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La lenta convergencia de España
con la UE en pobreza y desigualdad
Luis Ayala Cañón
Universidad Rey Juan Carlos
[email protected]
Antonio Jurado Málaga
Universidad de Extremadura
[email protected]
Jesús Pérez Mayo
Universidad de Extremadura
[email protected]
Fecha de recepción: 15/03/2010
Fecha de aceptación: 12/04/2010
Sumario
1. Introducción. 2. La mejora de la convergencia en desigualdad y pobreza en la primera etapa de
integración europea. 3. Pobreza y desigualdad en España y la UE en los años noventa:
¿una oportunidad desaprovechada para la convergencia? 4. Convergencia macroeconómica
y divergencia social en el período reciente. 5. Conclusiones 6. Bibliografía.
RESUMEN
En este artículo se analiza la evolución y las razones de la persistencia de unos mayores niveles de desigualdad y pobreza en España al comparar la situación con el contexto europeo. Para
ello, las tres décadas transcurridas desde la integración en la Unión Europea son estudiadas por
separado y se observan comportamientos muy diferentes. Destaca la década inicial, en la que el
desarrollo de políticas de gasto social provocó una reducción de ambos fenómenos, en contraste
con lo ocurrido en el resto de Europa.
Por el contrario, en las décadas siguientes, la convergencia macroeconómica reflejada en altas
tasas de crecimiento económico y creación de empleo no se produjo de la misma manera en el
ámbito social. Entre otros motivos, el alejamiento de las cifras de gasto social españolas del promedio de la Unión Europea explica gran parte de la falta de convergencia. En definitiva, puede
hablarse de una oportunidad desaprovechada.
Palabras clave:
Pobreza, desigualdad, convergencia, Unión Europea.
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Luis Ayala Cañón, Antonio Jurado Málaga y Jesús Pérez Mayo
Monografía
ABSTRACT
In this article the evolution and the reasons of the persistence of higher levels of inequality and
poverty in Spain in comparison with the European context are analyzed. Therefore, the three
decades passed from the integration in the European Union are studied separately and very different behaviors are observed. The initial decade where the development of social expenditures
policies caused a reduction of both phenomena, in contrast with the rest of Europe, stands out.
On the opposite, in the following decades, the macroeconomic convergence reflected in high
rates of economic growth and creation of employment did not follow the same path in the social
field. Among other reasons, the increasing disparities of social expenditure in Spain from the
average in the European Union explain a huge part of the lack of convergence. In conclusion,
this process can be described as «a wasted opportunity».
Key words:
Poverty, inequality, convergence, European Union.
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1
INTRODUCCIÓN
Entre las diferentes dimensiones que suelen incluirse en las valoraciones
del proceso de integración europea no puede decirse que sean las relacionadas
con el bienestar social y las condiciones de vida de los hogares las que mayor
atención han suscitado tanto en el debate y el proceso político como en las interpretaciones que se han trazado del camino recorrido. Si bien se han sucedido diferentes iniciativas impulsadas por las instituciones comunitarias, desde
los programas marco de lucha contra la pobreza al fomento de los planes nacionales para la inclusión social, el grueso de la iniciativa en la mejora de las
situaciones de pobreza y desigualdad sigue fuera de los márgenes de actuación de los órganos de gobierno comunitarios. Esta subsidiariedad explica que
todavía hoy sea notable la dispersión observable en los indicadores que reflejan dichas situaciones en los Estados miembros de la Unión Europea. Según
los datos de Eurostat, España presenta en la actualidad una tasa de pobreza
cercana al 20%, valor que duplica el de Holanda, que es el país de la UE donde menor es la incidencia del problema. Si la comparación se traza con el promedio de la UE de los quince países iniciales o incluso con los veintisiete
actuales, el diferencial español se reduce pero la brecha sigue siendo muy amplia (una tasa de pobreza casi un 25% mayor que la que promedian los Estados miembros).
La persistencia de mayores niveles de desigualdad y pobreza en España en
el marco comunitario suscita abundantes interrogantes: ¿Cuál ha sido la senda
de convergencia en los indicadores de la situación económica de los hogares?
¿Existen asimetrías cuando esta forma de convergencia se compara con la lograda en la mayoría de los indicadores macroeconómicos? ¿Son hoy las
distancias en pobreza y desigualdad mayores que en etapas anteriores de formación de la Unión Europea? ¿Qué factores han dado origen al estrechamiento o a la ampliación de la brecha en los niveles de bienestar social? ¿En qué
etapas se corrigió este diferencial y en cuáles se incrementó? Esta amplia batería de interrogantes remite, inevitablemente, a la revisión de las cifras correspondientes al largo proceso de integración de España en la Unión Europea,
que abarca ya casi tres décadas. En este período han sido varios y acusados los
cambios sociales que han tenido lugar en las sociedades europeas, que, además del propio proceso de integración económica, incluyen realidades tan
complejas y diferentes como los cambios de naturaleza demográfica —camDocumentación Social 157
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bios en la estructura de hogares, envejecimiento e inmigración, entre otros—,
las transformaciones en el mercado de trabajo, con la emergencia de nuevas
formas de relación laboral y de demandas asociadas de protección social, o las
modificaciones más generales en los ejes territoriales de crecimiento económico en el continente.
