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Política Ambiental Paticipación Ciudadana y Construcción Social del Ambiente Profesor Mario González Gutiérrez Centro de Estudios para el Desarrollo Sustentable Universidad Bolivariana-Chile Definiciones ¿Qué es Política Ambiental? Es un Novum, una novedad o un nuevo campo del análisis político. Se inicia en Europa y USA entre los 60 y los 70. Una nueva forma de protección del ambiente Una nueva forma de mitigar los problemas ambientales Definiciones Si decimos que la Política Ambiental es una nueva forma de mitigar los problemas ambientales, entonces.... ¿Existe una vieja forma de mitigarlos? La mitigación y la protección ambiental tiene tradición en nuestros países Existen desde largo tiempo: Ministerios de Salud, Servicios sanitarios Sistemas de agua potable etc... Nos queda igualmente una pregunta, que trataremos de responder en el curso de la materia ¿Existe una Política Ambiental más allá del Estado? La actual concepción de la Política Ambiental Del lado del Estado Política Ambiental es una acción ”directa” del Estado, entre los afectados (organizaciones) y causantes. La Más allá del Estado Política Ambiental es también una visión ampliada de la conformación del juego político y ocupa las regulaciones judiciales estatales. La Objetivos de la Política Ambiental Identificar la situación de los problemas ecológicos Formular soluciones en el mediano y largo plazo Concreción instrumental a través de programas, con personas, materiales y recursos de información Imponer esta política en la ejecución administrativa La Política Ambiental utiliza los tres conceptos básicos del análisis político La red política El escenario político El ciclo político La red política en Política Ambiental Designa a la totalidad de los actores en la realización de una determinada política, así como a la estructura de sus relaciones recíprocas La red política en Política Ambiental A la red política pertenecen todos los actores involucrados. Dentro de ellos encontramos: Las instituciones estatales Los funcionarios estatales Los representantes de los intereses económicos Los institutos de investigación y ONG´s. Los grupos de interés social y por último Las iniciativas ciudadanas La red política en Política Ambiental Todos los actores siguen siempre una “lógica de la negociación”. En esta lógica todos los actores participantes están interesados en conseguir un éxito completo o un resultado aceptable para cada uno de los sectores. La red política en Política Ambiental Las redes políticas se pueden diferenciar según: Su grado de alcance El grado de exclusividad o las posibilidades de acceso a dicha red La red política en Política Ambiental Según su grado de alcance significa: Si se trata de una red temática para un trabajo y un resultado concreto. (p.e. el problema político de los derechos de agua en la comuna de Santiago). O de todo un campo político (p.e. protección del agua, contaminación del aire). La red política en Política Ambiental Según el grado de exclusividad o las posibilidades de acceso a dicha red significa: Si es una red abierta y se presenta por ejemplo con muchos actores cambiantes (ejemplo: Curso de Ecología de UNIDA) O si es una red cerrada estrecha, densa (desde un punto de vista de su especialización, ejemplo: ONG. ecoceanos). La red política en Política Ambiental Crítica a la conformación de las redes Se excluyen a veces muchos intereses sociales Se excluye por consiguiente la participación ciudadana La red política en Política Ambiental Sin embargo, hace ya un largo tiempo que ha surgido un movimiento de protección ambiental Fuerte, profesional y apoyado en la ciudadanía Que rompe la exclusión a partir de la generación de lo que en Política Ambiental se reconoce como: La “estructura básica trilateral” La red política en Política Ambiental La “estructura básica trilateral” administración estatal organizaciones ambientales destinatarios (industriales) de la política ambiental El escenario político en Política Ambiental A través de la red política caracterizamos a los actores políticos. Pero la estructura general de sus relaciones se lleva a cabo en un campo político Por lo tanto el escenario político es y designa al conflicto concreto y al proceso de consenso Consentimiento o acuerdo, especialmente el de todas las personas que componen una corporación, dos o más partidos políticos, un grupo social, etc.., en torno a un tema de interés general El escenario político en Política Ambiental El escenario político se puede desarrollar, de forma Armónica Consensual o Altamente conflictivo y polarizado El escenario político en Política Ambiental Reconocemos también dentro del escenario político Los objetivos políticos de los diferentes actores Las estrategias políticas y las medidas políticas tomadas al respecto La valoración de los actores respecto de sus costos