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FLACSO-ISA Joint International Conference
Buenos Aires, 23-25 de julio de 2014
Argentina frente a China: entre la profundización de la dependencia
comercial y el anclaje de la modernización económica
Eduardo Daniel Oviedo1
La transformación de China en gran potencia desconcentró la riqueza mundial y
transformó el orden internacional, generando beneficios y obstáculos al desarrollo de
las naciones periféricas. Dentro de éstas, Argentina intensificó sus relaciones con China
a partir de la expansión económica de la potencia asiática, insertándose en el modelo
productivo chino como exportador de materias primas y comprador de manufacturas,
con generación de intereses proclives a profundizar su dependencia.
Esta ponencia evalúa las características de las relaciones argentino-chinas y
presta atención a la interdependencia comercial, pues Argentina profundizó su
dependencia del comercio exterior desde el inicio del siglo XXI. Sin embargo, el vínculo
con China no alcanzó niveles de dependencia, aunque esta visión puede ser distinta de
acuerdo a la interpretación de los datos estadísticos publicados por el INDEC. Al
margen de este aspecto, se observa que la relación está en un punto crucial, que
puede ser orientada a la profundización de la dependencia, o bien, girar hacia una
política donde China sea funcional al proceso de modernización económica en
Argentina.2
Mirada retrospectiva
Al inicio de la primera década del siglo XXI, la perspectiva de las relaciones
argentino-chinas era sumamente alentadora. Refería a dos economías, una emergente
(Argentina) y otra emergida (China) que despertaban interés en el mundo académico
local por la mayor densidad que adquiría el vínculo comercial. Las expectativas eran
sumamente favorables pues refería al estado más poblado del mundo, consumidor
cada vez mayor de alimentos, y al principal exportador de commodities alimenticios.
Sin embargo, la crisis y decadencia económica en Argentina y el continuo crecimiento
económico de China ampliaron la distancia asimétrica entre ambos países, a pesar de
la expansión del volumen del comercio bilateral. De la esperanza a principio de siglo,
se pasó a consolidar una relación Norte-Sur con intercambio comercial centro-periferia,
1
Investigador independiente del CONICET y profesor titular ordinario de Historia de las Relaciones Internacionales
Contemporáneas en la Universidad Nacional de Rosario. Master en Derecho, Universidad de Beijing, China, y doctor
en Ciencia Política por la Universidad Católica de Córdoba. Autor del libro Historia de las Relaciones Internacionales
entre Argentina y China, 1945-2010 (Dunken, Buenos Aires, 2010).
2
Es necesario mencionar que esta visión de la dependencia es estrictamente reduccionista, pues esta presentación
focaliza sólo el plano comercial. No obstante, se debería ampliar la mirada hacia otros ámbitos no tratados en el
presente estudio, tanto en el plano financiero, donde Argentina presenta dependencia del capital externo desde
larga data, así como en el plano militar. De esta manera se tendría una mirada más holística de las relaciones
bilaterales.
1
como sucede entre la mayoría de los países latinoamericanos y China, excepto con
Brasil y México.
En el desarrollo de la primera década (y los primeros tres años de la segunda) la
relación presentó las siguientes características:
3

La integración de Argentina a la economía china como proveedora de materias
primas generó complementariedad entre ambas economías, elevando los
niveles de interacción comercial, producto del cambio de la estructura
económica de China y la exportación de commodities agrarios argentinos a
partir del alza de los precios de las materias primas;

Esta complementación reeditó el modelo centro-periferia, con la exportación
de soja, aceite de soja y otros commodities a China, generando la primarización
sojera de las exportaciones argentinas a China. Paralelamente China exportó
más del 90% en manufacturas;

Esta situación de poder económico produjo amplios superávits chinos en el
comercio bilateral, a pesar que Argentina tuvo un importante producto como la
soja, altamente demandado por China, así como otros commodities agrícolas.
De considerar los saldos comerciales, la relación divide aguas en dos periodos.