Un rasgo dominante que emerge de la comparación de la sociedad española desde esta perspectiva comparada es la convergencia alcanzada —al menos hasta la irrupción de la crisis en el último tercio de la primera década del
siglo XXI— en la mayoría de los indicadores macroeconómicos. La renta media de los hogares españoles se ha ido acercando a la de los quince países iniciales tras partir, a mediados de los años ochenta, de niveles inferiores al 75%.
Las cifras de inflación se han acercado a las del promedio europeo y, hasta la
crisis, parecía que se habían contenido los desajustes sistemáticos en las cuentas públicas y en los niveles de endeudamiento. Los niveles de empleo, aún
manteniendo una de las tasas de paro más altas, crecieron a un ritmo sin precedentes hasta 2007, para luego rebrotar a niveles muy superiores a los de
nuestros socios europeos.
Esta mejora general en los indicadores macroeconómicos obliga a reflexionar sobre la existencia o no de un proceso equivalente en el ámbito de los indicadores referidos a las condiciones de vida de los hogares. A menudo se
establece una equivalencia directa entre los cambios en los indicadores económicos agregados y el bienestar social. Existe evidencia creciente, sin embargo,
del limitado ajuste a la realidad del arraigado estereotipo de que la mejor forma de mejorar los niveles de desarrollo y bienestar es el crecimiento de las
cifras medias de actividad y empleo (Stiglitz et al., 2009). El objetivo de este
trabajo es ofrecer algunas pistas que permitan discernir si los avances generales en la modernización y el crecimiento de la economía española en el proceso de integración europea se han reflejado también en una acortamiento de las
distancias que nos separaban del resto de ciudadanos de dicho espacio en términos de desigualdad y pobreza. Con tal objetivo, se revisan para las diferentes etapas identificables en este proceso, las principales fuentes de datos que
ofrecen información homogénea y comparable por países.
El artículo se estructura de la siguiente forma. En un primer apartado, se
revisan los avances logrados en la primera década de pertenencia a la Unión
Europea, período que coincidió con una mejora tardía de la economía española y una ganancia de intensidad en las políticas redistributivas, que permitieron un recorte de las diferencias en los indicadores de desigualdad y pobreza.
En un segundo apartado, se constata la limitada convergencia alcanzada en
ambos tipos de indicadores en los años noventa, década de formación del pro-
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ceso de integración monetaria. En un tercer apartado, se analizan los cambios
más recientes y se identifican los principales resultados que permiten corroborar que en la etapa de crecimiento anterior a la crisis, la bonanza económica no
sirvió para reducir las distancias en los principales indicadores interpretativos
del bienestar de los hogares. El trabajo se cierra con una breve relación de conclusiones.
2
LA MEJORA DE LA CONVERGENCIA EN DESIGUALDAD Y POBREZA
EN LA PRIMERA ETAPA DE INTEGRACIÓN EUROPEA
Un punto natural de arranque en la revisión de la convergencia alcanzada
con la Unión Europea en los indicadores de desigualdad y pobreza puede situarse en los años ochenta, década en la que se firma el Tratado de Adhesión.
La entrada de España en la Unión Europea coincidió con un período de grandes cambios tanto en la articulación de las políticas redistributivas y sociales
en varios Estados miembros como en el ámbito más particular de las transformaciones socioeconómicas e institucionales registradas en nuestro país en los
años ochenta. Existe notable evidencia empírica acerca de la inversión del patrón distributivo en la OCDE en dicha década (Gottschalk y Smeeding, 2000,
Atkinson et al., 1995). Si bien en dicho período en unos pocos países la desigualdad no cambió sustancialmente, en muchos otros los indicadores aumentaron de forma inequívoca. Emergieron tensiones distributivas que no estaban
presentes en períodos anteriores y que en algunos casos, como en Estados Unidos, supusieron incrementos sin precedentes de la desigualdad.
Siendo varias las posibles explicaciones del cambio, destacan especialmente el crecimiento del desempleo que acompañó al ajuste a la crisis económica
anterior y, sobre todo, el aumento de las diferencias salariales. Tales factores no
tuvieron como fuerza compensadora el aumento de la intensidad de la intervención redistributiva. Al contrario, en este período se registró una visible
contención de las políticas con capacidad correctora de las desigualdades, con
la generalización de reformas impositivas regresivas y retrocesos de cierta
magnitud en el sistema de transferencias sociales en muchos países, especialmente los de la órbita anglosajona. Se inició, en general, un proceso de desregulación, que años después devendría en el derrumbe de mercados decisivos
en el modelo de organización económica y que en aquellos años cristalizó, sobre todo, en el declive de la influencia de los elementos institucionales en la
organización de los mercados de trabajo.
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Gráfico 1. Evolución de la desigualdad en los años ochenta (índice de Gini)
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
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Be
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circa 1980
Ho
Au
Fr
Es
Ir
RU
USA
It
circa 1990
Fuente: Luxembourg Income Study.
¿Qué puede decirse de los cambios en la desigualdad y la pobreza en España en este contexto? El gráfico 1 recoge las tendencias de la desigualdad en
los años ochenta en varios países europeos y en Estados Unidos a partir de los
datos homogéneos de renta de los hogares que ofrece el Luxembourg Income
Study. Aunque no fue el único país en el que en este tiempo disminuyeron las
desigualdades económicas, la experiencia española destaca en el contexto de la
Unión Europa por tratarse de uno de los casos en los que la desigualdad disminuyó más, en contraste con lo sucedido en los países de la órbita anglosajona, la relativa estabilidad de la zona centroeuropea o la inversión de las
tendencias en algunos de los países que tradicionalmente habían sido caracterizados como más igualitarios, como Suecia y otros países nórdicos.
