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Trabajos y
ensayos
Número 1 (enero de 2005)
Publicación de los alumnos del programa de doctorado
Cooperación, Integración y Conflicto en la Sociedad
Internacional Contemporánea
11 Septiembre y la continuidad del sistema internacional
Jesper Bejer
1.
INTRODUCCION
El 11 de septiembre de 2001 un ataque terrorista fue transmitido en directo a todo el
mundo. Las nuevas tecnologías de la comunicación convirtieron el ataque en un
acontecimiento global: aquel día, ni el espacio ni el tiempo importaban, era posible seguir los
dos aviones estrellándose contra las Torres Gemelas desde cualquier punto del planeta. Pero
el 11 de septiembre del 2001 no sólo será una fecha en los libros de historia debido a la
transmisión a todo el mundo de estos acontecimientos. El mundo ya había seguido unos
Juegos Olímpicos en directo por televisión antes del 11 de septiembre del 2001. Lo nuevo, era
el acontecimiento en sí mismo, además de su transmisión global. Civiles, que no pertenecían a
ningún ejército, atacados por otros civiles con algo tan civilizado como un avión de pasajeros.
Además de atacar civiles, los terroristas habían elegido el símbolo del capitalismo occidental,
las Torres Gemelas, el centro del poder militar mas fuerte del mundo, el Pentágono y un
objetivo que todavía se desconoce. Cerca de 3.000 personas murieron.
Aunque los servicios de inteligencia occidentales y, en particular, los de los Estados
Unidos hubieran estudiado la literatura de la disciplina Relaciones Internacionales con mucho
cuidado no habrían tenido muchas posibilidades de prever el ataque. Para las ciencias sociales
el ataque era una sorpresa. Muy poca literatura sobre el terrorismo transnacional había sido
publicada dentro del área de las Relaciones Internacionales antes el 11 de septiembre 2001.1
Robert D Kaplan ya había advertido del peligro que implicaba el mundo, aparentemente
seguro, desde el final de la Guerra Fría:
1
T. Risse, “Das grosse Schweigen? Vier Thesen zum 11. September 2001 und seinen Folgen fur das Fach
International Beziehungen”, paper preparado para la Conferencia de la Asociación Alemana de Ciencia Política
(Kongress der Deutschen Vereiningung fur Politische Wissenschaft), Mainz, 22-25 Septiembre 2003; D Leheny
“Symbols, Strategies, and Choices for International Relations Scholarship After September 11”, Dialog-IO,
spring 2002, p. 58. (http://mitpress.mit.edu/catalog/item/default.asp?sid=344BA2EE-1CB9-483C-9B86CC90B5FAC21D&ttype=4&tid=36&xid=13&xcid=790)
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“Avoiding tragedy requires a sense of it, which in turn requires a sense of history. Peace,
however, leads to a preoccupation with presentness, the loss of the past and a consequent disregard
of the future. This is because peace by nature is pleasurable, and pleasure is about momentary
satisfaction. In an era of extended domestic peace, those who deliver up pleasures are the power
brokers. Because peace is inseparable from convenience, convenience becomes the vital element
of society”2.
La pregunta era si los Estados habían llegado a considerar la seguridad en el mundo
posguerra fría como algo natural, por lo menos dentro del área de OCDE.
El ataque, que fue una sorpresa para la disciplina de las Relaciones Internacionales al
igual que para las autoridades políticas y que además acabó con la vida de 3.000 personas,
hace necesario preguntarse: ¿Cómo pudo pasar? ¿Por qué lo hicieron (los terroristas)? ¿Por
qué nadie había previsto el ataque? ¿Qué consecuencias tiene el ataque para la política
mundial y para la disciplina de Relaciones Internacionales? Y, ¿ha cambiado el
funcionamiento del sistema internacional?
Estamos buscando repuestas a preguntas fundamentales sobre el funcionamiento del
sistema internacional. Preguntas que, en gran medida, son similares a las que se preguntaron
después del fin de la Guerra Fría. En ambos casos un acontecimiento no previsto hace
necesario preguntarse sobre ideas fundamentales para el entendimiento del sistema
internacional. Pero, mientras que el fin de la Guerra Fría inspiró un gran número de debates
sobre el status de la disciplina de Relaciones Internacional, algo similar no ha pasado después
del 11 de septiembre.3
El objetivo de este artículo es analizar si hay que cambiar nuestro entendimiento del
funcionamiento del sistema internacional. Se van a debatir dos temas. Primero si los
conceptos realistas del sistema internacional siguen siendo útiles y segundo, si la interacción
entre los Estados sigue estando dirigida por los mismos mecanismos.
