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Notas para analizar las políticas
sociales
Federico Arnillas L.
Las políticas sociales deben ser vistas en el
marco de un sistema de relaciones más
complejo que involucra a la población, el
territorio y la economía, así como los
mecanismos a través de los cuales se
desarrollan las relaciones sociales y las
estructuras de poder que las acompaña.
Desde esta perspectiva, el análisis de las políticas
sociales debe:
•Poner sobre el tapete algunos parámetros o
enfoques
•Plantear algunas consideraciones sobre las
políticas y los programas “realmente existentes”
•Y en la medida de lo posible: algunas
preguntas si no hipótesis, sobre el futuro de las
mismas, que puedan animar la discusión.
1.- Planteamientos de apertura
La persona humana como fin supremo de la
acción del estado y la vida en sociedad
De pobres… a personas en situación de pobreza
La pobreza como una violación de los derechos
humanos esenciales
Reducir la pobreza, una meta (aparentemente)
inalcanzable
•
1.2.- Aportes desde el debate
colectivo (énfasis intencionados)
– Inserción del país en la economía mundial: rol
en la división internacional del trabajo, la
deuda, el TLC y la integración.
– Los límites del crecimiento actual:


Baja amplitud (ramas o sectores
comprometidos) y
No sostenibilidad.
•Reconocer y asumir la diversidad/
heterogeneidad interior:
o del territorio,
o de la población,
o del desarrollo relativo,
o de las situaciones de pobreza y magnitudes
de la problemática. Vulnerabilidades, redes
sociales
La(s) desarticulación(es)
El problema del agro y del desarrollo rural
Dimensiones transversales relevantes:
El poder y el rol del estado,
Democracia ciudadanía y participación,
Cultura, Tecnología.
Nota sobre la Infraestructura
•Los pisos mínimos: empleo digno, alimentación,
educación y salud
2.- Parámetros de Anclaje para un debate sobre las
políticas sociales
El nuevo pacto social y constitucional:
La persona humana y su bienestar como el objeto de la
vida en sociedad y la acción del Estado.
•La economía (y por ende el mercado), la política (el
poder y en especial el estructurado como estado), la
cultura, deben estar al servicio de la persona.
•El enfoque de derechos como expresión del
reconocimiento mutuo a nuestra condición de
personas.
•Rol delegado por la sociedad al Estado: de garante de
los derechos.
•Enfoques claves:
•Enfoque de derechos
•Desarrollo humano integral
Enfoques implicados:
Democracia, participación y descentralización
Equidad de género
Sostenibilidad ambiental y prevención de
desastres
Interculturalidad
Prioridad en la infancia
3.- Los Objetivos del Milenio y la deuda social
interna
Los ODM pueden y deben ser entendidos como
parte de las tareas democráticas pendientes en el
proceso peruano. El estudio realizado por el
PNUD-Universidad del Pacífico muestran las
dificultades que tenemos por delante para cumplir
estas tareas.
El país tiene una deuda social interna cuyas
características están a su vez en proceso de
transformación.
En la conformación de la deuda social interna hay
diversos factores determinantes que se
superponen como las capas geológicas sin
haberse resuelto los problemas heredados del
pasado.
Los antecedentes históricos están vinculados a:
La ruptura que introduce la conquista
-
Las características que imponen el patrón de
dominación colonial y la forma particular del
proceso de independencia
Las transformaciones inconclusas tras la crisis
del 30:
El desarrollo desigual
La transición demográfica
El estado moderno y las políticas
sociales
Los factores más recientes están asociados a la
crisis del modelo de desarrollo, la hiper inflación y
la guerra interna. De la mano de políticas de
ajuste que implicaron el recorte del gasto social.
