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CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL:
El Reto del Sector Privado en América Latina
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El reto del sector privado en América Latina
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Portada:
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Gabriel Quadri de la Torre
Liliana Grosso
Azucena Garza
Estela Irene Moreno
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Los textos que componen esta publicación fueron redactados originalmente en el Centro de Estudios del
Sector Privado para el Desarrollo Sustentable (CESPEDES) y fueron editados para su publicación por el
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Publicado por el Centro INNOVA para el Desarrollo Sostenible, Instituto Tecnológico y de estudios
Superiores de Monterrey y el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible de América Latina.
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1
CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL:
El reto del sector privado en América Latina
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 04
I.
LA CIENCIA DEL CAMBIO CLIMÁTICO ........................................................................ 05
1.
Gases Invernadero y Cambio Climático .................................................................... 06
2.
Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (PICC) ...................................... 06
3.
Conclusiones del Segundo Reporte de Evaluación del PICC ................................... 07
II.
ECONOMÍA, INSTITUCIONES Y CAMBIO CLIMÁTICO ............................................... 08
III.
LA CONVENCIÓN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS
SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO ........................................................................................ 10
IV.
V.
VI.
1.
Objetivo de la Convención Marco ............................................................................. 10
2.
Compromisos de las Partes de la Convención Marco ............................................. 10
LA CUMBRE DE KIOTO ................................................................................................. 11
1.
Protocolo de Kioto .................................................................................................... 11
2.
Elementos a considerar después de Kioto ............................................................... 14
3.
Mecanismo para el Desarrollo Limpio (Art. 12) ..........................................................
14
AMÉRICA LATINA FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO ................................................ 16
1.
Contexto económico y demográfico ......................................................................... 16
2.
Inventario de emisiones de gases invernadero ........................................................ 17
3.
Escenarios de emisiones ..........................................................................................
21
OPORTUNIDADES PARA AMÉRICA LATINA A TRAVÉS DEL
MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO (MDL) .......................................................... 23
1.
Implementación de proyectos a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio ......... 23
 Mercado de derechos .......................................................................................... 23
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2
 Certificación ......................................................................................................... 24
 Participación del sector privado .......................................................................... 24
 Proyectos forestales y resumideros de carbono ................................................. 25
 Adicionalidad ....................................................................................................... 25
 Modalidades para proyectos conjuntos ............................................................... 25
 Derechos anticipados al año 2008 ...................................................................... 26
2.
Proyectos potencialmente acreditables en el Mecanismo de Desarrollo Limpio ..... 26
VII.
ALTERNATIVAS POSIBLES .......................................................................................... 28
VIII.
EL SECTOR PRIVADO Y LA AGENDA PARA BUENOS AIRES .................................. 32
APÉNDICE A. Políticas o instrumentos posibles para el cumplimento
de compromisos por parte de los países del Anexo ............................................................... 33
APÉNDICE B. Oportunidades Económicas y venta de servicios ambientales ..................... 35
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................ 36
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3
INTRODUCCIÓN
El cambio climático es un fenómeno que merece la atención tanto de los gobiernos como del
sector privado de los países latinoamericanos. Por una parte presenta riesgos ambientales
potenciales para las economías de la región, tales como sequías, precipitación pluvial excesiva y
afectación de costas y otros ecosistemas estratégicos. En otro ámbito, la industria
latinoamericana se verá afectada por los procesos derivados de la Convención Marco de Cambio
Climático y del Protocolo de Kioto.
Estos procesos tendrán particular impacto sobre la industria eléctrica y petrolera, petroquímica,
del vidrio, siderúrgica, de aluminio, de celulosa y papel y del cemento, entre otras, que se
caracterizan por una elevada intensidad energética, asociada a emisiones significativas de gases
de efecto invernadero. El sector agropecuario no es ajeno a este contexto, ya que las actividades
de desmonte y quema de bosques y selvas constituyen una de las fuentes de emisión más
importante de bióxido de carbono a la atmósfera.
Es importante considerar que la venta de petróleo representa un porcentaje significativo de los
ingresos del sector público y del valor de las exportaciones de varios países de América Latina;
además, una proporción relativamente grande de la energía de uso final y electricidad se produce
por medio de combustibles fósiles.
En contrapartida, para el sector privado de América Latina son importantes las oportunidades que
ofrecen los procedimientos de implementación conjunta aprobados a través del Mecanismo de
Desarrollo Limpio (MDL). Los países de la región poseen ventajas comparativas para ofrecer
servicios ambientales de mitigación y captura de carbono a las naciones industrializadas que ya
han asumido compromisos al respecto. Aquí se crean posibilidades de generar nuevas corrientes
de capitales externos y de abrir nuevos campos de desarrollo económico y empresarial; esto en el
marco de sistemas globales de acreditación, certificación, intercambio comercial de derechos de
emisión, y fuentes renovables de energía.
Aún que actualmente la mayor parte de las emisiones globales provienen de naciones
industrializadas, se prevé que para la segunda década del siglo próximo los países en vías de
desarrollo contribuyan con un porcentaje significativo. Por esta razón y por otras consideraciones
que tienen que ver con presiones competitivas y factores de carácter político, puede anticiparse
que los grandes países latinoamericanos habrán de desarrollar programas vinculados a la
eficiencia energética y a la deforestación. Con ello se tenderá a establecer un nuevo marco
institucional al que deberá adaptarse la empresa privada.
Ante el debate de las modalidades de conceptualización, diseño e instrumentación de muchos de
estos temas, un escenario indeseable y costoso para el sector privado y para América Latina en
general es aquél en donde su actuación se reduzca a ser receptores pasivos de restricciones y
responsabilidades. Es fundamental que el sector privado de América Latina asuma una posición
de liderazgo, con base en información de primera calidad y en el consenso entre las
organizaciones empresariales de la región. Este documento intenta ofrecer algunos elementos
que faciliten y promuevan ese liderazgo.
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I. LA CIENCIA DEL CAMBIO CLIMÁTICO
1. Gases Invernadero y Cambio Climático
El efecto invernadero es un fenómeno que se presenta porque la atmósfera capaz de absorber
radiación infrarroja por medio de gases tales como el bióxido de carbono (CO 2), el vapor de agua,
el ozono (O3), el óxido nitroso (N3O), el metano (CH4) y los cloroflurocarbonos (CFC’s), conocidos
como gases de invernadero.
La Tierra intercepta radiación visible proveniente del sol, que penetra hasta la superficie; ésta se
calienta y a su vez emite radiación de onda larga que es absorbida por los gases de invernadero
de la atmósfera, lo que produce calentamiento. Como consecuencia, la temperatura de la
superficie de la Tierra es aproximadamente 33ºC más alta de lo que sería si no se produjera tal
fenómeno (Schneider, 1990).
Al aumentar las concentraciones atmosféricas de gases de invernadero se registra una mayor
absorción de radiación infrarroja y, por ende, incrementos en la temperatura de la Tierra. Este
fenómeno da lugar al Cambio Climático Global. Los cambios climáticos a lo largo de las eras
geológicas han ocurrido lentamente; han sido necesarios miles de años para que la Tierra gane o
pierda un solo grado de temperatura. A través de los períodos interglaciares, estos cambios se
dieron en intervalos de 0.002 °C por década. En contraste, desde 1990 la temperatura ha
incrementado en 0.05 °C y, tomando en cuenta los modelos climáticos postulados durante los
años 80, se predice un incremento de la temperatura desde 0.1 hasta 0.5 °C por década durante
el próximo siglo (Reinhardt, 1995).
El incremento anual de las la concentraciones de CO 2 se asocia principalmente con las emisiones
producidas por la quema de combustibles fósiles, que no se equilibran con aquéllas fijadas por
procesos de fotosíntesis en la vegetación en los llamados sumideros. Se calcula que se emiten
del orden de 6,000 millones de toneladas de carbono por año (una tonelada de carbono equivale a
3.666 toneladas de CO2), de las cuales alrededor de 3,000 millones se acumulan en la atmósfera
(Rotty y Marland, 1989).
Es importante resaltar que desde la época preindustrial el incremento en la concentración tanto de
CO2 como de otros gases invernadero producidos por actividades humanas ha sido significativo
(Watson, et al, 1990). La concentración actual de CO 2 en la atmósfera es fruto de las actividades
de países que iniciaron su proceso de industrialización antes que el resto, y continuaron con un
acelerado consumo energético basado mayoritariamente en combustibles fósiles. El nivel de
gases invernadero en la atmósfera y su posible efecto perjudicial en la temperatura y clima global,
se debe al efecto acumulativo de las emisiones de esos países durante los últimos 150 años.
La gráfica siguiente muestra las concentraciones de CO2 en los últimos mil años, registradas en
núcleos de hielo (D47, D57, Siple y Polo Sur) y, desde 1958), por los observatorios de Mauna Loa
y Hawai. El aumento de las concentraciones de CO2 desde el inicio de la industrialización es
notorio; está en relación al aumento de las emisiones de este gas procedentes del consumo de
combustibles fósiles (IPCC, 1994).
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Concentraciones históricas de CO2
Fuente: INE, 1997.
2. Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (PICC)
El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (PICC) fue creado en 1988 por el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización Meteorológica
Mundial (OMM), al aumentar la evidencia científica sobre la posibilidad del cambio climático global
y la preocupación entre científicos e instituciones internacionales por sus posibles consecuencias
(INE, 1997). El PICC se estableció con los objetivos de:

