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VIVIENDA
Y POLÍTICA DE VIVIENDA EN
EUROPA:
UN ANÁLISIS COMPARADO
DARINKA CZISCHKE
Observatorio Europeo de la Vivienda Social del CECODHAS
INTRODUCCIÓN
Al abordar un análisis comparado de la vivienda en Europa, es necesario llamar la atención sobre el hecho de que no existe una política común ni tampoco
un mercado común de vivienda en la Unión Europea (UE). En efecto, la vivienda
no figura dentro de las competencias comunitarias; ninguno de los tratados le hace
referencia. Sin embargo, en la práctica, un sinnúmero de directivas, comunicaciones y
leyes comunitarias provenientes de otros campos tienen un efecto significativo sobre
la situación de la vivienda a nivel de los estados miembros. Es más, el rol de los
mercados y políticas nacionales y regionales de vivienda para el logro de los objetivos
de la UE está alcanzando creciente reconocimiento, como se observa, por ejemplo,
en el caso de la estrategia de Lisboa y de la política de comunitaria cohesión social,
tal como elaboraré en mayor detalle más adelante.
Ahora bien, a pesar de las reconocidas interacciones entre el marco regulatorio
comunitario y la vivienda en los estados miembros, la falta de competencia directa
de la UE en vivienda ha resultado en una ausencia de un monitoreo regular y sistemático de las políticas y tendencias en vivienda a lo largo de la UE. En efecto,
no existe ningún órgano o agencia a nivel europeo que recoja estadísticas de manera
regular o que realice estudios comparativos sobre vivienda. Cabe notar, en este punto,
la excepción que constituye la publicación del informe anual sobre estadísticas de
vivienda en la Unión Europea, una iniciativa de los ministerios de vivienda de los
estados miembros. Esta publicación pretende en parte llenar este vacío a través de
la compilación de estadísticas existentes en materia de vivienda a nivel nacional, para
lo cual un país diferente asume cada año la responsabilidad de reunir la información
disponible sobre la vivienda a escala nacional. Esta publicación constituye sin duda
el principal referente para cualquier intento de análisis comparativo; sin embargo,
cabe notar la disparidad de definiciones, métodos y ciclos de recolección de un gran
número de los indicadores presentados en este informe, lo cual dificulta un análisis
comparado de significación.1
1.
A modo de ilustración, véase la amplia variedad de ‘definiciones’ o categorías de régimen de
tenencia presentes en el informe.
C. BELLET; J. GANAU Y J. M. LLOP, eds., Vivienda y sociedad: nuevas demandas, nuevos instrumentos, Lleida, Milenio, 2008.
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Por otra parte, si bien existe una gran variedad de estudios temáticos sobre vivienda en Europa, la investigación comparada sobre vivienda a nivel europeo tiende
a tener un carácter regional o temático, es decir, se restringe a grupos de países o
temas específicos. A esto se suma el hecho de que generalmente no existe un seguimiento de los resultados de estas investigaciones a lo largo del tiempo. Por ende,
todo lo anterior hace difícil hablar de la existencia de investigación comparada en
vivienda con un carácter sistemático. Sin duda, este constituye uno de los desafíos
para el sector académico e intelectual y para lograr una mayor integración europea
en esta materia. Con el objeto de intentar, al menos en parte, llenar este vacío, el
Comité europeo de coordinación de la vivienda social (CECODHAS) estableció en
2004 el Observatorio Europeo de la Vivienda Social. El objetivo del observatorio
es hacer seguimiento a las principales tendencias y políticas en materia de vivienda
a nivel europeo, participar en grupos de expertos y conducir estudios comparativos
en temas estratégicos para el sector de vivienda social. Esta ponencia se basa en el
trabajo desarrollado por el observatorio en los dos primeros años de su existencia.
Este artículo se divide en cuatro partes. En la primera presentaré una breve reseña histórica sobre las políticas públicas de vivienda en Europa desde mediados del
siglo XIX hasta hoy. Esta reseña me parece necesaria para comprender los procesos
de cambio que el sector viene experimentando en las últimas décadas. La segunda
parte abordará las principales tendencias actuales en vivienda en los estados miembros
de la Unión Europea. En tercer lugar, me referiré a las interacciones entre el marco
regulatorio de la UE y la vivienda a nivel de los Estados miembros, para culminar
con una discusión de las concepciones nacionales de provisión de vivienda en la UE
a través de la proposición de una tipología de clasificación.
RESEÑA
HISTÓRICA
Para una mejor comprensión de los procesos y tendencias actuales en materia de
vivienda a lo largo de la Unión Europea, es importante comenzar por una mirada a
los albores de los sistemas nacionales de vivienda en Europa. Puede decirse que un
punto de partida de la tematización de la vivienda como problema social lo constituye
la revolución industrial y el proceso de urbanización masiva que ella acarreó a lo largo
de Europa a mediados del siglo XIX. En efecto, un masivo proceso de migración ruralurbana tiene lugar, a través del cual la población se desplaza a las grandes ciudades
para trabajar en las nuevas industrias. Destacan las condiciones de hacinamiento y los
problemas sanitarios y sociales creados por esta situación de pobreza y escasez de vivienda adecuada. Es en este periodo cuando las primeras iniciativas de vivienda “social”
surgen para dar respuesta a estas necesidades. Cabe señalar que en esta época no es
el Estado quien se hace cargo, sino organizaciones privadas, por ejemplo, instituciones
de beneficencia (ejército de salvación, la Iglesia, etc.) y en algunos casos compañías
privadas que construyen conjuntos de vivienda para sus obreros.
