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El lugar de las familias en las políticas asistenciales del Estado
Mgister Nelly Nucci,
Lic. Sabrina Bermúdez
Lic. Rossana Crosetto
Lic. Ana Miani
Lic. Eduardo Ortolanis
Lic. Alicia Soldevila
Resumen
El presente trabajo se desprende del estudio cualitativo “Políticas Sociales y Familia: La familia como
objeto de las políticas asistenciales”, desarrollado en el año 2004 dando inicio a una línea de
investigación. Nuestras producciones sobre las estrategias de reproducción social de familias/ unidades
domésticas de sectores mayoritariamente pobres de la ciudad de Córdoba, 1 nos han conducido
progresivamente al campo de problemáticas relacionadas al bienestar de las familias y asistencia de
sus miembros, y por tanto del conjunto social.
La relación entre las políticas sociales y las familias contiene numerosas aristas que giran en torno a
las familias como objeto de políticas o a la incidencia de estas últimas sobre las familias en los planos
económico, social y cultural, entre otras, enfocaremos nuestra mirada sobre la/s noción/es de familia
sostenidas en las políticas asistenciales.El Universo ha estado compuesto por planes y programas
asistenciales de empleo y alimentarios nacionales, provincial y municipal, entre los años 2002- 2004.
Introducción:
Las reflexiones y lecturas conceptuales presentes en este trabajo toman como insumo los
resultados del estudio “Políticas Sociales y Familia: La Familia como Objeto de las Políticas
Asistenciales2” llevada adelante en el año 2004 por un equipo de investigación conformado por
docentes e investigadoras de la Escuela de Trabajo Social, Universidad Nacional de Córdoba. Dicho
trabajo es parte de una línea de estudio fundada en nuestro interés como equipo docente y de
investigación en profundizar algunas cuestiones de orden teórico metodológico pertenecientes al
1
Las investigaciones de referencia son: “Necesidades y satisfactores en el espacio social familiar” (1999),
“Estrategias de reproducción cotidiana en el espacio social familiar” (2000), “El lugar de las estrategias
individuales en las estrategias familiares de reproducción social” (2001) y “Estrategias de reproducción familiar
-estudio cuantitativo- (2002-2003).
2
“Políticas Sociales y Familia: La familia como objeto de las políticas asistenciales” Directora: Mgter. Cristina
Gonzalez, Integrantes: Mgter. Nelly Nucci, Lics. Rossana Crosetto, Alicia Soldevila, Eduardo Ortolanis, Sabrina
Bermudez, Ana Miani. ETS. UNC. Proyecto aprobado por Secretaria de Ciencia y Técnica de la UNC ( SeCyt) .
Córdoba, 2004
campo de intervención del trabajo social con familias. Hace varios años abrimos una línea de
indagación sobre la temática que redundó en importantes contribuciones en la transmisión de
conocimiento. Los mismos fueron desarrollados fundamentalmente a través de diseños cualitativos 3
que nos posibilitaron la exploración de las variables que intervienen en los procesos de conformación
y satisfacción de necesidades y acceso a recursos, así como las estrategias de reproducción cotidiana
que se generan por los intentos de las familias para mantener o incrementar su posición económica y
social. Todos estos estudios han puesto la mirada fundamentalmente en los procesos y mecanismos
elaborados en el espacio social familiar en pos de su reproducción social planteándonos la necesidad
de incorporar un actor fundamental que impacta e incide en estos procesos que es el estado a través de
sus políticas sociales.
Compartiremos algunos de los hallazgos encontrados en la investigación que nos han permitido
constatar que las familias son objeto de estudio de las políticas sociales y particularmente aquellas a
las que van destinadas las políticas asistenciales.
Reseña Metodológica
Antes de adentrarnos al desarrollo del presente trabajo resulta necesario precisar que se puso en
práctica un diseño cualitativo que tuvo como propósito indagar las nociones explícitas e implícitas de
familia existentes en las políticas sociales, particularmente las asistenciales de empleo y alimentarias
desde el año 2002 hasta el año 2004. El recorte del tema nos permitió realizar un análisis de los planes
y programas a nivel nacional, provincial y municipal (Córdoba) mencionados; de aquellas
dimensiones que permiten valorar su vinculación a la familia y a las funciones de las que ella resulta
ser “responsable” en el actual contexto. Nuestra búsqueda se orienta a aquellas nociones de familia
que se expresan en forma explícita o implícita en los documentos donde estos planes y programas son
formulados, léase decretos, resoluciones, formularios – entre otros - que enuncian en sus
considerandos y articulados los fundamentos y demás elementos que caracterizan a cada uno de ellos.