2
R. D. Kaplan, The Coming Anarchy. Shattering the Dream of the Post Cold War, New York, Vintage Books,
2000, p. 172.
3
T. Risse, “Das grosse ....”, op. cit., p. 1.
2
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2.
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EL SISTEMA INTERNACIONAL
No hay una descripción del sistema internacional sino varias. Y las diferencias entre los
diferentes enfoques no son pequeñas sino inconsumibles. Así pues, hacer una descripción del
sistema internacional implica elegir uno u otro enfoque; el enfoque que cada uno elija deberá
depender del objetivo de la descripción del sistema internacional. Como en este artículo el
objetivo es discutir si algo fundamental ha cambiado en el sistema internacional parece más
lógico elegir el enfoque que durante los últimos 25 años ha tenido un estatus quasihegemónico, el neorrealismo.4
Según el neorrealismo, el sistema internacional está definido por su estructura y sus
unidades. Las unidades actúan bajo la presión estructural, cómo la estructura favorece ciertas
maneras de actuar y castiga a otras.5 La estructura del sistema internacional tiene tres
características:
Primera, los principios de organización. Según Waltz el sistema internacional es
anárquico (en lugar de jerárquico), es un sistema descentralizado que, al contrario de la vida
interna de los Estados, no tiene un actor central con un monopolio del uso legítimo de
violencia.6
Segunda, las características de las unidades. El neorrealismo define los Estados como
las unidades del sistema internacional. Todos los Estados tienen el mismo objetivo
fundamental: sobrevivir como unidades independientes. Según el neorrealismo, los grandes
poderes son los actores más importantes, y por lo tanto la estructura del sistema internacional
está definida por esos grandes poderes.7
Tercera. La distribución de capacidades. La distribución del poder entre los Estados más
fuertes define el tipo de sistema internacional, es decir, si es bipolar o multipolar. 8
El sistema internacional, por lo tanto, está compuesto por una estructura y sus unidades.
La estructura es anárquica, las unidades principales son los Estados, y los diferentes sistemas
internacionales se distinguen por la distribución de poder entre los Estados más fuertes.
4
Ïbidem. p. 1.
K. N. Waltz, “Reductionist and Systemic Theories” en R O Keohane (ed), Neorealism and its critics, New
York, Columbia University Press, 1986, pp. 62-67.
6
K N. Waltz, “Political Structures” en R O Keohane (ed), Neorealism and its critics, New York, Columbia
University Press, 1986, pp. 81-87.
7
Íbidem., pp. 87-92.
8
Íbidem., pp. 92-94.
5
3
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¿Sigue siendo éste un enfoque útil después el 11 de septiembre? La pregunta se
analizará preguntado primero cuál es el enfoque del Estado más fuerte, Estados Unidos, en el
mundo post-11 de septiembre y, luego, discutir cómo ese enfoque corresponde al
funcionamiento del sistema internacional post-11 de septiembre.
3.
EL ENFOQUE DEL SISTEMA INTERNACIONAL DESDE ESTADO UNIDOS
El ataque a los Estados Unidos del 11 de septiembre causó un debate sobre el futuro del
orden internacional. ¿Cómo iban a contestar los Estados a la nueva amenaza del terrorismo
transnacional? ¿Quiénes iban a ser los actores claves en las relaciones internacionales? La
pregunta fundamental era si el orden internacional posguerra fría sólo iba a existir 12 años.
Los Estados Unidos contestaron inmediatamente al ataque con la intervención en
Afganistán. Un año después, en septiembre de 2002 se publicó la nueva Estrategia Nacional
de Seguridad de los Estados Unidos. La nueva Estrategia señaló cuáles eran las amenazas más
importantes para la seguridad de los Estados Unidos y cómo los Estados Unidos iban a
controlar o a eliminar esas amenazas.
La guerra contra Irak era la primera vez que la nueva Estrategia Nacional de Seguridad
fue aplicada en la práctica. Cayó el régimen de Saddam Hussein que, según el gobierno de los
Estados Unidos, era una amenaza para la sociedad internacional y para los Estados Unidos.
