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25 Conferencia de Mejora Regulatoria y Competitividad
Diseño institucional de los órganos
reguladores en México
Hermosillo, Sonora, mayo de 2010

Conceptos complementarios, no excluyentes

El mercado no funciona sin el Estado

El Estado no genera riqueza sin el mercado

Búsqueda de equilibrio e interacción funcional
“…los mercados maduros dependen de raíces institucionales profundas,
instituciones que definen los derechos de propiedad, ejecutan contratos,
comunican precios y cierran asimetrías de información entre compradores y
vendedores…Los países en vías de desarrollo frecuentemente no tienen estas
instituciones regulatorias y de mercado. Una importante parte del desarrollo
radica precisamente en la creación de estas capacidades institucionales”
“…El gobierno no es la causa próxima del desarrollo. Ese rol cae en el sector
privado, en la inversión y la actividad empresarial que responde a las señales de
precios y a las fuerzas del mercado. Pero un gobierno estable, honesto y
efectivo es crítico en el largo plazo…Mientras la economía crece y se
desarrolla, los gobiernos pragmáticos y activos tienen un rol crucial que
jugar.”
Growth Report
“…la investigación señala a la infraestructura social e institucional como el
factor, si no el único, que más importa para la prosperidad en el largo plazo.”
WEF

Menores barreras a la entrada están asociadas a:




condiciones de competencia efectiva,
un menor nivel de economía informal,
mayor inversión, empleo y crecimiento, y
menor corrupción

Desde luego que existen barreras legítimas, pero deben
justificarse por fallas de mercado o razones de interés público

En México, muchas barreras están diseñadas para proteger y
favorecer a grupos de interés
WEF: “conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el
nivel de productividad de un país”
12 pilares:
Básicos
•
•
•
•
Instituciones
Infraestructura
Estabilidad
Salud y
educación
básica
De Eficiencia
• Educación
superior
• Mercado de
bienes
• Mercado
laboral
• Mercado
financiero
• Tecnología
• Tamaño del
mercado
De Innovación y
Sofisticación
• Sofisticación
empresarial
• Innovación
5
IMCO: “capacidad de atraer y retener inversiones y talento”
10 factores:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Sistema de derecho objetivo y confiable
Manejo sustentable del medio ambiente
Sociedad incluyente, peparada y sana
Macroeconomía estable
Sistema político estable y funcional
Mercados de factores eficientes
Sectores precursores de clase mundial
Gobiernos eficientes y eficaces
Aprovechamiento de las relaciones internacionales
Sectores económios en vigorosa competencia
6
WEF
Lugar (de 133) *Gral. 60
Instituciones
Mercado laboral
Mercado de bienes
98
115
90
Estabilidad macroeconómica
Tamaño de mercado
28
11
***¿los factores más problemáticos
para hacer negocios en México?
(1) ineficiencia
gubernamental
(2) corrupción
(3) crimen
7





Credibilidad a procesos de apertura
Especialización técnica
Políticas de largo plazo
Flexibilidad, eficacia y eficiencia regulatorias
Proceso de toma de decisión con mayor
contenido institucional
 Desconcentración de funciones de elevada
complejidad
 Blindaje político (“blame shifting”)
 Asimetrías de información gobierno-
regulador
 Tutela, supervisión y rendición de cuentas
 “Feudalización” regulatoria
 Compatibilidad con otras funciones conexas
 Déficit democrático
 Concentración de funciones

La evidencia empírica indica que sí

Es un modelo de gestión pública consistente con la mejor
práctica internacional

De 31 países miembros de la OCDE:




Todos tienen un órgano antimonopolios
Existen 37 reguladores financieros en 29 países
Existen 28 reguladores energéticos en 29 países
Existen 32 reguladores de telecomunicaciones en 30 países
“Una de las instituciones más utilizadas del modelo
gubernamental moderno es el llamado regulador independiente o
agencias administrativas autónomas con poderes regulatorios.
Esto es, instituciones regulatorias que operan a distancia de los
ministerios o inclusive del poder ejecutivo. Estas instituciones
comenzaron a aparecer en los 1980’s y 1990’s y siguen creciendo,
particularmente en conexión a la privatización de empresas
públicas y el establecimiento de condiciones de competencia en
industrias anteriormente monopólicas. Se encuentran
particularmente en servicios públicos con características de redes
como energía y telecomunicaciones, y en otros sectores donde
cierta vigilancia prudencial es requerida, como los servicios
financieros”.
OCDE
1. Mandato y atribuciones
2. Autonomía
3. Recursos
4. Transparencia y rendición de
cuentas




Explícito (al menos en ley)
Claro y simple
Priorizado
No fraccionado





De opinión o asesoría
De supervisión
Administrativo
Adjudicatorio
Legislativo

Sentido estricto: frente al gobierno
 Diseño organizacional (“arm’s lenght”)
 ¿Grado? e.g. ámbito central, desconcentración,
paraestatal, autonomía constitucional