Las estrategias de compensación nunca
cubrieron los diferenciales perdidos
CAMBIOS DEMOGRÁFICOS
 Entre 1940 y el 2004 hemos pasado de 7 a más de 28
millones de personas. En 20 años más nos habremos
estabilizado en 35 millones
 La población mayor de 65 años crece a una tasa anual de
3.5%
 La población de 15 a 64 lo hace al 2.1%
 La población menor a 15 años se ha estabilizado
 Población rural ha pasado de 5.4 a 7.5 millones entre
1972 y ahora
 Población urbana lo ha hecho de
8.0 a 19.6 para el
mismo periodo
Nivel de urbanización
Promedio Nacional
Lima Metropolitana
Tasa de
mortalidad
43
17
Otras Grandes
Ciudades
Resto Urbano
32
Promedio Nacional
Rural
43
60
42
Regiones
Naturales
Población Disponibilidad
de Agua MMM3
Costa
14.2
40.8
Sierra
9.1
367.8
Selva
3.7
1634.8
PBI per cápita
(Nuevos Soles de 1994)
5 500
5 000
4 500
4 000
3 500
Período
1950-1975
Período
1976-1992
Período
1993-2003
3 000
2 500
1950 1954 1958 1962 1966 1970
Fuente: INEI-BCRP.
* Proyecciones: MMM 2005-2007 Revisado.
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006 *
 Entre 1950 y 1974 la población se multiplicó
por 2 y el PBI per cápita también
 Entre 1974 y ahora la población se volvió a
multiplicar por 2 pero el PBI per cápita está
al mismo nivel.
 En el medio: grandes caídas y guerra
interna
Operamos hoy en un escenario marcado por:
-
Des-estructuración del aparato productivo
-
Masificación de la pobreza
-
Desencuentro entre población, estado y
economía
-
Las secuelas del conflicto
Crecimiento demográfico y económico se localiza
en área de alta vulnerabilidad ambiental.
4.- Las políticas sociales como
terreno de disputa.
Algunas necesidades a tener en cuenta
• Más de la mitad de la población peruana se
encuentra en condición de pobreza
• 5 millones de personas en el Perú no cuentan con un
documento de identidad
• El 54% de los alumnos del Perú están en el nivel
CERO (en una escala del cero al cinco) en una
prueba internacional de lenguaje.
• El 25% de la población del Perú no tiene acceso a
servicios de salud
• El 25% de los niños y niñas menores de 5 años están
en condición de desnutrición crónica.
• Más de 1 millón de peruanos y peruanas sufren las
secuelas de la guerra interna
4.1. Luces y sombras sobre las políticas
sociales
La tendencia a ver las políticas sociales
reducidas al campo de las acciones del Estado
vinculada con sus intervenciones en materia de
apoyo alimentario (Vaso de Leche y comedoresPRONAA), el empleo (ingreso) temporal y con la
“compensación social” (FONCODES).
Necesidad de recuperar una visión de las
políticas sociales en su integralidad y
complejidad
4.2 Una mirada rápida a las
condiciones de Trabajo
Gráfico 3.7
Lima: Evolución del Empleo Informal, 1987-2002
%
75
70
65
60
55
50
45
40
87
88
89
90
91
92
93
To tal
94
95
96
Ho mbres
97
98
M ujeres
99
00
01
02
% de P E A
o c upa da
Gráfico 3.14
Lima: PEA ocupada que gana menos de una RMV por sexo, 1987-2002
RM V
50
700
45
600
40
500
35
30
400
25
300
20
15
200
10
100
5
0
0
1987
1989 1990 b/ 1991
1992
1993
Ho mbre
1994
1995
M ujer
1996
1997
RM V
1998
1999
2000
2001
2002
Perú: PEA ocupada por condición de asalariados según
Afiliación a sistemas de prestaciones de salud 2000
(%)
Condición de
Asalariado
Total
Asalariados
No Asalariados
Afiliación a Sistemas de Prestaciones
de Salud
Otro
No
ESSAL
Ambo
siste
afiliad Total
UD
s
ma
o
19.5
2.7
1.3
76.6
100
39.7
4.2
3.2
53.0
100
9.2
1.9
0.3
88.6
100
Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares.