3. 1. La Estrategia Nacional de Seguridad de los Estados Unidos, Septiembre 2002
Un año después del ataque terrorista a los Estados Unidos, se publicó la nueva
Estrategia Nacional de Seguridad de los Estados Unidos9. En el prólogo, el presidente Bush
señala el objetivo global de la política exterior de los Estados Unidos: extender la paz
instigando sociedades libres y abiertas en todos los continentes.
Según el presidente, las amenazas principales son las redes de terrorismo que pueden
causar caos y sufrimiento en los Estados Unidos y la proliferación de armas de destrucción
masiva. Los enemigos de los Estados Unidos han declarado que quieren armas de destrucción
masiva. Los Estados Unidos van a contener esos regímenes. Pero también “as a matter of
9
The White House, The National Security Strategy of the United States of America, Septiembre de 2002.
4
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common sense and self-defense, America will act against such emerging threats before they
are fully formed”10. Por lo tanto, las amenazas han cambiado. El problema ya no son los
ejércitos de los enemigos que quieren invadir y ocupar el territorio estadounidense11.
Los actores que serán objetivo de la política exterior de los Estados Unidos son los
terroristas, los Estados desde donde actúan los terroristas y los “rogue states”. La Estrategia
construye una relación entre los rogue states y el terrorismo transnacional.12 El argumento es
que los rogue states apoyan el terrorismo transnacional a nivel global.
Para combatir las dos nuevas amenazas la Estrategia señala dos “nuevos” medios: el
unilateralismo y la guerra preventiva. El unilateralismo no es algo nuevo en la política
exterior estadounidense. Como explica Joseph Nye, unilateralismo y multilateralismo son dos
fines de una línea continúa13. Ningún estado sigue exclusivamente una estrategia multilateral
o unilateral. El gobierno de William Clinton ya siguió una estrategia unilateral en muchos
aspectos – pero no en la medida en que se ha visto después del ataque del 11 de septiembre de
200114. En la Estrategia de septiembre de 2002 se dice que Estados Unidos va a intentar
buscar el apoyo internacional pero que, si es necesario, actuará solo.15
Otro elemento nuevo es el concepto de la guerra preventiva. Se dice en la Estrategia que
los Estados Unidos van a lanzar ataques preventivos contra terroristas para prevenir que
hagan daño a los Estados Unidos16. Además, los Estados Unidos tienen que parar los a rogue
states y “their terrorist clients” antes de que sean capaces de amenazar o usar armas de
destrucción masiva17. El argumento es que los rogue states y las redes terroristas no siguen la
misma lógica que, por ejemplo, la Unión Soviética18. La Unión Soviética se podía desalentar.
Pero las redes terroristas y los “rogue states” están más dispuestos a asumir riesgos y, por eso,
no funciona la amenaza de tomar represalias contra, por ejemplo, Irak si éste usara armas
nucleares. Por lo tanto, la lógica tradicional del sistema internacional según la cuál una
balanza de amenazas o de poder evitó la guerra, ya no funciona. Es necesario que los Estados
Unidos lancen ataques preventivos.
10
Íbidem., prologo.
Íbidem, p. 1.
12
Íbidem., p. 14.
13
J. S. Nye, ”U.S. Power and Strategy After Iraq”, en Foreign Affairs, July-August, 2003, p. 3.
14
S. Smith, “Unanswered Questions” en K Booth & T Dunne (eds), Worlds in Collision. Terror and the Future
of Global Order, New York, Palgrave MacMillan, 2002, pp. 57-58.
15
The White House, The National ...., op. cit., p. 6.
16
Íbidem., p. 6.
17
Íbidem., p. 14.
18
Íbidem, p. 15.
11
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En definitiva, las amenazas han cambiado. Ya no son grandes ejércitos de otras grandes
potencias. Son el terrorismo transnacional y la proliferación de armas de destrucción masiva.
Los actores detrás de las nuevas amenazas son las redes de terrorismo transnacional, los
Estados desde donde actúan los terroristas y los rogue states. Dos medios para proteger la
seguridad de los Estados Unidos ocupan un papel clave: el ataque preventivo y el
unilateralismo. El unilateralismo no es nuevo, pero tiene un papel más fuerte que antes.