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Gradualmente van surgiendo cuadros legislativos nacionales que enmarcan estas
iniciativas en distintos países europeos —notablemente en aquellos donde la industrialización ocurre con mayor fuerza—, a través de los cuales la responsabilidad
por proveer vivienda adecuada a las capas desfavorecidas de la población va siendo
gradualmente asumida por los gobiernos nacionales, como parte de una misión de
interés público. En efecto, la vivienda social deviene un elemento indispensable del
desarrollo económico e industrial de la época, así como de la manutención de la paz
social y del acelerado proceso de urbanización de las grandes ciudades europeas que
acompaña este proceso de industrialización creciente.
Una nueva etapa se abre tras la destrucción creada por ambas guerras mundiales
y la resultante escasez de vivienda para gran parte de la población. Este hecho, unido a las exigencias de reconstrucción masiva ligadas al desarrollo económico de tres
décadas de industrialización y urbanización a gran escala, el boom demográfico y los
procesos de descolonización en marcha en las antiguas potencias coloniales europeas,
no harán sino acentuar la determinación de los estados nacionales por enmarcar y
promover el desarrollo de sistemas públicos de vivienda social. Es entonces que la
vivienda pasa a ser decididamente una tarea de los gobiernos nacionales en los países europeos de posguerra, los cuales se ven forzados a construir gran cantidad de
viviendas en muy corto plazo. Es así como surgen los primeros grandes conjuntos
de vivienda social, que responden a una política con énfasis cuantitativo. A partir
de los años cinquenta, el movimiento arquitectónico modernista se impone en la
construcción de vivienda social de altura a través de la tecnología de paneles, que
permitió abaratar costos y acelerar el proceso de producción. Es importante destacar que las políticas públicas de vivienda en esta época se concentraron en proveer
vivienda para las clases medias y trabajadoras.
Cabe distinguir aquí la bifurcación de las políticas de vivienda en Europa occidental
y oriental tras la división de posguerra en dos bloques. En Europa occidental, las
políticas públicas de vivienda experimentan un gradual énfasis en lo cualitativo y se
comienzan a ejecutar programas de renovación urbana en varios países (por ejemplo
Francia). En 1970 comienza un notorio cambio en el rol del Estado, reflejado en la
reducción del gasto público, y en una reorientación de las políticas de vivienda al mercado. A partir de la década de los ochenta, en el marco de un contexto internacional
macroestructural caracterizado por las sucesivas crisis del petróleo, el estancamiento
del crecimiento económico y la aparición de un desempleo estructural, se agudizan
estos procesos, focalizándose el gasto público en vivienda para los llamados “grupos
vulnerables” de la población (ya sea en términos socio-económicos o de precariedad
personal o social) y optándose gradualmente por subsidios a la demanda en detrimento
de los subsidios a la piedra (Priemus et al. 2002). En algunos países, estas políticas
van acompañadas de un proceso de transferencia del parque de vivienda pública a
los privados. Por ejemplo, el Reino Unido, donde el parque de vivienda municipal es
gradualmente entregado a organizaciones privadas sin fines de lucro creadas para tal
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propósito, las Housing Associations; algo similar ocurre en Holanda con las Corporaties
(véase Malpass et al. 2002; Murie et al. 1994; Priemus 1996).
Entre tanto, desde los años sesenta en Europa del Este se consolida un sistema
estatal de vivienda de alquiler de propiedad pública, lo que no excluye la formación
de sub-mercados de vivienda de alquiler privado. Este sistema tiene variaciones por
país. Tras la caída del telón de acero a comienzos de los noventa hay un vuelco dramático en el régimen de tenencia en estos países, a través de la privatización a gran
escala que se lleva a cabo por los gobiernos en el marco de programas de venta a
precio simbólico a los residentes. Se da paso así a lo que se ha venido en llamar el
fenómeno de los “propietarios pobres” (quienes en algunos países alcanzan sobre el
90% de los hogares), es decir, gente que es dueña de su vivienda pero carece de los
medios económicos para afrontar las obligaciones financieras (manutención, reparaciones,
etc.) que conlleva la propiedad. A esto se suma el hecho de que en la mayoría de
estos países el proceso de privatización se llevó a cabo sin el establecimiento de un
régimen legal que regulase la situación de condominios o de viviendas multifamiliares.
Como lo señalan varios autores (véase UNECE 2005; Hegedus 2007), esta situación
ha creado numerosos problemas sociales y un severo estado de degradación física
del stock de vivienda, los que afectan tanto a los privados como a los gobiernos, y
que persisten hasta hoy.
PRINCIPALES
EUROPEA
TENDENCIAS EN VIVIENDA EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA
UNIÓN
A continuación nos referiremos, en primer lugar, a las principales tendencias
actuales en los mercados y políticas de vivienda en la Unión Europea. En segundo
lugar, nos centraremos en las tendencias en materia de demanda y políticas de vivienda social en la UE.
Tendencias en materia de mercados y políticas de vivienda
En primer lugar, cabe señalar la gran diversidad de mercados nacionales y regionales de vivienda. No obstante, es posible observar algunas tendencias comunes.