Sentido amplio: frente a los regulados
 Mandato y atribuciones suficientes
 Recursos económicos y materiales
 Transparencia y rendición de cuentas
 Humanos y económicos
 Infraestructura
 Capacidad técnica
 Atracción de talento
 Autonomía presupuestaria

Sentido estricto
 “imperio de la ley”: respeto al orden jurídico
▪ auditorías,responsabilidades, revisión judicial, etc

Sentido amplio
 “imperio de la razón”: privilegiar el interés público
▪ publicidad de criterios y resoluciones, publicidad de reuniones de
órganos colegiados, informes de calidad, parámetros de actuación
“ex ante”, relación interinstitucional, laboras pasivas y activas de
difusión, etc

Algunos con mandato claro otros con
mandatos mediana o altamente difusos

Todos con atribuciones insuficientes

Todos con escasos recursos económicos y
humanos frente a sus pares en otros países

Sin autonomía sólida e integral





Forma legal (desconcentrados)
Régimen de nombramientos
Autonomía presupuestal
Autonomía organizacional
Autonomía laboral

Con poca transparencia o nula rendición de cuentas

Poco proactivos en labores de difusión y generación de propuesta

Tablas COFEMER, CRE, CFC y COFETEL (arreglos específicos):
http://works.bepress.com/alejandro_faya_rodriguez/33/
Definitivamente NO






Fomenta la interferencia política
Fomenta tensión institucional
Debilita el liderazgo para políticas transversales
Impide diseñar al regulador conforme las mejores prácticas (e.g.
decisiones de la SCJN sobre reportes al Congreso y “no objeción”
senatorial)
Provoca conflictos de interés entre las prioridades del regulador y la
Secretaría a la que pertenece
Dificulta liderazgo transversal
Definitivamente NO




El ámbito paraestatal tiene una vocación muy distinta (e.g.
asistencia social o actividad empresarial)
La personalidad jurídica y patrimonio propios no se justifican para
funciones netamente regulatorias
Se perdería una unidad de acción entre las diversas funciones
regulatorias
Normalmente, el ámbito paraestatal debe estar sometido a la
tutela del ámbito central
Con mayor razón NO
1.
2.
3.
4.
5.
Se “feudalizaría” una función netamente administrativa
Se perdería una unidad de acción entre las diversas funciones
regulatorias
No encuentra respaldo en la práctica internacional
Problemas jurídicos-administrativos
Se generaría un vacío en materia de rendición de cuentas
1.
Categorizar, constitucional y legalmente, una nueva figura
dentro del ámbito central (“organismos reguladores
autónomos”)
2.
Dotar a esta nueva figura de mayores grados de autonomía
3.
Que el Congreso pueda legislar un diseño óptimo, de forma
compatible con la encomienda del Ejecutivo para conducir la
Administración Pública
4.
Al mismo tiempo, sujetarla a mecanismos razonables de
tutela, supervisión y rendición de cuentas
1.
Sistema jurídico mexicano rígido versus órganos reguladores
dinámicos
2.
Parálisis regulatoria vía tribunales
3.
Alternativas:





revisión directa en instancias judiciales especializadas
sistema de “deferencia judicial”
límites al amparo
transparencia en criterios
fortalecimiento de capacidades materialmente legislativas
1.
El diseño institucional de los reguladores en México es
sumamente defectuoso
2.
El fortalecimiento institucional, en sus diversas variantes,
debe verse como un medio para un fin: que el regulador
sea más efectivo y eficiente en la consecución de los
objetivos de política pública subyacentes
3.
El diseño institucional debe maximizar beneficios y
minimizar riesgos
1.
Es prioridad fortalecer a los reguladores de forma
sistémica
“Los reguladores autónomos son un asunto de interés público:
bien diseñados contribuyen al mejor funcionamiento de los
mercados, propician competencia, fomentan la inversión, crean
condiciones para una equidad de mercado y fortalecen los
derechos de los consumidores. Mal formados son una pésima
opción de política pública: generan costos y no ofrecen
beneficios y llegan inclusive a ser contraproducentes.
La tendencia alrededor del mundo se dirige hacia el
fortalecimiento de los reguladores. Desafortunadamente no es
extensiva a México. Los males de origen y las insuficiencias de
los reguladores mexicanos continúan, lo que resulta inaceptable
a la luz de una economía distorsionada, concentrada, poco
productiva y poco competitiva, en un país que exige desarrollo,
empleos y equidad. Es tarea urgente hacer algo al respecto.”
Órganos reguladores: urge un cambio (Reforma, Enfoque, 28/03/10)
Alejandro Faya Rodríguez
AF|r consultoría jurídica
[email protected]
works.bepress.com/alejandro_faya_rodriguez