Perú: PEA ocupada por condición de asalariados según
Afiliación a sistemas de pensiones, 2000
(En porcentajes)
Condición de
Asalariado
Afiliación a Sistemas de Pensiones
AFP
ONP
(IPSS)
Pensio
nista
del
Estado
Otro
No
sistem afiliado
a
Total
Total
11.7
3.0
1.7
1.0
82.6
100
Asalariados
31.7
7.3
1.6
2.3
57.1
100
1.4
0.7
1.8
0.3
95.7
100
No Asalariados
Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia.
4.3 Comportamiento reciente de los
Ingresos y gasto público
Los Ingresos tributarios han crecido sostenidamente
35 000
Millones de S/.
31 000
27 000
23 000
19 000
15 000
1997
Fuente: MEF_SUNAT
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005*
* Proyección Preliminar
Entre el 2001 y el 2004, los ingresos tributarios aumentaron en S/. 7 605 millones (24,6%
real). El 2005 crecerían en S/. 1 800 millones adicionales (3,2% real), considerando la
eliminación del IES, del Anticipo Adicional del IR y la reducción del ITF.
El Impuesto a la renta refleja la mejora en la
economía y la mayor fiscalización
Millones de S/.
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
1997
Fuente: MEF_SUNAT
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005*
* Proyección Preliminar
Entre el 2001 y el 2004, los ingresos por Impuesto a la Renta aumentaron S/. 3 396 millones
(50,9% real). El 2005 crecería S/. 273 millones adicionales (0,5% real), debido a la
eliminación del Anticipo Adicional.
El IGV también ha sido una fuente de crecimiento de
los ingresos
Millones de S/.
18 000
15 000
12 000
9 000
6 000
1997
Fuente: MEF_SUNAT
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005*
* Proyección Preliminar
Entre el 2001 y el 2004, la recaudación del IGV aumentó S/. 4 388 millones (28,1% real). El 2005 crecería
en S/. 1 344 millones (5,7% real). El punto adicional en el IGV genera S/. 780 millones anuales.
 Sin embargo la presión tributaria no ha
crecido lo necesario:
Estamos en 13.4% del PBI
Necesitamos al menos 18%
También se han Incrementado los Gastos Totales
45 000
Millones de S/.
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
1997
Fuente: MEF
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005*
* Proyección Preliminar
Desde el 2001 hasta el 2004 el gasto total se ha incrementado S/. 5 963 millones (11,4% real).
Para el 2005 se proyecta un incremento de S/. 2 195 millones adicionales (3% real).
4.4 Aproximación al Gasto Social
Los Programas Sociales Prioritarios
1. Educación Inicial: Conjunto de acciones que promueven el
desarrollo de las capacidades y aptitudes de los niños y niñas,
desde su nacimiento hasta los 6 años.
2. Educación Primaria: Conjunto de acciones desarrolladas para
consolidar la formación de competencias básicas de los niños y
las niñas que se encuentran, como promedio, entre los 6 y 12
años de edad. Incluye acciones orientadas a los mayores de
edad para lograr la recuperación de quienes no continuaron o
no recibieron oportunamente la educación primaria.
3. Educación Secundaria: Conjunto de acciones inherentes a la
profundización de los resultados obtenidos en la educación
primaria, así como a orientar y capacitar a los educandos en los
diferentes campos vocacionales de acuerdo con sus aptitudes,
propiciando la formación de mano de obra calificada y el acceso
a la enseñanza superior.
Los Programas Sociales Prioritarios
4. Salud Individual: Conjunto de acciones orientadas a la
recuperación y rehabilitación de la salud de las personas
5. Salud Colectiva: Conjunto de acciones orientadas a la
promoción de la salud y reversión de riesgos y daños en la
población
6. Promoción y Asistencia Social y Comunitaria: Conjunto de
acciones orientadas a promover y proteger la familia, a la mujer
y a las personas en general, individual y colectivamente, con la
finalidad de reducir o evitar desequilibrios sociales; así como
facilitar el acceso a los bienes y servicios esenciales de calidad
adecuada.