Si la atención se centra en las cifras de pobreza, utilizando un procedimiento de medición estándar se llega a una conclusión todavía más diferencial
en el caso de la experiencia española (gráfico 2)(1). El indicador básico de pobreza disminuyó a un ritmo medio de algo más de un 1% anual entre 1980 y
1990. Esa caída, aunque fue insuficiente para que España dejara de pertenecer
al grupo con mayor incidencia de la pobreza, contrasta con los aumentos registrados en la mayoría de los países que en aquel momento formaban la
Unión Europea. Especialmente destacadas fueron las subidas en el Reino Unido, que no pueden desligarse de la reducción del gasto social y los cambios en
la cobertura de los servicios de bienestar y, fuera de Europa, en Estados Unidos, donde los recortes en los programas asistenciales, la pérdida de recauda(1) En los cálculos que recogen las tablas y gráficos de este trabajo la pobreza se interpreta como el disfrute de un nivel de renta por
adulto equivalente inferior al del 60% de la renta mediana de cada país.
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ción del sistema de ingresos públicos y la mayor restrictividad de las políticas
sociales empujaron al alza las situaciones de inseguridad económica.
Gráfico 2. Evolución de la pobreza en los años ochenta
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
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circa 1980
Au
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Di
It
Es
Ir
USA
circa 1990
Fuente: Luxembourg Income Study.
En línea con lo ya señalado en la introducción, esta mejora generalizada en
los indicadores de desigualdad y pobreza en España no tuvo relación directa
con el proceso de integración en Europa, dada la conocida subsidiariedad de
las políticas sociales en el ámbito comunitario. No obstante, las mayores
expectativas de crecimiento económico alimentadas por el proceso de integración europea supusieron una fuente importante de reactivación de la economía y de creación de empleo —aunque en alta proporción temporal—,
mientras que el desarrollo de infraestructuras en varias regiones financiado
con fondos comunitarios y el acceso a otros fondos sociales favorecieron la mejora de las rentas de los hogares, especialmente las de los situados en la parte
medio-baja de la distribución de la renta.
La reducción de la desigualdad y la pobreza debe atribuirse, en cualquier
caso, a factores ajenos o no directamente vinculados al proceso de integración
europea. Existe consenso en señalar una serie de elementos como determinantes de las mejoras observadas en este período independientes de aquél (Ayala
et al., 1996). El primero es el modo en que la familia y el sistema de prestaciones por desempleo absorbieron una parte importante de los efectos negativos
del crecimiento del paro en la primera mitad de los años ochenta, muy concentrado en cónyuges e hijos, mientras que en la segunda mitad de dicha década
se registró cierto incremento de los niveles de empleo, aunque con un peso
muy importante de la contratación temporal. En segundo lugar, el gasto social
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—después de un tardío desarrollo en los años setenta— experimentó en la siguiente década, sobre todo al final, un cierto repunte, con la puesta en marcha
de nuevos programas de garantía de ingresos y la extensión del sistema de pensiones contributivas. En tercer lugar, a diferencia de lo sucedido en otros países
en el mismo período, las diferencias salariales registraron en España un crecimiento mucho más contenido que en otros países, explicado fundamentalmente por el efecto contrapuesto del aumento de las desigualdades dentro de las
diferentes categorías educativas y la disminución de las diferencias entre niveles educativos. Cabe citar también, como rasgo diferencial respecto a lo encontrado en otros países, una modificación más pausada de la estructura
demográfica, con una incidencia menor de algunas de las situaciones que en
períodos posteriores estarían asociadas a una mayor vulnerabilidad.
3
POBREZA Y DESIGUALDAD EN ESPAÑA Y LA UE EN LOS AÑOS NOVENTA:
¿UNA OPORTUNIDAD DESAPROVECHADA PARA LA CONVERGENCIA?
Los años inmediatamente posteriores a la entrada de España en la Unión
Europea estuvieron marcados por el tránsito desde un modelo de integración
que descansaba, fundamentalmente, en una unión aduanera destinada a facilitar los intercambios comerciales entre los países integrantes a otro mucho más
ambicioso, desde la perspectiva económica, cuya principal desembocadura iba
a ser la formación de un área monetaria. Si bien, como en etapas anteriores, el
énfasis en los aspectos macroeconómicos relegó a un plano muy secundario
el debate sobre las diferencias en desigualdad y pobreza en el seno de la UE, el
proceso de ajuste previo a la formación de la moneda única tuvo repercusiones
directas sobre los indicadores básicos del bienestar de los hogares. El compromiso de acercamiento de las economías, sobre todo en las principales variables
monetarias, se saldó con la obligación de rebajar sustancialmente los niveles de
déficit y endeudamiento público y de mantenimiento en el largo plazo de los
saldos de las cuentas públicas por debajo de los umbrales establecidos para el
examen de Maastricht. La mayoría de los Estados miembros pusieron en marcha políticas de consolidación fiscal, que comprometieron la continuidad en el
tiempo de algunos de los avances anteriores en la reducción de las diferencias
de renta entre los hogares. Aunque no puede hablarse de un comportamiento
homogéneo, en la mayoría de los países se registró una visible contención de
los aumentos del gasto social.
