Download descargar

Alternativas de diseño para
programas de pensión social
Robert Palacios, Banco Mundial
Conferencia Internacional: LOS SISTEMAS FINANCIADOS Y SU
FUNCIÓN EN LA SOLUCIÓN DEL PROBLEMA DE LAS PENSIONES
(“Funded Systems: Their Role in Solving the Pension Problem”)
Varna, Bulgaria
Del 31 de mayo al 1 de junio, 2007
Contenidos



La ‘brecha de cobertura’ que motiva las
políticas de pensión social
La función de la pensión social hoy
Diseño y función futura de las pensiones
sociales
2
La ‘brecha de cobertura’
 En casi todos los países, la cobertura de previsión
para los trabajadores del sector formal es
obligatoria.
 Pero después de operar por décadas, la cobertura
de estos sistemas se ha estancado, cosa que, para
los más pobres, podría no tener sentido (James,
1999).
 Existe poca evidencia de que la cobertura se vea
afectada de manera significativa por un tipo de
sistema, o si está financiada o no.
 Sin embargo, existe una fuerte correlación con
ingreso per cápita que es un proxy para varios
factores
3
La ‘brecha de cobertura’ a largo plazo
El patrón global de cobertura/ingreso indica
que, en los países en vías de desarrollo,
las tasas de cobertura se demorarán mucho en
crecer
La línea
entrecortada incluye
la simulación de TSE
20000
90%
18000
80%
members/labor force
PPP Income per capita
100%
16000
14000
12000
10000
8000
6000
70%
60%
50%
40%
30%
4000
20%
2000
10%
0
0%
0%
20%
40%
60%
contributors/labor force %
80%
100%
0
5000
10000
15000
20000
25000
income per capita PPP-adjusted
4
La ‘brecha de cobertura’ a largo plazo
También sabemos que en los países la cobertura aumenta con el ingreso
80,0
Uruguay
% of employed contributing
70,0
60,0
El Salvador
50,0
40,0
30,0
20,0
India
10,0
0,0
1
2
3
4
5
Quintile
5
¿Cuáles son las opciones de política?
 Encontrar maneras de expandir los sistemas
contributivos existentes
 Se puede expandir el mandato constitutivo
 Mejor cumplimiento
 Mejorar los sistemas en términos ‘negocio’ o la tasa de
rentabilidad de los contribuyentes
 Reducir costos administrativos
 Reducir los incentivos de no-pensión del sector informal
 Establecer esquemas paralelos diseñados
específicamente para aumentar la participación
voluntaria de los trabajadores del sector informal
 Introducir o expandir pensiones no contributivas o
‘pensiones sociales’
6
Pensiones sociales – su función hoy
Palacios-Sluchynsky (2006) documentan una amplia variedad
de Pensiones Sociales que van desde universales con grandes
beneficios, a reducidas con pequeños beneficios meta.
 Los partidarios de los grandes sistemas de pensiones sociales
señalan que por no estar atados a una historia de
contribución anterior, éste es el único tipo de programa que
puede solucionar los problemas de los ancianos de hoy, o de
aquellos que pronto lo serán.
 Sin embargo, la introducción o expansión de programas de
pensiones sociales podría implicar importantes
compensaciones de tipo fiscal que podrían conducir a un
cierto comportamiento distorsionador.
 La investigación existente proporciona una orientación
limitada mientras varios países están ahora ampliando la
función de las Pensiones Sociales (SPs).

7
Pensiones sociales – su función hoy
0%
En cada país, las barras
muestran la proporción de
pensión social respecto del
ingreso per cápita x la
proporción entre el
número de receptores y el
número de ancianos.
5%
10%
15%
20%
25%
30%
South Africa
Mauritius
Bolivia
Namibia
Brazil
Botswana
Nepal
Egypt, Arab Rep.
Turkey
Costa Rica
Colombia
Chile
Bangladesh
Varios países (e.g., India,
Chile, Kenia) están
introduciendo o ampliando
las Pensiones Sociales
India
Uruguay
Russian Federation
Argentina
Estonia
Algeria
Dominican Republic
8
Asuntos relativos al diseño de los sistemas
de pensión social
 Los parámetros clave de las Pensiones Sociales
son:
 Requisitos de selección:
 Edad
 Ingreso
 Residencia
 Nivel de Beneficio
 Palacios, Sluchynsky y Biletsky (2007) indican la
necesidad de tomar en cuenta las condiciones
iniciales y de desarrollar una política dinámica de
pensión social.
9
Parámetros – edad de elegibilidad
22
20
life expectancy at age 60
La salud y la
productividad de
los ancianos será
más baja en los
países pobres, y
para los pobres
dentro cada país.
18
16
14
12
10
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
PPP adjusted $ income per capita
10
Parámetros – edad de elegibilidad
Sin embargo,
más países
están
introduciendo
este vínculo.
22
20
life expectancy at NRA
Mientras la edad de
elegibilidad de la
pensión social
debería coordinarse
con la edad en el
sistema contributivo,
este último
generalmente no
está sujeto a la
expectativa de vida.
18
16
14
12
y = 0.2634x + 0.831
2
R = 0.2698
10
45
50
55
60
65
70
Normal retirement age
11
Parámetros – edad de elegibilidad



