coordinación
Enfoque gubernamental
Enfoque postgubernamental
Comparando la gobernabilidad con la gobernanza
• La gobernabilidad se centra sólo en las capacidades del
gobierno. La gobernanza se vuelve en un enfoque de
acción que hace observable esas capacidades.
• Procede un nuevo proceso de dirección de la sociedad
(ante los defectos e ineficacias del gobierno), que te
lleva a un nuevo proceso de relación entre gobierno y
sociedad.
• El concepto de gobernanza incluye la distinción entre
capacidad directiva y eficacia directiva del gobierno.
Comparando la gobernabilidad con la gobernanza
• Ambas tienen como objeto la pregunta sobre las capacidades
del gobierno democrático.
• La primera se interroga y responde sobre las capacidades de
gobierno entendidas como los recursos o poderes que debe
disponer el gobierno para estar en aptitud de gobernar a su
sociedad, mientras la segunda se refiere a las capacidades
entendidas como recursos en movimiento, poderes en acción,
cuyos resultados o efectos son las situaciones deseadas de
coordinación, conciliación, prosperidad social.
Gobernanza y su relación con el gobierno
• Gobernanza es un enfoque postgubernamental (no
antigubernamental). Incluye al gobierno pero hay que ir más
allá para dirigir a una sociedad.
• El enfoque de gobernanza integra y rebasa la problemática de la
gobernabilidad.
• La cuestión de la gobernabilidad es subsumida por el de
gobernanza, que la compendia, y demuestra que la
gobernabilidad no es sinónimo de gobernanza, pues las dos
hacen referencia a distintas interrogantes y realidades, aunque
graviten alrededor de la problemática del gobierno o de
dirección de la sociedad.
De la gobernabilidad a la gobernanza
• La debilidad de los gobiernos fuertes dio pie a que surgiera la pregunta de
si más allá del gobierno existían capacidades de solución de problemas y
realización de futuros deseados.
• Se descubrió que:
•
•
No todas las capacidades requeridas para dirigir un país –particularmente en el campo del
crecimiento económico y el desarrollo social- se encuentran en el ámbito del gobierno
Las capacidades que posee un gobierno (legislación, coacción, imposición fiscal, servicios
sociales, etc.), son insuficientes frente a la magnitud de los nuevos y viejos problemas de la
sociedad.
• Se reconoció de que el gobierno no dispone de todos los recursos que
necesita para su tarea directiva, muchos de los cuales se encuentran en
manos privadas y sociales.
• Para gobernar un país hacia metas de bienestar se exigen más capacidades,
actores y acciones, más interdependencias que dependencias, coordinar
más que subordinar, construir puentes más que pirámides.
De la gobernabilidad a la gobernanza
• Este descubrimiento, que representa el nacimiento del enfoque
y concepto de la gobernanza, no podía suceder hasta que se
hicieron evidentes las situaciones críticas de las democracias
sociales y de los autoritarismos socialistas, y llevó a dos
conclusiones:
• En lo teórico: la capacidad directiva de un gobierno no equivale a un
gobierno. La calidad institucional y directiva es más importante que la
cantidad instrumental gubernativo.
• En lo práctico: se cancelaron facultades probadamente improductivas
de los gobiernos, se construyeron las requeridas para una dirección
social exitosa y se examinó al mismo tiempo si la acción directiva de la
sociedad debía estar sólo en manos de los administradores del
gobierno.
De la gobernabilidad a la gobernanza
• El resultado final fue rehacer en el concepto y la práctica un
nuevo equilibrio en las relaciones entre el Estado, el mercado y
la organización social y, por consiguiente, configurar un nuevo
proceso directivo de la sociedad, una nueva gobernación
(conocida como gobernanza):
• Se crearon agencias reguladoras y ejecutivas autónomas e independientes del
gobierno.
• Comenzó a ejecutarse la prestación de algunos servicios públicos mediante
proveedores y prestadores externos, transnacionales.
• Se impulsaron tratados de libre comercio con países afines.
• Se democratizaron los regímenes (irresponsabilidad de los gobiernos de formato
autoritario).
• Empezó a tomar forma un riguroso sistema de justicia
• Se liberalizó la opinión pública
• Se descentralizaron políticas y los gobiernos locales ampliaron sus márgenes de
independencia respecto del gobierno central.
Democracia y Gobernanza
• En democracia, el problema consiste entonces en que el gobierno
acredite ser un agente capaz de dirección, coordinación, y
articulación de sus sociedades, con resultados relevantes.
• Se trata del paso de la democracia como doctrina de forma de
gobierno a la democracia como gobierno con capacidad
gubernativa puesta en acción.
Concluyendo:
Gobernanza y Democracia.
• Los gobiernos democráticos sufren sus mayores dificultades
sobre su capacidad para resolver problemas sociales, formular
políticas adecuadas, prestar servicios de calidad, encuadrar
conflictos, neutralizar los delitos y anticipar las adversidades.
• El bajo rendimiento de los gobiernos democráticos puede
deberse a que concentró la participación de la ciudadanía en el
proceso electoral más que en el gubernativo.
• No se construyeron las capacidades requeridas para que las
democracias estuvieran en aptitud de gobernar, pero había que
comenzar por cimentar las bases hacia la gobernanza,
generando esquemas de participación activa, con políticas
públicas focalizadas, interactuando en todas las etapas del
actuar gubernamental: desde la planeación hasta la evaluación.
Gracias