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POLITICA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA:
Pasado corporativo, apuesta liberal-residual
y
futuro dilemático
RESIDUALISMO CORPORATIVO-LIBERAL
O UNIVERSALISMO BÁSICO
FERNANDO FILGUEIRA
ESTRUCTURA
El estado como clave de las políticas sociales
Las ideas de ciudadanía y la ciudadanía social
Pasado corporativo, reforma liberal?
Presente mixto, futuro universalista?
Reforma y contrareforma en las políticas sociales
en la región.
El futuro posible de universalismo básico
El ESTADO COMO CLAVE DE LAS
POLÍTICAS SOCIALES
DEL ESTADO COMO MAFIA AL
ESTADO COMO PROTECTOR...
Lo que el Estado esencialmente hace, ademas de regular las
relaciones entre personas, defender la soberanía nacional y
garantizar el respeto por la propiedad privada...
Estado
Tributación
Población
Presupuesto y
gasto
Políticas
Transferencias monetarias, distribución de bienes, prestación de servicios
LAS IDEAS DE CIUDADANÍA Y LA
CIUDADANÍA SOCIAL
TRES ABORDAJES
LAS CIUDADANÍAS DE MARSHALL....
CIUDADANÍA
SOCIAL
CIUDADANÍA
POLÍTICA
CIUDADANIA CIVIL
LA IDEA DE CIUDADANÍA SOCIAL
DE MARSHALL...
Para Marshal el “welfare state” garantiza
la ciudadanía social, entendida esta, como
el derecho de todos los ciudadanos a
compartir la herencia material y simbólica
que en un momento histórico determinado
es considerado como “digno” en una
sociedad.
Peter Flora argumenta que son tres los
principios normativos que orientan las
políticas sociales y el estado de bienestar:
Garantizar los mínimos de subsistencia
Ofrecer a todas las personas y especialmente
a aquellas que nacen en familias mas
humildes la posibilidad de mejorar en el curso
de la vida
La noción de que el sistema capitalista es en
algunos aspectos inherentemente injusto
O HEXÁGONO CAUSAL DE
FLORA...
CAPITALISMO
INDUSTRIALIZACIÓN
DEMOCRACIA
ESTADO DE
WELFARE
BIENESTAR
DEMOGRAFÍA
SISTEMA
INTERNACIONAL
ESTADO
ESTADO
Para Esping Andersen as funções
fundamentais do “welfare” são:
Desmercantilizar
Redistribuir
Desfamiliarizar
LOS TRES MUNDOS DEL ESTADO DE BIEN
ESTAR DE ESPING-ANDERSEN
Modelos de Política Social
Rasgos/
Modalidad
Principio
Efecto
Status
Finanzas
Acceso
Referencia
Expresión
Ciudadanía
Residual
o
Liberal
Caridad
Básico más mercado
Estigma más Ingreso
Presupuesto más Privado
Prueba de medios más pago
“Poor laws”
Asistencial
Segmentada
Fuente: Molina y Fleury con cambios.
Meritocrático
o
Corporativo
Solidaridad Vertical
Manutención
Privilegio
Contributivo
Afiliación
Bismark
Seguridad Social
Regulada
Universal
o
Social-Demócrata
Justicia
Redistribución
Derecho
Presupuesto
Mínimo Vital
Beveridge
Universal
Social
Finalmente, es bueno diferenciar seis
grandes lógicas e “propósitos” de las
políticas sociales:
Cooptación y disciplinamiento de grupos sociales
(disciplinamiento)
Garantía de mínimos de subsistencia o sociales
(Humanización)
Redistribución de renta y oportunidades (Igualación)
Colectivización del Riesgo (Seguridad)
Inversión necesaria para producir externalidades
positivas (Producción)
Regulación del mercado (especialmente del mercado
de trabajo) (Regulación)
Pasado corporativo, reforma liberal?
Presente mixto, futuro universalista?
