Download contracting the road to development early impacts of a rural roads

CONCESIONANDO EL CAMINO
HACIA EL DESARROLLO
PRIMEROS IMPACTOS DEL PROGRAMA DE
CAMINOS RURALES
Martín Valdivia
GRADE
XX Seminario Anual CIES
Mesa Desarrollo Rural y Tecnologías de la Información
Lima, 16 de Diciembre 2009
Motivación
• Durante mucho tiempo, la literatura ha asociado la
pobreza rural con la falta de infraestructura adecuada, en
particular, la relacionada al transporte (Binswanger,
Khandker & Ronsenzweig, 1993; Jacoby, 2000)
• Los programas de caminos rurales pueden ayudar a reducir
los costos de transporte lo que a su vez conduce a:
– Aumento de la productividad y la demanda de trabajo en
actividades agrícolas y no-agrícolas
– Acceso facilitado a servicios sociales básicos (educación, salud)
• Sin embargo, los gobiernos han tendido a sub-invertir en
infraestructura de transporte rural (Banco Mundial, 2005)
• Mas aún, los programas de caminos rurales se han
centrado en la construcción de nuevos caminos o la recategorización de los ya existentes, ignorando muchas
veces el mantenimiento permanente (Malmberg, 1998)
Motivación II
• Un problema clave es la falta de mecanismos eficientes
para la prestación adecuada de estos servicios de
transporte a la población rural
• ¿cómo hacer que los servicios públicos funcionen para los
más pobres?
– Transferir responsabilidades a los gobiernos locales y la
participación de la comunidad, de hecho, pueden aumentar la
rendición de cuentas, lo que a su vez lleva a mejoras en la calidad
de la prestación del servicio (Banco Mundial, 2004)
• Sin embargo, estudios más recientes han sido más
cautelosos:
– Bajo mecanismos descentralizados, la “captura local” y la
corrupción pueden empeorar la provisión de servicios de
infraestructura (Bardhan y Moorkherjee, 2006; Olken, 2007)
– Necesidad de explorar las implicancias teóricas de las diferentes
opciones de contrato y necesidad de más evidencia empírica
Pregunta de Investigación
• ¿Podemos definir un mecanismo (contrato) que puede mejorar
sosteniblemente la calidad de los caminos rurales existentes?
– Pobre rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales aumenta el tiempo
de viaje, permite que los caminos permanezcan bloqueadas por varios meses
– El dinero extra puede ayudar, pero la “captura local” y la corrupción ponen en
peligro la efectividad
– Observabilidad de los contratos basados en resultados puede ser la clave
• ¿Lleva ello a un aumento de los ingresos/inversiones en capital
humano?
– La gente utiliza estos caminos para ir a las escuelas, centros de salud, vender
en mercados más grandes, los programas públicos/ proveedores de servicios
encuentran más fácil llegar a los beneficiarios en las zonas remotas, etc.
– ¿Es demasiado temprano para ciertos efectos?
– ¿Se necesitan inversiones complementarias?
Estudios previos
• Muchos estudios han analizado el impacto de los
caminos rurales pero, en general, no ha sido fácil medir
el tamaño y la distribución de beneficios debido a la falta
de datos adecuados y otros problemas metodológicos
• Sólo estudios recientes han sido capaces de utilizar
métodos más rigurosos para evaluar el impacto de los
programas de caminos rurales (PCRs) (Khandker, Bakht,
Koolwal, 2006 para Bangladesh, Mu y van de Walle, 2007
para Vietnam)
– Uso de estimaciones de doble diferencia basadas en diseños
cuasi-experimentales
– Análisis de la heterogeneidad de los efectos (sesgo pro-pobre)
– Inclusión de efectos en las inversiones en capital humano
(educación y salud)
El PCR Peruano
• Los caminos rurales en el Perú eran tradicionalmente la
responsabilidad del gobierno central (MTC)
– Entonces, cuando un camino se bloqueaba, se llamaba al MTC,
aunque la respuesta podía tardar mucho tiempo
– Pero, el mantenimiento regular era un trabajo de nadie, muchos
caminos podían permanecer en mal estado y los usuarios no tenían
a quién reclamar
• Ley de Descentralización de 1984 transfirió la
responsabilidad de los caminos a los niveles regionales y
locales
– Ley de municipalidades de 1991 confirma los caminos rurales a los
municipios provinciales
– Sin embargo, la falta de recursos financieros y técnicos limitó la
aplicación
El PCR Peruano II
• La clave de la intervención del PCR es fortalecer la
participación de los gobiernos locales y la comunidad
• La intervención se basa en la concesión de la rehabilitación y
el mantenimiento de determinados caminos no asfaltados
– A empresas locales formadas por residentes locales con el