Evaluar la información disponible sobre cambio climático

Evaluar los impactos ambientales y socioeconómicos del cambio climático

Formular estrategias de respuesta
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3. Conclusiones del Segundo Reporte de Evaluación del PICC

La temperatura de la superficie durante este siglo ha sido tanto o más alta que en cualquier
otro desde por lo menos 1400 d.C. Durante el último siglo, la temperatura ha aumentado entre
0.3 y 0.6ºC, mientras que el nivel del mar ha subido de 10 a 25 cm y los glaciares de las
montañas se han reducido en todo el planeta.

De no implementarse políticas que reduzcan el crecimiento de emisiones de gases
invernadero, la temperatura promedio de la Tierra podría incrementar de 1 a 3.5ºC para el año
2100; esto significaría un ritmo de aumento mayor a cualquier otro observado en los últimos
10,000 años. También se espera que el nivel del mar aumente entre 15 y 95 cm para el año
2100.

La larga vida de muchos gases de invernadero en la atmósfera, aunada a la inercia térmica
de los océanos, significa que sus efectos sobre la temperatura serían de larga duración. Aún
estabilizando las concentraciones estos gases para el año 2100, las temperaturas seguirían
aumentando durante varias décadas, y el nivel del mar seguiría subiendo durante siglos.

Los cambios pronosticados en el clima incluyen efectos potencialmente perjudiciales que
afectarán tanto a la economía como a la calidad de vida de ésta y futuras generaciones
(problemas de salud, escasez de agua y alimentos, pérdida de viviendas, ecosistemas
degradados).

El éxito de la adaptación ante los cambios dependerá de los avances tecnológicos, arreglos
institucionales, disponibilidad de financiamiento, transferencia de tecnología, intercambio de
información y de la inclusión de asuntos relacionados con el cambio climático en el uso de
recursos y las decisiones económicas. Las opciones de adaptación para muchos países en
desarrollo son muy limitadas debido a la escasa disponibilidad de financiamiento y tecnología.

En muchos países, es posible incrementar entre 10 y 30% los niveles actuales de eficiencia
energética prácticamente sin costo, por medio de medidas de conservación y desarrollo de
nuevas tecnologías de suministro. De igual manera, es posible mejorar las prácticas de uso
de suelo durante las próximas 2 ó 3 décadas; esto evitaría la destrucción de grandes masas
forestales.

Los costos de mitigación y adaptación pueden reducirse utilizando políticas flexibles y costoefectivas basadas en incentivos económicos, así como instrumentos coordinados
internacionalmente. Los temas de equidad internacional e intergeneracional son críticos para
la formulación de políticas.
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II. ECONOMÍA, INSTITUCIONES Y CAMBIO CLIMÁTICO
La atmósfera es un bien público arquetípico al igual que su capacidad de carga para asimilar
contaminantes; puede considerarse también como un recurso común ambiental o como un
common planetario (Hardin, 1968). Como bien público queda excluida de un sistema de
regulación de acceso o de uso; por ello, presta servicios ambientales a todos el mundo,
indistintamente de quién contribuya a su cuidado o mantenimiento. Así, el incremento de las
concentraciones de gases invernadero puede interpretarse como un producto de decisiones
individuales en un contexto institucional de libre acceso. La atmósfera también es un caso
extremo de externalidades en donde miembros de la sociedad actual le transfieren costos a
aquellos que se ven o se verán afectados por los incrementos en la temperatura.
Siguiendo esta lógica, resolver el problema del calentamiento global significaría internalizar costos
a través del sistema de precios, de instrumentos fiscales o de otro tipo de instrumentos
económicos. Para eso se utilizarían normas impuestas de manera coactiva o mutuamente
acordadas, o bien, un esquema de regulación internacional que limite el uso de la atmósfera por
medio de restricciones o reducciones en la emisión de gases invernadero. De aquí se puede abrir
un amplio espacio de combinaciones de instrumentos para el diseño de políticas; se debe escoger
aquella o aquellas que ofrezcan los mejores niveles de eficiencia económica y de equidad, y los
menores costos de transacción posibles.
La Convención Marco de Cambio Climático así como el Protocolo de Kioto constituyen un
esfuerzo por desarrollar nuevas instituciones (normas, acuerdos, organizaciones, compromisos,
consensos, mecanismos) (North, 1995) capaces de regular el uso de la atmósfera como bien
público a través de diferentes opciones que involucran de alguna forma o de otra los criterios y
elementos anteriores.
Cabe señalar que por consideraciones de eficiencia global, las reducciones en la emisión de
gases invernadero deben llevarse a cabo en diferentes sectores de actividad y países. El punto de
partida serían aquello casos en donde se observan los menores costos marginales, hasta llegar
en algún momento a una estructura de reducciones tal, que estos costos sean equivalentes a lo
largo de toda la gama de opciones regionales y sectoriales (Varian, 1978).
Dado que los costos marginales varían entre países y sectores, las necesidades de eficiencia y de
minimización de costos dictarían crear y operar mecanismos de intercambio voluntario para
comercializar derechos de emisión o permisos relevantes. Esto lograría el cumplimiento del
criterio de equivalencia señalado anteriormente.
Como el cambio climático es un fenómeno con consecuencias inciertas, la racionalidad
económica marcaría la adopción de un esquema de política global en el que la prevención llegara
al punto en que sus costos fueran equivalentes al riesgo.
Este cálculo es complejo, no sólo por la imposibilidad de asignar probabilidades a diferentes
eventos, sino también por la dificultad de valuar en términos monetarios procesos y elementos
que no están incorporados en sistemas de mercado. No obstante, según los datos científicos más
sólidos, los riesgos potenciales del cambio climático pueden ser realmente graves, por lo que se
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justifica una fuerte actitud preventiva, que, en todo caso, nunca debe perder de vista un horizonte
de racionalidad económica (Nordhaus, 1992).
El tema de la equidad y de la existencia de responsabilidades diferenciadas añade un mayor nivel
de complejidad. Se han discutido fórmulas de acceso o de distribución de derechos en función de
parámetros como el PIB per capita, la población y las emisiones per capita, entre otros. Algo difícil
de zanjar es la consideración de responsabilidades acumuladas, desde el momento en que un
grupo importante de países ha contribuido a la emisión de gases invernadero durante un tiempo
mayor que otros. En todo caso, debe resaltarse que los actores en este proceso son y seguirán
siendo forzosamente los estados-nación, ya que en asuntos de relevancia global son las unidades
mínimas de soberanía económica, jurídica y política.
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III. LA CONVENCIÓN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE
CAMBIO CLIMÁTICO1
1. Objetivo de la Convención Marco
En junio de 1992, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, se
adoptó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Desde esta fecha
175 países la han ratificado, considerando que su objetivo y el de todo instrumento jurídico
conexo que adopte su Conferencia de las Partes es lograr la estabilización de las concentraciones
de gases de invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas
peligrosas en el sistema climático. El plazo para llegar a este nivel debe permitir la adaptación
natural de los ecosistemas al cambio climático, así como la garantía de que la producción de
alimentos no está amenazada y de que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible
(INE, 1998).
Para que la reducción de emisiones se dé de manera justa y equitativa, y de acuerdo con la
capacidad de cada una de las Partes, los países signatarios han sido clasificados en tres grupos:

Anexo I: Incluye a los países desarrollados y aquellos con economías en transición (o
economías de mercado).