Por lo tanto, en dos temas fundamentales, el enfoque de los Estados Unidos no sigue el
esquema del neorrealismo: Primero, actores no-estatales ocupan un lugar importante y los
otros grandes poderes tienen una importancia muy por debajo de lo que nos haría esperar el
neorrealismo, y segundo, los Estados Unidos consideran que diferentes Estados actúan de
maneras diferentes. Estados como Irak no entienden el idioma de la política internacional –
poder, amenazas, etc. – y actúan de una manera irracional lo cual hace necesario actuar de una
manera diferente por parte de los Estados Unidos.
Pero, ¿es así, que contra unos Estados medios son necesarias guerras preventivas por
que no actúan de una manera racional? Y, ¿es cierto que la guerra contra el terrorismo
transnacional no se puede entender dentro de un enfoque neorrealista? Si el neorrealismo
sigue siendo un enfoque útil, debemos poder argumentar que la estrategia de seguridad de los
Estados Unidos no responde a la presión estructural del sistema internacional y, por lo tanto,
esperar que, dentro de poco, la estructura del sistema internacional produzca un cambio en el
enfoque de los Estados Unidos.
4.
¿VIENEN LAS MAYORES AMENAZAS DE ACTORES NO-ESTATALES?
Otro tema que no encaja bien dentro de un enfoque neorrealista es la importancia dada a
actores no estatales en la Estrategia Nacional de Seguridad de los Estados Unidos. Si
realmente las mayores amenazas vienen de actores no-estatales, un enfoque neorrealista
perdería aspectos importantes del sistema internacional actual.
El concepto de interdependencia asimétrica ha sido usado para describir la relación
entre Estados y grupos de terrorismo transnacional19. El tipo de interdependencia es lo que
19
R. Keohane, “The Globalization of Informal Violence, Theories of World Politics, and the ‘Liberalism of
Fear’” en Dialog-IO, spring 2002, pp. 33-34. (http://mitpress.mit.edu/catalog/item/default.asp?sid=344BA2EE1CB9-483C-9B86-CC90B5FAC21D&ttype=4&tid=36&xid=13&xcid=790)
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distingue la relación Estado-Estado de la relación Estado-Terrorismo transnacional. La
interdependencia asimétrica puede ser identificada en dos niveles. Primero en lo que se refiere
a la consideración de objetivos legítimos. El argumento es que civiles no pueden ser objetivos
legítimos para los Estados, mientras que para los terroristas, los civiles sí pueden ser objetivos
legítimos20. Y segundo, las sociedades occidentales son sociedades abiertas lo facilita a las
redes terroristas conseguir información fiable sobre objetivos potenciales. Al contrario, los
Estados han tenido muy poca información sobre la identidad y la ubicación de los terroristas.
Por eso, mientras sea fácil para los terroristas localizar sus objetivos, les pasará todo lo
contrario a los Estados. El hecho de que las sociedades modernas dependan de redes y el
hecho de que muchas de las funciones básicas de la sociedad estén concentradas en áreas
pequeñas hacen a las sociedades occidentales muy vulnerables ante el terrorismo
transnacional moderno.21
Esa interdependencia asimétrica en el espacio entre unos free-of-sovereignty-actors y
unos Estados definidos por su soberanía es muy diferente de la relación entre Estados que,
según el neorrealismo, caracteriza el sistema internacional. En el extremo, la red terrorista
puede distribuirse por todo el mundo22. En definitiva, los Estados tienen un territorio para
defender, los terroristas no.
Waltz ofrece otra conclusión. Según este autor, el 11 de septiembre no ha cambiado
nada. El terrorismo puede ser un problema para los Estados Unidos pero no es una amenaza
para la seguridad de los Estados Unidos23. Por eso, acontecimientos violentos como los de
aquel del 11 de septiembre no tienen mayor importancia para la función del sistema
internacional. Las leyes fundamentales del comportamiento de los Estados siguen siendo
iguales.
Pero a primera vista resulta insatisfactoria la conclusión de Waltz. Los Estados Unidos
fueron atacados por un actor no estatal, consideran a los actores no estatales como amenazas
claves y afirman estar en guerra contra actores no estatales: el terrorismo transnacional.
20
Para una discusión sobre la legitimidad de definir civiles como objetivos, ver B Buzan, “Who May We
Bomb?” en K Booth y T Dunne (eds), Worlds in Collision. Terror and the Future of Global Order, New York,
Palgrave MacMillan, 2002.