Existen razones para que la edad de elegibilidad para
las pensiones sociales en los países más pobres sea
inferior a aquella de los países más ricos.
La edad mínima para la pensión social puede ser
mayor que la edad mínima para la previsión
contributiva cuando los beneficios de esta última se
ajustan a una base actuarial justa y los
contribuyentes han logrado los objetivos de
suavización (índices de sustitución).
Ambos tipos de edades de elegibilidad pueden
estructurarse de manera flexible con una visión hacia
la mantención de un ‘patrimonio de previsión’
constante; lo cual arregla automáticamente el tema
del aumento de la longevidad en el tiempo.
12
Parámetros – niveles de beneficio

Generalmente subjetivos, pero deberían compararse con
tres números:





Línea de pobreza
Otros beneficios del tipo de asistencia social
Beneficios meta del sistema contributivo
Probablemente los países pobres puedan enfocarse más
en la pobreza absoluta, mientras que los países con
ingresos medios o más altos podrían tender a enfocarse
más en la pobreza relativa.
Los cambios ad hoc o discrecionales en el tiempo
deberían evitarse en favor de una indización basada en
índices objetivos para evitar inequidades intergeneracionales, hacer que los costos fiscales sean
transparentes, y minimizar el populismo.
13
Parámetros – niveles de beneficio
Los niveles de beneficio deberían diseñarse incorporando los
componentes de previsión contributiva y los componentes de
pensión social, integrados en objetivos.
Australia
Dinamarca
14
Parámetros – Pruebas de ingreso




Nos se pretende que los planes de pensión social
aumenten el ingreso de ancianos ricos, aunque hay
planes universales en varios países
 Nueva Zelanda, Mauricio, Botsuana, Brunei
La justificación citada a menudo es que administrar es
simple; pero implica costo fiscal y menos redistribución.
Ahí donde la red del impuesto a la renta sea amplia,
esto puede ser abordado mediante un impuesto a la
renta progresivo.
Pero, la mayoría de los MIC y MIC tienen bases
impositivas reducidas.
15
Parámetros – Pruebas de ingreso



Un escalonamiento o compensación parcial con el
ingreso es una opción utilizada en varios países,
pero puede ser difícil y costosa para evaluar los
ingresos hh.
Una propuesta más práctica y barata es la
aplicación de una ‘prueba de pensión’
Existen dos problemas con la prueba de pensión:


Arrojará errores regresivos al ignorar ingresos no
convencionales, y
Reducirá los incentivos para participar en el sistema
contributivo.
16
Parámetros – Pruebas de ingreso




¿Cuán convincentes son estos argumentos?
Primero, habrán errores, pero algunos podrán ser
manejados mediante el impuesto a la renta y algunos
mediante disposiciones mixtas de pensión vitalicia.
Segundo, existe poca evidencia de que las tasas de
rentabilidad afecten la participación en sistemas
contributivos (excepto en el caso del comportamiento de
jubilación) – requiere visión a largo plazo, lo que es raro.
Tercero, como explicaron Valdes-Prieto (2000), la teoría
óptima del impuesto a la renta (Slemrod et. al., 1994) es
consistente con una tasa impositiva marginal decreciente
para los trabajadores más productivos, y la focalización
hace que esto sea posible.
17
Reforma chilena de la pensión social
PILAR
VOLUNTARIO APV
PMG
PILAR
PILAR
CONTRIBUTIVO
CONTRIBUTIVO
PILAR
SOLIDARIO
PASIS
18
Condiciones iniciales y política dinámica de
pensión social



La mayoría de los países OECD con altos ingresos
aplican una política de continuidad sostenida, y no
es probable que la función de las Pensiones
Sociales cambie de manera significativa.
En contraste, los países de ingresos bajos y medios
(LICs y MICs) todavía podrían elegir una política
diferente de pensiones sociales de largo plazo
(e.g., Bolivia, Chile).
Sostenemos que las condiciones iniciales importan,
y que la política de pensión social debería ser
dinámica y adaptarse a medida que los sistemas
contributivos se expandan.
19
Condiciones iniciales y política dinámica
de pensiones sociales
Nos hemos enfocado en 3 casos estilizados para
apreciar las implicancias de política general de
diferentes políticas de pensión social.
Country PPP$YCAP
Coverage ratio Ratio 20-59/60+
types
population
LIC
>4500
17%
7.6
MIC
4500-15,000
51%
6.3
HIC
15,000+
90%
3.4
TSE
2000-20,000
66%
3.7
Source: authors’ calculations based on World Bank pension database and SIMA.
20
Simulación de política dinámica de
pensión social