Anexo II: Contiene una lista de los países del Anexo I que deberán prestar ayuda económica y
tecnológica a las Partes de la Convención con menores recursos para enfrentar los impactos
del cambio climático.

Países no-Anexo I: Países en vías de desarrollo (incluidos todos los latinoamericanos) que no
pertenecen a ninguno de los anexos mencionados.
2. Compromisos de las Partes de la Convención Marco
Además de compromisos referidos a inventarios nacionales de emisiones, programas nacionales
y transferencia tecnológica, entre otros, la Convención establece para los países incluidos en su
Anexo I la obligación de reducir, para el año 2000, sus emisiones de gases de efecto invernadero
a los niveles que tenían en 1990.
Dado el limitado avance de los países hacia esta meta , en 1995 la Conferencia de las Partes
(COP, por sus siglas en inglés), órgano supremo encargado de revisar regularmente la
implementación de la Convención, aprobó una fase piloto en la que se desarrollarían proyectos de
implementación conjunta entre países desarrollados. La COP2, segunda Conferencia de las
Partes celebrada en Ginebra en 1996, también dio apoyo a esta fase piloto y, ya para 1997
durante la COP3 en Kioto, las Partes de la Convención aprobaron un protocolo con compromisos
legales.
1
Sección basada en documento interno, INE, 1997.
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IV. LA CUMBRE DE KIOTO
1. Protocolo de Kioto
Aunque de una forma discreta, la Cumbre de Kioto marcó un nuevo punto de inflexión en el
proceso de manejo de uno de los commons globales de mayor importancia. Ciertamente el
proceso ha sido complejo, ya que ha tenido que asumirse la estrecha interdependencia de los
temas ambientales y económicos a través de un trabajo de negociación e información muy arduo
y costoso.
El resultado es importante, ya que implica revisar las tendencias inerciales de desarrollo en el
mundo, y reconocer que cualquier esfuerzo en favor de la sostenibilidad demanda mucho más
que retórica: requiere un serio ejercicio analítico, la determinación de capacidades de carga y un
diseño institucional (en este caso global) que permita regular el acceso a un recurso común (o
bien público) con criterios de eficiencia económica y equidad social.
Conviene recapitular algunos de los puntos de contenido más relevantes obtenidos de la Cumbre
de Kioto, mismos que se han plasmado en el Protocolo de Kioto (UNFCCC, 1998).

Con relación a los países del Anexo I:

Se comprometen a reducir entre los años 2008 y 2012 sus emisiones por debajo de lo
registrado en 1990, como sigue: Estados Unidos 7%, Europa 8% y Japón 6% (Articulo
3.1 y Anexo B).

Reducirán en total 5.2% de sus emisiones de manera conjunta y no diferenciada (Art.
3.1).

Deberán demostrar para el año 2005 un esfuerzo verificable por cumplir con los
compromisos adquiridos (Art. 3.2).

Podrán participar en sistemas de intercambio de derechos de emisión (Art. 3.10 y Art.
6).

Podrán cumplir en bloques o burbujas sus compromisos, de forma que las emisiones
totales del bloque no sobrepasen a la suma de las emisiones individuales (Art. 4.1).

Incorporarán en sus programas nacionales medidas para facilitar la transferencia de
tecnología y el apoyo técnico y financiero a países en vías de desarrollo.
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12
Reducciones Obligatorias de Gases Invernadero entre los años
2008-2012 para los países del Anexo I de la Convención
(porcentaje del total de emisiones registradas en el año base de 1990)
Australia
108
Finlandia
92
Liechtenstein
92
Federación Rusia*
100
Austria
92
Francia
92
Lituania
92
Eslovaquia
92
Bélgica
92
Alemania
92
Luxemburgo
92
Eslovenia
92
Bulgaria*
92
Grecia
92
Mónaco
92
España
92
Canadá
94
Hungría
94
Holanda
92
Suecia
92
Croacia
95
Islandia
110
Nueva Zelanda
100
Suiza
92
República Checa
92
Irlanda
92
Noruega
101
Ucrania
100
Dinamarca
92
Italia
92
Polonia*
94
92
Estonia*
92
Reino Unido de la Gran Bretaña
y Irlanda del Norte
Portugal
92
Japón
94
Comunidad Europea
92
Estados Unidos de América
93
Rumania*
92
Letonia*
92
* Países que se han sometido al proceso de transición a una economía de mercado
Fuente: Naciones Unidas, Convención Marco de Cambio Climático, Conferencia de las Partes Tercera
Reunión, 1997.


Para los países no-Anexo I:

Deberán, en la medida de lo posible, formular programas para mejorar sus sistemas
de información y de inventarios de emisiones (Art. 10).

Deberán formular, si resulta apropiado, programas para mitigar el cambio climático
que contemplen la remoción de obstáculos para limitar o abatir las emisiones o
incrementar la capacidad de captura de carbono; esto a través de eficiencia
energética, precios de mercado, reforma en el sector energético, regímenes
regulatorios, uso de energía renovable, mejoramiento de tecnologías en el sector
transporte e industrial, acuerdos voluntarios con la industria (Art. 10).
Todas las metodologías y lineamientos de equivalencia, cálculo, contabilidad y verificación
serán desarrolladas por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (Art. 5).
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13

Se establece un Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) que equivale a un sistema de
colaboración conjunta. En este, los países en vías de desarrollo podrán recibir inversiones de
países del Anexo I destinadas a abatir emisiones o incrementar la capacidad de captura.
Dicho abatimiento podría acreditarse a los países del Anexo I siempre que fuera medible y
adicional a los esfuerzos realizados en su propio territorio. La Reunión de las partes del
Protocolo establecerá los procedimientos que aseguren transparencia y eficiencia a través de
sistemas independientes de auditoría y verificación. El mecanismo estará sometido a la
autoridad de la Reunión de las Partes y supervisado por un Consejo Ejecutivo. Una parte de
los recursos financieros involucrados se usará para cubrir gastos administrativos y para
apoyar a países en vías de desarrollo particularmente vulnerables a los efectos del cambio
climático (Art. 12).

La autoridad del Protocolo será la Conferencia de las Partes constituida como Reunión de las
Partes del Protocolo; sólo los signatarios de éste podrán participar en las decisiones (Art.
13.1 y 13.2).

El Consejo Subsidiario de Asesoría Técnica y Científica de la Convención estará a cargo de
la implementación del Protocolo (Art. 15.1).

La Conferencia de las Partes de la Convención establecerá los mecanismos de verificación
de cumplimiento, mientras que las sanciones o consecuencias derivadas de la violación del
Protocolo serán definidas como enmiendas al Protocolo (Art. 16, 17 y 19.2).

Se requieren tres cuartas partes de la votación para enmendar el Protocolo (Art. 19.3).

El Protocolo estará abierto para firma a partir del 16 de marzo de 1998 y hasta el 15 de
marzo de 1999 (Art. 24).

El Protocolo entrará en vigor noventa días después de que haya sido ratificado al menos por
55 signatarios, incluyendo un conjunto de países del Anexo I que representen al menos 55 %
de las emisiones totales de 1990 de este anexo (Art. 25)

A partir de Kioto, queda sin efecto el Mandato de Berlín, que establece que los países en
desarrollo no tienen la obligación de adquirir ningún tipo de compromiso.