21
T. Homer-Dixon, “The Rise of Complex Terrorism” en Foreign Policy, 2002.
(www.foreignpolicy.com/issue_janfeb_2002/homer-dixon.html)
22
R. J. Deibert y J Gross Stein, "Hacking Networks of Terror", en Dialog-IO, spring 2002
(http://mitpress.mit.edu/catalog/item/default.asp?sid=344BA2EE-1CB9-483C-9B86CC90B5FAC21D&ttype=4&tid=36&xid=13&xcid=790)
23
K. N. Waltz, “The Continuity of International Politics” en K Booth y T Dunne (eds), Worlds in Collision.
Terror and the future of Global Order, New York, Palgrave MacMillan, 2002.
7
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Además, con respecto a las relaciones entre los Estados Unidos y los otros Estados, éstas ya
no están enfocadas en los otros grandes poderes sino en los “rogue states” como Corea del
Norte, Irak e Irán.
Antes de rechazar el neorrealismo y su enfoque en las relaciones inter-estatales habría,
sin embargo, que preguntarse sobre las condiciones necesarias para la existencia del
terrorismo transnacional.
El punto de partida es que los Estados Unidos se enfrentan con un enemigo sin una
localización fija y sin un territorio como lo hubiera tenido un Estado. Es un nuevo tipo de
conflicto en el cual el Estado se enfrenta con una red de alcance global24. Normalmente, se
considera que las unidades del sistema internacional, los Estados, actúan como actores
unitarios y como actores racionales. Pero el grupo que organizó el ataque del 11 de
septiembre formaba parte de una red descentralizada y distribuida, los miembros del grupo
eran extremistas religiosos con un comportamiento que no encaja bien con la racionalidad
microeconómica de Occidente.
Una red puede ser considerada como una colección de puntos que están conectados
entre sí: en un extremo, la red puede ser operativa aunque uno de los puntos no funcione. Es
decir, los puntos son redundantes25. Las redes pueden caracterizarse según el grado de
redundancia y según el número de puntos. Por eso, lo importante es decidir qué tipo de red es
el terrorismo transnacional. Puede tener tres formas ideales26:
•
Una red centralizada similar a una jerarquía: Toda la información pasa por un solo
punto.
•
Una red descentralizada/jerárquica: No todos los puntos tienen la misma
información. Toda la información dirigida a un punto pasa por otro, es decir se
establecen jerarquías locales. Unos puntos dependen exclusivamente de otros.
•
Redes distribuidas: Son redes en las cuales todos los puntos tienen la misma
información. Ningún punto depende exclusivamente de otro punto.
La evidencia señala que es necesario tener un punto central (un hub) y un entorno
seguro para el punto central para que una red tenga éxito27. Así, una dimensión de espacio
está introducida en la red. En general, los puntos centrales de las redes terroristas han sido
24
R. J. Deibert y J. Gross Stein, “Hacking ....”, op.cit., pp. 1-2.
Íbidem., p. 4.
26
Íbidem., p. 5.
27
Íbidem., p. 5.
25
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ubicados en Estados frágiles que pueden (o mejor dicho, no pueden permitir negarse a)
ofrecer entornos relativamente seguros para la infraestructura de las redes y los recursos que
necesitan. Las redes terroristas dependen de Estados para tener su infraestructura, su logística
y sus recursos. La red puede ayudar al gobierno a mantener el poder. Pero las redes de
terroristas también pueden existir sin un entorno seguro permanente para su punto central
aunque eso crea problemas para el entrenamiento, las operaciones y el reclutamiento.28 La
conclusión de Deibert y Stein es que Al Queda puede operar sin un entorno seguro para su
punto central aunque sería seriamente debilitado29.
En la medida que las redes terroristas transnacionales dependen de un entorno estable y
seguro para su punto central, tiene sentido seguir analizando la política global como la
interacción entre Estados. En este caso, la política global se caracterizaría por el intento de los
Estados Unidos de cambiar el comportamiento de esos Estados que aceptan terroristas
transnacionales dentro de su territorio.
Todavía es pronto para concluir si el terrorismo internacional puede sobrevivir sin un
entorno seguro para el punto central, pero parece razonable suponer que la dimensión del
espacio y, por lo tanto, el territorio de los Estados tiene más importancia de lo que a veces
podría parecer escuchando los discursos políticos. En la medida que las redes terroristas
transnacionales dependen de Estados, sigue teniendo sentido analizar la política mundial
como la interacción entre Estados.