Una ves que se tuvo estos materiales se procedió al estudio de los documentos y la elaboración de una
síntesis descriptiva de cada uno en base a la matriz que luego permitió efectuar el análisis final.
Cabe señalar que dada la inexistencia de una política social dirigida expresamente a la familia, se han
tomado programas que mencionan como destinatarios a “familias”, a “personas individuales” – en
algunos casos identificadas por su pertenencia a una familia (como el caso del Plan Nacional de
3
1999: “Necesidades y Satisfactores en el Espacio Social Familiar”. 2000: “Estrategias de Reproducción
Cotidiana en el Espacio Social Familiar” y 2001: “El Lugar de las Estrategias Individuales en las Estrategias
Familiares de Reproducción Social”,2002-2003 “Estrategias de Reproducción Social en el espacio social familiar
(estudio cuantitativo). Todos ellos aprobados por la Secretaria de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional
de Córdoba e incorporados al Programa de Incentivos a la Investigación.
Jefes /Jefas de Hogar) y otros en los que sin especificarlo (como los programas de empleo de nivel
provincial), refieren indirectamente a funciones relacionadas con la vida familiar.
La selección de casos a estudiar se realizó combinando dos criterios centrales:
-
Jurisdicción desde la que se formula: nacional, provincial y municipal.
-
Ámbito de aplicación: aquellos programas y/o planes que se implementan en la ciudad de
Córdoba.
A pesar que nuestra selección en cuanto al sector de políticas sociales se ha concentrado en las
políticas alimentarias y de empleo4, se agrega el Programa Nacional Familias por la Inclusión Social,
por tratarse del único que enuncia específicamente a la familia como destinataria.
Los casos seleccionados han sido:
1. Alimentarios Nacional : Plan de Seguridad Alimentaria “El Hambre más urgente” y Programa
Prohuerta y Alimentarios Municipal: Programa de Fortalecimiento Alimentario y Desarrollo
Comunitario “ Vale lo Nuestro”- Sub Programa de Atención Focalizada 5.
2. De empleo Nacional “Plan Manos a la Obra” y Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” y
De Empleo Provincial: “Programa Volver al Trabajo” y “Programa Primer Paso”.
3. Programa Familias por la Inclusión Social (nacional).
3. Programa Familias por la Inclusión Social (nacional).
El lugar de las familias en las políticas asistenciales del Estado
Del análisis efectuado a los documentos de los planes y programas provenientes de las políticas
asistenciales de empleo y alimentarias a nivel nacional, provincial y municipal ( período 2002-2004)
puede señalarse que en los textos subyace una mirada y un lugar especifico asignado a las familias y/o
miembros particulares destinatarias de los mismos. A estas familias y/o miembros se las define de
manera explicita o implícita en términos de “co responsables” o “responsables principales” del
sostenimiento de las políticas asistenciales reforzando de esta manera las sobrecargas y señalan un
corrimiento del estado del papel de garante al de “apoyo” transitorio.
4
Como explicamos en nuestra introducción, el recorte efectuado obedece a la necesidad de acotar el universo a
estudiar, dada la profusión de políticas sociales, y por la relevancia que adquirieran dentro de las políticas
sociales destinadas a combatir el desempleo y la pobreza en el país en la última década.
5
Cabe señalar que se presentaron dificultades en el Programa Municipal de Fortalecimiento Alimentario y
Desarrollo Comunitario “Vale lo Nuestro”, ya que sólo se pudo acceder a un proyecto y a información
proporcionada por funcionarios vinculados al mismo.
La población focalizada en estas políticas sociales asistenciales son individuos, familias, sectores
sociales pertenecientes a lo que se denomina población con Necesidades Básicas Insatisfechas, Bajo
la Línea de la Pobreza, Vulnerables, en riesgo, con una posición particular en el espacio social
familiar: mujer jefa de familia 6, adolescente madre, entre otras y/o con la presencia de situaciones o
problemas sociales derivados de su trayectoria y posición social.