Los mecanismos para diseñar un mercado de emisiones (trading), así como las sanciones
por incumplimiento del Protocolo y la adquisición de compromisos voluntarios quedan
pendientes para la COP4.
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2. Elementos a Considerar Después de Kioto
Los resultados de la Cumbre de Kioto deben verse con un optimismo moderado en virtud de que
el compromiso de reducción de emisiones de algunos países industrializados, en principio
alentador, está sujeto a la existencia de obligaciones tangibles por parte de los países en vías de
desarrollo. Esto plantea diversos escenarios para el próximo año, especialmente a partir de la
COP4, a la luz de que el Protocolo de Kioto no impone obligaciones verificables en materia de
reducción de reducción de emisiones a los países en vías de desarrollo.
Es previsible entonces que las naciones desarrolladas inicien un trabajo muy intenso de
negociación internacional para persuadir a países en vías de desarrollo considerados clave, a
aceptar algún tipo de programa en materia de eficiencia energética, reforestación y otros, al
menos de tipo cualitativo. En sólo algunos años estas naciones serán responsables de un
porcentaje importante de las emisiones globales, por lo que es poco viable suponer que podrán
mantenerse sin aceptar algún tipo de obligación en el futuro próximo.
Aún con la suscripción del Protocolo, los signatarios se encuentran alejados del objetivo último de
la Convención, que es establecer las concentraciones de estos gases a un nivel que no interfiera
peligrosamente con el clima y la economía mundial. Según información del IPCC, esto sería
posible con una reducción total del 50% de los niveles existentes en 1990. El Protocolo significa
un primer y pequeño paso de tan sólo el 5%.
3. Mecanismo para el Desarrollo Limpio (Art. 12)
En cierta medida, este mecanismo representa una modalidad de implementación conjunta (Art. 8)
y de comercio de emisiones (Art. 17). A diferencia de estas dos últimas, aplicables sólo entre los
países del Anexo 1 como forma adicional de cubrir sus compromisos de reducción de emisiones,
el MDL permitirá a naciones no-Anexo I participar en negociaciones de reducción por medio de
certificación de proyectos aprobados por los gobiernos. Se sabe que los costos de abatir
emisiones o de capturar carbono atmosférico varían entre países y regiones; por ello, hay un
margen importante para que los países del Anexo I cumplan con sus obligaciones financiando
proyectos en países en desarrollo. Entre estas posibilidades se encuentran proyectos de
reforestación, conservación de áreas naturales protegidas, iluminación eficiente, eficiencia
energética en procesos industriales, cogeneración, entre otros.
En este contexto, América Latina presenta importantes ventajas comparativas por su elevada
intensidad energética que deja un amplio margen para incrementar la eficiencia a través de
inversiones costo-efectivas. Además, un volumen considerable de las emisiones latinoamericanas
proviene de la agricultura de subsistencia que tiene un costo de oportunidad sumamente pequeño
y grandes externalidades sociales y ambientales.
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En esta región, el clima e ciertos suelos de áreas poco aptas para actividades agrícolas generan
condiciones que permiten altas tasas de crecimiento vegetal y de captura de carbono,
aprovechables a través de proyectos de reforestación y plantaciones forestales. Así, el MDL
podría ofrecer financiamiento, transferencia tecnológica, cooperación técnica y capacitación para
proyectos de una elevada rentabilidad, tanto privada como social y ambiental.
América Latina debe asumir iniciativas para implementar este mecanismo de manera rápida,
tomando la delantera a otras regiones con ventajas similares y, además, ganando el liderazgo
mundial bajo la bandera de colaboración regional.
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16
V. AMÉRICA LATINA FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
1. Contexto Económico y Demográfico
Durante los últimos años, las tasas de crecimiento económico de la región durante han registrado
gran variabilidad. En 1994 la economía se expandió a un 5% en promedio, mientras que en 1995
se contrajo a un 0.3%.
Tasas de Crecimiento Económico en América Latina y el Caribe
Fuente: CEPAL, 1998.
Desde 1996 se reanudó el crecimiento de la región, interrumpido por los efectos de la crisis
financiera mexicana en 1995. Hasta 1997 se observó una tendencia ascendente en el valor de las
exportaciones, incluso ligeramente superior a la del valor de las importaciones.
Por otra parte, el crecimiento de la población es alto, sobre todo si se compara con regiones
desarrolladas como Europa o Norteamérica. Tomando como año de referencia 1995, la tasa
media de crecimiento demográfico esperado de América Latina y el Caribe entre 1995 y el 2000
es de 1.7%. Con base en estos datos la población actual de 491 millones podría aumentar hasta
709 millones para el 2025, y duplicarse en el año 2040 (FNUAP, 1997).
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17
2. Inventario de Emisiones de Gases Invernadero
En 1995, el total de emisiones producto de la carburación y quema de combustibles fósiles para
toda América Latina fue de 309 millones de toneladas de carbono, como se muestra en la
siguiente tabla (IEA, 1997). Dadas las tendencias de crecimiento económico y demográfico, así
como la intensidad energética esperadas, las emisiones de la región pasarán de representar el
5% del total global actual a más del 6% para el año 2015, sin considerar la deforestación (Center
for Clean Air Policy, 1998).
Países y regiones con mayores emisiones de carbono (C) por quema
de combustibles fósiles, 1995. (No incluye deforestación)
País
Total de
Emisiones
(Millones de T)
País
Emisiones per
cápita (T)
1. Estados Unidos
1371
1. Estados Unidos
5.26
2. OCDE Europa
982
2. Kazajstán
4.71
3. China
835
3. Australia
4.19
4. Rusia
455
4. Canadá
3.97
5. América Latina
309
5. Rusia
3.08
6. Japón
299
6. Corea del Norte
2.90
7. India
222
7. Ucrania
2.43
8. Ucrania
125
8. Japón
2.39
9. Canadá
116
9. Polonia
2.31
10. Polonia
89
10. OCDE Europa
2.12
11. Corea del Sur
88
11. África del Sur
2.07
12. África del Sur
85
12. Corea del Sur
1.98
13. Kazajstán
81
13. Irán
1.09
14. Australia
75
14. China
0.71
15. Corea del Norte
67
15. América Latina
0.63
16. Irán
62
16. India
0.24
Fuente: INE, 1997; IEA, 1997.
Los países de América Latina con el mayor volumen de emisiones totales de carbono (sin incluir
deforestación) son México, Brasil, Argentina, Venezuela, Colombia y Chile, en ese orden. Cabe
destacar que tan sólo estos 6 países contribuyen con el 85% de las emisiones de la región
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18
Emisiones de CO2 (millones de toneladas de carbono) provenientes
de la quema de combustibles en 1995 para América Latina
País
1. A. Holandesas
Población
(millones)
0.20
Carbono
(millones de
toneladas)
C per cápita
(toneladas/
persona)
1.31
6.56
2. Trinidad Tobago
1.29
4.02
3.12
3. Venezuela
21.67
30.88
1.42
4. Argentina
34.67
34.99
1.01
5. México
94.78
89.33
0.94
6. Jamaica
2.50
2.25
0.90
7. Chile
14.23
11.48
0.81
8. Cuba
11.01
8.45
0.77
9. Panamá
2.63
1.30
0.50
10. Brasil
159.22
78.42
0.49
11. Colombia
36.81
17.75
0.48
12. Ecuador
11.48
4.73
0.41
13. Uruguay
3.18
1.28
0.40
14. Costa Rica
3.40
1.31
0.39
15. R. Dominicana
7.82
3.00
0.38
16. Perú
23.82
7.23
0.30
17. Bolivia
7.41
2.17
0.29
18. El Salvador
5.62
1.34
0.24
19. Paraguay
4.83
0.95
0.20
20. Honduras
5.92
0.96
0.16
21. Nicaragua
4.38
0.72
0.16
22. Guatemala
10.62
1.64
0.15
23. Haití
7.17
0.03
0.00
24. Otros
17.00
3.52
0.21
Total
491.66
309.05
0.63
Fuente: IEA, 1997, FMI, 1997, FNUAP, 1997.
Las mayores emisiones de carbono (sin incluir deforestación) per cápita de América Latina
corresponden a las Antillas Holandesas, Trinidad y Tobago, Venezuela, Argentina y México. En
1995, estos países emitieron entre 0.9 y 6.5 toneladas de carbono por persona.
En América Latina existe una correlación considerable entre emisiones y número de habitantes.
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19
América Latina: emisiones de carbono vs. población
Fuente: elaborado con datos de IEA; FMI, 1997; FNUAP, 1997.
La elevada concentración de emisiones en un número pequeño de países hace que estos sean
muy conspicuos en el proceso de negociación que ya se ha iniciado sobre la necesidad de que al
menos las naciones en vías de desarrollo más significativas adopten iniciativas voluntarias en el
control de sus emisiones.
Porcentaje de emisiones totales de carbono
en 1995 para América Latina
Otros
15%
Colombia
6%
Chile
4%
Contribución de los países latinoamericanos a
las emisiones de carbono
México
29%
Venezuela
10%
Argentina
11%
Brasil
25%
Fuente: elaborado con datos de IEA; FMI, 1997; FNUAP, 1997.
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20
Sin tomar en cuenta la estructura de oferta de energía primaria, la proporción C/PIB se puede
utilizar como una aproximación de la intensidad energética de las economías latinoamericanas.
En la siguiente tabla se presenta una lista de los países latinoamericanos guardando el orden de
esta relación.
Emisiones de CO2 en 1995 (millones de toneladas de carbono)
provenientes de la quema de combustibles/producto interno bruto
para América Latina
País
Población
(millones)
PIB (miles de
PIB* per
C/PIB
millones de cápita (US$
US$ de 1990) 90/persona) (Kg/US$ 90)
1. Cuba
11.01
10.60
962.7
0.80
2. Trinidad y Tobago
1.29
5.40
4 201.6
0.74
3. Nicaragua
4.38
1.07
244.2
0.67
4. A. Holandesas
0.20
2.27
11 350.0
0.58
5. Venezuela
21.67
56.36
2 600.8
0.55
6. Jamaica
2.50
4.81
1 924.0
0.47
7. Bolivia
7.41
5.43
732.7
0.40
8. Ecuador
11.48
12.67
1 103.7
0.37
9. Colombia
36.81
50.07
1 360.2
0.35
10. R. Dominicana
7.82
8.71
1 113.8
0.34
11. México
94.78
283.40
2 990.3
0.32
12. Honduras
5.92
3.61
609.7
0.27
13. Chile
14.23
43.45
3 053.4
0.26
14. El Salvador
5.62
6.46
1 149.5
0.21
15. Argentina
34.67
181.40
5 232.2
0.19
16. Panamá
2.63
6.8
2 585.5
0.19
17. Costa Rica
3.40
7.18
2 111.7
0.18
18. Guatemala
10.62
9.25
870.9
0.18
19. Perú
23.82
42.40
1 780.0
0.17
20. Paraguay
4.83
6.15
1 273.2
0.15
21. Brasil
159.22
541.90
2 990.3
0.14
22. Uruguay
3.18
9.91
3 116.3
0.13
23. Haití
7.17
2.24
312.4
0.01
24. Otros
17.00
n.d.
n.d.
n.d.
Total
491.66
1,301.53
2,647.2
0.24
Fuente: IEA, 1997,OCDE, 1995, FNUAP, 1997.
Conviene señalar que las oportunidades de reducción son mayores en aquellos países con
valores de C/PIB elevados y que hay una alta correlación entre el nivel de actividad económica y
las emisiones de carbono.
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21
América Latina
Emisiones de Carbono / PIB
Fuente: elaborado con datos de: IEA, 1997; OCDE, 1995; FNUAP,
1997.
Los datos anteriores corresponden sólo a las emisiones que resultan de la quema de
combustibles fósiles. Es necesario considerar el papel del sector agropecuario latinoamericano,
aunque todavía no esté definido con cifras precisas.
En varios países el cambio de uso del suelo por medio de quemas de bosques y desmontes para
fines agrícolas y ganaderos es acelerado y puede representar hasta el 30% o más del total de las
emisiones. Además, puede llegar a ser la fuente más importante en la emisión de gases
invernadero (sólo CO2, sin contar sus emisiones de CH4 y otros gases).
3. Escenarios de Emisiones
Se han desarrollado modelos que asocian la demanda de energía primaria y final como las
emisiones de carbono con diferentes escenarios de crecimiento económico (Quintanilla y Bauer,
1995). Ahí se genera, para el caso de México, una elasticidad de la demanda de energía con
respecto al crecimiento del PIB muy cercana a 1. Generalizando este supuesto para América
Latina, es razonable ofrecer los siguientes escenarios:

