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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administración Pública
Asunción, Paraguay, 8 - 11 de noviembre de 2011
TABLEROS DE CONTROL PARA LA
MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DEL
DESEMPEÑO
INSTITUCIONAL:
EL SERVICIO
CIVIL
COMO
Cuestiones
conceptuales
SISTEMA y
POLÍTICO
metodológicas
Jorge Hintze
Jorge Hintze
TOP -
Tecnología para la Organización Pública
1 - La cuestión del objeto final de evaluación:
 ¿Cuál es el objeto último a cuyo conocimiento
deben contribuir las observaciones, mediciones,
controles y evaluaciones?
2 - La cuestión del objeto institucional de evaluación
 ¿Qué y cuántas clases de valor deben producir las
organizaciones para lograr su misión?
 ¿En qué contexto deben lograrla?
3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación:
 Los planes son instrumentos de evaluación al
tiempo que objetos de evaluación en sí mismos
 Los indicadores son el “lenguaje” en el que se
habla al planificar, al controlar y al evaluar
1
La cuestión del objeto de evaluación:
¿Cuál es el objeto último a cuyo conocimiento deben contribuir las observaciones,
mediciones, controles y evaluaciones?:
 El valor

público producido por el aparato institucional público.
Consiste en dos clases de valor para los ciudadanos:
Satisfacción de
necesidades
actuales
PRODUCCION DE
VALOR DEL
APARATO
INSTITUCIONAL
PÚBLICO
mediante
bienes y servicios
(EFECTIVIDAD)
Certeza de que las
necesidades
futuras
seguirán siendo satisfechas
(CONFIABILIDAD)
2 - La cuestión del objeto institucional de evaluación

¿Qué y cuántas clases de valor deben producir las organizaciones para
lograr su misión? ¿En qué contexto deben lograrla?
MERCADO
TRANSACCIONES
EN EL MERCADO
ORGANIZACIÓN
(Ámbito Organizativo
analizado)
PRODUCCION
INTERNA
CLIENTES
Productos internos
VALOR
MONETARIO
Recursos
físicos
(humanos y
materiales)
PRODUCCION
EXTERNA
Productos
organizacionales
PRODUCCION
ORGANIZACIONAL
PRESUPUESTO
PUBLICO
CONTEXTO POLITICO
PRODUCTOS
EXTERNOS
Outputs
RESULTADOS
EFECTOS e
IMPACTOS
Outcomes
DERECHOHABIENTES
MECANISMOS
REDISTRIBUTIVOS
3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación:

Los planes son instrumentos de evaluación al
tiempo que objetos de evaluación en sí mismos