Un primer rasgo común a lo largo de la UE es el desequilibrio entre oferta y
demanda, tanto a nivel nacional como regional. A escala regional, esta situación se
traduce en una demanda insatisfecha y en elevados precios en aquellas regiones que
gozan de un mayor dinamismo económico, mientras que en el resto del país ocurre
la situación inversa (Fribourg 2006), incluso registrándose altos índices de viviendas
vacías. Resulta interesante constatar que si bien en ciertos países (por ejemplo, República
Checa, Finlandia, Grecia y Rumanía) la demanda de vivienda ha sido relativamente
satisfecha por la oferta a nivel nacional, estos mismos países exhiben un déficit de
oferta en ciertas regiones, en particular en zonas urbanas con una fuerte actividad
económica. Por otro lado, si comparamos en el ámbito nacional el desequilibrio entre
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oferta y demanda de vivienda es particularmente grave en Bélgica, Bulgaria, Francia,
Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Holanda, Polonia,
Eslovenia, España y el Reino Unido, donde la demanda de vivienda excede significativamente la oferta (Norris et al. 2004). Sin embargo, cabe notar que la magnitud
de estas diferencias varía fuertemente entre países. En general, destaca la gravedad de
esta situación en los nuevos estados miembros de la UE.
GRÁFICO 1. Porcentaje de alza en los precios de la vivienda en Europa (países seleccionados)
% de alza en los precios de la vivienda
Dinamarca
Noruega
Grecia
Irlanda
Suecia
Islandia
España
Reino Unido
Francia
Holanda
Austria
Italia
Suiza
Alemania
Portugal
-5
0
5
10
2006
Fuente: RICS 2007
15
20
25
2005
30
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En general, uno de los factores que explican esta demanda insatisfecha es el incremento en el número de hogares, usualmente asociado a la disminución del tamaño
de los hogares. Este hecho, sumado a la tendencia generalizada hacia la liberalización
del mercado de alquileres y al incremento del precio de la vivienda (gráfico 1) por
encima del nivel de inflación (Norris y Shields 2004), han contribuido a las crecientes dificultades de acceso a la vivienda experimentadas por un gran número de
hogares en varios países europeos. Esta situación —que ha sido calificada en gran
parte de los países de la UE, notablemente en Francia y el Reino Unido, de “crisis
de la vivienda”— ha redundado, entre otros, en el diseño de políticas de vivienda
específicamente orientadas a las clases medias y a los llamados key workers2 en varios
países de la Unión Europea. En efecto, se trata de hogares de ingresos medios que
están siendo progresivamente excluidos del mercado privado y deben recurrir al apoyo
estatal para obtener una vivienda adecuada.
GRÁFICO 2. Estructura del régimen de tenencia de la vivienda en los estados miembros de la Unión Europea
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
UE
in
o
Lu Un
i
xe
d
m o
bu
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o
Ita
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G
re
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M
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Po a
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Fi ria
nl
an
di
Po a
lo
ni
a
Ch
ip
re
Bé
lg
ica
0
Alquiler social
Alquiler privado
Propietarios
2.
El término key workers se refiere a aquellos empleados de servicios públicos y/o sociales (por
ejemplo, profesores, enfermeras, policías, etc.) a quienes no les es posible encontrar viviendas adecuadas a
precio asequible en zonas urbanas de alta plusvalía. La justificación de este tipo de política de asistencia
al acceso a la vivienda por parte de estos grupos radica en la resultante escasez de profesionales de estos
rubros en zonas urbanas de alta demanda de estos servicios.
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Otra característica común en el conjunto de la UE es el alto porcentaje de viviendas ocupadas por sus propietarios en la mayoría de los estados miembros (gráfico 2).
En efecto, el tipo de tenencia es el mayoritario en la UE (gráfico 3), una tendencia
que continúa al alza (Doling et al. 2007). A este fenómeno han contribuido en gran
medida las bajas tasas de interés de los últimos años, lo cual ha tenido por efecto
favorecer la adquisición de viviendas. Sin embargo, se observa también un creciente
ratio entre la deuda hipotecaria y el ingreso, lo que ha afectado principalmente a los
hogares más pobres, para los cuales el gasto en vivienda representa gran parte del
presupuesto familiar (cuadro 1). Una de las consecuencias negativas de esta situación
es el creciente ratio de endeudamiento (cuadro 2) experimentado por cada vez más
hogares a lo largo de la UE, en particular (y de forma más preocupante), de los hogares de menores ingresos, para quienes —como hemos indicado arriba— el costo de
la vivienda representa un mayor porcentaje relativo de sus ingresos (Doling 2007).
GRÁFICO 3. Distribución de viviendas según régimen de tenencia en la UE-15
otros 5%
alquiler privado 23%
propiedad 61%
alquiler social 11%
Fuente: Observatorio de la vivienda social del CECODHAS
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CUADRO 1. Proporción del ingreso familiar mensual gastado en alquiler (países
seleccionados)
País
Hogares pobres
Hogares no pobres
Dinamarca
31.4
22.5
Holanda
33.2
21.7
Bélgica
26.5
20.5
Francia
21.3
20.9
Irlanda
13.8
11.4
Italia
24.3
18.4
Grecia
35.3
20.8
España
20.5
15.2
Portugal
14.5
8.1
Austria
24.2
15.3
Suecia
35
28.4
Alemania
38.7
24.1
Reino Unido
25.3
18.5
UE
28.8
21.6
Fuente: Stephens & Lynch (2005)
CUADRO 2. Endeudamiento de los hogares en Europa (países seleccionados)
Crédito sector privado como % del PGB
% Diferencia
2004-2005
2005
2006
Holanda
9
173
183
Dinamarca
8
171
182
Suiza
4
167
175
Reino Unido
6
166
179
Irlanda
20
162
192
Portugal
4
147
160
España
17
146
166
Luxemburgo
24
133
185
Austria
7
113
118
Suecia
7
112
-
Alemania
0
111
113
Fuente: RICS 2007
Con el fin de afrontar el fuerte incremento del costo de la vivienda en el mercado, en los últimos años el énfasis en materia de políticas de vivienda social ha sido
puesto crecientemente en la focalización de la provisión de este tipo de vivienda hacia
ciertos grupos con necesidades especiales (por ejemplo, los discapacitados, población
mayor, familias jóvenes, etc.) o bien en base a su nivel relativo de ingresos. Sin
embargo, esto ha creado una creciente segmentación de la estructura del régimen de
tenencia según el nivel de ingresos. Como consecuencia de esta tendencia se observa
la concentración espacial de viviendas sociales. Esta situación ha dado pie a una serie
VIVIENDA Y POLÍTICA DE VIVIENDA EN EUROPA. UN ANÁLISIS COMPARADO
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de debates sobre los méritos relativos de políticas urbanas, habitacionales y sociales
que favorecen la mixtura social como forma de evitar la estigmatización de residentes
de estas concentraciones y la formación de guetos, frente a políticas que enfatizan
la satisfacción de las necesidades de vivienda más urgentes de parte de grupos vulnerables (véase Feantsa 2005; Musterd et al. 2006, Tunstall et al. 2006, entre otros).