Escenario de crecimiento económico alto (ES1), que corresponde a una tasa anual promedio
de 5%.
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22

Escenario de referencia (ES2), que considera una tasa de crecimiento anual promedio de
3%.

Escenario de crecimiento bajo (ES3), que supone una tasa anual promedio de 2%.
En la gráfica siguiente se observa el total de las emisiones de carbono generadas por quema de
combustibles fósiles de la región desde 1972 hasta 1995 (309 millones de toneladas de C), año
base a partir del cual se realizan las proyecciones para el 2015.
Emisiones de Carbono (millones de toneladas) provenientes de
quema de combustibles fósiles en América Latina
Fuente: elaborado sobre la base del modelo de Quintanilla y Bauer, 1995 y datos ya
citados.
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23
La gráfica nos muestra que es factible duplicar las emisiones de carbono para el año 2015.
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24
VI. OPORTUNIDADES PARA AMÉRICA LATINA A TRAVÉS DEL
MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO (MDL)
1. Implementación de proyectos a través del Mecanismo para un Desarrollo
Limpio (MDL)
Los países industrializados (integrantes del Anexo I) habrán de implantar diferentes políticas e
instrumentos para cumplir con sus compromisos de reducción de emisiones (ver Apéndice A). Sin
embargo, agotarán muy pronto las oportunidades de reducción a bajo costo por lo que buscarán
proyectos conjuntos con otras naciones industrializadas o en vías de desarrollo; en este último
caso a través del mecanismo de desarrollo limpio (MDL). Dada la eficiencia global que esa
posibilidad implica y sus beneficios para los países en vías de desarrollo (ver Apéndice B) es
recomendable que al menos 50% de las reducciones se haga utilizando el MDL; es por ello que
no deben imponerse restricciones excesivas al cumplimento de las obligaciones mediante este
mecanismo.
Es obvio que, a partir de un cierto punto, será más eficiente a escala global buscar e instrumentar
proyectos en regiones en donde volúmenes equivalentes de captura o de mitigación de emisiones
puedan alcanzarse a menores costos. Lograrlo deberá ser la tarea fundamental del MDL a través
de un activo mercado donde se lleven a cabo transacciones de derechos de emisión. Con esto, se
produciría una corriente adicional de financiamiento a los países en vías de desarrollo como
resultado de la venta de servicios ambientales mediante proyectos que tendrán grandes
externalidades positivas (conservación del patrimonio natural, restauración ecológica, eficiencia
energética y generación de empleos e ingresos en el sector rural, entre otros).

Mercado de derechos
El sistema de intercambio económico o de comercio de derechos que debe generarse a partir del
MDL representa la opción más eficiente y flexible para alcanzar objetivos en materia de cambio
climático. Debe operar como un mercado lo más amplio posible e incluir a todos los sectores
económicos, gases y sumideros de carbono; su transparencia y eficiencia también son rasgos
indispensables. Las reglas comerciales en ese mercado, al igual que las fórmulas institucionales
de elegibilidad, certificación y acreditación, deben de ser claras y simples, facilitar arreglos
bilaterales y multilaterales y permitir la complementación de iniciativas públicas y privadas. Para
que el mercado y el propio MDL cumplan con su función, es preciso que los costos de transacción
se minimicen y que se genere un ambiente de confianza y certidumbre a largo plazo, algo
indispensable para alentar las inversiones y consolidar el interés del sector privado en el tema.
El mercado de derechos que surja del MDL debe operar con autonomía y flexibilidad, sin
constituirse en un pretexto para la creación de nuevas burocracias internacionales. Conviene
tomar en cuenta la experiencia de la Global Environmental Facility (GEF) que, por estar sujeta a
condicionamientos excesivos y a una sanción detallada de cada proyecto, ha encontrado
obstáculos extraordinarios para su instrumentación.
Es necesario que la operación del MDL sea compatible y similar a otros sistemas de comercio y
mercados de capitales, lo que presupone obligadamente una definición clara del objeto de las
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25
transacciones (activo o commodity), sistemas de registro, contabilidad y asignación internacional,
y una documentación estandarizada. Así mismo resultará indispensable avanzar con rapidez en
los aspectos siguientes:

homologación internacional de factores de emisión, factores de capacidad de sumideros,
metodologías y procedimientos

mecanismos ágiles de solución de controversias

involucramiento del sector financiero y de compañías de seguros y fianzas.
Adicionalmente, existen algunos riesgos que es necesario salvar para armonizar efectivamente
los intereses globales con los del conjunto de las Partes de la Conferencia: la posibilidad de que
algunas acciones de mitigación se queden en el papel y que los países Anexo 1 muestren menor
interés en estas acciones al interior de sus propios países; que los esfuerzos de mitigación se
limiten a los gobiernos sin una participación activa del sector privado, y que se substituya y
reduzca aún más la cooperación para el desarrollo. Para evitar estos riesgos será necesario
establecer mecanismos eficientes y transparentes de seguimiento y monitoreo del MDL
incluyendo programas a escala nacional, sistemas de indicadores y certificación de proyectos,
entre otros.