Este lugar ocupado en la estructura social la delimita como potencial destinataria de la asistencia por
entenderse que de su posición se derivan los obstáculos de orden material y no material que dificultan
su reproducción social. Ante esto el estado define su acción en términos de “compensación” del daño
o dificultad a través de la asistencia focalizada por suponer que estos grupos poblacionales poseen una
estructura de recursos económicos, sociales y culturales insuficientes para revertir por sus propios
medios ésta situación. La lectura presenta a los destinatarios por un lado como carentes de recursos y
por el otro como co participes y co responsables del sostenimiento de los programas. Es desde esta
lectura que se destacan dos aspectos generales a los programas que refieren a los supuestos que
detentan y demandas que se derivan de los mismos en torno al lugar y papel de estos individuos,
familias o grupos poblacionales:
1.-
que en la mayoría de los planes y programas estudiados, los sujetos destinatarios aún
perteneciendo a familias pobres, vulnerables y/o de riesgo, cuentan con capitales culturales y sociales
o potencialidades para adquirirlos, que los posicionan como “contraprestadores” ¿o protagonistas?
Comunitarios /locales.
2.-
que las familias en su comunidad de residencia se responsabilicen individualmente de sus
problemas de empleo y alimentarios y por ende, en tanto merecedoras de la prestación estatal,
deben cumplimentar contraprestaciones que den cuenta de este “hacerse cargo” de sus
integrantes tales como concurrencia a controles de salud, permanencia en la escuela,
participación y organización en espacios
locales comunitarios, sólo por citar algunos
ejemplos, de tales contraprestaciones.
En definitiva, las familias deben aprender a autogestionarse,
a “auto-responsabilizarse” de sus
integrantes, de lo que puede deducirse que subyace la normativa liberal que pone el acento en la
individuación y la familiarización. Siguiendo a Esping Andersen 7 (1993), un régimen de bienestar es
más o menos “familiarista” si en la distribución de cargas entre el Estado, el mercado (especialmente,
el laboral) y la familia, se tiende a depositar la mayor responsabilidad de las tareas de reproducción
6
La categoría jefe/jefa de hogar, también surge de los estudios de tipo estadístico o censales, con el fin de
identificar una persona ´de referencia´ a partir de la cual se configura la estructura familiar.
7
Esping-Andersen, G. Los tres mundos del Estado del Bienestar, Edicions Alfons el Magnánim-IVEI, Valencia,
1993.
social en esta última. En este sentido, cabe destacar que la tipología elaborada por este autor, refiere al
conjunto de las políticas estatales, que como venimos observando no están contenidas en nuestra
investigación. No obstante, consideramos que dado el peso que han adquirido las políticas
asistenciales8 en nuestro país – de las cuales nuestra muestra toma precisamente aquellas más
representativas en la actualidad – estaríamos en condiciones de afirmar que en la distribución de
cargas entre las tres instituciones mencionadas, la familia sigue siendo la mayor depositaria del
bienestar de los miembros de la nación, lo que se ve reflejado en los planes y programas considerados.
Los criterios planteados por estas políticas ponen de relieve la función reproductora de la familia
unidad doméstica en las dimensiones biológica, social y cultural (Edholm, Harris y Young 9, 1977), al
responsabilizar a las familias del cuidado de aquellos miembros considerados socialmente no
productivos como niños/as, discapacitados y adultos/as mayores, así como de la educación de los
primeros.
Al respecto Grassi (1996), manifiesta que las políticas sociales cuyos destinatarios tienen a la familia
como objeto de planes y programas “de manera explícita en algunos casos o como ´el código oculto´,
las más de las veces,” incluyen “supuestos” referido al tipo de unidad que conforman o deberían
conformar y acerca de las funciones, obligaciones y distribución de responsabilidades en el interior de
tal unidad, en tanto “ las acciones centradas en los ámbitos familiar y comunitario se apoyan en el
respeto de las particularidades y costumbres de cada región del país al igual que los espacios
comunitarios ya constituidos o en constitución10”.
De Martino11 (2001) menciona las diferencias entre las políticas dirigidas a la familia en el marco del
modelo bienestarista o del modelo neoliberal. Al respecto plantea que el fortalecimiento de la familia
nuclear en tanto unidad privada y autónoma fue creada y reconstituida por el Estado Moderno tanto en
8
Tomando aportes de Estela Grassi quien plantea en su articulo “La familia: un objeto polémico”, en: Revista
Sociedad Nº 9, Facultad de Ciencias Sociales, UBA, septiembre 1996; diremos que las políticas asistenciales o
de asistencia social contienen a aquellas políticas de asistencia a la pobreza dirigidas expresamente a atender la
carencia de bienes y servicios básicos – fundamentalmente alimentarios – las de asistencia al desempleo y las
orientadas a la acción social de asistencia, que siendo parte de una política estatal deliberada, son no estatales en
términos de la naturaleza del vínculo y el tipo de mediación establecido entre quien arbitra los recursos y el que
carece de los mismos.