Vivienda social en los estados miembros de la UE: principales tendencias en materia de
demanda y políticas
— Cambio en el tipo de demanda
Históricamente, la vivienda social en Europa ha tenido como misión la provisión de viviendas de calidad a asalariados y a hogares con necesidades especiales
(ver reseña histórica, más arriba). Actualmente, el proceso de cambio demográfico
en Europa está llevando al envejecimiento de la población, lo cual hace necesario el
diseño de viviendas y políticas relacionadas, que respondan a las necesidades específicas de este tipo de demanda. En la Unión Europea, actualmente la tendencia es
hacia hogares de menor tamaño respecto a décadas anteriores y se ha pronosticado
que en 2010 alrededor de un tercio (32%) de las personas mayores (sobre 65 años
de edad) en los antiguos estados miembros vivirán solos (Comisión Europea 2004).
Este grupo precisa viviendas adaptadas a sus requerimientos específicos, así como
acceso a servicios de calidad y apoyo especial que les permitan mantenerse viviendo
de manera independiente en sus viviendas. Por otro lado, como hemos mencionado
más arriba, destacan las dificultades sufridas por un creciente número de hogares
jóvenes para acceder al mercado de la vivienda (ya sea de alquiler o de propiedad),
las cuales están haciendo de éste un grupo prioritario a la hora de diseñar políticas
de vivienda social en gran parte de los estados miembros.
— Políticas de vivienda social
Como parte del gradual receso del estado de bienestar en Europa, la provisión
de vivienda social ha disminuido en varios estados miembro excepto en aquellos
países donde el incremento de la oferta de vivienda social constituye una política
prioritaria, tales como España, Francia, Hungría, Reino Unido e Irlanda. Por otra
parte, los subsidios a la piedra han sido complementados en un sinnúmero de
países por subsidios a la demanda, tales como vouchers o asistencia a la vivienda.
En general, la oferta de vivienda se ha orientado crecientemente hacia el mercado.
La inversión en vivienda social en muchos países ha decrecido en términos reales
(Priemus et al. 1993).
Es más, la tendencia ha sido hacia políticas que promueven la venta del stock de
vivienda pública, ya sea a través de políticas del tipo right-to-buy, vale decir, aquellas
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que otorgan derecho a la compra de una vivienda social por el inquilino que la habita
(política iniciada en los años ochenta por el gobierno conservador en el Reino Unido
y seguida en algunos otros países), o bien a través de operaciones de transferencia de
activos como las descritas más arriba (por ejemplo, la devolución del stock de vivienda
social a las corporaties en Holanda; o en el caso del Reino Unido, la transferencia del
stock de vivienda municipal (council housing) a las housing associations (asociaciones de
vivienda)). En este punto cabe destacar la reciente venta a gran escala de compañías
de vivienda municipal en Alemania a fondos de pensiones extranjeros, como forma
de contribuir a cubrir el déficit presupuestario municipal.
En este contexto, se ha puesto énfasis en la focalización de la provisión de
vivienda social en ciertos grupos con necesidades especiales (por ejemplo, los discapacitados, personas mayores, familias jóvenes, etc.) o bien en grupos considerados
“desfavorecidos”, en relación a sus ingresos relativamente bajos.
— El sector de vivienda social en la UE hoy en día
Un primer rasgo a destacar si se quiere entender la vivienda social a lo largo de
Europa, es la gran diversidad que la caracteriza. En efecto, no existe una definición
única de vivienda social que sea compartida por todos los estados miembros de la
UE. Es más, esta diversidad se expresa en términos del tamaño relativo del sector
país por país (ver gráfico 1); de los modelos de provisión de vivienda social; de las
formas legales y organizacionales que la vivienda social asume en cada país; y por
último, en la variedad de formas de ocupación o tenencia de carácter “social” que
pueden encontrarse a lo largo de la UE (por ejemplo, propiedad compartida o shared
ownership, cooperativas de propietarios, etc.).
Sin embargo, a pesar de las características únicas del marco institucional de cada
Estado miembro, puede decirse que hay semejanzas en la mayor parte de Europa en
cuanto a la adjudicación general de responsabilidades de provisión de vivienda social
entre el Estado, el sector privado, organizaciones voluntarias y hogares particulares
(UNECE 2006). En la mayoría de los países europeos, la vivienda social fue creada
y desarrollada como iniciativa privada, ya sea en forma de asociaciones o compañías.
Estas iniciativas privadas fueron integradas más tarde por los estados nacionales, en
el contexto del generalizado déficit de vivienda tras la segunda guerra mundial, como
hemos visto más arriba.