El primero, desde 1972 hasta 1991, caracterizado por constantes superávits
argentinos. El segundo, desde 1992 hasta el presente, primó el superávit
comercial chino, excepto entre 2002 y 2007. No obstante, la balanza bilateral,
tanto en la década del noventa del siglo pasado como en la primera del siglo
XXI, fue deficitaria para Argentina. Además, el superávits comercial obtenido
por China entre 2008 y 2013 es similar a la pérdida de divisas que ha tenido en
Banco Central de Argentina en el mismo periodo.

En este proceso, la industria argentina sufrió alta competitividad de las
exportaciones chinas, generando dificultades a la industrialización, y por ende,
a la modernización, más allá de los inconvenientes provenientes de la crisis
económica mundial y la política comercial de la administración nacional;

La desconcentración del poder económico mundial, donde China, India, Brasil y
Rusia han sido actores fundamentales, repercutió en la desconcentración de las
exportaciones argentinas, ya que cuatros destinos (Brasil, China, Chile y Estados
Unidos) representaron el 45,8% en el año 2013,3 observándose el avance
comercial de China paralelo a la disminución del comercio con países europeos.
A su vez, en el plano regional, el avance de China deterioró el comercio intrazona del MERCOSUR, con incremento del comercio extra-zona en proporción
similar al crecimiento de la interacción con China.

A fines de la primera década del siglo XXI, China emergió por primera vez como
país proveedor de capital en Argentina, con inversiones en activos en el mundo
que influyen en el país sudamericano, pero con escasos niveles de inversión
extranjera directa en Argentina.
Indec Informa, febrero 2014, p. 93-94.
2

Todos estos aspectos ampliaron la asimetría de poder económico existente,
con la formación de relaciones Norte-Sur, a partir del posicionamiento de cada
país en la economía mundial. A su vez, creció la incidencia económica de China
en Argentina y disminuyó aún más el escaso peso específico que Taiwan tenía
en el país.

A su vez, dado que el interés nacional argentino fue definido en términos
económicos, esta nueva situación de poder incidió en la orientación externa del
país, especialmente en temas centrales de interés para China, como la cuestión
de Taiwan, derechos humanos y demás temas internacionales.
Desconcentración económica y diversificación de mercados
Es interesante observar que la desconcentración económica mundial diversificó
los destinos comerciales de los países. Argentina no quedó fuera de esta tendencia. En
1960 concentró sus exportaciones en Europa, y en menor medida Estados Unidos y
Brasil, representando más del 80% de las ventas externas. Según el INDEC, ese año
Europa -excluida la Europa soviética- significó 64,4%; Estados Unidos 8,5% y Brasil 7,7%.
La Comunidad Económica Europea -y su continuadora la Unión Europea- creó
una red interna de subsidios agrícolas que restringió las compras de productos
agropecuarios; al tiempo que Estados Unidos, siempre presente como socio comercial,
poseía una economía competitiva que impidió una mayor complementación. Ante el
acotamiento de los mercados, algunos gobiernos –como los de Illia, Lanusse, Perón y
Videla– aprovecharon momentos de distensión internacional para atravesar las
“barreras ideológicas”4 del bipolarismo y entablar vínculos comerciales con países
comunistas, como China Popular. No obstante, el mayor logro fue la exportación de
cereales a la Unión Soviética entre 1980 y 1985, con su pico más álgido en 1981,
cuando representó 32.4% del total exportado.
Gráfico 1:
Evolución histórica de los cinco principales destinos de las exportaciones argentinas
4
Puesto
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2013
1°
Reino Unido
Italia
URSS
EEUU
Brasil
Brasil
Brasil
2°
Holanda
Holanda
Brasil
Brasil
EEUU
China
China
3°
Italia
EEUU
EEUU
Holanda
Chile
EEUU
EEUU
4°
EEUU
Brasil
Holanda
Alemania
España
Chile
Chile
5°
Alemania
Reino Unido
Italia
Italia
China
Holanda
Países Bajos
Gustavo Ferrari, Esquema de la política exterior argentina, EUDEBA, Buenos Aires, 1983, p. 85.