9
Edholm, F.; Harris, O; Young K. “Conceptualizing women”, en: Critique of Anthropology. Vol. 3, Nº 9/10,
1977. Siguiendo a dichos autores, distinguimos tres dimensiones de la reproducción, a saber: la reproducción
biológica, que en plano familiar significa el tener hijos y en el plano social, se refiere a los aspectos sociodemográficos, es decir, a la reposición generacional de las familias y de las sociedades. La reproducción
cotidiana, o sea el mantenimiento de la población existente, a través de las tareas domésticas de subsistencia; y
la reproducción social, o sea las tareas extra productivas, dirigidas al mantenimiento del sistema social.
10
Grassi, E. “La familia: un objeto polémico”, en: Revista Sociedad Nº 9, Facultad de Ciencias Sociales, UBA,
septiembre 1996.
11
De Martino, M. “Políticas Sociales y Familia. Estado de Bienestar y neo-liberalismo familiarista.”
FRONTERAS. Revista del Departamento de Trabajo Social. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de la
República, 2001.
sus orígenes decimonónicos como en su fase de bienestar. “En ambas situaciones el Estado alimentó
el individualismo y autonomía familiar en términos privados.” En el modelo de bienestar, este
fortalecimiento vino mediado por un mayor énfasis en los derechos individuales mas que familiares o
grupales, o por las diversas prestaciones y servicios que llegan a la familia a través del papel de sus
integrantes en tanto actores económicos o sociales (asignaciones familiares, servicios de salud, etc.).
En el actual modelo, reforzando la idea de familia “refugio”. En definitiva, los distintos regímenes
bienestaristas conocidos hasta la actualidad en los países capitalistas centrales y periféricos, se han
valido de la institución familiar tradicional –patriarcal - de una u otra manera.
La relación que establecen los planes y programas con quienes se incluyen en él, expresa muy
explícitamente una atribución de responsabilidades a los miembros adultos respecto de la crianza de
los niños, salud y educación de sus miembros, siempre en el ámbito de las familias o los hogares, lo
que indica apelación a las solidaridades entre miembros de un mismo núcleo familiar (de padres a
hijos, a abuelos, entre cónyuges). Ello se desprende con más claridad de las condiciones establecidas
para la inclusión en los mismos. Recordamos aquí, sólo algunas de las mencionadas en nuestro análisis
detallado: en el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, el criterio de inclusión al programa es la
presencia de hijos, y la obligación de que asistan a la escuela; por su parte, en El Hambre más Urgente,
lo es la presencia de algún miembro en situación de mayor vulnerabilidad, y el programa Vale lo
Nuestro (que se desprende del anterior) establece un amplio espectro de posibles miembros en
situación vulnerable, tales como mujeres jefas de hogar o con hijos a cargo, hogares con personas a
cargo, entre otros. Inferimos que ello opera por un lado, como reconocimiento de las condiciones
reales de las familias pobres o empobrecidas, pero por otro, reafirma las funciones existentes para las
familias, sin cuestionar si todas ellas deben estar a cargo de los hogares, o si éstos precisan algo más
que un apoyo por parte de las instituciones estatales.
Al no realizar especificaciones, pareciera asignar por igual a varones y mujeres responsabilidades tales
como el control de salud y concurrencia escolar, tendiendo a reforzar la dependencia de los individuos
en la familia a partir de las reciprocidades familiares o conyugales, aunque por investigaciones
anteriores podemos afirmar que existe al interior de las familias-unidades domésticas una clara
diferenciación sexual, generacional y de parentesco en el trabajo familiar.
