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LAS INSTITUCIONES Y LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Mario Bergara ECONOMÍA DE LA REGULACIÓN DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES PLAN DE LA PRESENTACIÓN • • • • • • • • Conceptos básicos del análisis institucional La economía de los costos de transacción La política de los costos de transacción Algunas referencias empíricas El problema de la credibilidad regulatoria El problema de la captura regulatoria Acerca de la independencia del regulador Algunas referencias empíricas CONCEPTOS BÁSICOS DEL ANÁLISIS INSTITUCIONAL INSTITUCIONES Y CAMBIO INSTITUCIONAL • Restricciones a la interacción humana • Política • Social • Económica • Incentivos y reglas de juego • Reglas formales e informales según grado de complejidad de las sociedades RESTRICCIONES FORMALES INFORMALES Normas jurídico-políticas Matriz cultural Reglas económicas No reaccionan de inmediato a los cambios formales Contratos DERECHOS DE PROPIEDAD • Enfoque de contratos incompletos • Problemas de especificación • Costos de transacción • Dependen de: • Normas legales • Formas de organización económica • Capacidad de hacer cumplir los contratos • Normas de conducta dominantes MARCO INSTITUCIONAL • • • • • Instituciones legislativas y ejecutivas Sistema judicial Costumbres y normas informales Naturaleza y balance de los intereses sociales Capacidad administrativa y calidad burocrática LA ECONOMÍA DE LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN ASPECTOS GENERALES • Transacción como unidad de análisis • Enfoque contractual de la organización económica • Costos comparativos de planear, adaptar y monitorear el desempeño bajo formas de organización alternativas • Identificar, explicar y mitigar los riesgos contractuales: dependencia bilateral, derechos de propiedad débiles, riesgos de medición, etc. SUPUESTOS DE COMPORTAMIENTO INDIVIDUAL • Racionalidad limitada • Oportunismo • Principales implicancias • Los contratos son inherentemente incompletos • Distinguir modos de factibles y no factibles CONTRATOS INCOMPLETOS EX ANTE • Contingencias no previstas • Costos de escribir el contrato EX POST • Monitoreo costoso • Costos de hacer cumplir el contrato IMPLICANCIA METODOLÓGICA EX ANTE • Información: selección adversa y riesgo moral • Alineamiento de incentivos • Reglas de juego EX POST • Llenar brechas, resolver disputas y adaptación • Formas de organización • Cómo se desarrolla el juego ATRIBUTOS DE LAS TRANSACCIONES • Frecuencia • Grado de incertidumbre • Especificidad de activos • De lugar • De activos físicos • Humana • Temporal • De marcas FORMAS DE ORGANIZACIÓN ECONÓMICA • Mercados, empresas y modos híbridos: formas alternativas de organización de transacciones • Costos y competencias: • Intensidad de los incentivos • Utilización de aparatos de control • Adaptación autónoma y cooperativa • Utilización de la legislación contractual • Arbitraje externo vs. autoridad HIPÓTESIS DE ALINEAMIENTO DISCRIMINATORIO “El objetivo de la organización económica es alinear las transacciones (que difieren en sus atributos) con las formas organizacionales (que difieren en sus costos y competencias) de manera de minimizar los costos de transacción” COMPETENCIAS DE LOS MODOS DE ORGANIZACIÓN PRINCIPALES ATRIBUTOS INSTRUMENTOS Intensidad incentivos Controles administrativos FORMAS ORGANIZACIONALES MERCADOS HÍBRIDOS JERARQUÍAS Fuerte Débil Intermedio Intermedio Débil Fuerte PERFORMANCE Adaptación autónoma Adaptación cooperativa Fuerte Débil Intermedio Intermedio Débil Fuerte LEY CONTRACTUAL Fuerte Intermedio Débil MODELO BÁSICO • Formas de organización óptima según especificidad de activos (k) • Para una cantidad fija de producción: • Costos de organización interna: B(k) • Costos de organización de los mercados: M(k) • B(0) > M(0) por efectos de incentivos y burocracia • M’(k) > B’(k) por efectos de adaptación MODELO BÁSICO • Diferencia de costos de organización: G = B(k) - M(k) • Mercados permiten agregar demanda y realizar economías de escala y alcance. • Diferencia de costos de producción en la firma vs. en