y beneficios El escenario político en Política Ambiental Pero el escenario político, es fundamentalmente cambiante, porque cambian Las opiniones y los intereses de los actores Y con esto también pueden cambiar las relaciones entre ellos. Este cambio nos proporciona la idea de proceso Este proceso se llama Ciclo Político El ciclo político en Política Ambiental El ciclo político lo grafica Windhorf-Héritier : “Cuando un problema entra como tal en la conciencia pública, y es definido como problema de relevancia en base a las exigencias de determinados grupos y a las concepciones valóricas dominantes. Es puesto en la agenda de las decisiones políticas y es acompañado de discusiones y procesos de negociación entre diferentes grupos. “El problema” así, es elevado a la toma de una decisión política-administrativa obligatoria que, en un proceso de ejecución experimenta sus deformaciones concretas, a través de los diversos actores políticos y administrativos, grupos sociales y organizaciones así como de los ciudadanos en particular. Los resultados políticos concretos y los efectos (que científicamente pueden ser investigados ‘evaluación’) provocan finalmente una reacción política de aprobación o rechazo que guía a la continuación, cambio o finalización de dicha política”. (Windhorf-Héritier 1987) El ciclo político en Política Ambiental En resumen en el ciclo político se distinguen las siguientes fases: Percepción y formulación del problema La conformación de agendas La decisión y formulación política La ejecución administrativa (implementación) La valoración de los resultados (evaluación) y La reformulación política o su finalización. El ciclo político en Política Ambiental Percepción y formulación del problema Los problemas ambientales no existen en sí mismo sino que necesitan ser percibidos por los actores políticos. Así pueden ser considerados como problemas políticos y ser tomados como tal por los grupos sociales, instituciones e individuos. En política y en especial en Política Ambiental existe también, un área a la cual llamamos. • “área de la no decisión” El ciclo político en Política Ambiental Área de la no decisión: representa renuncia sistemática y por largo tiempo a tomar decisiones. Y también la renuncia, no casual a la negociación. La Pero, en la fase Percepción y formulación del problema lo importante es reconocer: El ciclo político en Política Ambiental Percepción y formulación del problema ¿Cuándo y dónde fue informado por primera vez el problema y para que grupo objetivo? (p.e. en que medios, en que tipo de conferencia, en que tipo de crisis) ¿Qué actor tomó el tema y lo puso en el orden del día político? ¿Cómo fue informado? ¿Fueron disimuladas o “embellecidas” por ejemplo algunas informaciones? ¿Fueron dicho sólo algunos fenómenos o también fueron analizadas sus causas? Esta es la fase de inicio de la definición del problema y se cuenta como una de las fases menos analizada El ciclo político en Política Ambiental Conformación de agendas Es una especie de orden del día político en el cual deben ser tratados tanto los viejos y los nuevos problemas. Los que se muestran rutinariamente, o por única vez. Los actores participantes, pueden definir aspectos de contenidos, pero también pueden forzar, impedir y/o reprimir, sus intereses y posiciones de poder. Esta fase es un proceso de aprendizaje para los actores sobre como se deben formular los programas. El ciclo político en Política Ambiental La decisión y formulación política Es la fase del ciclo político más investigada Se reconocen los outputs del sistema político administrativo (resoluciones, ordenanzas y normas). Es importante reconocer el punto de partida y los efectos de dichos outputs. Es también importante reconocer la motivación y la sustancia de las decisiones. Puede tratarse de políticas simplemente simbólicas que tiene fuertes repercusiones financieras, personales o institucionales (“sonrisa de mujer”) Los programas son intentos de una búsqueda de soluciones operativas El ciclo político en Política Ambiental La ejecución administrativa (implementación) Esta fase describe el trabajo y la implementación de los programas. Es una de las fases más investigadas o reconocidas. Se refiere al cómo se implementa un determinado programa. Los resultados de las investigaciones dan paso a la evaluación por parte de los estamentos directivos. El ciclo político en Política Ambiental La valoración de los resultados (evaluación) Cuando el problema deja de existir ya no es necesario un programa En la política ambiental, es esta una regla. Es mucho más probable que determinados programas se cambien por otros a ser formulados nuevamente. Es también una regla o una fuerte tendencia el mantenerse en los problemas. El ciclo político en Política Ambiental La reformulación política y finalización En esta fase se decide la reformulación de los programas En