En la formulación de los planes y programas ligados al empleo no existen referencias al sexo/género;
en este caso podría interpretarse que la ausencia de direccionalidad a un miembro de la familia en
particular, impulsa una visión democrática de la distribución del trabajo al interior de la unidad
doméstica, dejando librado a que cualquiera tenga la iniciativa de presentar un proyecto familiar o
asociarse a otras personas; sin embargo, resulta más factible suponer que la ausencia de menciones
explícitas refuerza los patrones tradicionales de familia: aquello que no se nombra, remite a nociones y
prácticas “naturalizadas”. Al respecto ya existen críticas a estos planes por parte de grupos feministas,
en cuanto a la falta de inclusión de la perspectiva de género en estas políticas. Así por ejemplo, en el
informe de las ONG´s argentinas para Beijing MAS 10 (2004) se destaca que si bien el Plan Jefes y
Jefas de Hogar desocupados significó un avance en el sentido de una política de carácter universal y se
privilegió la inscripción de mujeres, no se trata de una acción positiva de género. Más bien, se
reproducen las prácticas tradicionales de asistencia que utilizan a las mujeres para el cuidado de la
salud y la educación de los hijos/as y entre otros problemas, no distingue entre familias según su
cantidad de hijos/as, y por lo tanto, discrimina en forma negativa a aquellos hogares con mayor
número de hijos/as. Como ya señaláramos anteriormente, este último problema también es consignado
en un informe del CELS con el que manifestamos coincidencia. Por su parte, en un reporte de la Red
Argentina de Monitoreo de Políticas de Género año 2004, se sugiere la incorporación de la perspectiva
de género a las políticas sociales paliativas, observando que no es una ventaja que la mayoría de las
beneficiarias del Plan Jefes y Jefas de Hogar (67%) sean mujeres, dado que es la decisión de la
mayoría de las familias asignarles a ellas el rol de “ingreso secundario”, reproduciendo su condición
de dependencia, transfiriendo ésta del “ varón proveedor” al “Estado proveedor” y resignando su
posibilidad de búsqueda de un salario en el mercado formal.
En tanto, en los programas alimentarios se evidencia cierta distinción que entendemos se basa en la
mayor conexión de estas actividades con el trabajo doméstico y de consumo al interior del ámbito
doméstico. Si bien en aquellos estudiados, como El Hambre más Urgente o el Programa Pro-Huerta,
no se realizan asignaciones de género a la responsabilidad de obtener insumos y preparar los
alimentos, del análisis de cartillas provenientes del último programa mencionado, se infiere una
distribución de roles en torno a esta actividad doméstica, en la que se reitera la tradicional asignación
de cocinar a las mujeres/madres.
En general, en la formulación de estos planes y programas, se eluden las menciones explícitas de
distribución de roles de sexo/género, generación y parentales. Como ya expresáramos anteriormente,
ello podría interpretarse como una manera de evitar inmiscuirse en los diferentes tipos de arreglos
familiares existentes, incluidos aquellos en que la pareja conyugal no es heterosexual, sino
conformada por gays, lesbianas, transexuales. Pero este tipo de “no intervención” no es tal, puesto que
como lo plantean varios autores, el Estado siempre interviene a través de sus políticas, y en este caso
lo hace paliando situaciones de vulnerabilidad económica, pero en tanto las mismas van dirigidas a las
familias y portan determinados requisitos para que sus miembros sean incluidos, llevan consigo
“códigos ocultos” respecto a la distribución de roles de género, generación y relaciones de parentesco,
que generalmente son asignados de manera inequitativa al interior de la unidad doméstica.
Los planes y programas estudiados dan la existencia de las familias y la función de sostén de sus
miembros como dados, ya que como hemos venido sosteniendo a lo largo de este análisis, por un lado
se dirigen de manera elíptica a las familias o a los hogares y por el otro requieren la demostración de
sostenimiento de hijos o de alguna otra persona en condición de vulnerabilidad. Si bien resulta
dificultoso capturar la complejidad de arreglos familiares existentes, también es cierto que las
Encuestas Permanentes de Hogares (EPH) realizadas por organismos oficiales como el INDEC, así
como otros estudios, dan cuenta de las modificaciones que se van produciendo en las unidades
domésticas/hogares. Es decir, aparece como paradójico que desde el mismo Estado – en este caso su
jurisdicción nacional – se estudie con continuidad la situación de los hogares, pero no se retomen los
datos resultantes para proponer políticas acordes con la nueva situación de los hogares y familias.
Por otro lado y como ya se viene constatando a través de numerosos estudios – incluidas nuestras
investigaciones previas - hogares y familias no siempre coinciden. Como expresa Giri 12 (2003), el
hogar como unidad de medición estadística, retoma dos variables presentes en el origen etimológico
del término, cuales son el compartir un presupuesto alimentario (el fuego, la olla común) y la
cohabitación. Habitualmente estas dos variables permiten detectar un hogar, donde se identifica a la
persona que es reconocida por sus integrantes como jefe o jefa de hogar, 13 y en torno a esa persona se
exploran las relaciones de parentesco, para de esa forma distinguir a la/s familias que conforman ese
hogar.