Certificación
Es obvio que se requiere un sistema de certificación confiable y eficiente que aliente y facilite el
desarrollo de proyectos a través del MDL. Para eso será necesario recurrir a sistemas privados
similares a los que en la actualidad certifican las normas ISO, bajo un diseño institucional
multilateral de acreditación. El organismo que certifica puede contribuir a generar estándares para
la implementación y seguimiento de proyectos y programas nacionales y aún en menor escala;
sistemas de indicadores; certificación de proyectos y emisiones; ecoetiquetado en eficiencia
energética; y sistemas de reporte. En América Latina existen estructuras de acreditación de entes
de certificación ambiental y auditores ambientales que podrían aprovecharse.

Participación del sector privado
Es necesario mantener siempre la referencia e intermediación del estado-nación, por ser el nivel
mínimo de soberanía política. Sin embargo es importante que los participantes no sean sólo los
gobiernos sino también las empresas privadas. Es imprescindible estructurar un mecanismo por
el que las empresas privadas emprendan proyectos de mitigación o secuestro de carbono y
comercialicen los derechos de emisión producidos de manera directa o con la intermediación de
sus gobiernos. La participación de empresas en un procedimiento de este tipo generaría grandes
incentivos para involucrar al sector privado en tareas de eficiencia energética, energía renovable y
restauración ecológica. Bajo esta perspectiva los consejos empresariales para el desarrollo
sostenible de la región deben ejercer un liderazgo decisivo.
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26

Proyectos forestales y resumideros de carbono
Resulta fundamental que los proyectos forestales se consideren en el MDL a través de
plantaciones comerciales, reforestación y restauración ecológica. Esto permitirá una mayor
eficiencia global en las políticas de cambio climático y, al mismo tiempo, generará una gran
cantidad de beneficios adicionales como la protección de cuencas hidrográficas, la conservación
de suelos y la preservación de los recursos naturales, entre otros.
Con seguridad, un número considerable de proyectos de secuestro o mitigación serían por sí
mismos rentables desde un punto de vista social y/o privado, aunque no se considerara su
potencial de producir certificados y derechos de emisión comercializables. Por ello, y casi por
definición, el beneficio de estos proyectos sería superior a sus costos de oportunidad. En
proyectos de restauración ecológica, por ejemplo, América Latina posee importantes ventajas
competitivas con respecto a otras regiones del mundo, dado que su oferta de servicios
ambientales en materia de cambio climático tiene como valor agregado la conservación del
patrimonio natural. Varios países latinoamericanos están considerados como países
megadiversos y, en conjunto, cuentan con un alto porcentaje del patrimonio biológico del planeta.

Adicionalidad
El tema de la adicionalidad no debe ser elemento para bloquear e impedir inversiones
certificables. Si por este concepto se crean incertidumbre y limitaciones discrecionales al mercado
de derechos, podría inhibirse la disponibilidad de capitales para proyectos relacionados con el
cambio climático. Una interpretación demasiado radical del principio de adicionalidad puede
impedir su aplicación; cualquier proyecto puede ocurrir aún en ausencia del MDL, exceptuando
aquellos sin valor económico. La aplicación ciega de una cláusula excesivamente estricta de
adicionalidad podría limitar el MDL sólo a proyectos marginales o de muy alto costo.

Modalidades para proyectos conjuntos
Una vez que se defina el marco de colaboración conjunta a través del MDL, así como las bases
de elegibilidad, metodologías, técnicas, sistemas de certificación y procedimientos de conversión
de certificados de reducción de emisiones en derechos de emisión para otros países, debe
permitirse el desarrollo de proyectos a través de diferentes modalidades.
En una modalidad ex ante, empresas y países ofrecerían sus servicios de mitigación climática en
las áreas de mayor interés; se promoverían internacionalmente para buscar socios interesados
quienes, una vez ejecutado el proyecto, podrían adquirir la propiedad de los derechos de
emisiones resultantes. Esta modalidad implicaría la necesidad de seguros y de sistemas para
resolver controversias y garantizar el cumplimiento de los contratos.
En una modalidad ex post, los gobiernos o empresas de los países latinoamericanos habrían de
invertir en el desarrollo de proyectos elegibles sobre cambio climático, e incluso en la certificación
de los mismos y acreditación de los derechos de emisión generados. Una vez completado el
proyecto, se comercializarían los derechos de emisión resultantes.
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27

Derechos anticipados al año 2008
De acuerdo al Protocolo de Kioto es posible acreditar derechos de manera anticipada, como
resultado de proyectos que se hayan emprendido través del MDL antes del año 2008 en países en
vías de desarrollo. De tal manera, América Latina podrá promover iniciativas de forma casi
inmediata atrayendo nuevas corrientes de financiamiento para proyectos ambientales, de
eficiencia energética, y de conservación y restauración ecológica.
2. Proyectos potencialmente acreditables en el Mecanismo para un Desarrollo
Limpio (MDL)
Se vislumbran oportunidades significativas partir de los compromisos asumidos por los países
industrializados en materia de reducción de emisiones y del establecimiento del MDL como parte
del Protocolo de Kioto.
América Latina ofrece horizontes atractivos de mitigación de emisiones en diferentes sectores de
la economía regional que podrían cumplir con criterios de rentabilidad y favorecer la
competitividad y el crecimiento económico, siendo desde luego acreditables para el MDL. Entre
ellas se cuentan:

Desarrollo de proyectos de energía eólica y solar

Desarrollo de programas de calidad del aire en zonas metropolitanas

Control y abatimiento de la agricultura y pastoreo itinerantes

Desarrollo de normas que promuevan uso de combustibles más limpios y la eficiencia
energética

Proyectos de gas natural y generación hidroeléctrica

Privatización y mejoramiento de los sistemas de transporte de la región, incluyendo
ferrocarriles y puertos

Expansión en el uso de gas natural a través de nuevos esquemas institucionales privados

Fomento a la cogeneración de energía eléctrica en plantas industriales

Programas Nacionales de Reforestación
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28

Iluminación eficiente

Plantaciones comerciales forestales

Aplicación de buenas prácticas agrícolas que sustituyan a las quemas de pastizales y
terrenos en barbecho