3
Los países europeos dejaron paso a Estados Unidos y Brasil, y en las dos últimas
décadas, también a Chile y China. En la década del ochenta, tras la distensión política
promovida por el acuerdo Alfonsín-Sarney, Brasil pasó a ser socio comercial principal,
concentrando entre un cuarto y un tercio de las ventas externas. India, Rusia y Corea
del Sur incrementaron sus importaciones sin ingresar en la lista de los diez primeros
destinos o aparecieron esporádicamente en algunos años, al igual que Japón, un
emergente de los años setenta. En 2013, Argentina contó con cuatro de los nueve
miembros del Directorio de grandes potencias económicas5 entre los diez primeros
destinos de sus exportaciones: los tres primeros, Brasil (21,5%), China (7,2%) y Estados
Unidos (5,1%); mientras Alemania (2,2%) posicionó en el octavo puesto.
En 1960, cinco de los diez primeros destinos comerciales eran europeos, en
especial, los tres primeros; mientras que en 2010 cuatro países de ese continente
posicionaron desde el quinto al octavo lugar, y los cuatro primeros fueron dos
sudamericanos (Brasil y Chile); uno asiático (China): y otro de América del Norte
(Estados Unidos). Recién España posicionó como quinto destino, con el 3,5% de las
exportaciones totales. No obstante la importancia de las compras chinas, aún dista
lejos de superar a las exportaciones argentinas hacia la URSS en el primer quinquenio
de 1980.
Los destinos de las exportaciones por continente muestran la decadencia
estructural de Europa y el ascenso de Asia, en el cual China cumple un rol importante.
En 2007, por primera vez en la historia bilateral, Asia superó a Europa como segundo
destino de las exportaciones argentinas. En 2013, China representó 59.4% de las
ventas asiáticas y el 28.8% de las compras desde dicho continente. Sin embargo, es
más relevante la americanización de los destinos, representando este continente
aproximadamente 50% de las exportaciones totales.
Tabla 1: Porcentaje de las exportaciones argentinas por continentes
Continente
América
Asia
Europa
África
Oceanía
1970
30.4%
8.7%
59.6%
1.0%
0.1%
1980
33.9%
8.6%
54.3%
2.7%
0.0%
1990
42.0%
15.8%
38.3%
3.3%
0.6%
2000
61.2%
13.4%
19.0%
4.1%
0.5%
2010
49.4%
23.0%
19.3%
5.9%
0.5%
2013
49.5%
25.0%
15.5%
6.7%
1.2%
RPCH
0.1%
2.3%
1,9%
3.0%
8.5%
7.2%
Fuente: INDEC
Unidad: millones de dólares estadounidenses.
Europa incluye Rusia (URSS).
5
Referimos a Estados Unidos, China, Japón, Alemania, Francia, Gran Bretaña, Brasil, Italia e India.
4
En cuanto a las importaciones, los dos primeros mercados concentraron 41.4%
de las compras totales en 2013. Brasil, con una participación del 26,1% del total
importado, es el principal socio, seguido por China (15,3%). Esta última demuestra una
tendencia creciente que, de continuar en los próximos años, superaría a Brasil. Luego
sigue Estados Unidos como socio relevante (10,9%), Alemania (5,3%), México (2,9%) y
Francia (2,8%).
Gráfico 2:
Evolución histórica de los cinco principales orígenes de las importaciones de Argentina
Puesto
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2013
1°
EEUU
EEUU
EEUU
EEUU
Brasil
Brasil
Brasil
2°
Alemania
Alemania
Brasil
Brasil
EEUU
China
China
3°
Reino Unido
Brasil
Alemania
Alemania
China
EEUU
EEUU
4°
Venezuela
Italia
Japón
Bolivia
Alemania
Alemania
Alemania
5°
Italia
Reino Unido
Italia
Francia
Italia
Mexico
México
5
Las importaciones por continente, al igual que las ventas, muestran el declive
estructural de Europa y el ascenso de Asia; estimuladas por la participación de China,
que en 2013 representó 59.3% de dicho continente. América se mantuvo estable en el
50% de las compras, lideradas por Brasil, Estados Unidos y en menor medida México y
Bolivia; mientras que África y Oceanía carecen de relevancia.