Evolución del gasto Público y social Total
Millones de nuevos soles
44
40
36
32
28
24
20
16
12
8
4
000
000
000
000
000
000
000
000
000
000
000
0
1999
2000
2001
2002
Gasto publico total
Nota: El Gasto público Corresponde al Gasto del Gobierno Central
Fuente:MEF
2003
2004
Gasto social total
Gasto social y social básico como porcentaje
del Gasto Público total
Porcentajes
45
40
35
30
25
20
15
10
1999
2000
Gasto Social T otal
Fuente:MEF
2001
2002
2003
Gasto Social Básico
2004
Gasto social Básico como porcentaje del Gasto Social Total
Porcentajes
50
40
30
1999
Fuente:MEF
2000
2001
2002
2003
2004
Gasto Social Básico por Función
Millones de Nuevos Soles
3 000
2 700
2 400
2 100
1 800
1 500
1 200
900
600
300
0
2001
Total ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL
Fuente:MEF
2002
2003
Total EDUCACION Y CULTURA
2004
Total SALUD Y SANEAMIENTO
Gasto social básico
• El Estado gastó entre1999-2003, aproximadamente 38 mil
millones de nuevos soles en los programas sociales prioritarios
• En ese mismo periodo se modificó la estructura por
programas funcionales del gasto social prioritario
100%
Distribución
porcentual del
gasto social
básico según
Programas
90%
20%
80%
3%
70%
28%
4%
20%
60%
23%
50%
40%
29%
27%
30%
6.8%
20%
6.8%
10%
22%
12%
0%
1999
2000
PROM. Y ASIST. SOCIAL Y COMUNITARIA
EDUCACION PRIMARIA
SALUD COLECTIVA
2001
2002
EDUCACION INICIAL
EDUCACION SECUNDARIA
SALUD INDIVIDUAL
2003
Gasto Social Básico
• No se ejecutan todos los recursos autorizados
Recursos No Ejecutados según PSP
Factores
(en millones de soles corrientes)
concurrentes:
a) Oportunidad y
monto del
calendario
600
400
b) Capacidad de
gestión de las
entidades
200
c)
0
1999
PSI
2000
PSC
2001
PEI
PEP
2002
PES
2003
PASC
Rigidez en
normas y
procedimientos
EDUCACIÓN
Rendimiento en pruebas de Comunicación Integral por niveles
(Comprensión de textos verbales * - Cuarto grado de primaria)
100
Porcentaje
80
11,4
20
36,3
51,3
14,9
60
40
7,1
31,0
14,7
14,2
76,8
81,4
54,2
49,0
34,5
9,3
13,9
0
Urbano
Lima-Callao
Urbano
Provincias
Bajo
Rural
Básico
Estatal
(polidocente
completo)
Suficiente
No Estatal
EDUCACIÓN:
cuánto gastan
Evolución del gasto en los programas de educación inicial,
primaria y secundaria
(en millones soles corrientes)
1999
2000
2001
2002
2003
2004*
PIA
PRES.S.P
Educación Inicial
Educación Primaria
Educación Secundaria
31.947
415
1.685
1.118
34.046
448
1.881
1.265
35.985
498
1.726
1.376
35.772
612
2.048
1.676
42.669
527
2.185
1.906
39.441
498
2.236
1.911
Calendario
PRES. S.P
Educación Inicial
Educación Primaria
Educación Secundaria
37.164
488
1.993
1.339
37.416
451
1.993
1.417
36.522
434
1.885
1.480
38.288
523
2.063
1.703
41.775
570
2.208
1.874
29.511
380
1.649
1.398
Ejecutado
PRES. S.P
Educación Inicial
Educación Primaria
Educación Secundaria
27.254
455
1.909
1.308
28.637
448
1.955
1.400
34.542
425
1.859