España no resultó ajena a este proceso, afectada, además, por oscilaciones
más marcadas en el ciclo económico, materializándose, una vez más, la inercia
de la economía española de mayor sensibilidad a los cambios de ciclo que
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otras economías europeas: mayor crecimiento en las fases expansivas de la
economía internacional y mayor deterioro, también, de la actividad en los
momentos de bajo crecimiento. En la década de los noventa tuvieron lugar
distintas fases del ciclo económico, comenzando con una severa —aunque breve— recesión tras el año 1992, de la que la economía española empezó a recuperarse una vez superado el ecuador de la década, para dar inicio a un
prolongado período expansivo. En la primera mitad de los años noventa —especialmente en el trienio 1992-94— el paro volvió a ascender a niveles
superiores al 20%, transformándose una parte importante de los contratos
temporales, que habían tenido un espectacular crecimiento en la etapa anterior, en situaciones de desempleo. A partir de 1995, sin embargo, la economía
recuperó la senda del crecimiento, iniciándose una nueva etapa expansiva, que
se prolongaría hasta el último tercio de la siguiente década.
El período de formación de la Europa del euro, que alimentó tantas expectativas no sólo en la esfera económica, se caracterizó también por cambios
importantes en el marco de las necesidades sociales en el continente (EspingAndersen y Sarasa, 2006). En el ámbito demográfico, probablemente el cambio
más destacado fue la agudización del proceso de envejecimiento en algunos
países, con la inversión progresiva de la distribución de la población por grupos de edad. Algunos países, sin embargo, registraron una tímida recuperación de la natalidad. En todos los países de la UE se dieron también cambios
en la estructura de hogares en este período, aumentando considerablemente el
peso relativo de las familias monoparentales y creciendo también, aunque con
diferencias notables entre países, las tasas de actividad femeninas. Al hilo del
proceso de integración se registró un avance muy notable en la internacionalización de la actividad económica en el territorio europeo. Este proceso, que
afectó tanto al movimiento de bienes y servicios como al de factores de producción, supuso una reducción de la capacidad de los gobiernos para actuar
de forma independiente en el diseño de las políticas de bienestar social, con
una restricción creciente en la dotación de recursos para tales actuaciones y
una necesaria recomposición del gasto público. Igualmente relevantes fueron
los cambios en el mercado de trabajo, con procesos de desregulación en la mayoría de los países europeos, desplazamientos de la demanda, segmentación y
aparición de nuevas formas de empleo, junto al crecimiento del trabajo de salarios bajos.
Las distintas fuerzas mencionadas no anticipan un signo inequívoco en el
posible comportamiento de la desigualdad. Mientras que algunos procesos
imponían notables restricciones en la continuidad de las políticas sociales,
otros podían suponer una mejora de determinados grupos demográficos. Los
datos disponibles que ofrecen información homogénea para la mayoría de los
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países de la Unión Europea, aunque no parecen mostrar un signo uniforme en
la evolución de la desigualdad en los años noventa, ofrecen indicios de que en
términos generales la desigualdad registró una moderada tendencia a la baja
en este período en la mayoría de los Estados miembros (gráfico 3)(2). Sólo en
Suecia y Luxemburgo siguieron aumentando las desigualdades en la distribución de la renta, mientras que algunos países como Francia o Alemania —donde se invirtió una ingente cantidad de recursos para reducir la brecha con la
que se inició el proceso de reunificación— consiguieron rebajar considerablemente las diferencias entre los hogares.
Gráfico 3. Evolución de la desigualdad en los años noventa (índice de Gini)
0,45
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
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0,05
0
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Fi
Al
Ho
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1993
Fr
Be
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It
RU
Es
Gr
Po
2000
Fuente: Panel de Hogares de la Unión Europea.
En este marco comparado, del análisis de las cifras relativas de la desigualdad en España emanan dos principales conclusiones. Por un lado, siguieron destacando los valores claramente superiores a la media europea. Por otro
lado, la tendencia del período 1994/2000 —el cubierto por el PHOGUE—
muestra un empeoramiento de la situación relativa española, quebrándose la
tendencia previa a la reducción de las distancias con el promedio europeo. Si
bien las cifras de desigualdad se redujeron ligeramente en este período, pasando de un ratio S80/S20 de 5,9 en 1994 a un 5,5 en 2000 o de un índice de
(2) A diferencia del período anterior, a partir de 1993 se pudo disponer de una misma fuente de información para todos los países de
la Unión Europea. El Panel de Hogares de la Unión Europea, que además permitió contar por primera vez con información longitudinal
comparable, se elaboró desde dicha fecha hasta el año 2000.
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Gini de 0,342 a otro de 0,327, el vigor de tal reducción fue notablemente inferior al que cobró la disminución de la desigualdad en la mayoría de los Estados miembros(3). Cabe mencionar que en algunos de los países que partían de
niveles de desigualdad superiores a los de España esa reducción fue mucho
mayor.