Tabla 2: Porcentaje de las importaciones argentinas por continentes
Continente
1970
1980
1990
2000
2010
América
50.5%
44.9%
56.8%
55.2%
53.1%
Asia
8.1%
17.3%
7.9%
15.8%
23.0%
Europa
40.4%
35.3%
32.5%
26.8%
21.9%
África
0.6%
1.4%
0.5%
1.7%
0.6%
Oceanía
0.1%
1.1%
2.1%
0.3%
0.6%
RPCH
0.0%
Fuente: INDEC
Unidad: millones de dólares estadounidenses.
Europa incluye Rusia (URSS).
0.3%
0.2%
4.5%
13.5%
2013
49.9%
25.8%
22.1%
0.9%
0.3%
15.3%
El cambio en las relaciones de interdependencia
En la actualidad, plantear el concepto de dependencia retrotrae la mirada a la
década del sesenta del siglo pasado, cuando el aporte doctrinal proveniente de
América Latina enriqueció la teoría de las relaciones internacionales. Además, con la
emergencia de las “teorías” de la interdependencia, y más aún la de la globalización,
aquélla resulta sumamente obsoleta para el estudio de la realidad internacional del
siglo XXI. No obstante, parámetros de la misma pueden ser aplicados para entender la
situación actual de la Argentina respecto de China y el resto de las potencias
emergentes, así como aquellas que buscan mantener el orden internacional vigente.
Hasta mediados de la segunda década del siglo XXI, China logró insertar a
Argentina –y el resto de las economías latinoamericanas- en su esquema productivo.
Esta inserción como productora de alimentos actuó supletoriamente sobre la demanda
china, ante la incapacidad de ese país de mantener la autosuficiencia. Esta política es
central dentro de la estrategia china, no sólo del presente, sino también en el pasado
dinástico. Sin embargo, cuando se refiere de suplementación o algo complementario
siempre lo es en relación a algo principal y, en el caso de las relaciones bilaterales,
indica que China ejerció el rol activo de la relación y el resto de las naciones buscaron
acoplarse al esquema chino desde el inicio del siglo XXI. La modernización china
traccionó a la economía mundial y el mundo respondió de dos maneras: con relaciones
equilibradas y horizontales, realmente basada en un pie de igualdad, con las grandes
potencias; y la profundización de las relaciones verticales que China mantiene con los
países en desarrollo o subdesarrollados. En el caso de las primeras, la vinculación es
más o menos simétrica; en las segundas, asimétrica, donde precisamente emerge la
relación de dependencia.
Kenneth Waltz, en su obra “Teoría de la Política Internacional”, afirmaba que si
el comercio exterior de un país, es decir la suma de las exportaciones e importaciones,
es igual o sobrepasa el 15% de su PIB, es altamente dependiente de los mercados
internacionales y, en consecuencia, vulnerable.6 Sin embargo, en un mundo donde,
hasta la crisis económica mundial de 2008, las relaciones comerciales eran abiertas y
multilaterales, la mayoría de los países sobrepasaban ese porcentaje, y Argentina
incrementó ampliamente el mismo a partir de 2002 (ver gráfico N° 3). En 2012 los
países oscilaron entre Hong Kong, cuyas suma de las exportaciones e importaciones de
bienes y servicios representaron el 225% de su PIB, y Sudán, cuya relación entre
comercio exterior y PIB fue del 11%, dentro del universo de naciones con registro de
datos en el Banco Mundial, sin contar cerca de cincuenta países de los cuales no
existen esos registros, incluidas varias economía cerradas al comercio internacional,
como Corea del Norte. Argentina posicionó en la parte inferior de la tabla, con el 15%,
mientras Brasil en una posición más baja, con el 13,5%.
Según este criterio, Argentina es un país con escasa dependencia externa. Ha
sido menos dependiente durante el periodo de la Convertibilidad (1991-2002) que
durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, y éstos mucho más
lejos que durante el interinato de Eduardo Duhalde, donde el valor del PIB argentino
6
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, Nueva York: Random House, 1979, p. 142.