1.453
35.330
511
2.027
1.657
39.197
553
2.177
1.823
26.466
366
1.589
1.342
Ratio PIA / PRES S.P
Educación Inicial
Educación Primaria
Educación Secundaria
1,30%
5,27%
3,50%
1,32%
5,52%
3,72%
1,38%
4,80%
3,82%
1,71%
5,73%
4,69%
1,24%
5,12%
4,47%
1,26%
5,67%
4,85%
PRES.S.P: Presupuesto del Sector Público; PEI: Gasto Total en el programa
Educación Inicial; PEP: Gasto Total en el programa Educación Primaria;
PES: Gasto Total en el programa Educación Secundaria
Fuente: SIAF. Consulta Amigable, MEF
Hasta
agosto
del 2004
EDUCACIÓN:
quién gasta
Distribución del gasto entre los responsables de su ejecución
(1999- 2004)
INICIAL
Promedio
PIA *
1999-2003
SECTORES
SECTOR EDUCACION
GOBIERNOS
REGIONALES
OTROS SECTORES
ejecutado
2004
PRIMARIA
Promedio
PIA *
1999-2003
ejecutado
2004
SECUNDARIA
Promedio
PIA *
1999-2003
ejecutado
2004
38,71%
27,68%
26,24%
23,00%
32,32%
31,76%
60,56%
0,73%
71,60%
0,72%
72,12%
1,64%
76,60%
0,40%
67,46%
0,22%
67,69%
0,55%
Fuente: MEF - Consulta Amigable
EDUCACIÓN:
en qué se gasta
Evolución del gasto por alumno según nivel educativo
(1999-2003)
Educación
Evolución del índice del gasto por alumno en
Educación Primaria
(Base 1999 = 100)
160
138
120
100
80
43
40
Relación gasto salarial / no salarial
4,03
13,07
0
1999
2000
2001
Gasto SALARIAL por alumno
Fuente: MEF-Consulta Amigable, MINEDU
2002
2003
Gasto NO SALARIAL por alumno
Un alumno de
primaria está
recibiendo cada vez
menos recursos
para financiar sus
materiales
educativos, las
capacitaciones de
sus maestros, la
rehabilitación de sus
aulas
EDUCACIÓN
Gasto por alumno salarial y no salarial en educación básica según región
(2003)
REGION
HUANUCO
ICA
LA LIBERTAD
JUNIN
CAJAMARCA
PIURA
UCAYALI
LORETO
CUSCO
PASCO
AMAZONAS
LAMABAYEQUE
SAN MARTIN
GASTO POR ALUMNO
NO
SALARIAL SALARIAL
11
12
12
13
13
13
13
13
15
16
19
19
21
507
661
588
618
606
548
531
669
486
691
614
505
656
REGION
APURIMAC
ANCASH
AREQUIPA
AYACUCHO
PUNO
HUANCAVELICA
TACNA
TUMBES
MADRE DE DIOS
MOQUEGUA
LIMA (SIN PN) 1/
LIMA (CON PN)
CALLAO
GASTO POR ALUMNO
NO
SALARIAL SALARIAL
22
26
29
30
32
33
40
41
47
50
57
220
65
589
719
789
659
637
566
807
1,100
671
1,137
634
854
550
1/ Se han excluido a los Programa Nacionales del Ministerio de Educación Calidad Educativa, Sede
Central, Educación Básica para Todos, Programa Huascarán
Fuente: Estadísticas Básicas 2003. Unidad de Estadística Educativa, Ministerio de Educación.
SIAF. Consulta amigable. MEF
SALUD:
cuánto gasta
300
Crece el gasto de Salud
250
Individual: a partir del
200
1999
2000
2002 financiamiento del SIS
2004
150
2003
100
2001
2002
Se observa una tendencia
creciente por el incremento
del presupuesto del SIS
50
PIA_PSI
Jul
Mar
May
Ene
Nov
Jul
Set
Mar
May
Ene
Nov
Jul
Set
Mar
May
Ene
Nov
Jul
Set
Mar
May
Ene
Nov
Jul
Set
Mar
May
Ene
Nov
Jul
Set
Mar
May
Ene
0
EA_PSI
Cae el presupuesto de
80
Salud Colectiva.