No obstante, actualmente se constata en gran parte de Europa una tendencia a
la devolución de esta tarea al sector privado con o sin fines de lucro, aunque con
asistencia continuada por parte del sector gubernamental, y dentro de un marco regulatorio y programático sectoral. Sin embargo, lo que hoy por hoy llamamos “vivienda
social” consiste en una combinación de stock público de vivienda (perteneciente y
gestionado por gobiernos centrales y/o locales, dependiendo del país) y un abanico
VIVIENDA Y POLÍTICA DE VIVIENDA EN EUROPA. UN ANÁLISIS COMPARADO
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de organizaciones que proveen vivienda social, dentro de las cuales se cuentan: asociaciones voluntarias o sin fines de lucro, fundaciones, compañías públicas o privadas
sin fines de lucro, cooperativas de vivienda e inversionistas privados.
Cabe señalar, por otro lado, que aunque el término de vivienda social es generalmente equiparado al de vivienda de alquiler social, las organizaciones de vivienda
social también cuentan entre sus actividades la provisión de viviendas para la propiedad a precio asequible.
— Residualización de la vivienda social y concentración especial de la pobreza
La venta del stock de vivienda social o pública ha repercutido en una reducción
del porcentaje de la vivienda social dentro del stock total de vivienda. Como consecuencia, la vivienda social ha tendido a focalizarse crecientemente en los sectores más
desfavorecidos de la población (UNECE 2006), llevando un proceso de “residualización” de la vivienda social. Mientras que algunos actores consideran la focalización
de la vivienda social como una forma más eficiente de provisión (FEANTSA 2005),
existen también evidencias de que, al concentrarse en sectores de bajos ingresos, este
tipo de vivienda se estigmatiza crecientemente (Priemus et al. 2002; Kingsley et al.
1993; Stewart 1992). Por lo tanto, con el objeto de prevenir la estigmatización de
estas poblaciones así como la segregación espacial, algunos creen que es aconsejable
un sector de vivienda social de base amplia (es decir, que incluya residentes de diferentes segmentos socioeconómicos), manteniendo así un perfil residencial diferenciado
(Priemus et al. 1997). Como veremos más adelante, este enfoque está representado
principalmente por el modelo “universalista” de provisión de vivienda social, como
lo muestra el cuadro 2.
INTERACCIONES
ENTRE EL MARCO REGULATORIO DE LA
UNIÓN EUROPEA
Y LA VIVIENDA
EN LOS ESTADOS MIEMBROS
No fue sino hasta el año 1986 que el Acta Única sentó las bases del mercado
interior de la Unión Europea, abriendo paso a políticas basadas en los principios de
la libre circulación, de importantes repercusiones en el sector vivienda a escala de los
estados miembros. Este hecho dio pie a una variedad de esfuerzos para dar seguimiento a estas interacciones, tales como la primera reunión informal de ministros de
vivienda en 1989.3 Cabe destacar que en aquel entonces también la Comisión Europea
se involucró en el tema vivienda, como lo demuestra, por ejemplo, la publicación en
1993 del primer informe sobre estadísticas de vivienda en los estados miembro por
3.
Esta reunión se lleva a cabo anualmente desde hace 17 años con el objetivo de discutir
esfuerzos de coordinación del sector a lo largo de los estados miembros de la UE así como el seguimiento
de las principales tendencias y políticas en materia de vivienda.
86
DARINKA CZISCHKE
parte de la misma Comisión Europea, a través de la Dirección General de Asuntos
Sociales. Cabe citar aquí al comisario de Asuntos Sociales de la Unión Europea de
la época, quien escribió en el prefacio de este informe: “La vivienda y el desarrollo
urbano constituyen instrumentos importantes para combatir el desempleo y fomentar
la integración social, dos objetivos principales de la política social de la Comunidad
Europea”.4
Sin embargo, a partir de 1998, la fuerte invocación del principio de subsidiaridad5 por parte de los estados miembros llevó a una disminución del interés por la
cuestión vivienda a nivel de la Unión Europea. No obstante, a partir del año 2000,
la implementación de la Estrategia de Lisboa en todos sus aspectos (económico, social y medioambiental), así como la importancia creciente de la coordinación de las
políticas económicas en el ámbito europeo ha hecho renacer el interés por el tema
vivienda a nivel comunitario. Es más, la creación en 2005 del intergrupo parlamentario
Vivienda-Urbanismo en el Parlamento Europeo es considerado por muchos como el
comienzo de una nueva etapa entre el marco regulatorio de la UE y la vivienda en
los estados miembros.
No obstante, esta renovada “toma de conciencia” sobre la importancia de la
cuestión vivienda entre actores institucionales europeos ha generado temores entre
algunos actores en los estados miembros relativos a la eventual erosión del principio
de subsidiaridad en favor de un intervencionismo “injustificado” por parte de la UE
en los asuntos locales y nacionales. Como veremos más adelante, el nivel europeo
constituye un nivel de acción pertinente —aunque de ningún modo predominante—
en materia de vivienda.
Como vemos en la figura 1, entre las disposiciones legales y políticas que tienen un impacto significativo en la vivienda se encuentran, respectivamente: ley de la
competencia, concesiones y servicios, contratación pública, servicios de interés general,
etc.; políticas de desarrollo sustentable, cohesión social, inmigración, directivas antidiscriminación, performance energética, etc. De la figura se desprende la multiplicidad
y complejidad de estas interacciones. Esta complejidad es aun mejor si se toma en
cuenta que la legislación en la mayoría de estas materias es altamente dinámica, es
decir, está en constante discusión y proceso de modificación. Para simplificar la
comprensión de estas interacciones, en este artículo me centraré en cuatro tendencias
principales que refieren a varias de estas áreas de acción.