Otra manera de evaluar el valor de un enfoque neorrealista después del 11 de
septiembre para analizar la política global sería considerar si los Estados han cambiado su
comportamiento después del ataque terrorista. Justo después del 11 de septiembre parecía que
la sociedad de Estados había encontrado un nuevo enemigo común. Casi todos los Estados
condenaron el ataque y poco más tarde los Estados Unidos tuvieron un respaldo amplio para
su ataque al régimen Talibán en Afganistán. Y aunque los Estados en la OTAN ofrecieron
participar en la guerra fueron India y Pakistán los primeros en ofrecer recursos militares a los
Estados Unidos.30
28
Íbidem., p. 6.
Íbidem., pp. 7-8.
30
A. Acharya, “State-Society Relations: Asian and World Order after September 11”, en K Booth & T. Dunne
(eds), Worlds in Collision. Terror and the Future of Global Order, New York, Palgrave MacMillan, 2002, pp.
194-195.
29
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Pero ya con la preparación de la guerra contra Irak los Estados volvieron a enfrentarse.
El amplio acuerdo duró menos de dos años y los grandes poderes volvieron a ponerse en lados
opuestos en un conflicto internacional. Como concluye Acharya, los Estados siguen
comportándose como Estados persiguiendo sus intereses nacionales.31 Incluso los Estados
Unidos parecen estar volviendo al enfoque interestatal de las relaciones internacionales.
La Estrategia Nacional de Seguridad fue desarrollada el año siguiente al 11 de
septiembre de 2001. La definición de las amenazas y los medios no fueron claras desde el
principio. En septiembre 2001, el presidente Bush definió el objetivo de acabar con el
terrorismo. Luego, en enero 2002 añadió la prevención de la proliferación de las armas de
destrucción masiva. Fue en esa ocasión cuando lanzó el concepto de la guerra preventiva e
identificó al “eje del mal”, es decir Irak, Corea del Norte e Irán. En junio 2002 fue más
explícito diciendo que los Estados Unidos iban a usar su fuerza militar de una manera
preventiva32. Por lo tanto, lo que en un inicio fue una “guerra contra el terrorismo” se
desarrolló en ataques preventivos, contra terroristas y rogue states, para prevenir la
adquisición de armas de destrucción masiva.
En conclusión, parece que la estructura estructural del sistema internacional hace a los
Estados volver a un enfoque mas interestatal después de un corto periodo de tiempo
enfocándose en actores no-estatales.
5.
¿EL FIN DEL DESALIENTO?
Otro elemento clave en la Estrategia Nacional de Seguridad de los Estados Unidos era,
como vimos, la idea del ataque preventivo a Estados que no se consideraba fueran a actuar de
una manera racional. Es decir, Estados que aunque se encontraran con un enemigo mayor
todavía pudieran tener la idea de lanzar un ataque. En esta sección se discuten esas ideas en
relación con el ataque a Irak.
La pregunta es si no existían otros medios para reducir la amenaza de Irak que los
señalados en la Estrategia de Seguridad y aplicados en el caso de Irak. La Estrategia de
31
Íbidem, pp. 195-196
M. A. Burns, “The preemption doctrine and the war on terror: George W Bush’s vision of the new world
order”, paper prepared for the 2003 APSA Annual Meeting., 2003, pp. 6-7.
32
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Seguridad justifica la guerra preventiva y unilateral con la falta de eficacia del desaliento
frente a las amenazas de hoy. Pero ¿ha cambiado tanto el mundo?
Charles Krauthammer presenta el argumento de que Saddam Hussein era imprudente,
tiránico y agresivo por instinto. Asimismo, si consiguió tener armas nucleares además de las
armas de destrucción masiva que ya tenía, las iba a usar o a compartir con terroristas33, es
decir, el argumento presentado en la Estrategia de Seguridad. Kenneth M Pollack argumenta
que Saddam Hussein muchas veces era “unintentionally suicidal”, que hizo los mal cálculos
cuando tenía que estimar las posibilidades de tener éxito e ignoró los riesgos de catástrofe34.
Saddam Hussein estaba más dispuesto a aceptar riesgos que por ejemplo Stalin o Mao.