70
En el 2003 se transfieren los
programas alimentarios para niños y
se reduce el presupuesto del
subprograma Control de Riesgos y
Daños para la Salud
Traspaso del
subprograma ANB
al Programa 014
60
50
1999
2000
2004
40
2003
30
2001
20
2002
Incremento del
presupuesto para el
subprograma ANB
10
PIA_PSC
EA_PSC
Jul
May
Mar
Ene
Nov
Jul
Set
May
Mar
Ene
Nov
Jul
Set
May
Mar
Ene
Nov
Jul
Set
May
Mar
Ene
Nov
Jul
Set
May
Mar
Ene
Nov
Jul
Set
May
Mar
Ene
0
SALUD:
dónde gasta
Inequidad en Salud Colectiva
Mapa de pobreza
departamental
Tasa de Pobreza
0.32 - 0.426
0.426 - 0.555
0.555 - 0.693
0.693 - 0.837
Mapa de gasto per
capita (pobres) en PSC
Gasto per capita en PSC
6 - 13
14 - 28
29 - 51
52 - 75
4.5 En el camino de la
descentralización
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
(Miles de Nuevos Soles)
Fuente
2002
2003
2004
2005 1/
FONCOMUN
VASO DE LECHE
RENTA DE ADUANA
FONCOR
1 430 844 1 597 053 1 793 958 1 933 545
308 049
356 000
360 000
363 000
22 916
89 373
177 616
189 840
0
0
407 746
439 802
CANON
Canon Minero
Canon Sobrecanon Petrolero
Canon Hidroenergético
Canon Pesquero
Canon Forestal
Canon Gasifero
539 029
806 006 1 114 308 1 161 903
135,933
285,827
451,289
559,578
351,272
400,812
439,852
360,636
51,396
92,274
109,248
60,162
0
26,120
40,169
30,597
428
972
877
2,302
0
0
72,872
148,627
2,300,838 2,848,432 3,853,628 4,088,090
TOTAL
1/ PIA 2005
Fuente: MEF-CND
4.6. Factores de la crisis de las políticas
sociales en el contexto de la masificación de
la pobreza
Problemas que caracterizan las políticas
sociales universales (en especial salud y
educación):
-
Insuficiente Financiamiento
-
Baja Cobertura y/o mala calidad de
servicio
-
Desorganización administrativa
-
Tipo de enfoque u orientación de la
política
Problemas que crecen o se masifican,
demandan atención y/o ponen en crisis los
servicios preexistentes.
-
Pobreza / pobreza extrema
-
Inseguridad alimentaria
-
Des empleo/ baja de ingresos
-
No acceso a seguridad social
-
Pensiones insuficientes / no acceso a
-
Afectación por desastres
Problemas nuevos: secuelas de la violencia política
Problema recurrente: el manejo clientelar de la
función pública en la política social.
Tensiones recurrentes:
-
Centralismo o descentralización
-
Sectorialización o integralidad
-
Universalidad o focalización / universalidad y
especificidad
Entre lo que se puede y lo que se debe
Subsidios y transferencias. El caso de las
Transferencias condicionadas.
5.- Parámetros para la redefinición de las
políticas sociales
– Redefinir la relación entre políticas económicas
y políticas sociales
– Perfilar el rol de estado en sus diversos niveles
de organización y el sistema de compromisos y
responsabilidades entre diversos actores en
especial el sector privado.
•Asumir como componente sustantivo en el
diseño de políticas económicas y sociales la
diversidad existente y característica de la
formación social peruana
•Asumir la condición de país que ha vivido un
conflicto interno
•Reconocer y asumir las implicancias del
proceso de transición demográfica
•Reconocer y asumir las implicancias de los
cambios globales en curso. Anticipar escenarios
y requerimientos
•Asumir los retos de construir una
institucionalidad democrática, los cuales no se
circunscriben al ejercicio de los derechos
políticos. (Agenda DESC)
•Vincular lo que se puede con lo que se debe
•Preservar capacidades humanas y capital
físico
•Empoderamiento y Protagonismo de las redes
sociales