base a la evaluación efectuada por los diversos actores En esta fase la burocracia permite en base a su propia evaluación la reformulación o la finalización de dichos programa. La Política Ambiental hoy La actual política ambiental está orientada preferentemente de forma reactiva a la defensa de los peligros y perjuicios más agudos y, Esta preocupación se relaciona sobre todo a los elementos propiamente ecológicos, que sufren daño ambiental (aire, agua, suelo etc.) En fin una Política Ambiental reactiva La Política Ambiental hoy A este respecto la preocupación de la Política Ambiental actualmente se subdivide en: Protección sobre las emisiones (de ruidos, y de la limpieza del aire) La protección de las aguas La protección de los materiales peligrosos El evitar la producción de basura y su disposición final La protección de la naturaleza y el suelo Y en los países con energía atómica. La protección contra la radioactividad y la seguridad de los reactores nucleares La Política Ambiental hoy En cambio una Política Ambiental Preventiva se relaciona, por sobre todo: Con el descubrir el porqué de los problemas Se preocupa de otros campos políticos incluso sobre cómo se genera la propia Política Ambiental. Se ocupa por ejemplo de cómo debe ser una correcta y justa política ambiental en las áreas de Una Política Ambiental de Transporte Una Política Ambiental de Energía Una Política Ambiental de los recursos naturales Una Política Ambiental de Producción Limpia Una Política Ambiental Agraria o Una Política Ambiental de Desarrollo Urbano. La Política Ambiental hoy En términos generales una Política Ambiental Preventiva Debe llevar adelante un diagnóstico de los problemas ambientales Debe detallar las medidas técnicas en contra de dichos problemas Debe saber cuál es la relación con los mecanismos sociales que regularmente intervienen en ellos. Se debe fijar y estudiar los aspectos sociales de un cambio de orientación en la política ambiental Debe poder descubrir el cómo determinados problemas, se relacionan a determinados intereses, al poder y a la forma que toma la información. La política ambiental que no se preocupa de estas dimensiones de la problemática ambiental, permanece en principio ingenua y Permanece limitada sólo a dar solución a los problemas de forma reactiva y de la gestión de las crisis. Los principios de la Política Ambiental En política ambiental se han desarrollado, desde los años 70, tres principios El Principio del Causante El Principio de la Cooperación y El Principio de la Prevención Los principios de la Política Ambiental El Principio del Causante En la mayoría de los países es reconocido como el principio según el cual, el causante de un daño ambiental, debe pagar también sus costos (polluter-pays principle o el principio de quien contamina paga). Sin embargo todavía existe una fuerte crítica debido a que se hace necesario por los bienes comunes, poner atención al llamado “principio de la compensación pública” según el cual los costos generales no están a veces debidamente cubiertos por el causante. Los principios de la Política Ambiental El Principio de la Cooperación Este principio incluye a los más importantes actores sociales que conforman la sociedad Su inclusión está orientada a encontrar un acuerdo para la realización de objetivos políticos ambientales. Con este principio se intenta aprovechar al máximo los recursos de los propios actores políticos ambientales en pos de conseguir objetivos de mitigación o de prevención ambiental Los principios de la Política Ambiental El Principio de la Prevención Principio conocido como de la previsión ambiental. Principio ligado estrechamente a que el hombre debe abstener de realizar o llevar adelante eventos que merezca dudas,respecto de su relación con en ambiente. Su máxima sería: “Ante la duda abstente”. Los principios de la Política Ambiental A propósito de los principios Los dos primeros principios cumplen su efecto sólo cuando en la práctica se conforma un determinado instrumentario (p.e. la internalización de los costos en impuestos o la cooperación en forma soluciones a las negociaciones entre algunos actores). Por último está claro, que en vista de conseguir el Principio de la Prevención, este debe ser a través de una política ambiental estratégica, elaborada en el sentido de una planificación preventiva de largo plazo. Las estrategias de la Política Ambiental Requerimientos La realización de programas de largo plazo supone poseer cierta “capacidad estratégica”. Capacidad estratégica significa disponer de una capacidad de gestión y de coordinación en el largo plazo.Ya que una planificación estratégica requiere dar solución a un complejo conjunto de problemas. Las estrategias de la Política Ambiental Restricciones ¿Que hacemos cuando no disponemos de capacidad estratégica? En primera instancia se debe asegurar su posibilidad de