financiamiento del PCR
– El Programa también ofrece asistencia técnica a las empresas locales
y los gobiernos locales involucrados
– Es un contrato basado en resultados, con la supervisión de las
autoridades locales y la participación de la comunidad
• Los gobiernos locales tienen una participación crucial en la
selección de los caminos a tratar
– La Oficina Departamental y las autoridades escogen la provincia
– La Oficina Provincial y las autoridades eligen el tramo especifico
El PCR Peruano III
• Los caminos elegibles incluyen no solo caminos carrozables
(CC), sino también los llamados caminos de herradura (CH),
basándose en un enfoque de equidad de género
– La intervención no incluye aumento de la categoría del camino
(Bangladesh), ni la construcción de nuevos caminos (Vietnam)
– En su lugar, incluye no sólo la rehabilitación de caminos, sino
también el mantenimiento permanente
Características del estudio
• Evaluamos el impacto del PCR Peruano, basándonos en
un cuasi-experimento
– Las intervenciones en otros caminos asociados no están
prohibidas. Por lo tanto, estimamos impactos diferenciados de la
estructura de incentivos asociada al contrato con empresas
locales
– La selección de los tramos del camino por el programa y las
autoridades locales conduce a estimar los efectos tratamiento
sobre los tratados (TOTE) en lugar de efectos promedio del
tratamiento (ATE)
– Este estudio se centra en la ronda 2004 de las intervenciones,
sólo 2 años después (los efectos tempranos)
• La unidad de intervención es un tramo de camino (de un
centro poblado A a un centro poblado B)
Metodología: Diseño Cuasi-experimental
• Para cada tramo de camino priorizado por el PCR, un
camino control fue seleccionado previo a la intervención,
de modo que:
– Mismo tipo de camino (carrozable y de herradura)
– Situado en la misma provincia, aunque en distrito diferente
– No priorizados por PCR y sin intersecciones con los segmentos
priorizados
• Además, buscamos similitudes ex-ante en:
– Longitud del tramo de camino
– Jerarquía, tamaño de la población y altitud de los centros
poblados involucrados
– Acceso a infraestructura productiva y servicios públicos
Distribución de la muestra panel,
por departmento
Departamento
Department
Ancash
Apurimac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cuzco
Huancavelica
Huanuco
Junin
Madre de Dios
Pasco
Puno
San Martín
Total
Ratioofderesponse
respuesta
Rate
Total
programmed
Total programada
239
204
72
218
191
301
218
228
306
60
143
156
121
2457
Total
completed
Totalcompletas
211
199
70
115
172
252
194
178
249
50
94
144
76
2004
81.6%
 Intervenciones iniciales del PCR
se centraron en los
departamentos más pobres (13)
 Exclusivamente en la sierra y
selva peruana
 Línea de base en el 2004: 2 457
observaciones in 387 centros
poblados
 Associados a 94 segmentos
tratados y 88 segmentos control
 2 centros poblados por
segemento si era menor de 20
kms (3 para más largos)
 6 encuestas de hogares por
centro poblado
 En el 2006, se re-entrevistó
81.6% de los hogares
Diferencias Pre-tratamiento de la
generación 2004
Variables (%)
Control
Tratamiento
Diferencia
T-stat
[0-8]
27.3
28.3
-1.0
-1.10
[9-18]
24.5
24.2
0.3
0.37
[19-35]
23.7
23.5
0.2
0.20
Mayor de 36 años
24.5
24.0
0.5
0.59
Sin nivel
13.3
13.3
0.0
0.04
Inicial
8.4
9.0
-0.6
-1.04
Primaria
50.0
50.0
0.0
-0.01
Secundaria
25.0
24.7
0.3
0.29
Superior
3.3
3.0
0.3
0.92
% de hogares con acceso a agua
52.6
52.6
0.0
-0.01
Jefe de familia mujer
11.3
10.8
0.5
0.38
Jefe de familia con lengua materna nativa
62.6
59.9
2.6
1.26
Gasto Per Capita (mensual)
87.6
93.0
-5.4
-1.43
Ingreso Per Capita (mensual)
92.7
91.2
1.4
0.28
Extrema
51.0
49.7
1.2
0.57
No extrema
30.7
30.6
0.1
0.04
Tamaño de la población
874.7
1023.4
-148.7
-0.76
Altitud
2722.6
2799.0
-76.4
-0.55
Edad
Educación (con 3 años o más)
Niveles a nivel de hogar
Pobreza
Variables a nivel de centro poblado
Metodología de análisis: estimador DD
• Se aplicó encuestas de línea de base y de seguimiento
• Los efectos del programa se calculan con el estimador
de dobles-diferencias (DD)
Yijt   0   3  DtAD  DTC
j  t  ij   ijt
• Controlando por efectos fijos del hogar   , y el tiempo
(t ) , el estimador DD  3  controla por diferencias entre
los grupos de tratamiento y control en variables
observables y no-observables que sean invariantes en
el tiempo
ij
Efectos directos en el transporte
En la línea de base
Variable dependiente a/
Tratado
Control
Diff
DD (FE)
(1)
(2)
(3)
(8)
0.92
0.73
0.18
-0.03
(0.14)
(0.22)
1.90
-28.07
(11.26)
(16.51)
n.a.