Caso 1: cambiar a una pensión universal al 40% del
YCAP.
Caso 2: permitir una prueba de pensión del 100% e
introducir el sistema DC, con una tasa de retorno meta
del 40% para un Ingreso Vitalicio Promedio (LAI).
Caso 3: permitir una prueba de pensión del 50% e
introducir el sistema DC, con una tasa de retorno meta
del 40% para un LAI.
Caso 4: Indexar la pensión social al Índice de Precios al
Consumidor (IPC), con una tasa de retorno meta del
40% para un LAI, e introducir el sistema DC.
Permitir una expansión y maduración de la cobertura del
sistema DC junto con un crecimiento del ingreso per
cápita, durante un período de 60 años.
21
Resultados en MIC
En el primer año, existe sólo la pensión universal… en
el Caso 1, ésta mantiene la política a largo plazo
Contributory
Social
Contributory
Social
2.5
Gross relative pension level
1.25
1
.75
.5
.25
0
0
.5
1
1.5
2
2.5
3
Individual income, proportion of average income per capita
2
1.5
1
.5
0
0
.5
1
1.5
2
2.5
3
Individual income, proportion of average income per capita
22
Resultados en MIC
En el Caso 2, aplicamos una prueba de pensión de 100%, e
introdujimos el sistema DC, de modo que en su maduración
luce de la siguiente manera…
Contributory
Social
2.5
Gross relative pension level
1.25
1
.75
.5
.25
0
Contributory
Social
2
1.5
1
.5
0
0
.5
1
1.5
2
2.5
3
Individual income, proportion of average income per capita
0
.5
1
1.5
2
2.5
3
Individual income, proportion of average income per capita
23
Resultados en MIC
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065
Real GDP Growth, %
NPV of Social, %GDP
Social, %GDP
2
2
3
3
4
4
5
5
%
%
6
6
7
7
8
8
9
9
El costo de largo plazo de la pensión social es
significativamente más bajo gracias al sistema DC
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065
Social, %GDP
NPV of Social, %GDP
24
Resultados en MIC
En el Caso 4, el objetivo es la pobreza absoluta, de modo
que la pensión social indizada según el Índice de Precios
al Consumidor (CPI) declina en relación a los ingresos
Contributory
Social
Gross relative pension level
1.25
1
.75
.5
.25
0
Contributory
2
1.5
1
.5
0
0
.5
1
1.5
2
2.5
3
Individual income, proportion of average income per capita
Social
2.5
0
.5
1
1.5
2
2.5
3
Individual income, proportion of average income per capita
25
Resultados en MIC
2
3
2
4
3
4
5
%
%
5
6
6
7
7
8
8
9
9
El Caso 4 tiene el costo fiscal de largo plazo más bajo
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065
Social, %GDP
Case 2
NPV of Social, %GDP
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065
Social, %GDP
NPV of Social, %GDP
Case 4
26
Resultados de los MIC y TSE




Las transacciones son diferentes para los MIC porque
(a) ya son más antiguos, pero (b) tienen mayor
cobertura – (a) aumenta los costos de la pensión
social mientras que (b) los reduce
Sucede lo mismo con los TSE, excepto que existe un
patrón especial de cobertura decreciente de manera
temporal que afecta la trayectoria de los costos de
pensión social
Los TSE son también más antiguos que los MIC
En los TSE, la pensión social puede considerarse
como un puente entre un período de alta cobertura
antes y después de la transición
27
Conclusiones





Existe creciente presión en varios países para introducir o
ampliar las Pensiones Sociales a la luz de sistemas
contributivos de cobertura persistentemente baja,
financiados o no.
Los parámetros de pensión social deberían ser
cuidadosamente considerados y vistos en conjunto con los
esquemas contributivos.
Las pruebas de pensión podrían ser los mecanismos más
prácticos de control de costos mediante objetivos
Una política dinámica de pensión social puede reducir los
gastos fiscales de largo plazo, mientras los esquemas
contributivos se expanden y maduran.
Las condiciones iniciales darán como resultado diferentes
combinaciones de pensiones sociales vs. contributivas y
diferentes trayectorias temporales de convergencia hacia
un estado de continuidad sostenida.
28
Gracias
29