realización y puesta en marcha. Esta falta de capacidad estratégica, podría revertirse a través de la aplicación de una estrategia de orientación múltiple Las partes pueden apelar a los principios generales (como los arriba mencionados) y de esta forma sustituir el manejo estratégico. Las estrategias de la Política Ambiental Las estrategias de la Política Ambiental Sobre la Estrategia de mitigación o reparación Es la mera reparación de los daños ambientales conocidos o el logro de sus equilibrios compensatorios (indemnización por daños) El segundo nivel conforma la protección ambiental continua y las medidas de disposición final (”end of pipe treatment”) Una parte de los problemas aparece solucionada a través de la aplicación técnica ambiental continua Las estrategias de la Política Ambiental Sobre la Estrategia de la Prevención Una Estrategia de Política Ambiental preventiva se asienta principalmente en innovaciones que son dirigidas y basadas en: Una tecnología probada Una tecnología limpia Una tecnología de bajo impacto Una tecnología de bajo riesgo para el ambiente La valoración de las estrategias de la Política Ambiental Debemos realizarnos las siguientes preguntas ¿La aplicación del programa político ha conducido efectivamente a lograr los efectos perseguidos? (Criterio de la Efectividad) ¿Los efectos perseguidos están en alguna medida en relación con los costos empleados? (Criterio de Eficiencia) ¿Repercuten las medidas políticas ambientales de forma tal que ningún grupo social participa? (Criterio de la Igualdad o de la Justicia) ¿En que medida el programa de gestión se ha mostrado como políticamente realizable? (Criterio de la Realización Política) ¿Las medidas introducidas pueden llegar a buen término, en vistas de sus efectos definitivos o pueden ser reducidas a una mera capacidad de control para la seguridad y la mejoría de la situación? (Criterio de la Finalidad política) ¿Es sustentable el objetivo a lograr en vistas del proceso de crecimiento industrial y económico? (Criterio de Futuro) Los Instrumentos de la Política Ambiental Se definen como: ”la totalidad de todas las medidas y posibilidades de gestión de los actores políticos ambientales para la concresión de los objetivos y estrategias ambientales” Los Instrumentos de la Política Ambiental Se dividen en los siguientes grupos como: Instrumentos de Orden Jurídico Instrumentos de Planificación Ambiental Instrumentos Económicos Instrumentos Cooperativos Instrumentos Participativos Instrumentos Informativos Los Instrumentos de la Política Ambiental Grado de intensidad regulativa del estado Política Ambiental Preventiva Una política ambiental preventiva depende esencialmente de tres aspectos a considerar: Obtener efectividad con las normativas, prohibiciones, y sanciones, en las áreas de peligro, y en las áreas que requieren standard medioambiental mínimo Como hacer más caro a los causantes los riesgos ambientales y Hacer más fuerte la posición de los afectados en los aspectos jurídicos, políticos y de información. Los actores de la Política Ambiental 3 consideraciones generales: La Política Ambiental no es un resultado sólo de los actos estatales, sino que es un resultado de la negociaciones entre los intereses estatales y todos los negociadores (actores) sociales. El análisis en Política Ambiental no puede renunciar a las influencias de los actores políticos ambientales. La influencia de los actores o de los grupos de actores se extiende por todas las fases de la negociación política. Los actores de la Política Ambiental La influencia de los actores relevantes. Algunos criterios a considerar Los intereses de los actores participantes El poder y los recursos de negociación que se encuentran a su disposición para hacer prevalecer sus intereses así como, Las estructuras de las condiciones de su accionar. Las que pueden ser divididas en aspectos tales como: La política institucional La información y el conocimiento y Los factores económicos Los actores de la Política Ambiental Los intereses de los actores relevantes. Algunos criterios Los intereses del causante Son los intereses en el mantenimiento de su propia capacidad de daño ambiental, con lo cual puede obtener alguna posibilidad de no hacerse cargo de los costos. Es su defensa en contra de la medidas tomadas por políticas ambientales. Los intereses de los afectados Se orientan por lo general a la reducción del daño ambiental. Por consiguiente se encuentran, básicamente en contra de los intereses del causante, ya sea en sus objetivos finales como primarios. Los intereses de los organismos de ayuda Están organizados para obtener de la superación de los problemas ambientales un posible utilización que puede ser económica, política, o incluso psicológica. Los actores de la Política Ambiental Los recursos a tener en cuenta en la negociación. El siguiente listado da un vistazo a los esenciales