0.59
Caminos carrozables
Caminos rehabilitados en los 2 años pasados
Camino de referencia
Tiempo de viaje
# de meses que el camino permaneció
bloqueado
101.45
1.97
99.55
n.a.
*
***
(0.18)
Caminos de Herradura
Caminos rehabilitados en los 2 años pasados
1.14
0.39
0.75
***
-0.44
(0.23)
(0.38)
-7.46
-37.04
(5.45)
(9.55)
n.a.
0.64
Camino de referencia
Tiempo de viaje
# de meses que el camino permaneció
bloqueado
172.87
2.125
180.34
n.a.
(0.46)
***
Percepción de los beneficiarios sobre el
trabajo del PCR
Variables
Líderes de la comunidad
Rehabilitación adecuada
Mantenimiento adecuado
Hogares
Beneficios de mejoras en el transporte
Debido a PCR
Camino carrozable
2004
2006
Camino de Herradura
2004
2006
62.1
67.9
80.6
75.0
***
84.1
70.5
60.0
47.1
**
**
60.1
54.1
73.9
71.0
***
***
47.4
37.3
65.0
60.8
***
***
Ingreso del hogar, gasto y pobreza: CC vs. CH
Variable dependiente a/
Tratado en
la LB
DD (FE)
Caminos carrozbles
Ingreso mensual del hogar
358.31
6.18
(19.63)
Gasto mensual del hogar
407.01
-2.63
(29.51)
Pobreza (%)
Extrema
61.25
-4.91
(3.07)
3.68
(2.85)
1.24
(2.44)
No extrema
20.04
No pobre
18.70
Caminos de herradura
Ingreso mensual del hogar
322.06
31.86
(32.97)
Gasto mensual del hogar
372.62
42.90
(47.29)
Pobreza (%)
Extrema
62.58
-2.26
(5.88)
-2.63
(5.29)
4.89
(4.41)
No extrema
20.43
No pobre
16.97
Heterogeneidad de los efectos en el ingreso
Modelo base
Escolaridad del jefe del hogar
Baja
Alta
Tamaño del centro poblado
Pequeño
Caminos Carrozables
Tratado en
la LB
DD (FE)
358.31
6.18
(19.63)
308.40
433.57
347.00
Mediano
357.32
Grande
375.45
Altitud
Bajo
347.40
Mediano
384.28
Alto
311.55
Caminos de Herradura
Tratado en
la LB
DD (FE)
322.06
31.86
(32.97)
-8.25
(24.45)
32.01
(32.93)
306.99
35.82
(34.42)
-14.13
(35.57)
47.72
(41.45)
312.13
-34.26
(38.16)
21.97
(37.65)
78.40
(35.69)
265.88
344.05
298.66
413.73
368.37
**
326.27
40.90
(41.13)
15.60
(55.43)
6.37
(52.71)
62.09
(66.02)
-79.08
(71.45)
65.52
(78.36)
-8.77
(68.86)
2.99
(57.53)
Pre-requisitos para efectos en el ingreso
Caminos carrozables
Tratado en
la LB
DD (FE)
Infraestructura
Electricidad
Sin
Con
Mercado local
Sin
Con
Teléfono público
Sin
Con
Presencia institucional
Asistencia técnica
Sin
348.06
371.88
359.95
348.25
355.75
362.34
355.20
Con
364.46
Crédito
Sin
357.02
Con
373.50
-5.59
(27.68)
64.02
(32.20)
0.91
(21.75)
269.88
(72.38)
2.56
(28.75)
50.53
(30.49)
45.17
(26.78)
-6.42
(33.76)
36.39
(22.52)
-62.06
(57.60)
Caminos de herradura
Tratado en
la LB
DD (FE)
328.60
**
351.74
343.60
***
241.52
307.00
*
374.77
*
335.18
350.67
334.65
376.17
-7.03
(50.33)
8.33
(50.04)
22.59
(36.68)
-227.67
(142.03)
13.65
(45.06)
-31.68
(60.02)
4.21
(40.17)
-11.37
(77.13)
4.34
(37.74)
44.35
(99.14)
Empleo (actividad principal): CC vs. CH
Variables dependientes
Camino carrozable
Días trabajados en el año
Tratado en
LB
170.929
Asalariado-Agrícola
7.501
Asalariado- No Agrícola
10.044
No Asalariado-Agrícola
74.869
No Asalariado- No Agrícola
23.776
Trabajador familiar no remunerado-Agrícola
50.991
Trabajador familiar no remunerado-No Agrícola
2.754
Caminos de herradura