Promoción de combustibles renovables como es el etanol

Autorregulación industrial

Cultivo de productos perennes en el sector agrícola
Algunas de estas opciones han sido objeto de evaluación, mostrando grandes ventajas. Tal es el
caso de tecnologías de eficiencia energética, cogeneración eléctrica, lámparas compactas
fluorescentes en el sector residencial e iluminación eficiente en el sector comercial (Quintanilla, et
al., 1996). Igualmente, trabajos acerca de la capacidad de los bosques muestran de secuestrar
carbono demuestra que la captura del sector forestal puede llegar a ser mayor que el crecimiento
esperado de las emisiones anuales por consumo de energía entre 1990 y el año 2010 (Masera,
1995). Esto significa que las plantaciones forestales comerciales ayudarían a ganar tiempo para el
desarrollo intensivo de energías renovables y tecnologías eficientes.
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29
VII. ALTERNATIVAS POSIBLES
Está claro que los países incluidos en el Anexo I de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático son responsables de la mayor parte de las emisiones de gases
invernadero; esa es la razón por la que han debido asumir compromisos de reducción tal como lo
establece el Protocolo de Kioto. Por tanto, cualquier tipo de compromisos por parte de esas
naciones debe de considerar el efecto de sus emisiones históricas, y no sólo actuales, en
términos del aumento de la temperatura promedio de la superficie terrestre.
Por su parte, y de acuerdo a proyecciones, las naciones en vías de desarrollo aumentarán
notablemente su participación como emisores de gases invernaderos. Es de esperarse que este
crecimiento relativo sea aún más rápido si el mundo industrializado cumple de manera efectiva los
límites a los que se ha comprometido, y si ocurre una migración de empresas de elevada
intensidad energética a las naciones no-Anexo I. Este tipo de empresas y actividades será
afectado directamente conforme se cumpla con el Protocolo de Kioto en Europa, Japón y
Norteamérica; también podrían perder competitividad en los mercados globalizados frente a las
empresas ubicadas en países que no forman parte del Anexo I de la Convención. Por esta razón
se espera una fuerte presión para incorporar a naciones en vías de desarrollo a los esfuerzos de
reducción de emisiones.
Adicionalmente, si la evidencia acumulada en torno al problema de cambio climático genera una
preocupación cada vez más intensa de la comunidad internacional, es factible prever que varias
naciones latinoamericanas desarrollarán programas en materia de emisiones. Otra presión vendrá
de países del Anexo I, pues condicionarán la firma del Protocolo a que las naciones en vías de
desarrollo con mayor potencial de emitir gases de invernadero lleven a cabo programas efectivos
de mitigación y prevención.
Se estima que, para el año 2020, los países en desarrollo podrían reducir sus tasas de emisión de
gases invernadero entre 15% y 40% simplemente a través de medidas de eficiencia energética
rentables en sí mismas (PICC, 1996). De ahí que sea útil tomar en cuenta algunas opciones
compatibles con las necesidades de crecimiento económico de los países latinoamericanos y
referidas a parámetros relativos, no a restricciones absolutas de emisión. Estas opciones deberán
ser transparentes, verificables, y compatibles con los esquemas internacionales; además deberán
instrumentarse utilizando mecanismos de mercado, evitando la construcción de burocracias
onerosas.
En ese caso están las alternativas para lograr la eficiencia energética (o eficiencia en carbono si
tomamos en cuenta las emisiones del sector agropecuario) de cada economía, que no
restringirían las posibilidades de expansión o crecimiento continuos. En este escenario también
caben importantes oportunidades de captación de financiamiento a proyectos ambientales y de
venta de servicios relacionados con el cambio climático.
La meta sería un programa que definiera compromisos a través de una trayectoria ascendente a
través del tiempo para la relación carbono/PIB. Así se ajustaría la extrapolación de tendencias
vigentes con medidas de eficiencia negociadas para cada país (línea 1, gráfica en página
siguiente) en función de:
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30

El tipo de combustibles utilizados. Por ejemplo, donde predominan el carbón y el petróleo
existen mayores oportunidades de reducción que en donde se depende más de la
hidroelectricidad, la energía nuclear, el gas natural o de energéticos renovables.

Las tasas de crecimiento económico, ya que éste permite una reposición de capital más
rápida y, por tanto, mayores oportunidades de renovación tecnológica y eficiencia.

El nivel de modernización tecnológica, porque en países con un mayor grado de avance
se presentarán menores opciones.

El contexto de políticas, ya que la privatización y la remoción de subsidios al consumo
energético y de incentivos a la deforestación puede representar oportunidades significativas.
En seguida se plantearía una segunda línea C/PIB (línea 2) que reflejaría resultados reales
arrojados por todos los proyectos y programas adicionales voluntarios y de iniciativas
instrumentadas con el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL). Esta línea podría incluso
registrar una pendiente constante o negativa, lo que significaría niveles más altos de eficiencia
energética en una economía en crecimiento. La diferencia de emisiones entre la línea 1 y la línea
2 sería certificable para la venta o comercialización de derechos o créditos por servicios
ambientales.
Fuente: elaborado por CESPEDES.
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Los países latinoamericanos podrían participar en un esquema parecido a éste no sólo por
contribuir a un esfuerzo global en materia climática, sino por razones imperativas de política
interna (eficiencia y diversificación energética y conservación ecológica), y por la conveniencia de
aprovechar nuevas oportunidades de exportación de servicios ambientales. No hay que olvidar
que, desde el punto de vista de la rentabilidad, al sector privado le resultaría beneficioso
involucrarse en acciones de ecoeficiencia; entre éstas se encuentran las que han emprendido en
los últimos años las industrias siderúrgica, automotriz, metalmecánica y galvanoplástica,
disminuyendo sus consumos energéticos específicos sin sacrificar márgenes de utilidad.
Es recomendable que en la instrumentación de estos programas se reproduzcan a escala
nacional principios que consideren las diferencias tecnológicas y económicas en cada sector o
rama de la economía, y que garanticen un clima de certidumbre y continuidad en el largo plazo.
Como parte importante de cualquier negociación deberán de valorarse los esfuerzos de
privatización, desregulación y eliminación de subsidios en el sector energético implementados
durante los últimos años en América Latina. Las estrategias detrás de esos esfuerzos habrán de
profundizarse en el futuro próximo; eso contribuirá significativamente a lograr mayores niveles de
eficiencia en el uso de la energía y, como resultado, un volumen relativamente menor de
emisiones de carbono.
Evidentemente los sistemas nacionales tendrán que ser compatibles con los mecanismos
internacionales y fundamentarse en transacciones en el ámbito empresarial. El papel de los
gobiernos debe concentrarse en asegurar una correcta asignación, cumplimiento, certificación y
monitoreo.
Cada país participante requeriría construir un inventario de emisiones fidedigno y proyectarlo en el
tiempo bajo supuestos realistas de crecimiento económico e intensidad energética, así como de
uso del suelo y manejo forestal. El inventario deberá compararse con las emisiones generadas en
cada período en que se hubieran aplicado proyectos y medidas de mitigación o secuestro de
carbono. La diferencia podría acreditarse a través de certificados que los gobiernos venderían en
un mercado abierto, adquiriendo la forma de derechos de emisión para los compradores.
Es importante reconocer que existen países en otras regiones del mundo, como es el caso de las
economías en transición de Europa Oriental, que pueden competir con América Latina en la oferta
de servicios ambientales relacionados con el cambio climático. Su ventaja radica en ofrecer
costos castigados debido sistemas productivos colapsados y a la extrema ineficiencia energética
con que operaban durante los años de planificación centralizada. De hecho, algunas de esas
naciones ya han tomado ya posturas agresivas de promoción y venta de servicios a países
europeos altamente industrializados del Anexo I. Por esta razón, es indispensable que América
Latina reaccione en el corto plazo para evitar que se amplíe la brecha competitiva y que nuestros
países se queden fuera de los mercados y oportunidades que ofrece el MDL.
Por último debe enfatizarse la importancia de una revisión exhaustiva de los inventarios de
emisiones en los países latinoamericanos y de su actualización a través de las metodologías de
mayor precisión y certidumbre. En particular es imperativo evaluar con mayor rigor las emisiones
del sector agropecuario que, en varios países de la región, representan la aportación mayoritaria a
las emisiones de CO2. Los inventarios de emisiones serán el fundamento de toda estrategia de
compromisos y de aprovechamiento de las oportunidades que plantea el MDL.
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Esquema Básico Posible de Operación del Mecanismo de Desarrollo Limpio
Adaptado de: CEADS, 1998.
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VIII. EL SECTOR PRIVADO Y LA AGENDA PARA BUENOS AIRES
El Protocolo de Kioto es una base sobre el cual habrán de precisarse compromisos, mecanismos
y metodologías, así como principios y sistemas de implementación. Del propio Protocolo y de los
intereses manifestados en la reunión, surgió un conjunto de temas fundamentales que requiere
ser discutido y definido:

Intercambio de derechos comercializables de emisión objetos de acreditación entre países
del Anexo 1 (mercados, verificación, certificación, factores de emisión y captura,
metodologías, entre otros);

Precisión y desarrollo de los puntos del Artículo 10 relativos a los compromisos de los países
en vías de desarrollo (no-Anexo 1);

Iniciativas voluntarias a ser asumidas por países no-Anexo 1;

Proyectos y programas conjuntos a través del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL);

Metodologías de medición y calculo de factores de emisión y captura;