Pollack insiste en que el ejemplo que suelen usar los defensores de una política de desaliento
no muestra que Hussein actuase según esa lógica; se trata de la guerra en Kuwait en 1991. El
gobierno de Estados Unidos había dejado claro al régimen de Hussein que tendría “las
consecuencias más graves” si Irak usaba armas de destrucción masiva, si destruía campos
petrolíferos en Kuwait o si los Estados Unidos eran atacados por terroristas. El hecho de que
Irak no usara armas de destrucción masiva en 1991 no demuestra la eficacia del desaliento
según Pollack por el simple hecho de que Irak destruyó los campos petrolíferos en Kuwait.
Pollack concluye que si Irak tuviera armas nucleares, las usaría para dominar el mundo Árabe,
para destruir Israel y para atacar a los Estados Unidos. Por lo tanto, frente a regímenes como
el iraquí de Hussein no sirve el desaliento. En este caso hay que usar la guerra preventiva
antes de que consiga las armas. Es el argumento que podríamos denominar madman, es decir
Saddam Hussein sería un jefe de estado que no sigue la lógica normal en el sistema
internacional.
Frente a este argumento, hay otro que afirma que el desaliento hubiera funcionado
también frente al Irak de Saddam Hussein con o sin armas de destrucción masiva. Susan B.
Martin señala que hay una situación en la cual Saddam Hussein hubiera usado las armas de
destrucción masiva: si hubiese sentido que la supervivencia de su régimen se encontraba en
peligro35. Es decir, el objetivo del ataque preventivo pudiera haber llegado a ser extremamente
contraproducente en el caso de que Saddan Hussein hubiera tenido armas de destrucción
masiva, el intento de eliminar su régimen le podría haber llevado a usar esas armas o
33
33
C. Krauthammer, “What Good is Delay?” en The Washington Post, 7 de octubre de 2002.
K. M. Pollack, “Why Iraq Can’t be Deterred” en New York Times, 16 de octubre de 2002.
35
S. B. Martin, “Give Deterrence a Chance”, 24 de octubre de 2002 en Foreign Policy in Focus, 2002
(www.fpif.org/)
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compartirlas con terroristas36. El hecho de que no lanzara ninguna durante la guerra en 2003
muestra, según esa lógica, que no las tenía. Una lógica que parece tener bastante que ver con
la realidad. Según The Observer se sabía desde mayo de 2003 que no se iban a encontrar37.
El argumento de que Hussein usara armas químicas contra los kurdos e Irán no
demuestra que las hubiera usado contra otros enemigos, según Martin. Las armas químicas
son eficaces si el enemigo no puede tomar represalias y si no puede protegerse, ese fue el caso
con los kurdos e Irán. Pero en 1991, en la guerra con los Estados Unidos, Irak se encontró con
un enemigo capaz de protegerse y de tomar represalias, por eso no usó armas químicas38.
Susan B. Martin señala que el argumento de que Hussein usaría armas nucleares si las
tuviera contradice toda la experiencia desde 1945. Nunca han sido usadas armas nucleares
para objetivos ofensivos contra otros poderes nucleares. Por el simple hecho de que eso
implicaría el serio riesgo de autodestrucción. El argumento presentado por Pollack de que Irak
destruyó los campos petrolíferos en Kuwait en 1991 no muestra que el desaliento no funciona.
Demuestra que las amenazas tienen que ser creíbles. Amenazar con “las consecuencias más
graves” por encender campos petrolíferos no es creíble, además los hechos muestran que hizo
sus cálculos bien: no tuvo consecuencias graves.
El argumento de que no calculó bien los riesgos no tiene mucha validez en el caso de
tener armas nucleares según Susan B. Martin. Con armas nucleares es fácil calcular las
consecuencias: son graves y grandes. Tampoco tiene sentido decir que si hubiera conseguido
armas nucleares la sociedad internacional no podría influir en sus decisiones. La sociedad
tendría problemas para intervenir militarmente, pero otros medios todavía serían útiles como
lo han sido frente a China y la Unión Soviética.
John J. Mearsheimer y Stephen M. Walt argumentan que, comparado con otros Estados
de Oriente Medio, no puede defenderse la postura que Hussein tiene un apetito a la conquista
sin límites39. Irak ha iniciado dos guerras: con Irán y con Kuwait. Por ejemplo Egipto e Israel
han iniciado cuatro guerras cada uno. Las dos veces que Irak ha iniciado una guerra ha sido en
situaciones en que estaba vulnerable y cuando Hussein tenía motivos para pensar que el
objetivo estaba débil. En 1980 Irak se sintió amenazado por el proyecto hegemónico de Irán y
36
El mismo argumento presenta G T Allison, “The View Form Baghdad” en The Washington Post, 31 de julio
de 2002.