Oligarquia
agraria
Servicio Civil
Estado
Sectores rurales
Sector Informal
urbano
Población
protegida
Empresas
Protegidas
Trabajadores
protegidos
Los modelos pasados: logros e
limitaciones
Universalismo estratificado
en países altamente
urbanizados con
mercados laborales formales
Sistemas duales
en países con
urbanización avanzada
pero mercados
laborales segmentados
Modelo contributivo
en seguridad social,
mixto en salud y
universal en educación
con sesgo urbano
Modelos excluyentes en
países rurales con
mercados laborales
informales
Megatendencias
Estado
Central
Local
Mercado
Las Propuestas:
 Universal
 Oferta
 Centralizado
 Público
 Gratuito
 Pasiva
 Política
 Sectorial
Focalizado
Demanda
Descentralizado
Privado (o mixto)
Co-pago
Participativo
Proyecto
Integral
Niveles de reforma
Técnicos
PolíticoTécnicos
Políticos
Ajustes
en el
margen
Cambio de parámetros, programas
temporales, nuevos instrumentos
marginales
reformas
Reformas
Nuevos instrumentos-ejes
y nuevas lógicas
Nuevos objetivos y
nuevos instrumentos
Universalismo-Focalización
Modelo universal: el
derecho y/o acceso
refiere potencialmente a
toda la población
Modelo focal: solamente
tiene acceso un grupo de
población predefinido. El
corte es en el modelo
focal clásico por renta.
Sectores altos
Sectores medios
Todos tienen
derechos
Pobres
Sin
derechos,
adquieren
bienes,
rentas y
servicios en
el mercado
Pobres
Solo los
pobres
Centralización-descentralización
Modelo centralista: El
estado central define,
implementa y evalúa las
políticas públicas
Modelos
descentralizados: El
estado central delega en
otras unidades la
definición de cuanto y
como se gasta y
eventualmente, cuanto y
como se recauda
Estado central
Município
Prestador
Privado
Escola
Município
Estado central
Escola
Prestador
privado
FORMAS DE LA
DESCENTRALIZACIÓN
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO
TERRITORIAL
Estados
Município
DILEMAS DEL FEDERALISMO
PACTO FEDERAL
DESCENTRALIZACIÓN DE
MERCADO
Estado
Central
DESCENTRALIZACIÓN
FUNCIONAL
DILEMAS AGENTE PRINCIPAL
CONTRALOR Y DIRECTIVAS
DILEMAS DEL MERCADO
COMPETENCIA E INFORMACIÓN
Unidad de
servicio
Prestadores
Privados
Prestación pública-prestación privada (y
mix público privado)
Provisión Directa
El Estado financia e
implementa los servicios
Prestación públicoprivada
El sector privado (con y sin
fines de lucro) es financiado
por el Estado y
eventualmente es financiado
también en forma privada
(copago o pago direto)(posibilidad de creación de
mercados y cuasimercados)
Modelo de Provisión Directa
Estado
Presupuesto
Salarios
Servicios
Serviços
Serviços
propios
próprios
próprios
Flujo
financiero
Flujo de
servicios
Impuestos
Beneficiarios
Contribuyentes
Modelo de provisión Público-Privado
Estado
Flujo
Financiero
Impuestos
Servicios
Serviços
Serviços
propios
próprios
próprios
Beneficiarios
Contribuyentes
Servicios
Serviços
Serviços
contratados
próprios
próprios
COMO PAGAR
LAS
PRESTACIONES?
Financiamiento de la ofertafinanciamiento de la demanda
Modelo de
financiamiento de la
oferta: el estado
garantiza la presencia de
oferta de servicios
Modelo de
financiamiento de la
demanda: el estado
garantiza que la
demanda por servicios
sea financiada por
servicio brindado
Formas de privatización de Servicios Sociales
Venta o transferencia de
activos públicos
Incentivos o acciones
mandatorias que permiten
a la oferta la conformación
de mercados de servicios
sociales
Incentivos a la demanda
para el consumo de
serviços sociales privados
Incentivos perversos a la
demanda por deterioro de
calidad del servicio público
Privatización de empresas
públicas.
Subsidios por los cuales se
reducen costos privados o
se garantiza demanda a
agentes privados.
Abatimiento de impuestos
por gastos con servicios
privados
Reformas privatistas por
defecto (by default)
El efecto descreme de los modelos
de mercado, y la privatización
corporativa...
Selección regresiva de clientes
Desfinanciamiento de pilares de solidaridad
vertical por efecto descreme
Sobrecarga del sistema público por falta de
recursos e incremento de beneficiarios
Sectores altos y
medios altos
Escape y descreme desde
las corporaciones al
mercado
Las tendencias
regionales...?