Si la atención se centra en las cifras de pobreza, el cuadro resultante es bastante similar, aunque con algunos matices relevantes (gráfico 4). Predominan,
de nuevo, las situaciones de reducción de la pobreza, aunque con algunas excepciones, como los países nórdicos e Irlanda. En el caso español destaca, de
nuevo, la persistencia de niveles muy superiores a los de otros países y la
práctica constancia de las cifras, con una caída muy moderada en un contexto
de recuperación del crecimiento económico. Otros países, además, que a comienzos de la década presentaban una incidencia de la pobreza netamente superior a la de España, como Reino Unido o Portugal, invirtieron esa posición
durante este período, mientras que algunos en los que la pobreza siguió siendo muy alta, como Grecia, registraron reducciones mucho más importantes
que la del caso español.
Gráfico 4. Evolución de la pobreza en los años noventa
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Su
Al
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RU
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2000
Fuente: Panel de Hogares de la Unión Europea.
(3) Otros trabajos (Ayala et al., 2009, Pijoan-Mas y Sánchez-Marcos, 2010) también confirman esa moderada reducción de la desigualdad con distinta metodología y bases de datos diferentes (EPF y ECPF).
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La pobreza española, por tanto, siguió siendo elevada en el ámbito de la
UE en el momento de formación de la Unión Monetaria y de ajuste de las
cuentas públicas. Las tasas serían todavía mayores, además, si se calculasen
para los distintos países aplicando un único umbral europeo en lugar de los
nacionales, tal como podría sugerir la formación de un espacio económico y
social supuestamente común. Lógicamente, este procedimiento aumentaría
notablemente las tasas de los países con ingresos por debajo de la media de la
Unión Europea —entre los que se incluye España— aunque los cálculos realizados por otros autores no parecen sugerir grandes cambios en la tendencia
relativa española(4). El salto a umbrales europeos hace depender la pobreza no
sólo de la estructura de rentas en cada país sino del nivel del ingreso respecto
a la media comunitaria. Para el período cubierto por el PHOGUE los datos
mostraban grandes diferencias en esta variable, desde los mayores valores
para Luxemburgo, que casi duplican la media en algunos años, hasta los ingresos medios de los ciudadanos portugueses, sistemáticamente por debajo
del 50% del promedio de la UE. El ingreso medio español tan sólo quedó por
encima del portugués y el griego en el período estudiado, si bien con una tendencia claramente creciente, especialmente al final de la década.
Un elemento importante en el análisis de los datos de desigualdad y pobreza en los años noventa es el modo en que el particular ajuste realizado en
cada país en los sistemas de impuestos y transferencias —debido a la necesidad de saneamiento y convergencia de los saldos presupuestarios— tuvo una
diferente incidencia en la desigualdad y en las situaciones de vulnerabilidad
económica de los hogares europeos. En este sentido, una nota dominante en el
análisis de la experiencia española en los años noventa es la progresiva ampliación de la brecha en gasto social respecto al promedio de la UE. Mientras
que durante la primera mitad de la década de los noventa se mantuvo casi
constante el diferencial en este indicador —alrededor de cinco puntos del
PIB— la distancia volvió a ampliarse en la segunda mitad de la década hasta
alcanzar una diferencia cercana a los ocho puntos. Coincidió, además, esta menor inversión en recursos sociales con la puesta en marcha en España de reformas fiscales que descansaban en la reducción de tipos impositivos, que a la
fuerza limitaron la capacidad redistributiva de la imposición personal sobre la
renta.
Tal proceso tuvo consecuencias directas sobre la capacidad del sistema de
impuestos y prestaciones para reducir la pobreza y la desigualdad. Los datos
que ofrece Eurostat para este período muestran que la pobreza antes de las
(4) Según las estimaciones de García Lizana et al. (2009), la cifra española pasaría desde un 165,9 sobre la media de la UE en 1993
a 169,2 en el año 2000.
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transferencias sociales presentaba unos valores en España en torno a la media
europea e incluso por debajo de este promedio en el último tercio de los años
noventa. Sin embargo, las tasas estimadas después de que entren en juego las
prestaciones sociales son notablemente superiores a la media de los quince países. Es fácil deducir, por tanto, una menor efectividad relativa de las transferencias españolas en la lucha contra la pobreza en el período analizado. La
tendencia temporal de ambas variables, además, distó de ser paralela. Frente a
una tendencia claramente decreciente en las tasas antes de transferencias, tras
la aplicación de éstas, la tendencia presenta importantes fluctuaciones y un resultado final indicativo de su escasa eficacia para reducir la pobreza durante
los años noventa.
Un último comentario relevante para este período es la emergencia de mayores riesgos para ciertos grupos de población, que no debe ocultar la relativa estabilidad de los indicadores agregados de pobreza. Dada la profundidad
de algunos de los cambios demográficos registrados durante los años noventa, resulta relevante el estudio de las tasas de pobreza por sexo y edad. En
cuanto al sexo del individuo, la evidencia comparada muestra para el caso español una apreciable convergencia de las tasas de pobreza de varones y mujeres, con todos los límites que afectan a cualquier intento de diferenciación
por sexos de este riesgo, dadas las conocidas dificultades para identificar la
distribución de los ingresos dentro del hogar. Mientras que la tasa de los varones se movió próxima a la media durante todo el período de análisis, la
femenina se mostró unos diez puntos porcentuales por encima de la media
hasta el final del período, cuando se situó a niveles cercanos a los de los varones. Quizás sea éste el único aspecto del patrón de pobreza relativa en el
que el dato español se sitúa aproximadamente en la media europea al final de
la década de los noventa.