37
P. Beaumont, G. Hinsliff y P. Harris, “US officials knew in May Iraq passessed no WMD” en The Observer, 1
de febrero de 2004.
38
J. J. Mearsheimer y S M Walt, “Can Saddam Be Contained?”, paper, Cambridge, MA: Belfer Center for
Science and International Affairs, November 2002
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11 de septiembre y la continuidad del sistema internacional
aprovechó la turbulencia postrevolucionaria para lanzar un ataque. En 1990 Irak estaba muy
débil económicamente y pidió ayuda a Kuwait que lo rechazó. Irak entendió que los Estados
Unidos no iban a intervenir si entraba en Kuwait. Por tanto, los dos casos de agresión del
régimen de Hussein no muestran que el desaliento no funcionara, simplemente no se intentó
desalentar a Hussein.
En relación al argumento de que compartiría armas de destrucción masiva con
terroristas si las tuviera, Susan B. Martin señala que no lo había hecho hasta finales de 2002
(aunque sí había tenido armas de destrucción masiva), que supiera que iba a ser detectado y
ello conllevaría consecuencias graves (probablemente el fin de su régimen) y por último, solo
las iba a compartir si sintiera que la supervivencia de su régimen estaba amenazada. Además,
existe un problema fundamental con el argumento de la relación Irak–Bin Laden. Y es que
Bin Laden es un fundamentalista radical y el régimen de Hussein era una dictadura secular.
Además Hussein había apresado grupos fundamentalistas dentro de Irak40.
Parece que el desaliento hubiera sido una opción. El argumento madman parece débil.
Saddam Hussein era un dictador brutal, represivo, etc. pero sabía cómo mantenerse en el
poder muchos años. Parece que el desaliento es más eficaz de lo que el gobierno
estadounidense parece pensar en su retórica. Parece que pudiera haberse evitado la guerra en
Irak con uno de los medios más tradicionales en la política internacional: el desaliento.
Además, no hay muchas indicaciones de que los Estados Unidos van a usar las mismas
medidas contra Corea del Norte o Irán. Frente a estos dos Estados los Estados Unidos han
elegido medidas más tradicionales.
Entonces, sería prematuro rechazar el funcionamiento de los mecanismos básicos en el
sistema internacional tal como el equilibrio del poder después del 11 de septiembre. Los
hechos desde el 11 de septiembre 2001 pueden ser entendidos dentro de un marco neorealista.
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Íbidem.
Íbidem.
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CONCLUSIÓN
Se ha analizado la pregunta de si el ataque del 11 de septiembre ha dado como resultado
cambios fundamentales del sistema internacional. Se han discutido los conceptos neorrealistas
del sistema internacional. A primera vista podría parecer que el enfoque interestatal
neorealista ya no era útil y que frente a ciertos Estados el desaliento ya no funciona. Pero
como se ha visto, los cambios no han sido tan profundos.
Parece que la importancia dada a los Estados que nos ofrece el neorrealismo sigue
siendo un enfoque relevante. El hecho de que los Estados se enfrenten con el problema del
terrorismo transnacional no implica necesariamente una transformación del sistema
internacional. Una analogía sería los problemas del medioambiente que requieren soluciones
internacionales. Todos los Estados se enfrentan con el mismo problema, el cambio climático
por ejemplo, pero eso no quita que sigan existiendo conflictos de distribución (quién paga
más para solucionar el problema, quién se beneficiará más si se evita el cambio climático,
etc.). Lo mismo con el terrorismo. El problema no tiene que ser un Estado, para que un
análisis basado en los Estados y en el equilibrio de poder pueda ser útil para entender el
sistema internacional.
La interpretación de los acontecimientos desde el 11 de septiembre 2001 en un enfoque
neorrealista sería que, justo después el ataque, Estados Unidos actuó en una manera que no
siguió la lógica del sistema internacional, pero, con el tiempo, la presión estructural ha hecho
que Estados Unidos volviera a dar importancia a sus relaciones con los otros grandes poderes
y a medios más tradicionales para defender su posición en el sistema internacional.
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