Pero como señala la misma autora, los cambios producidos por la crisis estructural, así como factores
históricos, complejizan las categorías que definen los hogares. De esta manera, no todos los miembros
que cohabitan son familiares, ni todos los familiares colaboran al sostenimiento de los integrantes de
su hogar. Actualmente es común el caso de padres que aún no viviendo con sus hijos, cooperan con el
sostenimiento económico de los mismos, o de hijos que emigran pero igualmente aportan a sus
familias de origen. Estas variaciones permanentes, obligan a “recrear” clasificaciones de hogares y
familias que abarquen la diversidad. Así a las acuñadas desde hace unos diez años a la actualidad, tales
como hogares unipersonales o multipersonales, familias nucleares biparentales y monoparentales,
familias ensambladas o reconstituídas, familias ampliadas o extensas, se ha agregado a estas últimas,
la de “familias secundarias”, que son aquellas que se agregan / allegan a un hogar en que ya existe otro
núcleo familiar (hijos/as con su propia descendencia que retornan al hogar paterno-materno, u otros
parientes o no parientes que se “allegan”, por haber perdido su propia vivienda, empleo, etc., en el
marco de la crisis).
Con todo lo anteriormente expuesto queremos expresar en definitiva, que existen tipologías que
intentan aplicar las modificaciones producidas tanto en los hogares como en las familias y que incluso
dependencias estatales como el INDEC
14
(2003) van reformulando sus variables e indicadores de
12
Giri, B. (2003) “Hogares y familias”, en El Sostén de los Hogares. Trabajo, participación social y roles de
género.
13
Recordando lo que expresábamos en nuestro marco teórico, la categoría jefe/jefa de hogar, también surge de
los estudios de tipo estadístico o censales, con el fin de identificar una persona ´de referencia´ a partir de la cual
se configura la estructura familiar.
14
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). “La nueva encuesta de hogares permanentes de
Argentina, 2003”.
recolección de datos apelando a los avances realizados en el campo académico, mismas que podrían
servir de base para direccionar las políticas “compensatorias” de manera más inclusiva de las diversas
situaciones por las que atraviesan las familias, particularmente aquellas clasificadas por los mismos
organismos oficiales en “situación de vulnerabilidad social, situadas bajo la denominada ´línea de
pobreza´, donde quedaron comprendidas situaciones de pobreza estructural, así como sectores
pauperizados por caída de sus ingresos o por desocupación” (Memoria detallada del Estado de la
Nación 2003-Ministerio de Desarrollo Social).
Interpretamos que la mención a las familias expresada en los planes y programas investigados, está
imbuida fuertemente por un modelo único o ideal de familia, asociado al “hogar conyugal” o “familia
nuclear”, que oculta la multiplicidad de experiencias existentes. Paralelamente y como ya
expresáramos, se las responsabiliza del mantenimiento de sus miembros, y sin embargo se
“universalizan” las prestaciones, sin tomar en cuenta la cantidad de hijos, o personas a cargo, ya sea
porque son discapacitados, desempleados, adultos mayores sin jubilación o pensión, entre otras
situaciones. Nótese como ya dijéramos anteriormente, que si bien la existencia de algún integrante en
estas condiciones, convierte a una familia en beneficiaria de algunos de estos planes, los montos son
iguales independientemente de la cantidad de personas “vulnerables” con que cuenten. Observamos de
esta manera, que en materia de políticas la definición de familia no es inocua, ya que porta
modalidades de redistribución de los recursos del Estado y visiones de los roles de género y
generación en las familias. Coincidimos con Giri cuando dice que “la consideración de la familia
“nuclear” como tipo ideal representa un modelo de familia sustentado en el supuesto de que existe un
conjunto de necesidades universales que son o deben ser cumplidas por las familias 15.”
Cabe preguntarse de qué manera el Estado puede atender democráticamente la diversidad de
situaciones familiares planteadas, particularmente complejas en situaciones de crisis o “post-ajuste”
como las que atraviesa actualmente nuestro país. En materia de formulación e implementación de
políticas es sabido que la fuerte impronta acarreada por el modelo neoliberal ha venido siendo de corte
tecnocrático, esto es, en manos exclusivas de “especialistas” o “expertos”, supuestamente investidos
de racionalidad y eficiencia, y alejados de la política, particularmente en el campo de las políticas
dirigidas a combatir la pobreza.
En este sentido, una de las características del Plan Jefes y Jefas de Hogar, retomada para la
implementación de los nuevos planes y programas sociales del actual gobierno nacional, es la de
agregar a la acción de los técnicos de los ministerios, el establecimiento de mecanismos democráticos
para garantizar la transparencia y ejecución del programa, corporizados en los Consejos Consultivos. 16
15
Giri, B. “Hogares y familias”, en “ El Sostén de los Hogares. Trabajo, participación social y roles de género”,
Centro de Documentación en Políticas Sociales. Documentos / 32. Ateneo 2003. Organizado por la Dirección
General de la Mujer. Buenos Aires 2003.