Dentro de los grupos de edad, desde la perspectiva europea es significativo
el crecimiento en España de la pobreza de los mayores de 65 años, grupo especialmente sensible a este riesgo por la generalización de las situaciones de inactividad y la consiguiente dependencia de las transferencias recibidas del Estado.
Los datos revelan que se pasó de una situación de menor riesgo que el promedio europeo a otra al final del período en el que el deterioro de las cifras relativas españolas llevó a una incidencia de la pobreza en este grupo notablemente
superior a la media europea. Una deficiente política social hizo desaparecer los
buenos resultados relativos que para este colectivo se habían obtenido en términos de convergencia desde la década anterior. En el otro extremo se encuentra
otro grupo de edad especialmente débil ante la pobreza, los niños, colectivo
afectado en este período por grandes cambios educativos, laborales y en la estructura familiar. Los indicadores relativos para España son muy superiores a la
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media, moviéndose por encima del 120 en casi todos los años e incluso aproximándose al 140 en alguno de ellos. La tasa de pobreza de los hogares con niños
en España pasó a ser, de hecho, la mayor de la UE-15 en los años noventa (Ayala, Martínez y Sastre, 2006).
Puede concluirse, por tanto, que en el período de consolidación de la Europa del euro y de inicio de una nueva fase expansiva de la economía española no se consiguió ni reducir la magnitud de las tasas de pobreza españolas ni
mejorar la situación relativa de algunos de los colectivos más vulnerables,
como las personas mayores o los niños. Al contrario, el riesgo de ambos grupos aumentó. A ello no resultó ajeno, sin duda, el menor efecto de las transferencias sociales españolas sobre la pobreza relativa y la desigualdad.
4
CONVERGENCIA MACROECONÓMICA Y DIVERGENCIA SOCIAL
EN EL PERÍODO RECIENTE
La última etapa definida en esta apretada revisión del proceso de integración europea y de la convergencia española en los indicadores de pobreza y
desigualdad corresponde a la primera década del siglo XXI. En el primero de
esos ámbitos, dos fueron los hechos más destacados: en primer lugar, tomó
forma definitiva el modelo de integración monetaria gestado en la década anterior y el compromiso de mantenimiento en el tiempo de los ajustes macroeconómicos exigidos para la participación en la Europa del euro; en segundo
lugar, el número de Estados miembros se amplió considerablemente, hasta
duplicar los que había en el momento en que España firmó el Tratado de
Adhesión. Esta década contempló también la continuación del proceso de crecimiento económico iniciado en el ecuador de la década anterior y, sobre todo,
el brusco cierre de esa etapa expansiva, con el desarrollo desde 2007 de una
etapa de crisis económica sin precedentes. El análisis de la evolución de la desigualdad por fuentes de renta entre mediados de la anterior década y la actual
(OCDE, 2008) muestra que para la mayoría de los países europeos, la desigualdad aumentó para las rentas del capital y del trabajo por cuenta propia,
lo que permite afirmar que las fuentes de renta no salariales constituyen una
parte significativa de la dispersión observada en la distribución de la renta disponible de los hogares.
En el caso de España, el brillante proceso de crecimiento económico comenzado a finales de la década anterior continuó, e incluso se aceleró, durante los años analizados en este apartado. Hasta el año 2008 y durante más de
una década, la economía española creció por encima de la media europea en
términos de renta per cápita y, sobre todo, de empleo, siendo uno de los paí108
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ses que más contribuyó a la creación de nuevos puestos de trabajo en el conjunto de la Unión Europea. La crisis, sin embargo, irrumpió con más virulencia aún que en la mayoría de Estados miembros, evaporándose en un margen
temporal muy breve buena parte de los logros alcanzados en la etapa anterior.
Desgraciadamente, debido a la ausencia de datos actualizados, en este trabajo
no resulta posible analizar en detalle las consecuencias de este cambio de ciclo,
aunque existe información sobre los ingresos de los hogares para el grueso de
la década(5).
¿Sirvió este intenso crecimiento, mayor que el de la UE, para, a diferencia
de los años noventa, reducir las distancias en pobreza y desigualdad? La evidencia disponible a partir de los microdatos de la Encuesta de Condiciones de
Vida sugiere una respuesta negativa a tal interrogante. Cuando se analiza la
desigualdad mediante el índice de Gini o el propio indicador oficial establecido por la Unión Europea para este período, que mide la parte de la renta obtenida por el 20% de la población más rica en proporción a la que recibe el 20%
de población más pobre, los datos españoles son más elevados que los promedios europeos, sin importar qué conjunto de Estados miembros se considere
(gráfico 5). Para ser más exactos, sólo siete de los 27 países que componen la
Unión Europea presentaban en 2008 un nivel de desigualdad superior al experimentado por España (Eurostat, 2010). Como se puede comprobar en el
gráfico, esta afirmación se mantiene para cualquiera que sea el grupo de países que se tome como referencia. Se prolongó, por tanto, la tendencia mostrada en la década anterior de contención de la convergencia. Después de los
avances de los años ochenta en el acercamiento a los niveles medios de desigualdad en la Unión Europea, en los veinte años siguientes tal proceso se estancó, a pesar del viento favorable que supuso la expansión prolongada de la
economía y el crecimiento del empleo. Los primeros datos disponibles para el
período de crisis permitirían anticipar, además, con las necesarias cautelas,
que las desigualdades en España están aumentando, volviendo a valores que
parecían lejanos en el tiempo.