6
disminuyó abruptamente, paralelo al incremento de las exportaciones de commodities
agrícolas, llegando al 22% de su valor. Según el criterio de Waltz, desde ese año
Argentina es un país dependiente y vulnerable en materia comercial, ya que superó el
porcentaje estimado por este autor. La clave está en la participación de los
commodities en el comercio de exportaciones, dado que el alza del precio de la soja y
otros cultivos afectó duramente dicho porcentaje, en desmedro de la participación de
la industria. No obstante, en 2013 esa proporción disminuyó al 15%; mientras que en
2013 cayó al 14,5%, levemente debajo de la línea de Waltz.
Gráfico 3: Porcentaje del comercio exterior argentino sobre su PIB
20
18
Línea Waltz
16
14
12
10
8
6
4
7
2
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
Es necesario aclarar que a partir del año 2007, el problema de fidelidad de los
datos estadísticos provistos por el INDEC, generó la pérdida de confiabilidad en sus
registros del PIB, si bien se observa que el Banco Mundial, modificó los datos
estadísticos de Argentina a principios de julio de 2014. En tal sentido, Celeste Ingaramo,
en su tesina titulada “Análisis del comercio exterior sino-argentino en el sector
agroalimentario (2001-2010)”, aporta la idea de un índice Waltz corregido, no en
dólares a precios constantes, sino en base a dólares conforme a la Paridad de Compra
(PPP). Esta perspectiva representa una mejor aproximación a la realidad. No obstante,
desde 2011, cuando el gobierno de Cristina Fernández implementó la política de
control de divisas, el precio de dólar se desdobló en un valor oficial y otro marginal (o
paralelo) incidiendo en la estimación del PIB, generando un abismo que oscila en base
a la fluctuación de ambos mercados de divisas. Si se tiene en cuenta que la diferencia
entre ambos mercados ha llegado al 60%, se podrá entender la dificultad ocasionada
para estimar el índice Waltz.
Gráfico 5: Porcentaje de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios de
Argentina respecto de su PIB (1991-2012)
Exportaciones
Importaciones
25
20
15
10
5
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
China dentro de la dependencia argentina
Es interesante observar el constante incremento de la participación de China en
el comercio exterior argentino. Desde el inicio de relaciones diplomáticas hasta fines
de la década del setenta, su participación osciló entre el 0,15% de 1972 (es decir, su
inexistencia), hasta el pico máximo de 2,6% en 1979. En la década siguiente, el
intercambio creció vertiginosamente a un promedio que osciló entre el 1% de 1984 y
el 6,4% del año anterior. La endilgada como neoliberal década de los noventa, a pesar
de la importación de las llamadas “baratijas chinas”, mantuvo niveles de intercambio
entre 1,1% en 1992 y su pico máximo de 3,4% en 1998. Será en la primera década del
siglo XXI cuando el comercio bilateral produjo un salto relevante, aun mayor que el
ocurrido en la década del ochenta, oscilando entre el 4,1% de 2000 y el 10,6% de 2008.
En la segunda década del siglo, mantuvo un promedio del 10,6% en el periodo 20102013.
Ahora bien, Argentina no es una economía que dependa de la China. Los
porcentajes del comercio bilateral son importantes, la posicionan como el segundo
socio estratégico, pero insignificantes para afirmar tal dependencia. En contrario, se ha
mencionado reiteradamente la Brasil-dependencia, no tan así la China-dependencia,
pues su primer socio comercial ha mantenido en promedio el 24,3% para el periodo
2010-2013.
8
Gráfico 4: Porcentaje de participación de China en el comerio
exterior argentino
12
10
8
6
4
2
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
Transición hacia la “primarización agrícola diversificada”
Argentina intenta una política de diversificación de sus exportaciones, en la
medida que desde mediados de la primera década del siglo, a las ventas de poroto de
soja, aceite de soja y aceite de petróleo (las cuales representaron el 83.1% del total
exportado a China en 2012), sumó la firma de protocolos sanitarios para el acceso de
tabaco, peras, manzanas, cebada, maíz y otros agro-commodities al mercado chino.