Los indicadores son el “lenguaje” en el que se
habla al planificar, al controlar y al evaluar
Satisfacción
directa e indirecta
de necesidades través
de bienes y servicios
EFECTIVIDAD
LAS DIMENSIONES FINALES DEL LOGRO DE VALOR:
Tensión entre efectividad y sostenibilidad
Satisfacción
no sostenible de
necesidades
FRACASO
EN LA
ASIGNACIÓN
DE RECURSOS
EFECTIVIDAD
SOSTENIBLE
Desarrollo de
capacidades
SOSTENIBILIDAD
Continuidad de los efectos
al cesar la asignación
de los recursos
INTERPRETACIÓN DE LA MATRIZ DE EFECTIVIDAD SOSTENIBLE
Logros de efectos e impactos
inmediatos o de corto plazo que
tenderán a desaparecer al cesar la
asignación de recursos.
Asignación de recursos que no
produce efectos inmediatos ni
desarrollo de la capacidad de
hacerlo en el futuro.
Logros de efectos e impactos durante la
asignación de recursos que se podrán
mantener al cesar ésta.
Logros de durante la asignación de
recursos que permitirán el logro de los
efectos e impactos buscados después de
la finalización de ésta.
LA PLANIFICACIÓN Y EL CONTROL COMO DIMENSIONES
TEMPORALES
DEL
TRATAMIENTO
DE UNA
MISMA REALIDAD
CRITERIOS
COMUNES
DE LA PLANIFICACIÓN
Y LA EVALUACIÓN
PLANIFICACIÓN
>
PLANIFICACION
PLANIFICACIÓN
>
RESPONSABILIDAD
RESPONSABILDAD
POLÍTICA
>
CONTROL Y
EVALUACION
EVALUACIÓN
OPERATIVA
FUTURO
PASADO
Objetivos
NO
ELEGIBLES
Baja
SOSTENIBILIDAD PREVISTA
Alta
Baja
USO DE
RECURSOS
EFECTIVIDAD LOGRADA
Alta
Objetivos
PRIORITARIOS
ASIGNACION
DE RECURSOS
Baja
EFECTIVIDAD PREVISTA
Alta
DECISIÓN
Resultados
EXITOSOS
Objetivos
FRACASADOS
Insatisfactorio
EJECUCIÓN
Satisfactorio
DESEMPEÑO OPERATIVO
SOSTENIBILIDAD LOGRADA
LOGRADO
LA PLANIFICACIÓN Y EL CONTROL COMO DIMENSIONES
TEMPORALES
DEL
TRATAMIENTO
DE UNA
MISMA REALIDAD
CRITERIOS
COMUNES
DE LA PLANIFICACIÓN
Y LA EVALUACIÓN
PLANIFICACIÓN
>
PLANIFICACION
PLANIFICACIÓN
>
RESPONSABILIDAD
RESPONSABILDAD
POLÍTICA
>
CONTROL Y
EVALUACION
EVALUACIÓN
OPERATIVA
FUTURO
PASADO
Baja
SOSTENIBILIDAD PREVISTA
Alta
Baja
Objetivos
NO
ELEGIBLES
EFECTIVIDAD LOGRADA
Alta
Objetivos
PRIORITARIOS
MISMOS INDICADORES
EN
LOS PLANES Y EN
SUS
ASIGNACION
USO
DE
DE RECURSOS
RECURSOSY
RESPECTIVOS
CONTROLES
EVALUACIONES
Baja
EFECTIVIDAD PREVISTA
Alta
DECISIÓN
Resultados
EXITOSOS
Objetivos
FRACASADOS
Insatisfactorio
EJECUCIÓN
Satisfactorio
DESEMPEÑO OPERATIVO
SOSTENIBILIDAD LOGRADA
LOGRADO
RELACIONES ENTRE LA PLANIFICACIÓN, EL CONTROL Y LA EVALUACIÓN
NIVELES DEL CONTROL Y LA EVALUACION
POLITICO ESTRATEGICO (EVALUACIÓN)
Políticas
Estrategias
ESTRATEGICOOPITICO
POLÍTICO
- ESTRATÉGICO
OPERATIVO
Programación
Planificación
de procesos
operativa
NIVELES DE LA PLANIFICACION
Evaluación de
efectividad
Evaluación de
resultados
OPERATIVO (CONTROL)
Control de logro
de Productos
Control de
procesos
Evaluaciones de los
logros en el plano de
los efectos e impactos
Políticas
sectoriales e
institucionales
Estrategias
institucionales,
regionales y
planes plurianuales
> Evaluaciones logros en
el plano de los resultados
> Eficacia y eficiencia en el
plano estratégico
POAs,
Presupuestos y
Formulaciones de
proyectos especiales
Controles sobre logro
de metas operativas
Controles sobre uso de
recursos
Programación y
reprogramación
de actividades en plazos
sub anuales
Controles sobre:
Avance de actividades
 Uso de recursos
RELACIONES ENTRE LA PLANIFICACIÓN, EL CONTROL Y LA EVALUACIÓN
NIVELES DEL CONTROL Y LA EVALUACION
POLITICO ESTRATEGICO (EVALUACIÓN)
Políticas
Estrategias
ESTRATEGICOOPITICO
POLÍTICO
- ESTRATÉGICO
OPERATIVO
Programación
Planificación
de procesos
operativa
NIVELES DE LA PLANIFICACION
Evaluación de
efectividad
Evaluación de
resultados
OPERATIVO (CONTROL)
Control de logro
de Productos
Control de
procesos
Evaluaciones de los
logros en el plano de
los efectos e impactos
Políticas
sectoriales e
institucionales
Estrategias
institucionales,
regionales y
planes plurianuales
> Evaluaciones logros en
el plano de los resultados
> Eficacia y eficiencia en el
plano estratégico
POAs,
Presupuestos y
Formulaciones de
proyectos especiales
Controles sobre logro
de metas operativas
Controles sobre uso de
recursos
Programación y
reprogramación
de actividades en plazos
sub anuales
Controles sobre:
Avance de actividades
 Uso de recursos
4 - La cuestión de los indicadores de valor

Los indicadores de valor son los que dan cuenta del “qué”
(el logro de alguna satisfacción de necesidades humanas) a través
de productos (bienes y servicios)

Las dos dimensiones de los indicadores de valor son la cantidad
y la calidad de los bienes y servicios.