Mecanismos de supervisión, fiscalización y sanción.
Es fundamental que el sector privado y los gobiernos de los países latinoamericanos construyan
una posición sólida sobre estos temas. El primero, por su parte, debe asumir un liderazgo que
permita construir instituciones nacionales eficientes, capaces de participar y generar iniciativas en
materia de acreditación y certificación, promoción de proyectos, seguimiento y evaluación,
estudios, incentivos, enlace entre organismos públicos y privados, y sistemas de información.
El sector privado también deberá ampliar el debate y las propuestas para fortalecer procesos de
eficiencia energética y ambiental en las economías de la región. Tal es el caso de la privatización,
la desregulación y mejora regulatoria y la eliminación de subsidios que distorsionan la asignación
de recursos.
En ese esfuerzo destaca la creación de oficinas nacionales para la aplicación del MDL, en las
cuales deben prevalecer principios de flexibilidad y autonomía frente al poder público, así como de
eficiencia y pluralidad con la representación de los principales organismos empresariales de cada
país, de instituciones académicas, y de aquellas entidades del estado que tengan injerencia en el
tema. Estas oficinas podrán operar como verdaderos centros de promoción de inversiones.
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APÉNDICE A
Políticas o instrumentos posibles para el cumplimiento de compromisos por
parte de los países del Anexo I.
Los países industrializados que tienen obligaciones de reducción de emisiones entre el año 2008
y 2012 de acuerdo al Protocolo de Kioto deberán definir los dispositivos normativos, institucionales
y comerciales necesarios. Así, es muy probable que se instrumenten alguna o algunas de las
alternativas siguientes:

Límites en la fuente: establecimiento de topes o "techos" en la producción (a boca de pozo
o mina) e importación de combustibles fósiles, como el petróleo, carbón y gas natural, en
función de su contenido de carbono y de la expedición de permisos o créditos
comercializables que amparen las cantidades permitidas. Sólo quedarían involucrados de
manera activa las empresas petroleras, gaseras y de minería de carbón. Automáticamente,
esto implica imponer un límite a los volúmenes utilizados en las actividades de refinación y de
procesamiento de gas natural, y de manera obvia, al consumo de combustibles en el nivel
agregado en el transporte, la industria, los servicios y el sector doméstico. Mediante esta
alternativa se cubre el 100% de las emisiones relacionadas al uso de combustibles fósiles.

Límites flujo arriba (upstream): imposición de topes a la venta de productos refinados
derivados del petróleo, gas natural y carbón de acuerdo a su contenido de carbono, que
deberá quedar amparada por permisos o créditos comercializables. Los actores involucrados
en configurar la respuesta económica serían los productores de combustibles y todos los
demandantes en los sectores de transporte, industria, servicios y doméstico. Esta alternativa
no cubriría las emisiones generadas durante las actividades de refinación y procesamiento
de combustibles.

Límites de emisiones flujo abajo (downstream): definición de topes a las emisiones de
carbono en las actividades industriales de mayor relevancia, como la industria de celulosa y
papel, petroquímica y química, vidrio, generación de electricidad, siderúrgica, cemento,
aluminio y refinación de petróleo. Las emisiones se pueden estimar con relativa facilidad a
partir del contenido de carbono de los diferentes combustibles utilizados, y también deben
estar amparadas en los permisos o créditos correspondientes. En este escenario quedan
fuera de regulación las emisiones del sector transporte, de servicios y de la industria no
incluida en la lista de prioridades.

Impuesto al carbono (carbon tax): se aplica al contenido de carbono de cada combustible
producido y comercializado. Se expresa en un incremento en los precios y en una
correspondiente reducción de la demanda. Las emisiones totales van a depender de la
magnitud del impuesto, el cual deberá ser ajustado hasta lograrse el nivel deseado de
emisiones; en todo caso, puede suponerse que el impuesto tendría que ser considerable
dada la inelasticidad de la demanda.
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
Manejo de sumideros: implica reconocer e integrar en la contabilidad nacional de carbono la
función de bosques y selvas como sistemas de secuestro y almacenamiento de carbono, y
en su caso, a la deforestación como actividad generadora de emisiones.
Las alternativas que regulan directamente las emisiones de gases invernadero (como es el caso
de los límites de emisiones flujo abajo o downstream), a diferencia de aquellas que regulan
combustibles (upstream), ofrecen mayor flexibilidad a los agentes económicos, ya que éstos
pueden optar por diferentes medidas de ajuste a sus procesos de producción, lo cual se traduciría
en menores costos y mayor eficiencia. Sin embargo, la cobertura del sistema es menor, mientras
que los costos de operación, administración, monitoreo y vigilancia son mayores.
Es posible que el impuesto al carbono se use como complemento, ya que por sí solo significaría
una enorme transferencia de recursos a los gobiernos de los países industrializados, e impediría
que los países en vías de desarrollo se beneficiaran de las oportunidades de colaboración mutua.
Teóricamente el resultado podría ser similar a los sistemas de topes, lo que daría a los actores
económicos flexibilidad para decidir si pagan el impuesto (o compran más permisos o créditos), o
bien, reducen emisiones abatiendo el consumo y/o sustituyendo energéticos; esto, suponiendo
que el nivel del impuesto es tal que arroja un volumen de emisiones igual al que se definiría en el
tope.
No obstante, la existencia no existir posibilidades de implementación a través del Mecanismo para
un Desarrollo Limpio (MDL) reduciría la gama de opciones y aumentaría sus costos para los
agentes regulados; por tanto la eficiencia global del sistema se vería restringida.
En las tres primeras alternativas son viables las oportunidades de cumplimiento por medio del
MDL, que permitirían a las empresas o gobiernos llevar a cabo proyectos de reducción de
emisiones o secuestro de carbono en países en vías de desarrollo. En este caso, por medio de
mecanismos de certificación que deberán definirse próximamente, se obtendrían derechos o
permisos acreditables para el cumplimiento de compromisos derivados del Protocolo de Kioto.
El MDL va a adquirir un atractivo mucho mayor si se incluyen no sólo proyectos de reducción de
emisiones por consumo de combustibles fósiles en países en vías de desarrollo, sino también
proyectos de reducción de emisiones por deforestación y de expansión de resumideros forestales.
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APÉNDICE B
Oportunidades Económicas y Venta de Servicios Ambientales
El sistema de colaboración conjunta para la reducción de emisiones a través de llamado
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) sienta las bases para la construcción de un mercado
internacional de certificados de captura o mitigación de carbono. En ello, América Latina presenta
enormes ventajas comparativas para ofrecer competitivamente estos servicios a los países
industrializados, lo que permitiría atraer un considerable volumen de capitales y resolver
simultáneamente problemas ambientales apremiantes, además de generarse empleos y nuevas
fuentes de ingreso, especialmente en el sector rural.
Se estima que el costo de eliminar la emisión de una tonelada de carbono puede oscilar entre diez
y cien dólares, y que cuando en los países industrializados se agotan las oportunidades de abatir
emisiones en niveles de costo por debajo de los treinta dólares, conviene trasladar el esfuerzo de
mitigación o secuestro a naciones en vías de desarrollo, como es el caso de los países de la
región.
De acuerdo a los compromisos derivados del Protocolo de Kioto asumidos por los países
industrializados, es posible prever para los próximos quince años requisitos de abatimiento de
emisiones o secuestro de carbono del orden de 200 millones de toneladas anuales.
Haciendo una conjetura razonable se puede decir que alrededor de la mitad de este volumen
tendería a mitigarse o capturarse a través del MDL, lo que crearía un mercado de
aproximadamente 100 millones de toneladas anuales con un valor estimado entre 1000 y 3000
millones de dólares.
Sin embargo, se trataría de un mercado con una cantidad importante de oferentes que serían
diversos países en vías de desarrollo. Pensando en una participación latinoamericana del 30% en
este mercado global, es razonable suponer, con el propósito de ilustrar órdenes de magnitud, que
se podría captar un flujo de recursos que variaría entre los 300 y 1,000 millones de dólares
anuales. Esto, sin contar los beneficios obtenidos colateralmente en términos de eficiencia
energética y ecoeficiencia, reducción de contaminantes atmosféricos, restauración y conservación
ecológica, recuperación de suelos y protección de cuencas hidrológicas.
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