el mercado: C > 0 • Costos totales = G + C MODELO BÁSICO G+C C G k1 Mercados k2 k Empresas MODELO BÁSICO • Introducción de modos híbridos: • Costos de organización: H(k) • B(0) > H(0) > M(0) • M’(k) > H’(k) > B’(k) MODELO BÁSICO M(k) Costos de organización H(k) B(k) B(0) H(0) M(0) k1 k2 k CRITERIO DE REMEDIABILIDAD “Un modo de organización debe presumirse eficiente si no es posible describir e implementar una alternativa superior con ganancias netas” • Impacto del entorno institucional • Consideraciones de poder LA POLÍTICA DE LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN POLÍTICAS ECONÓMICAS Y COSTOS DE TRANSACCIÓN • Costos en el diseño y la implementación de políticas y medidas económicas • Restricciones institucionales • Problemas de múltiples principales y agente en el proceso político • “Marco constitucional”: contrato incompleto que define las reglas de juego • Reglas generales y políticas individuales PROCESO POLÍTICO Y OPORTUNISMO • • • • Necesidad de mecanismos que den credibilidad Múltiples intereses en juego Múltiples objetivos (difusos) en las decisiones Aplicar el criterio de remediabilidad en las políticas económicas • Salvaguardas contra riesgos contractuales: • Bureaus públicos y privados • Incentivos débiles, exceso de reglamentos ALGUNAS REFERENCIAS EMPÍRICAS TRABAJOS EMPÍRICOS • Historia económica: relación entre instituciones y desempeño económico • Revolución industrial en Inglaterra • North y Weingast (1989) • Mokyr (1993) • DeLong y Shleifer (1993) TRABAJOS EMPÍRICOS • Marco institucional e inversión • Mauro (1995): importancia de instituciones políticas • Henisz (1998): riesgos políticos y riesgos contractuales afectan magnitud y formas de la inversión multinacional • Stone et al. (1996): comparación de entornos institucionales de Brasil y Chile EL PROBLEMA DE LA CREDIBILIDAD REGULATORIA SERVICIOS PÚBLICOS CARACTERÍSTICAS • Grandes inversiones altamente específicas • Economías de escala, alcance y densidad • Consumo masivo CONSECUENCIAS Pocos agentes Alta politización SERVICIOS PÚBLICOS • Componente de monopolio natural • Segmentos potencialmente competitivos • Ventajas de la desagregación de la industria (unbundling) en función del grado de competencia: determinantes informacionales • Perspectivas de la regulación • Control de abusos monopólicos • Promoción de la competencia CONDUCTAS OPORTUNISTAS • Incentivos a expropiación administrativa – Cambios de propiedad – Fijación de precios o requerimientos de inversión – Políticas de compra o empleo – Restricciones a movilidad de ganancias • Efecto reputación INCENTIVOS A LA “EXPROPIACIÓN” • Mayores en países con: • Escasos requerimientos para la toma de decisiones regulatorias • Política regulatoria centralizada en la administración • Falta de tradición de revisión judicial • Visión cortoplacista de los gobiernos CREDIBILIDAD REGULATORIA • Necesidad de mecanismos de salvaguardia • Calidad de las instituciones • Diseño del marco institucional para dar credibilidad • Propiedad estatal: solución “por defecto” MECANISMOS PARA REDUCIR DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA • Restricciones sustanciales en la discrecionalidad del regulador • Restricciones formales e informales en el cambio del sistema regulatorio • Instituciones que aseguren el cumplimiento formal (de sustancia y de procedimientos) de tales restricciones MARCO INSTITUCIONAL • • • • • Instituciones legislativas y ejecutivas Sistema judicial Costumbres y normas informales Naturaleza y balance de los intereses sociales Capacidad administrativa y calidad burocrática MARCO INSTITUCIONAL • Relación entre órganos legislativos y ejecutivos • Capacidad de reversión de políticas • Gobiernos divididos o unificados • Presidencialismo con o sin mayorías • Necesidad de coaliciones • Rol y desarrollo de los partidos políticos • Grado de federalismo • Número de cuerpos legislativos MARCO INSTITUCIONAL • Sistema judicial: garantiza restricciones formales • Profesionalismo • Independencia • Balance de intereses sociales • Estabilidad política y social • Pugna redistributiva • Capacidades burocráticas • Sofisticación del régimen regulatorio • Más o menos sujeto a conductas oportunistas INSTRUMENTOS REGULATORIOS • Legislación específica • Acción legislativa costosa y sistema judicial independiente • Procedimientos administrativos • Dificultades cuando la toma de decisiones es muy descentralizada • Contratos • Otorgan diferentes grados de compromiso en función del marco institucional EL PROBLEMA DE LA CAPTURA REGULATORIA TRANSACCIONES REGULATORIAS • Alto grado de especificidad de activos • Asimetrías informacionales • Entre regulador y regulado • Entre empresas competidoras • Entre sociedad, sistema político y regulador • Elevados riesgos contractuales y politización CAPTURA REGULATORIA • Empresa regulada captura el proceso a su favor • Problemas de agencia: agendas privadas • Interacción intensa, frecuente y de difícil observabilidad y verificabilidad • Demanda por regulación CAPTURA REGULATORIA • Problemas de acción colectiva • Ganadores y perdedores • Costos de transacción: hacer cumplir los contratos es costoso • “Puerta giratoria” MECANISMOS DE CONTROL • Información para mitigar problemas de agencia • Contraposición de intereses • Intervención de grupos de interés • Procesos de consulta pública • Control político • Variabilidad del entorno • Tamaño de mayorías y separación de poderes • Revisión judicial • Niveles de apelación ACERCA DE LA INDEPENDENCIA DEL REGULADOR HACIA EL ANÁLISIS DE LA INDEPENDENCIA REGULATORIA • Credibilidad vs. Captura regulatoria – Enfoques complementarios para el análisis y el diseño de la institucionalidad regulatoria • Equilibrio dado por el marco institucional INDEPENDENCIA “IDEAL” E HIPOTÉTICA (I) • Independencia con respecto a: – Sistema político – Otras entidades de gobierno – Operadores principales INDEPENDENCIA “IDEAL” E HIPOTÉTICA (II) • Autonomía en las diversas áreas: – – – – Institucional Financiera Administrativa Técnica • Supuesto implícito: el regulador representa fielmente el interés de la sociedad NIVEL “ADECUADO” DE INDEPENDENCIA • “Escasez” de autonomía: – Supeditación a políticas no regulatorias – Incapacidad operativa • “Exceso” de autonomía: – Discrecionalidad y credibilidad regulatoria – Evitar actividades de operadores no registrados ENFOQUE DE MÚLTIPLES PRINCIPALES - AGENTE • Regulador: agente de principales con intereses diversos • Manejo de múltiples intereses: sistema político, sistema judicial, consumidores, operadores incumbentes, potenciales entrantes, distintos organismos gubernamentales • Compiten por influenciar las decisiones regulatorias MONOPOLISTA INCUMBENTE SISTEMA JUDICIAL CONSUMIDORES COMPETIDORES ORGANISMO REGULADOR POTENCIALES ENTRANTES PODER EJECUTIVO AUTORIDADES FISCALES PODER LEGISLATIVO INDEPENDENCIA Y TRANSPARENCIA • Transparencia de los intereses en juego – Factor de ética regulatoria – Requisito de “independencia” • Objetivos nítidos y capacidad de enforcement • Evitar captura regulatoria • Consulta pública – Uso de información y capacidad de los agentes CÓMO LOGRAR INDEPENDENCIA • Dialéctica entre: – Concepción no “ideal” de la autonomía – Búsqueda sistemática de autonomía • Transición vs. Autonomía en el largo plazo – “Liderar” la transición • Factores políticos y personales ALGUNAS REFERENCIAS EMPÍRICAS TELECOMUNICACIONES • Henisz y Zelner (1998): relación entre calidad institucional e inversión en infraestructura • Spiller y Vogelsang (1995): Reino Unido • Galal (1995): Chile • Esfahani (1995): Filipinas • Spiller y Sampson (1995): Jamaica • Hill y Abdala (1995): Argentina SECTOR ELÉCTRICO • Bergara et al. (1998): relación entre calidad institucional e inversión en infraestructura • Zelner (1998): estrategias de incorporación tecnológica • Bergara y Spiller (1997 y 1998): impacto del cambio en las reglas de juego (acceso directo) en Nueva Zelandia OTROS SECTORES • Servicios de agua • Savedoff y Spiller (1999): América Latina • Política ambiental • Vogel (1986): estilos nacionales de regulación LAS INSTITUCIONES Y LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Mario Bergara ECONOMÍA DE LA REGULACIÓN DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