4.
Fuente: Statistics on Housing in the European Community, European Communities, 1993.
5.
El principio de subsidiariedad estipula que la Unión Europea no interviene hasta que resulta
innegable que la acción común será más eficaz que una acción llevada aisladamente.
VIVIENDA Y POLÍTICA DE VIVIENDA EN EUROPA. UN ANÁLISIS COMPARADO
87
FIGURA 1. Interacciones entre el marco regulatorio de la UE y vivienda
Carta de los Derechos •
Fundamentales
• Ayudas de Estado
Cohesión social •
• Servicios de interés general
Estrategia de inclusión social •
Desarrollo urbano sostenible •
Performance energética •
• Directiva de transparencia
Políticas
Europeas
Ley
Comunitaria
• IVA
• Corte de Justicia
Inmigración •
Consumo e Hipotecas •
• Estandarización
Instrumentos
Objetivos
• Productos de construcción
Estandarización •
Empleo •
Actores
Salud •
Financiamento
Europeo
Antidiscriminación •
Ley Comunitaria
• Concesiones de servicios
• Directiva de transparencia
• Derechos exclusivos
• Estatutos europeos
• Contratación pública
• PPP
Fuente: CECODHAS (2006)
Cuatro tendencias principales
Es posible identificar cuatro tendencias que tienen relación con la creciente
visibilidad adquirida por la cuestión vivienda a escala de la UE, a saber:
1.
2.
3.
4.
Consideración de la vivienda como derecho
Reconocimiento del impacto de las directivas del mercado interno en los servicios
de vocación social
Reconsideración de los objetivos de la agenda social de la UE
Redescubrimiento progresivo del rol de las ciudades en la política de cohesión
territorial de la UE e interés creciente en un desarrollo urbano sostenible
A continuación desarrollaré cada uno de estos puntos en mayor detalle.
1. Consideración de la vivienda como derecho
Actualmente es posible constatar la tendencia al reconocimiento del derecho a
la vivienda a distintos niveles. En el plano internacional, la Declaración Universal
de los Derechos Humanos (1948) reconoce el derecho a la vivienda como derecho
social. A escala europea, en la Carta Social revisada del Consejo de Europa los sig-
88
DARINKA CZISCHKE
natarios se comprometen a implementar medidas que aseguren el cumplimiento del
derecho a la vivienda.
En el ámbito comunitario, la Carta Europea de los Derechos Fundamentales
reconoce el “derecho a una ayuda social y a una ayuda a la vivienda” en su artículo
34 (capítulo sobre la solidaridad): “Con el fin de luchar contra la exclusión social y la
pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda a
la vivienda destinadas a garantizar una existencia digna a todos los que no disponen
de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el derecho comunitario
y las legislaciones y prácticas nacionales”.6 Si bien la carta no goza (aún) de valor
jurídico, su contenido constituye un fuerte mensaje político, al invocar principios y
derechos que merecen atención especial de un abanico de instituciones.
Por último, en los estados miembros el derecho a la vivienda forma parte de
diversas Constituciones nacionales (por ej. Bélgica, Finlandia, Grecia, Portugal, etc.).
En la práctica, el derecho a la vivienda es de difícil implementación. Sin embargo,
cabe destacar el uso que diferentes actores hacen de estas declaraciones, en particular organizaciones no gubernamentales que abogan por el derecho a la vivienda de
grupos vulnerables (por ejemplo, los sin techo, minorías étnicas, etc.) ante la Corte
Europea de Justicia.
2. Reconocimiento del impacto de las directivas del mercado interno en los
servicios de vocación social
Desde su creación, la UE ha tenido como objetivo principal la creación de un
mercado único libre de todo obstáculo a la competencia. En la práctica, los principios fundamentales sobre los cuales descansa el mercado interno —libre circulación
de personas, bienes, servicios y capital; libre competencia; no discriminación— han
redundado en el diseño de políticas que tienen un impacto considerable en un sinnúmero de aspectos de la vida de las personas, incluyendo la vivienda. Entre tales
áreas de políticas se cuentan, por ejemplo: fiscalidad, competencia, ayudas estatales,
prestación de servicios, etc. En efecto, el punto crucial es que, a pesar de no ser
competencia directa de la UE, las políticas de vivienda en los estados miembros
deben ser compatibles con los principios generales del tratado de la UE.
Cabe señalar que esta situación concierne en particular al sector de la vivienda
social en Europa, debido a que este sector es, por un lado, receptor de ayudas estatales (las cuales están a priori prohibidas por el tratado) y por el otro, un sector en
que se han desarrollado operadores especializados en casi la totalidad de los estados
miembros para la prestación de este servicio. Este carácter especial de las organiza-
6.
La Carta de los derechos fundamentales se encuentra disponible en: http://ec.europa.eu/
justice_home/unit/charte/fr/charter-preamble.html
VIVIENDA Y POLÍTICA DE VIVIENDA EN EUROPA. UN ANÁLISIS COMPARADO
89
ciones de vivienda social (el cual implica que en la práctica estas se benefician de
regímenes de protección especiales en sus respectivos estados miembros) está en
contradicción con los principios del mercado interno, los que —como hemos visto— persiguen la eliminación de toda restricción a cualquier operador interesado en
prestar un servicio a lo largo de la Unión. Por lo tanto, estas dos características del
sector de vivienda social son objeto de las proposiciones que actualmente se debaten
en la Unión Europea con el fin de hacer compatibles la provisión de vivienda social
en los estados miembros con la ley comunitaria.