Días trabajados en el año
177.461
Asalariado-Agrícola
1.996
Asalariado- No Agrícola
8.976
No Asalariado-Agrícola
92.564
No Asalariado- No Agrícola
16.713
Trabajador familiar no remunerado-Agrícola
53.783
Trabajador familiar no remunerado-No Agrícola
2.470
DD (FE)
-4.553
(5.420)
3.808
(1.702)
5.683
(2.244)
-0.539
(5.436)
-2.036
(3.320)
-8.986
(4.026)
-2.527
(1.539)
**
**
**
10.141
(9.781)
1.383
(2.457)
-4.994
(3.633)
1.584
(10.544)
-1.373
(4.747)
16.393 **
(7.511)
-2.701
(2.530)
Efectos en el empleo por género
Variable dependiente a/
Modelo base
Tratado en
LB
DD(FE)
(1)
(2)
Camino carrozable
Días trabajados en el año
170.929
Asalariado-Agrícola
7.501
Asalariado- No Agrícola
10.044
No Asalariado-Agrícola
74.869
No Asalariado- No Agrícola
23.776
Trabajador familiar no remunerado-Agrícola
50.991
Trabajador familiar no remunerado-No Agrícola
2.754
Caminos de herradura
Días trabajados en el año
Asalariado-Agrícola
177.461
1.996
Asalariado- No Agrícola
8.976
No Asalariado-Agrícola
92.564
No Asalariado- No Agrícola
16.713
Trabajador familiar no remunerado-Agrícola
53.783
Trabajador familiar no remunerado-No Agrícola
2.470
Mujer
Tratado en
LB
DD(FE)
(3)
(4)
-4.55
(5.42)
3.81 **
(1.70)
5.68 **
(2.24)
-0.54
(5.44)
-2.04
(3.32)
-8.99 **
(4.03)
-2.53
(1.54)
148.991
10.14
(9.78)
1.38
(2.46)
-4.99
(3.63)
1.58
(10.54)
-1.37
(4.75)
16.39 **
(7.51)
-2.70
(2.53)
142.193
2.215
4.360
25.741
29.147
82.479
5.049
0.621
3.902
37.408
20.547
75.335
4.379
-9.61
(7.43)
4.06 *
(2.41)
3.56
(3.16)
2.90
(6.92)
-2.91
(4.72)
-14.45 ***
(5.45)
-3.14
(2.18)
29.92 **
(13.29)
1.09
(3.47)
-4.23
(5.10)
16.37
(13.48)
1.03
(6.72)
20.46 **
(10.24)
-4.65
(3.58)
Hombre
Tratado en
LB
DD(FE)
(5)
(6)
189.195
12.430
15.535
125.913
16.216
18.890
0.212
211.522
3.632
13.089
149.519
12.674
32.110
0.499
3.33
(7.33)
3.53
(2.38)
7.98 **
(3.12)
-3.44
(6.84)
-0.73
(4.66)
-1.86
(5.38)
-2.00
(2.16)
-8.73
(13.22)
1.87
(3.46)
-5.66
(5.07)
-12.77
(13.41)
-3.79
(6.69)
12.59
(10.19)
-0.95
(3.56)
Asistencia escolar
Variables dependientes
Caminos carrozables
Hombres 6-11 years
Tratado en
LB
95.435
Hombres 12-18 years
84.153
Mujeres 6-11 years
93.196
Mujeres 12-18 years
80.628
Caminos de herradura
Hombres 6-11 years
92.936
Hombres 12-18 years
83.541
Mujeres 6-11 years
89.290
Mujeres 12-18 years
79.579
DD (FE)
-3.752
(3.082)
7.291
(4.276)
6.898
(2.862)
-0.222
(4.156)
-2.751
(6.276)
-6.706
(7.372)
-1.789
(6.592)
-8.741
(8.286)
*
**
Morbilidad y uso de los servicios de salud
Variables dependientes
Caminos carrozables
Enfermedades y accidentes en las últimas 4 semanas
Todos los miembros del hogar
Niños 0-5 años
Atención recibida de un profesional de la salud
Todos los miembros del hogar
Niños 0-5 años
Caminos de herradura
Enfermedades y accidentes en las últimas 4 semanas
Todos los miembros del hogar
Niños 0-5 años
Atención recibida de un profesional de la salud
Todos los miembros del hogar
Niños 0-5 años
Tratado en
la LB
38.569
47.757
21.441
38.368
32.806
46.487
17.254
35.768
DD (FE)
-3.724
(1.434)
-8.789
(3.998)
**
-2.591
(1.255)
-8.078
(3.972)
**
**
**
2.141
(2.567)
-7.385
(7.526)
2.598