Excepto en tabaco y aceites de maní y girasol, el resto de los productos aún no ha
tenido acceso o los volúmenes son insignificantes. Sin embargo, cabe destacar que
esta expansión de las exportaciones es horizontal, basada en productos primarios o de
escaso valor agregado, y no de carácter vertical, atendiendo a la agregación de valor a
través de la industrialización.
Este último es el eje central del “choque de modernizaciones”, es decir, la
guerra por agregar valor industrial o tecnológico. China es la “fábrica del mundo” y
mantiene a Argentina como proveedora de materias primas, política común hacia la
región latinoamericana. El ejemplo más claro es la resistencia china a adquirir harina y
pellets de soja y las restricciones parciales a la importación de aceite de soja, hecho
que puso límites al valor de las exportaciones argentinas a China desde 2008. No es
que no existan otros productos a exportar, sino que los mismos, como la carne vacuna,
no podrían alterar sustantivamente el valor de las ventas al país asiático. Por eso, la
mera diversificación de la oferta argentina, tal como lo pide la Cepal para la región,7 no
es una condición sine qua non para evadir del patrón tradicional de comercio. Por el
contrario, la diversificación horizontal profundiza este esquema.
7
CEPAL, Promoción del comercio y la inversión con China, Santiago: Cepal, 2013, p. 48.
9
A fin de revertir esta situación, Argentina aplicó gravámenes a la exportación
de soja y otros cultivos, con miras a reorientar las mismas hacia la industrialización,
aunque las administraciones de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner
concentraron esfuerzos en la faz recaudatoria del impuesto más que en la promoción
de la industrialización. La negativa china a comprar productos industrializados y la
política de las “retenciones a las exportaciones primarias” generaron un cuello de
botella en las ventas a China, reflejado en el estancamiento de las exportaciones y el
aumento exponencial del déficit comercial. No obstante, los protocolos sanitarios
firmados a mediados de la primera década del siglo, comienza a ser implementados
desde fines de la misma década, pudiendo ser el factor dinámico que expanda las
ventas a China. Por lo tanto, a mediados de la segunda década del siglo XXI, la
interacción comercial transita de la “primarización sojera” a la “primarización agrícola
diversificada” en base a la firma de diversos protocolos fitosanitarios. El maíz y sorgo
aparecen como dos commodities importantes para expandir las ventas y generar el
equilibrio comercial.
Palabras finales
China, al igual que todas las grandes potencias que emergieron en el sistema
internacional,8 estableció relaciones verticales con los países periféricos, promovidas
principalmente por el factor económico, con repercusión en el ámbito político. A
diferencia de aquéllas que dominaron a los países periféricos a través del colonialismo,
el país asiático encuentra dificultades por la inviabilidad de aplicar tales políticas en la
actualidad, recreando un discurso de socio cooperativo, pues no puedo utilizar en el
siglo XXI los mecanismos empleados por las grandes potencias en el pasado.
A la dependencia financiera y militar, Argentina agrega su dependencia del
mercado internacional desde 2002, según el parámetro establecido por Kenneth Waltz.
El constante crecimiento del comercio con China elevó el volumen comercial, sin hasta
el momento observar dependencia de Argentina respecto de la potencia asiática.
Incluso, en el mercado mundial de soja, la relación tiende a la mutua interdependencia.
No obstante, de continuar esta estructura, no sólo con China, sino con otros países del
mundo, crecerá la dependencia comercial.
La tendencia actual indica que las ventas a China transitan de la “primarización
sojera” a la “primarización agrícola diversificada”. Esta alternativa puede ser viable a
corto plazo, pero a largo plazo, la alternativa comercial frente a la continuidad del
ascenso chino, con el objetivo de salir del esquema reactivo de política exterior,
acortar las asimetrías y aprovechar la tracción que genera la nueva hegemonía china,
consiste en avanzar hacia la diversificación vertical, de base agrícola-ganadera, con
agregación de valor industrial y tecnológico, capaz de promover la modernización
económica, y ésta, ser útil para consolidar la democracia política en Argentina.
8
Cuando expresamos “todas” referimos a España, Portugal, Francia, Holanda, Gran Bretaña, Rusia, Alemania, Japón,
Estados Unidos y la Unión Soviética.
10