La cantidad y la calidad son dimensiones en tensión: pueden
lograrse una a costa de la otra
5 – La cuestión de los indicadores de desempeño

Los indicadores de desempeño son los que dan cuenta del
“como”(cumpliendo propósitos y aprovechando recursos)

Las dos dimensiones de los indicadores de desempeño son la
eficacia y la eficiencia

La eficacia y la eficiencia son también dimensiones en tensión:
pueden lograrse una a costa de la otra
4 - La cuestión de los indicadores de valor
EFICACIA
Los indicadores de valor son los que dan cuenta del “qué” (el logro de
alguna satisfacción de necesidades humanas) a través de productos
(bienes y servicios)
Las dos dimensiones
de los indicadores
de valor son:
la cantidad
y
la calidad
de los bienes y
servicios.
MAXIMO
VALOR
Logros
cuantitativos a
costa de la
calidad
CANTIDAD

MÁXIMA
ENTROPÍA
Logros
cualitativos a
costa de la
cantidad
CALIDAD
EFICIENCIA
5 – La cuestión de los indicadores de desempeño
Los indicadores de desempeño son los que dan cuenta del “como”
(cumpliendo propósitos y aprovechando recursos)
Las dos
dimensiones de los
indicadores de
desempeño son la
eficacia
y la
eficiencia
Eficacismo
EFICACIA
Grado
de logro
de fines
MÁXIMA
ENTROPÍA
MAXIMO
VALOR
(Altas
eficiencia y
eficacia)
“Eficientismo ”
EFICIENCIA
Relación entre logro
de fines y uso
de recursos
EL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL COMO
RELACIÓN EFICACIA – EFICIENCIA
DESEMPEÑO ÓPTIMO
EFICACIA
Se logran los resultados y efectos
previstos (eficacia) a costa de un gran
desaprovechamiento de los recursos
(ineficiencia).
Se logran los resultados y efectos
previstos (eficacia) y son altos los
índices de aprovechamiento de los
recursos (eficiencia).
EFICACIA
DESEMPEÑO “EFICACISTA”
EFICIENCIA
EFICIENCIA
DESEMPEÑO PÉSIMO
DESEMPEÑO “EFICIENTISTA”
Se sacrifica el logro de los resultados
y efectos previstos (ineficacia) a fin de
lograr un gran aprovechamiento de los
recursos (eficiencia).
EFICACIA
EFICACIA
No se logran los resultados y efectos
previstos (ineficacia) y se consumen
igualmente recursos
desproporcionados (ineficiencia)
EFICIENCIA
EFICIENCIA
6–
Los sistemas horizontales de administración del estado
como corresponsables necesarios de toda evaluación
institucional

La amalgama que articula el aparato institucional público está
conformada por tres “sistemas horizontales”