(2.120)
-12.498
(7.008)
*
Acceso a Programas Sociales
Variable dependiente a/
Caminos carrozables
Programas sociales
Alimentación
Tratado en
LB
DD
(FE)
73.208
4.388
(2.695)
4.067
(2.595)
0.869
(2.852)
6.092
(2.093)
Educación
63.396
Salud
54.843
PDN (hog con niños < 6)
95.560
Caminos de herradura
Programas sociales
Alimentación
68.619
Educación
69.874
Salud
44.351
PDN (hog con niños < 6)
94.776
-2.092
(4.788)
-7.531
(4.875)
4.603
(5.118)
-6.094
(3.904)
Discusión de resultados
• Intervenciones del PCR mejoran el transporte rural
– Reduce el tiempo de viaje en los tramos de camino tratados
– Percepción muy positiva sobre la calidad de la rehabilitación y
mantenimiento de caminos rurales tratados
• Los efectos tempranos en los ingresos familiares están
ausentes en promedio. Sin embargo,
–
–
efectos positivos en el ingreso en los pueblos de mayor altitud
efectos aparecen fuertes cuando se condiciona a presencia de
infraestructura de clave (energía, comunicaciones, mercados locales)
– No encontramos efectos en las tareas del hogar ni en diversificación
de fuentes de ingresos
• Efectos en el empleo son más importantes para las mujeres
– CC: trabajo agrícola asalariado
– CH: trabajo agrícola como familiar no remunerado (FNR)
Discusión de resultados II
• Efectos importantes sobre inversiones de los hogares en
capital humano
• Impactos claramente diferenciadas entre caminos
carrozables (CC) y caminos de herradura (CH)
• ¿CC y CH desempeñan papeles diferentes en la “red de
caminos“?
– CC mejoran la conexión a las ciudades grandes, mejorando el
acceso a las escuelas, centros de salud y también a las
oportunidades de empleo no-agrícola
– CH mejoran la conexión entre las parcelas y viviendas; a las
fuentes de agua y leña
• Permite a los miembros del hogar, especialmente las mujeres,
trabajar más en las parcelas familiares, sin sacrificar la asistencia a la
escuela y/o las tareas domésticas
Implicancias de política
• Concesionar la rehabilitación y mantenimiento de
caminos puede funcionar para mejorar la transitabilidad
– Establece incentivos adecuados en favor de actividades
preventivas y de mantenimiento continuo y oportuno de las vías
– Posible elemento clave: incluir el mantenimiento regular
permite contratos basados en resultados (supervisión de la
comunidad puede basarse en observables)
– Y eso puede haber ayudado a que el programa resista algo
mejor riesgo de corrupción (Olken, 2007)
Implicancias de política II
• Caminos mejorados generan algunos ingresos
tempranos (no para todos, y con algunas condiciones
clave) y bienestar general a la población asociada
– Incluso sin incluir la construcción de nuevos caminos ni el
aumento de categoría de camino (a pavimentado)
– Incluso en las zonas más pobres, donde la presencia del Estado
es escasa y la pobreza alta
• Son importantes los efectos en el empleo diferenciados
por género y dan lugar a una justificación para incluir CH
– Aun así, se necesita un análisis más amplio sobre sus
implicaciones para la equidad de género
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