3. Reconsideración de los objetivos de la agenda social de la UE
En el año 2000, el Consejo Europeo lanzó la Agenda Social Europea, que establece las prioridades para las políticas sociales de la UE. Esta agenda es sometida
a revisión cada 5 años. La agenda cuenta con una variedad de instrumentos para
su implementación, tales como legislación, diálogo social, instrumentos financieros,
el Método Abierto de Coordinación (el cual tiene como finalidad la modernización
del mercado laboral y de los sistemas de protección en los estados miembros) y el
principio de mainstreaming, entre otros.
En su primer periodo de implementación, los objetivos de la Agenda social
incluyeron una provisión de “acceso a vivienda decente y salubre para todos”. Sin
embargo, como parte de un esfuerzo de racionalización de las políticas sociales de
la UE para el periodo 2005-2010, los objetivos comunes en relación a inclusión social
y jubilaciones fueron reemplazados por una serie de “objetivos globales”. Una de las
consecuencias de este cambio es la desaparición del objetivo específico de mejoramiento del acceso a la vivienda. Esta reforma constituye sin duda un paso atrás para
el sector vivienda. Fue, de hecho, a través de esta estrategia donde, por primera vez,
las políticas de vivienda aparecieron como objetivo en el ámbito comunitario. Adicionalmente, tras la revisión se exige a los estados miembros en sus informes sobre
la implementación de esta estrategia concentrarse solamente en aquellas prioridades
donde los objetivos son cuantificables.
En la práctica, es poco probable que los gobiernos prioricen en sus informes
el “acceso a vivienda de calidad decente”, un objetivo que carece de indicadores
cuantitativos, mientras que otras prioridades tales como la reducción de la pobreza
infantil o del número de personas sin techo son claramente cuantificables. Es muy
probable entonces que este nuevo enfoque se traduzca en un foco en los grupos
desfavorecidos, algo que es consecuente con la definición adoptada por la Comisión
Europea en la segunda versión de su Directiva de Servicios. En este contexto, la
ausencia de indicadores comunes para monitorear el acceso a una vivienda decente
y asequible es preocupante. En efecto, urge la formulación e implementación de
indicadores para medir el impacto de las políticas públicas en este material.
90
DARINKA CZISCHKE
4. Redescubrimiento progresivo del rol de las ciudades en la política de cohesión
territorial de la UE e interés creciente en un desarrollo urbano sostenible
Durante el periodo de programación 2000-2006 que llega a su fin este año, la
iniciativa comunitaria URBAN constituyó un instrumento específicamente diseñado
para estimular la creación de empleo, el avance en material de inclusión social y la
calidad del ambiente construido y natural en áreas urbanas degradadas. Sin embargo,
la iniciativa URBAN se ha extendido al próximo periodo de programación. El propósito esta vez es integrar la dimensión urbana de la política de cohesión a través de
una variedad de acciones y programas. El nuevo enfoque ha dado pie a numerosas
discusiones y negociaciones entre la Comisión Europea y actores nacionales y locales con el fin de fortalecer la dimensión de inclusión social en la nueva política de
cohesión. Para el logro de su potencial como motores de crecimiento y desarrollo
regional e innovación, las ciudades deben afrontar una serie de problemas ligados a la
inclusión social. La vivienda es considerada parte de este propósito general en tanto
componente principal de una política integrada de desarrollo urbano sostenible de áreas
urbanas que persiga fortalecer la inclusión social en la Unión Europea. Sin embargo,
cabe señalar que el tema vivienda no se ha beneficiado de los mismos esfuerzos de
coordinación interinstitucional en comparación con las políticas urbanas.
CONCEPCIONES
NACIONALES DE PROVISIÓN DE VIVIENDA EN LA
UE
Tras años de discusiones interinstitucionales, en 2005 una serie de documentos han
establecido las bases para un marco regulatorio de la vivienda a nivel europeo. Este
marco, sin embargo, parece estar en contradicción con ciertos modelos de provisión
de vivienda social en algunos estados miembros. A continuación vamos a ilustrar
esta situación a través de una clasificación de los distintos enfoques de provisión de
vivienda social en los estados miembros de la UE.
A nivel general, es posible identificar una gran variedad de enfoques. Intentaré
una clasificación tomando dos ejes de análisis: por un lado, el tamaño del sector de
vivienda social de alquiler7 (figura 2). Como vemos en el cuadro 2, se distinguen
tres grupos de países según el porcentaje de vivienda social de alquiler respecto del
total de viviendas del país respectivo.8
7.
Cabe señalar que, para efectos de la presente clasificación, se ha considerado la “vivienda social
de alquiler” como equivalente a la “vivienda social” en general, debido a la disponibilidad de estadísticas
comparables a nivel europeo únicamente en esta categoría. Esto no excluye, sin embargo, el hecho de
que en diversos países existen operadores que construyen y gestionan viviendas para la “propiedad social”.
Sin embargo, la falta de datos estadísticos comparables sobre esta última, hace imposible una clasificación
que tome en cuenta este régimen de ocupación.
8.
Fuente: Encuesta General del CECODHAS 2005 (2006) y Housing Statistics in the European
Union (2005). Los porcentajes de vivienda de alquiler están calculados en base al total de viviendas en
los estados respectivos.