El análisis de lo ocurrido con los indicadores de pobreza no arroja diferencias sustanciales con lo ya comentado para la desigualdad. La pobreza aumentó en los primeros años de la década y se mantuvo constante alrededor del
20% durante la mayor parte del período analizado (gráfico 6). Lejos de producirse avances sustanciales en convergencia con la UE, sólo cinco países de los
27 Estados Miembros superan la tasa de pobreza española. Esta falta de convergencia tiene implicaciones sociales muy relevantes. Si no se consiguió re(5) No hay datos disponibles para algunos años porque la Encuesta de Condiciones de Vida no comenzó el mismo año que finalizaba
el Panel de Hogares de la Unión Europea.
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Monografía
Gráfico 5. Evolución de la desigualdad en la última década (índice de Gini)
0,45
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
2000
2001
2002
EU 27
2003
2004
EU 25
2005
EU 15
2006
2007
2008
España
Fuente: Elaboración propia a partir de EUSILC.
Gráfico 6. Evolución de la pobreza en la última década
25,00
20,00
15,00
EU 27
EU 25
10,00
EU 15
España
5,00
0,00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaboración propia a partir de EUSILC.
ducir la distancia con el conjunto europeo en términos de pobreza y desigualdad cuando el crecimiento económico era muy superior al de los países de
nuestro entorno, es difícil pensar en una reducción de ese diferencial en un
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Documentación Social 157
La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad
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Monografía
contexto de mayor deterioro de la actividad económica y, sobre todo, del empleo, pareciendo bastante más ajustada a la realidad la hipótesis contraria. En
tal sentido apunta la OCDE (2010) en su evaluación de los posibles efectos de
la crisis sobre la economía española: la reducción de la tasa potencial de crecimiento a largo plazo para España es una de las mayores, de manera que, según tales estimaciones, lo más previsible es un empeoramiento de la posición
relativa española. En síntesis, no sólo no se han reducido las distancias en pobreza y desigualdad, sino que los logros en convergencia en renta per cápita,
habitualmente enarbolados como signo inequívoco del desarrollo económico
español reciente, pueden pronto convertirse en retrocesos.
La única posibilidad para invertir este panorama es un mayor esfuerzo redistributivo que contribuyera a paliar las consecuencias negativas de la caída
de salarios y empleo. Los datos disponibles para este período parecen mostrar, sin embargo, límites muy importantes en el sistema español de transferencias para lograr mejoras equiparables a las del promedio de la UE. Como
en el análisis de la etapa anterior, una vía intutiva para analizar la incidencia
de los esfuerzos del sector público sobre el bienestar de los ciudadanos es estimar el efecto que producen las transferencias sociales en la tasa de pobreza
comparando éstas antes y después de transferencias. Dada la importancia relativa que han cobrado los sistemas de pensiones en el conjunto de transferencias en la Unión Europea en este tiempo se puede diferenciar el efecto
específico de estas prestaciones y el del resto de instrumentos. Ambos tipos
de análisis permiten afirmar que, en términos comparados, el sistema de
prestaciones español siguió siendo menos eficaz que el promedio europeo en
la primera década del siglo XXI. En el caso de las pensiones destaca que partiendo de una situación más favorable en términos de pobreza que la media
de la UE cuando ésta se mide sin transferencias, la situación relativa de España empeora cuando aquéllas se incluyen en la renta de los hogares, hasta el
punto de pasar a ser uno de los países con las tasas de pobreza más elevadas.
Por otro lado, cuando se compara la tasa de pobreza sólo con pensiones y sin
otras prestaciones con la que se observa cuando estas últimas se incluyen
queda patente la escasa incidencia del resto de transferencias sociales en España en comparación con lo que sucede en la Unión Europea. Las prestaciones distintas de las pensiones, a diferencia de lo que sucede en otros países, y,
muy especialmente, las de desempleo, tienen un efecto muy pequeño sobre la
pobreza agregada.
Una última cuestión importante es si algunos de los elementos de vulnerabilidad de ciertos colectivos que se habían agudizado en los años noventa,
especialmente destacados en el ámbito comparado, han remitido en el período
reciente al abrigo del importante ritmo de crecimiento económico registrado
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Monografía
hasta la crisis. En lo que respecta a los hogares con niños, los datos homogéneos para la UE en el período reciente dejan lugar a pocas dudas: los menores de
16 años siguen presentando en España una de las tasas de pobreza más elevadas de la Unión Europea, con una diferencia de alrededor de 5 puntos respecto
al conjunto y sólo superada por cuatro Estados miembros en el último año para
el que se dispone de información. La situación de las personas mayores no sólo
no se corrigió en esta etapa, sino que en línea con los efectos señalados en el
análisis de las prestaciones sociales, en esta década se ha producido un deterioro manifiesto de su bienestar, con un progresivo alejamiento de los niveles medios de renta de la población española, brecha que permenece muy superior a
la de otros países. Además de seguir presentando una tasa de pobreza superior
a la del conjunto de la sociedad española, se ha incrementado la diferencia respecto al resto de países de la Unión Europa. Mientras que para el promedio de
países de la UE-15 y la UE-25 el riesgo de pobreza de las personas mayores aumentó en este período entre dos o tres puntos, en España creció nueve puntos.