La evaluación institucional surge de la articulación entre los
sistemas, no de cada uno de ellos por separado
6 – Los sistemas horizontales de administración del estado como corresponsables
necesarios de toda evaluación institucional
PRINCIPALES
SISTEMAS
HORIZONTALES
SISTEMA DE
PLANIFICACIÓN
Y
CONTROL
PRINCIPALES
COMPONENTES
SOPORTES
NORMATIVOS
SOPORTES
TECNICOS Y
COMPUTACIONALES
SISTEMA
DE PLANIFICACIÓN
LEYES Y NORMAS
SOBRE PLANIFICACIÓN,
CONTROL
Y
RENDICIÓN DE CUENTAS
SISTEMA DE
CONTROL Y AUDITORÍA
CRÉDITO PUBLICO
LEYES
SISTEMA
TESORERÍA
DE
DE
ADMINISTRACIÓN
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
FINANCIERA
PLANIFICACIÓN
CONTROL Y AUDITORÍA
CONTABILIDAD
SISTEMA
DE
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
ADQUISICIONES PÚBLICAS
PRESUPUESTO GENERAL
Presupuesto de gasto
en personal
ADMINISTRACIÓN DE LA
POLÍTICA SALARIAL
SISTEMA
DE
FUNCIÓN
PÚBLICA
ADMINISTRACIÓN DE
ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
Y PLANTAS DE PUESTOS
GESTIÓN DE
RECURSOS HUMANOS
(Trabajo de las personas)
• LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE
FUNCION PÚBLICA Y SERVICIO
CIVIL
• CARRERAS
Y REGÍMENES
ESPECIALES
SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN
DE PERSONAL
Y
SISTEMAS DE GESTIÓN
TÉCNICA DE ESTRUCTURAS,
RECURSOS HUMANOS
Dos ejemplos de articulaciones indispensables entre los sistemas horizontales de
gestión del aparato institucional estatal
PRINCIPALES
SISTEMAS
HORIZONTALES
PRINCIPALES
COMPONENTES
SOPORTES
NORMATIVOS
SOPORTES
TECNICOS Y
COMPUTACIONALES
Ejemplo 1
SISTEMA DE
PLANIFICACIÓN
Y
CONTROL
SISTEMA
DE
ADMINISTRACIÓ
N
FINANCIERA
SISTEMA
LEYES Y NORMAS
La aplicación
de gestión porDE PLANIFICACION
SOBRE PLANIFICACIÓN,
CONTROL
resultados depende
del alcance
que
SISTEMA
DE
Y
CONTROL Y AUDITORÍA
CONTROL Y AUDITORÍA
RENDICION DE CUENTAS
tengan los sistemas de planificación
y control y de administración
CONTABILIDAD financiera
PLANIFICACION
CREDITO PUBLICO
LEYES
SISTEMA
TESORERIA
DE
DE
ADMINISTRACION
ADMINISTRACION
FINANCIERA
FINANCIERA
ADQUISICIONES PÚBLICAS
PRESUPUESTO GENERAL
Presupuesto de gasto
en personal
Ejemplo 2
La política salarial
es la contracara del presupuesto de
ADMINISTRACION DE
gastos•LEYES
en personal,
SISTEMAS DE
Y OTRAS NORMAS
ESTRUCTURAS
ADMINISTRACION DE
SOBRE
FUNCION
PUBLICA
Y
ORGANIZATIVAS que es parte del sistema de
PERSONAL
SERVICIO CIVIL
Y PLANTAS DE PUESTOS
Ÿ
SISTEMAS DE GESTION
administración
financiera
•
CARRERAS
Y
REGÍMENES
GESTIÓN DE
TECNICA DE ESTRUCTURAS,
ADMINISTRACION DE LA
POLÍTICA SALARIAL
SISTEMA
DE
FUNCIÓN
PUBLICA
RECURSOS HUMANOS
(Trabajo de las personas)
ESPECIALES
RECURSOS HUMANOS
7–
Los indicadores aplicados a un caso esencial de la gestión
por su importancia y complejidad: la gestión de función
pública

La realidad es compleja. Los indicadores que no tomen en cuenta
su complejidad la falsean por simplificación

Sin embargo, los indicadores que si consideran toda la complejidad
de la realidad pueden expresarla en pocas informaciones sencillas
pero pertinentes

Cuanto más el rigor técnico, confiabilidad, validez y respeto a la
complejidad de los aspectos considerados, más sencillas y
pertinentes las evaluaciones

La complejidad de la gestión de función pública se resume en un
indicador muy sencillo de ver pero muy complejo de construir: la
congruencia
EL SISTEMA ORH INSTITUCIONAL
d
RECURSOS
MATERIALES
ESTRUCTURA
ORGANIZATIVA
(EO)
UN EJEMPLO
DE LAS REALIDAES
COMPLEJAS
QUE TODOS PERCIBIMOS
PERO SÓLO INDICADORES
PUEDEN MOSTRAR Y MEDIR:
VALORACION
DEL
DESEMPEÑO
CONGRUENCIA
EO-RH
(Puestos de trabajo)
(Desarrollo y carrera)
RECURSOS
HUMANOS
CONGRUENCIA
EO-RS
CONGRUENCIA
RS-RH
VALORACION
DEL TRABAJO
REGIMEN
SALARIAL
(RS)
LA
CONGRUENCIA
ENTRE
LOS DISEÑOS ORGANIZATIVOS
LA ASIGNACIÓN DE LAS
PERSONAS
Y LOS SALARIOS QUE
PERCIBEN
REGIMEN DE
RECURSOS
HUMANOS (RH)
VALORACION
DE LAS
PERSONAS
$
(Estructura y
composición salarial)
CONGRUENCIA ORH INTERNA
PERSONAS
$
PRESUPUEST
O PUBLICO
DISPONIBILIDAD
DE RECURSOS
CONGRUENCIA ORH
FRENTE A CONTEXTO
MERCADO LABORAL
(CIUDADANOS)
ORH-
EN RESUMEN:

La evaluación institucional es una técnica pero, esencialmente,
es una actitud institucional, política y, también, ciudadana.

El aparato institucional público es uno solo frente a una
sociedad que también es una sola: las miradas parciales
independientes oscurecen y confunden, las miradas parciales
articuladas se confluyen en miradas integrales esclarecedoras.

Las miradas integrales no se construyen sin esfuerzo pero son
posibles. Comienzan por la construcción del lenguaje
común.

En la evaluación institucional, este lenguaje común son los
indicadores: las “señales” sobre las que se toman las
decisiones