16
En realidad ésta no fue la primera experiencia de consejos consultivos, que ya se habían puesto en marcha en
el Programa Solidaridad del gobierno de la Alianza, o en otros consejos consultivos locales (en Golbert, Laura,
Por ejemplo, el Plan Manos a la Obra establece una serie de mecanismos para la orientación,
monitoreo y control de tipo horizontal y vertical (consejos consultivos locales, coordinaciones
regionales, mesas de coordinación provincial de políticas sociales y otras unidades técnicas locales).
También incluye una “Mesa de Coordinación Provincial de Políticas Sociales”, los “consejos
consultivos locales de políticas sociales” y unidades técnicas locales. Actualmente el Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación, ha extendido las funciones de estos consejos para el monitoreo de las
políticas sociales, en un intento de transparentar los procesos de implementación de sus planes y
programas, además de integrarlos. Por otro lado, está integrando a nivel ministerial un conjunto de
áreas del gobierno nacional en la materia, como la Dirección Nacional de Juventud, la Secretaría de
Desarrollo Humano y Familia, la Subsecretaría de la Tercera Edad, el Consejo Nacional de la Mujer y
el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO), así como el
Sistema de Identificación y Selección de familias beneficiarias de programas sociales. (SISFAM),
entre otros organismos.
Aunque por ejemplo existen críticas al desempeño de algunos consejos consultivos, queda por ver si la
acción coordinada de toda esta estructura institucional, podría no solamente mejorar los mecanismos
de control de la distribución de programas, sino también el debate de los criterios de inclusión de las
familias, la calidad de los beneficios otorgados, el carácter de las contraprestaciones y el contenido y
calidad de los apoyos técnicos tendientes a la capacitación, no solamente en pos del mejoramiento de
la participación en los procesos productivos, sino de la participación ciudadana. Cabe destacar que al
cierre de este informe, encontramos nuevas disposiciones del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación, modificando por ejemplo, el Programa Familias por la Inclusión Social, que apunta a
rectificar algunos de los aspectos que fueran objeto de crítica en el caso del Plan Jefes/Jefas de Hogar
y que ya mencionáramos, tales como otorgar prestaciones económicas de acuerdo al número de hijos.
No obstante y por razones obvias de tiempo, no nos ocuparemos de su análisis en el presente informe.
Cabe observar también que la importancia que cobra la organización social familiar en la formulación
de los programas y planes sociales, seguramente guarda estrecha relación con la multiplicidad de los
reclamos provenientes de actores sociales como los “piqueteros”, que tiene como base la definición
política de necesidades que se presentan en las familias, dado que los mismos están organizados
teniendo como base un mismo asentamiento territorial. 17
Finalmente, nos parece importante recalcar que en las políticas familiares subyacen tomas de posición
acerca de cómo se definen políticamente las familias y el papel que debe cumplir el Estado en relación
2004).
17
Algunas autoras como Laura Golbert en su libro “¿Derecho a la inclusión o paz social? Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados”. CEPAL, documento 84, Serie Políticas Sociales, abril de 2004, hablan de "el contenido
multisectorial de las demandas", que surge de la doble identificación de desocupados y del asentamiento
territorial de las organizaciones piqueteras. Esta doble identificación sumada a la situación de extrema necesidad
en que se encuentran los hogares de la mayor parte de los piqueteros explican el amplio repertorio de
reivindicaciones que presentan.
a ellas ¿debe contribuir el Estado a que las familias sigan teniendo el rol central en la reproducción
social, biológica, económica y por tanto, cotidiana de las familias? ¿o debe el Estado contribuir de
manera positiva a liberar a las familias de estas cargas, a la vez teniendo en cuenta las diferencias entre
las familias y la necesidad de considerar a las familias como unidades sociales que deben ser
democratizadas? Desde hace más de veinte años distintas corrientes del feminismo vienen
contribuyendo a este debate, solicitando tener en cuenta la perspectiva de género en la formulación e
implementación de políticas, y abogando por una intervención positiva estatal que contribuya a la
democratización de las relaciones en el seno de las familias/unidades domésticas. Coincidimos con
estas posiciones, en tanto consideramos, como expresa Feijoó 18 (2002), que no resulta simple pensar
políticas integrales que articulen familia y género, en un contexto atravesado por múltiples tensiones.