Cobertura de
riesgos mínimos
Cobertura de
amplio rango de
riesgos
Corporativismo
estratificado
Focalismo
sectorial
mínimo
Desfonde por
pérdidad de
derechos
laborales y
estamentales
Focalismo
integral
Sectores pobres
y medios bajos
Coverage
by Affiliates considering Coverage
by
actual
contribution
actual
all tiers after reform
considering all tiers after reform
contributions
(2002)
(2002)
before reform
Chile
64
111
58
Argentina
50
69
24
Uruguay
73
77
60
Costa Rica
53
65
48
México
37
72
30
Colombia
32
59
24
Bolivia
12
23
11
El Salvador
26
40
19
Perú
31
28
11
PAYG Tier
Role
of Remaining privileged systems
private tier
Social
Assistance
Uruguay
Remains
Second tier
Armed Forces, Bank employees,
State University.
Argentina
Remains
Second tier
Elected officials, judiciary, diplomats, Yes
provincial civil servants, independent
professionals.
Costa Rica
Remains
Second tier
Judiciary and Teachers
Yes
Chile
Closed down
Substitutive
Armed Forces
Yes
México
Closed down
Substitutive*
Civil servants (federal, state and municipal), No
oil company workers.
Colombia
Competes
Competes
Most of the Public Sector, elected officials, No
oil company workers, teachers.
Perú
El Salvador
Competes
Phased out
Competes
Substitutive
State employees (phasing out)
Armed Forces
Bolivia
Closed down
Substitutive
Armed Forces go to new system but with No
privileges
Notaries, Yes
No
No
Universalismo básico y orientación a
la equidad en las políticas sociales
La lógica del universalismo básico (1)
Retorno del papel central del estado, como garantía,
regulación y prestador
Principio ciudadano, financiamiento gira hacia rentas
generales, disminuye erogación de contributiva
Búsqueda de efecto distributivo por selección de
prestaciones y grupos con alta presencia de sectores
vulnerables, no por focalización de renta
Balance entre modelo cash transfer y service welfare
La lógica del universalismo básico (2)
Baja a nula desigualdad en las prestaciones del UB
Calidad adecuada para apoyo de amplia coalición
distributiva
Modelo iterativo de y de construcción gradual, expande
calidad y prestaciones con sustentabilidad fiscal
Incremento de la base impositiva directa y progresiva
para el financiamiento de la expansión Universalista
Las apuestas sectoriales de largo plazo
Modelo educativo estatal reformado con fuertes
criterios de equidad en la asignación de recursos y
mejoras de calidad (escuela de tiempo completo)
Modelo de seguro de salud universal con prestaciones
básicas definidas y prestadores públicos y privados
orientado por equidad a partir de establecer metas no
solo de atención sino también de logro
Modelo de transferencias monetarias no contributivas
para tercera edad y familias con hijos con
condicionalidad.
Transferencias monetarias a activos desocupados con
contraprestación de trabajo
LA FOCALIZACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA LA EQUIDAD DE
VOCACIÓN UNIVERSALISTA
UNIDAD DE FOCALIZACIÓN
AGREGADA
FOCALIZACIÓN POR
PRIORIZACIÓN DE GASTO
CON OBJETIVO FINAL
UNIVERSAL
FOCALIZACIÓN POR
ENFASIS DE GASTO EN
ESQUEMA BASE
UNIVERSAL
FOCALIZACIÓN ECOLÓGICA: POR
SELECCIÓN DE UNIDADES
TERRITORIALES O FUNCIONALES
DE ALTA VULNERABILIDADE,
POBREZA, ETC
GRADO DE
RENUNCIA A LA
UNIVERSALIDAD
MÍNIMO
FOCALIZACIÓN POR
ESTRATIFICACIÓN DE
COPAGO CON
MONOPOLIO ESTATAL
MÁXIMO
FOCALIZACIÓN POR
ESTRATIFICACIÓN DE
COPAGO SIN
MONOPOLIO ESTATAL
INDIVIDUAL
FOCALIZACIÓN POR
CONDICIÓN DE
VULNERABILIDAD
NECESIDADES.
BARRERA DE ACCESO
INDIVIDUAL O
FAMILIAR.
FOCALIZAÇÃO POR
DEMOSTRACIÓN DE
BAJA RENTA . BARRERA
DE ACCESO INDIVIDUAL
O FAMILIAR.
FORMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y
SUS INSTRUMENTOS DE EQUIDAD
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO
TERRITORIAL
DILEMAS DEL FEDERALISMO
Estados
Município
PACTO FEDERAL
Instr. de equidad: Fondos de
solidaridad, coeficientes de
distribución
Estado
Central
DESCENTRALIZACIÓN
FUNCIONAL
DILEMAS AGENTE PRINCIPAL
CONTRALOR Y DIRECTIVAS
Instr. de equidad: recursos
extra por vulnerabilidad
DESCENTRALIZACIÓN DE
MERCADO
Unidad de
servicio
DILEMAS DEL MERCADO
COMPETENCIA E INFORMACIÓN
Instr. De equidad: asignación de
Prestadores cuotas a los prestadores,
voucher estratificado
Privados
inversamente
Financiamiento de la ofertafinanciamiento de la demanda
Donde el
estado garante
un derecho o
identifica una
Necessidade
El estado
disponibiliza
un servicio,
bien o renta
Donde hay una
Demanda
Financiamiento
Oferta
Financiamento
Demanda
El estado
disponibiliza
recursos para
la prestación
del servicio
El estado
El estado financia
financia y hace (y puede hacer o
no)
Eficiente: Orientado
Eficaz: Orientado
a la PRODUCTIVIDAD
a los OBJETIVOS
FINANCIAMIENTO DE METAS
Donde es
posible
identificar
una meta
Financiamiento
Oferta
El Estado disponibiliza um flujo
de Recursos, define criterios de
prestación, y establece
parámetros de cumplimiento
O Estado financia,
regula, monitorea logros
y evalúa impactos
Financiamiento
Demanda
Contrato
programa
EFECTIVIDAD: Orientado al
impacto sobre los beneficiarios
Modalidades de Pago
Desagregada
Forma de Pago
Riesgo
Concentrado
Performance
Productividad
Agregada
Distribuído
Eficácia
Previsibilidad del gasto
Menor
Sobreprestación
Mayor
Volumen de atención
Supbrestación
El desafío tributario (1)
El desafío tributario (2)
América Latina: efectos distributivos de la política tributaria
(Coeficientes de Gini antes y después de impuestos)
Argentina (1997)
Brasil (1996)
Brasil (2000-01)
Chile (1996)
Costa Rica (2000)
Ecuador (1998-99)
El Salvador (2000)
Honduras (2000)
México (1989)
Panamá (2003)
Perú (2002)
0,400
0,450
0,500
0,550
0,600
0,650
Coeficient e de Gini
Gini después de impuestos
Gini antes de impuestos
0,700
El desafío tributario (3)
Comparación de la estructura tributaria de Amé rica Latina
y el Caribe respecto a los países desarrollados
(En % del PIB)
1990-1999
2000-2005
Países
desarrollados
1991-2000
A la Renta
Personas físicas
Personas Jurídicas
3,5
0,7
1,8
3,4
1,6
1,9
9,7
7,1
2,3
A la Propiedad
0,4
0,7
0,8
A la Seguridad social
Sobre bienes y servicios
IVA
Específicos
2,7
6,5
4,0
2,2
2,8
7,6
5,4
2,2
7,8
9,5
6,5
3,0
Al comercio exterior
Importaciones
Exportaciones
2,0
1,9
0,1
1,4
1,4
0,0
0,3
0,3
0,0
15,2
16,0
28,7
Impuesto
Total
América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia en base a datos de De Ferranti y otros (2003) y CEP AL.
El desafío tributario (3) EL MODELO EUROPEO Y SU PACTO REDISTRIBUTIVO
Grupos decílicos
de población
Ingreso total
disponible
Ingreso
original
Beneficios y
pensiones
públicas
Impuestos
1
100
51
59
4
2
100
53
59
3
100
66
4
100
5
Distrib del
ingreso
real (disp.)
Distrib.
del ingreso
original
6
3.2
1.6
5
7
4.9
2.5
51
8
9
6.1
3.9
77
44
10
11
7.1
5.3
100
87
37
12
12
8.3
7.1
6
100
97
31
15
13
9.4
8.9
7
100
106
25
17
14
10.8
11.1
8
100
111
22
19
14
12.4
13.4
9
100
120
16
22
14
14.9
17.4
10
100
129
14
31
12
22.9
28.9
Toda la población
100
103
28
19
12
100
100
Pobres**
100
51
60
5
6
De Armas, 2006
Contrib.
a la
seguridad
social