VIVIENDA Y POLÍTICA DE VIVIENDA EN EUROPA. UN ANÁLISIS COMPARADO
91
El segundo eje es criterio de adjudicación. Aquí es posible identificar claramente
dos grupos: el primero, que llamaremos el modelo “universalista” (también conocido
como “vivienda de utilidad pública”), que emana de una concepción de bienestar social
particular, cuyo objetivo es proveer de vivienda de calidad decente a precio asequible
a toda la población. En este modelo, la vivienda es considerada una responsabilidad
pública que es provista por una amplia gama de operadores que van desde compañías
de vivienda municipales (por ejemplo, en Suecia) a fundaciones y operadores sin fines
de lucro (Austria, Países Bajos). Con el fin de garantizar el acceso a una vivienda
de calidad a un precio asequible a toda la población, la vivienda social tiene un rol
regulador del mercado (por ejemplo, a través del control de alquileres). Por último,
un objetivo clave de este modelo es asegurar la “mixtura social” como mecanismo
de prevención de formación de guetos.
El segundo modelo, que llamaremos “focalizado”, se basa en el supuesto de
que es posible lograr los objetivos de la política de vivienda por el libre mercado
(es decir, a través de la asignación de recursos por medio de la oferta y la demanda). Bajo este supuesto, solo aquellos hogares para los cuales el mercado es incapaz
de proveer vivienda de calidad decente a un precio asequible son beneficiarios de
vivienda social. En este enfoque, sin embargo, existe gran variedad respecto al tipo
de operadores, tamaño del sector y criterios de adjudicación. Con el fin de intentar
afinar nuestra clasificación, hemos creado dos subcategorías en este último parámetro,
a saber: vivienda social para “empleados” o “asalariados”, y vivienda social para los
grupos desfavorecidos. Si bien la primera subcategoría corresponde a la concepción
tradicional de grupo beneficiario de vivienda social en la mayoría de los estados de
bienestar de posguerra en Europa, la segunda subcategoría representa la tendencia de
las últimas tres décadas en materia de focalización de recursos públicos en vivienda
en un número creciente de estados miembros (UNECE 2006).
Resulta interesante constatar que, si bien la vivienda social es considerada uno de
los pilares de la protección social en el modelo social europeo (véase sección anterior), la concepción focalizada de vivienda social que favorece la Comisión Europea
parece ignorar la función reguladora que esta ejerce sobre los mercados locales de
vivienda. Es más, la Comisión Europea considera la vivienda social como “vivienda
para los más desfavorecidos”,9 un concepto que no corresponde, como hemos visto
arriba, a modelos de vivienda de interés publico o “universalista” como, por ejemplo,
el escandinavo o el austriaco. En suma, esta visión de la Comisión Europea no está
tomando en cuenta especificidades del sistema de vivienda de cada país, no sólo
en términos de los mercados de vivienda o de los modelos de provisión, sino del
sistema de bienestar social en sentido amplio que predomina en los distintos estados
9. Véase, por ejemplo, la discusión del “caso holandés” sobre ayudas estatales y vivienda social,
en Gruis, V. y Priemus, H. (2006); Elsinga y otros (2006).
DARINKA CZISCHKE
92
CUADRO 3. Enfoques de provisión de vivienda social en la Unión Europea
Tamaño
del secor de
vivienda social
Criterio de
adjudicación
>=20%
11% - 19%
=< 10%
Focalizado
Universalista
'Clase asalariada' o
empelados
Grupos desfavorecidos
Suecia
Países Bajos
Dinamarca
Austria
Asutrua
Reino Unido
Finlandia
República Checa
Finlandia
Francia
Francia
Bélgica
Grecia
Italia
Luxemburgo
Alemania
Bélgica
Estonia
Hungría
Irlanda
Portugal
España
Alemania
Fuente: Observatorio Europeo de la Vivienda Social del CECODHAS (2006)
miembros, el cual incluye modelos institucionales y organizacionales que han evolucionado históricamente en cada país para proveer este servicio.
CONCLUSIÓN
Como hemos visto, la vivienda no figura dentro de las competencias de la Unión
Europea. Sin embargo, en este artículo hemos mostrado que existe una legislación
comunitaria de impacto creciente en el sector a escala nacional y local. Más aun, se
constatan significativas interacciones entre, por una parte, los mercados y políticas de
vivienda en los estados miembro, y por otra, los objetivos de las políticas comunitarias.
Un ejemplo de esto es la estrategia de Lisboa, donde los objetivos de crecimiento
económico y mayor inclusión social dependen en gran medida de un mejor equilibrio
entre la oferta y demanda de vivienda de calidad para toda la población, a modo de
facilitar la integración laboral y social.
Sin embargo, alcanzar el máximo potencial de estas interacciones implica reconocer la diversidad de enfoques en materia de políticas de vivienda —y en particular,
de vivienda social— en los distintos estados miembros. Como hemos señalado, cada
país ha establecido condiciones de acceso a vivienda social que obedecen a objetivos
sociales y económicos que se enmarcan dentro de tradiciones de política pública propias. De este modo, la conciliación de los objetivos comunitarios con el respeto por
las concepciones específicas de política social y habitacional vigentes en cada país se
impone como uno de los principales desafíos en el ámbito de la UE.
En este sentido, destaca una variedad de iniciativas relativamente recientes que
buscan formas de cooperación transversal (por ejemplo, redes de intercambio y
coordinación entre actores de distintos países) y a distintos niveles (local-nacional-
VIVIENDA Y POLÍTICA DE VIVIENDA EN EUROPA. UN ANÁLISIS COMPARADO
93
comunitario, como la reunión anual de ministros de vivienda, el intergrupo parlamentario vivienda-urbanismo, etc.) en esta materia. Así, a falta de una política comunitaria
formal de vivienda, tal vez puede hablarse de la gradual emergencia de una forma de
“gobernanza” (governance) de la vivienda en la UE, vale decir, una nueva forma de
aproximarse a estas interacciones sobre la base de asociaciones y cooperación entre
actores a distintos niveles.
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