Existen distintas dimensiones políticas vinculadas por un lado, con la relación entre familia y género,
que se centra en las tensiones entre género, generación y otras variables, y por el otro en la articulación
de las familias con la sociedad más amplia. La primera está ligada con el reconocimiento de la
estrecha conexión entre la democracia política, en el espacio público y las relaciones democráticas en
el interior de la familia. La segunda a dos movimientos tensionantes: por un lado, un movimiento
centrípeto que aglutina las relaciones de sus integrantes y surge del hecho que cada vez más la familia
debe resolver problemas que antes se resolvían en otros espacios, tales como las políticas públicas y el
trabajo. Así la familia se ha vuelto cada vez más autoproductiva y generadora de aquello que ya no
puede adquirir en el mercado de bienes y servicios. Por el otro, un movimiento centrífugo que de
alguna manera es promovido por el anterior, que tiene que ver con la búsqueda de reconocimiento de
derechos, los problemas, identidades y orientaciones de cada uno de los miembros de la familia, que
tiene un alto potencial democratizador, siempre y cuando los conflictos internos del grupo familiar se
resuelvan por consenso y debate.
A modo de cierre
Siguiendo a Flaquier podríamos sostener que los planes y programas analizados se encuadran en lo
que el autor define como políticas familiares, en tanto conjunto de medidas públicas destinadas a
aportar recursos a las personas con responsabilidades familiares, o a quienes se desempeñan en la
atención de hijos menores dependientes 19. Aunque hay que aclarar que este autor expresa que en esta
definición de tipo restrictivo20 y de utilidad descriptiva, no se ocupa de los debates existentes en la
18
Feijoó, M. C. “Familias y políticas públicas: relaciones y confluencias”, en Abán, G., et. al. Familia y género:
aportes a una política social integral. Consejo Nacional de la Mujer, Argentina, 2002.
19
Flaquer, L. Las políticas familiares en una perspectiva comparada. Colección Estudios Sociales Nº 3,
Fundación “La Caixa”, Barcelona, 2000.
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En el mismo trabajo consultado, el autor sostiene que una definición amplia de las políticas familiares incluye
las políticas de protección a la/s familias, políticas de infancia, aquellas que en años recientes se denominan
medidas “amigables” a la familia (family-friendly), entre otras. Estas últimas serían aquellas que tratarían de ser
materia, con lo que suponemos que se está refiriendo a las discusiones que tienen que ver con el grado
y la calidad de la intervención que debe tener el Estado, que a su vez portan ideas sobre la familia.
Salvadas estas aclaraciones conceptuales y en el mismo sentido descriptivo en que lo hace este autor,
creemos que las políticas analizadas en esta investigación responden a la definición anteriormente
expuesta, puesto que de los enunciados respecto de sus objetivos, así como de sus destinatarios, se
desprende que están proyectadas para aquellas personas o grupos con responsabilidades familiares
(hijos menores, adultos mayores, discapacitados, desempleados a cargo). Sin embargo, es necesario
también observar que estos programas y planes no se dirigen explícitamente a las familias, a excepción
del Plan Nacional Familias por la Inclusión Social y el Plan Jefes y Jefas, último entre cuyos
fundamentos se apela al derecho de las familias a la inclusión social.
En nuestro estudio la familia aparece como la destinataria final de los planes y programas, de lo que se
deduce que se toma como principio el supuesto de que la organización familiar es la base de la
sociedad y la principal sostenedora de los miembros de una sociedad, de los “ciudadanos de la
nación”, es decir, es la organización fundamentalmente encargada de la reproducción cotidiana y
social de sus miembros. Tal responsabilidad remite tanto a la reproducción de la fuerza de trabajo,
ligada a los procesos productivos del mercado, como a los procesos reproductivos al interior del
ámbito doméstico, relacionados al trabajo doméstico, de consumo y de relación.
Entretanto el Estado en sus diferentes niveles jurisdiccionales y en relación con la sociedad civil
“colabora” ,“ acompaña”, “desarrolla y fomenta capacidades para...”
el logro de las metas
establecidas con la población definida como destinataria/ beneficiaria- en cuanto miembros de las
familias u hogares. En general todos los planes y programas remiten al modelo unitario de formulación
e implementación de políticas dirigidas a las familias, pues se considera a las unidades domésticas
como si tuvieran una sola persona que toma las decisiones, ignorando las jerarquías internas de
género, clase y generacionales.
Bibliografía
receptivas a las problemáticas de los padres con hijos a cargo o, en general, de las personas con
responsabilidades familiares. Una observación importante es que cada una de ellas aportan un tipo determinado
de intervención.
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