Finalmente, es importante analizar qué ha ocurrido con aquellas personas
que viven en situación de pobreza a pesar de estar trabajando. Por un lado, la
falta de traducción del alto ritmo de creación de empleo en una menor incidencia de la pobreza invita a pensar en que para una proporción no desdeñable de hogares la ocupación dista de ser una garantía inequívoca para eludir
ese riesgo. Por otro lado, el arraigo, no sólo en España sino también en la
Unión Europea —tal como se deduce de los documentos que proliferaron en el
seno de la Comisión Europea para encauzar los objetivos sociales de la Estrategia de Lisboa— de la idea del empleo como cimiento del desarrollo social ha
hecho que en casi todos los países las políticas de lucha contra la pobreza hayan descansado en gran medida en el objetivo de incorporación al mercado de
trabajo de las personas en riesgo de exclusión social. A priori, el espectacular
crecimiento del empleo en España en estos años debería haber servido para
avanzar considerablemente en esta dirección, mientras que el drástico rebrote
del desempleo en el último tercio de la década habría propiciado la generalización de situaciones de vulnerabilidad.
Los datos disponibles sobre el riesgo de pobreza de los trabajadores en la
Unión Europea confirman el hecho bien conocido de que en España no se creó
empleo de buena calidad, ya que la incidencia de la pobreza en individuos trabajadores fue en este tiempo de las mayores de los Estados miembros, tanto en
los que trabajaban a tiempo completo como en los que lo hacían a tiempo parcial. De hecho, la tasa de pobreza de los trabajadores a tiempo completo en España se mantuvo durante toda la década muy cerca del indicador europeo
para los trabajadores a tiempo parcial.
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La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad
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Monografía
En conclusión, se puede hablar de una década en la que, a pesar del brillante comportamiento de los indicadores macroeconómicos, el bienestar relativo de los ciudadanos españoles empeoró en el contexto europeo. Una gran
oportunidad perdida, sin duda, para avanzar en el proceso de convergencia
social.
5
CONCLUSIONES
La revisión trazada del proceso de convergencia de la sociedad española en
términos de pobreza y desigualdad respecto al resto de Estados miembros de
la Unión Europea arroja muchas sombras y pocas luces. A diferencia de lo sucedido con la mayoría de indicadores macroeconómicos y, muy especialmente,
con la renta per cápita, los indicadores de pobreza y desigualdad presentan
hoy valores muy similares a los que tenían hace veinte años, incluso sin que
todavía se proyecten sobre ellos los efectos de la crisis, a priori más negativos
en el caso español. Los datos disponibles permiten anticipar que el profundo
deterioro de la economía española en el período más reciente ha ampliado las
distancias con nuestros socios europeos en algunas de las variables más representativas del bienestar social.
La comparación de las diferentes etapas recorridas desde la integración de
España en la Unión Europea arroja un cuadro ciertamente contradictorio. Las
distancias en pobreza y desigualdad sólo se recortaron en los años ochenta,
período de costoso ajuste a la prolongada crisis iniciada la década anterior y
de limitados márgenes de maniobra para la intervención pública redistributiva. Aún así, las propias expectativas que alimentó la adhesión española a la
Comunidad Europea y, sobre todo, la profundización tardía en el desarrollo de
políticas de gasto social en España propiciaron la disminución de la desigualdad y la pobreza, justo cuando en la mayoría de los países europeos se registró el proceso contrario.
En las dos décadas posteriores y hasta el momento presente, el mantenimiento durante muchos años de un ritmo alto de crecimiento económico y de
creación de empleo no fue suficiente, sin embargo, para seguir avanzando en
la senda de la convergencia. Entre otros factores, destacan, como se ha señalado, la falta de estabilidad del empleo creado, la insuficiencia de las remuneraciones en determinadas ocupaciones y, muy especialmente, el alejamiento de
las cifras de gasto social españolas del promedio de la Unión Europea. Ésta es,
sin duda, una clave explicativa fundamental de la amplia distancia que todavía nos queda por recorrer si se pretende conseguir cierta equiparación con los
niveles de vida europeos. Lejos de cerrar la brecha en los niveles relativos de
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Monografía
gasto social respecto a la UE, la experiencia registrada, al menos desde mediados de los años noventa hasta el ecuador de la siguiente década, fue de ampliación de las distancias.
En resumen, el análisis realizado de la evolución relativa de España en Europa nos lleva a hablar de una gran oportunidad desaprovechada para haber
logrado un mayor acercamiento en indicadores básicos para el bienestar social.
Esta afirmación es especialmente pertinente si se ponen en relación los indicadores directos de los ingresos y las condiciones de vida de los hogares con el
comportamiento de la economía española en el período inmediatamente anterior a la crisis: la evidente mejora en términos macroeconómicos no se correspondió con un proceso similar de convergencia en el ámbito social. La mayor
vulnerabilidad encontrada para determinados grupos permite anticipar, además, que aunque se recuperen en el largo plazo los niveles de empleo anteriores a la crisis esta hipotética mejora no será una condición suficiente para la
convergencia. Sólo elevando el gasto social a los niveles que deberían corresponder a nuestra renta per cápita podrá alcanzarse una mayor convergencia
en aspectos tan relevantes para nuestro desarrollo social.
6
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La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad
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