recursos para la negociación que marcan decididamente el peso de los actores en Política Ambiental. La capacidad financiera Los recursos humanos Las posibilidades de influir jurídicamente La competencia especializada (saber de expertos) Disponiblidad de información Capacidad de articulación El grado de organización La capacidad de conflicto La capacidad de asociación (relevantes asociados, lobbistas) Potencial de apoyo, de amenaza, canje (poder en el mercado, influencia en los electores, recaudación fiscal, peso y oferta del mercado laboral) Potencial de movilización pública (de los propios miembros y los indirectos sobre los medios de comunicación) Los actores de la Política Ambiental El Estado política y ambientalmente visto como causante y parte de la solución El Estado, en los países industrializados, se vió forzado bajo la presión de los acontecimientos ambientales, y tuvo que gestar de ahí su propia Política Ambiental. En ciencia política se reconoce este hecho como el modelo de la iniciativa que viene de dentro (inside initiative model) En cambio en nuestro países nuestra Política se ha gestado por requerimientos de la política ambiental mundial. En ciencia política se reconoce este hecho como el modelo de la iniciativa que viene de fuera (outside initiative model) Los actores de la Política Ambiental Los empresarios como actores de las políticas ambientales Tienen las mismas contradicciones que el Estado Se diferencian según el ramo industrial (importadoras/exportadoras) Tratan de mantener autonomía en las negociaciones, en especial con el Estado Tendencia de “empresarios ecológicos” o de RSE Los actores de la Política Ambiental Las iniciativas ciudadanas Es un campo político muy bien visto en la percepción ciudadana, Han sido un importante factor en la generación de la política ambiental En Chile y en América Latina en general han estado asociadas al mundo que surge entre el Estado y el Mercado Se asocian al 3er sector y al apoyo técnico de las ONG´s Los actores de la Política Ambiental El ciudadano como parte afectada de los problemas Por regla general cada ciudadano participa como afectado de los problemas ambientales (reducción de su calidad de vida psíquica y física). Pero también causante (comportamientos en el consumo) de los mismos en el procesos políticos ambientales Los actores de la Política Ambiental Existen encuestas sobre conciencia ambiental en los ciudadanos que documentan: Que la protección ambiental es vista como una de las tareas más importante del estado. Que existe una alta disposición para la superación de problemas ambientales como también para que las víctimas puedan presentar pruebas. Que existe una confusión entre los problemas ambientales comunicados (subjetivos) y los directos (objetivos), y que en su percepción se justifican por la gran influencia de los medios de comunicación. La estabilidad de las más relevantes regulaciones ambientales, sobre las sociales va más allá de las fronteras de los partidos políticos Los actores de la Política Ambiental Las ONG´s, en Chile y A.L. podemos tipificarlas según: Aquellas que plantean posiciones tradicionales Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el apoliticismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el economicismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el intrumentalismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el tecnocratismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el contrapuntismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el ecologismo Aquellas que plantean posiciones y actitudes coyunturales Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el institucionalismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el juridicismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el privatismo Aquellas que plantean posiciones y actitudes futuras Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el mundialismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el ”oenegeismo” Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el bilateralismo Organizaciones que esgrimen como concepto fundamental el sustentabilismo La Política Ambiental y su desarrollo hoy En general podemos clasificar en 4 fases su actual desarrollo: Fase antes de 1970 La industria trata relativamente autónoma los problemas ambientales en su esfera institucional Fase (1970-1982) El estado interviene bajo la presión de los intereses ambientales organizados Fase (1983-1992) La industria y el estado cooperan conjuntamente bajo la presión de los intereses ambientales Fase (1992-hoy) El estado, la industria y las organizaciones ambientales cooperan entre ellos en una relación triangular mutua, como cuarto grupo de actores actúan los empresarios y las organizaciones económicas con especial intereses en la protección ambiental de las industrias. (seguros, ”capitalistas verdes” etc.)
