Download El silencioso desplazamiento de los derechos a las

Astucias de la razón neoconservadora: del silencioso desplazamiento de los derechos a
las obligaciones en el campo de la asistencia social.
Nora Britos 1
“Pero nadie deberá hacer nunca sus propias paces con la pobreza, si
ésta, cual gigantesca sombra, se abatiera sobre su pueblo y su casa.
Tendrá entonces que mantener sus sentidos muy despiertos frente a
cualquier humillación que le toque en suerte, y someterlos a una
disciplina hasta que sus sufrimientos hayan abierto no ya el abrupto
camino de la aflicción, que lleva cuesta abajo, sino el sendero
ascendente de la rebeldía”.
Walter Benjamin
Introducción
La relevancia teórica adquirida por la categoría ciudadanía en los últimos años en
nuestro contexto, ha favorecido la visibilidad de algunos problemas vinculados con la
institucionalización de los distintos conjuntos de derechos que configuran y materializan la
ciudadanía. Sin embargo, la categoría ciudadanía parecería no ofrecer un potencial de
crítica suficiente sobre los arreglos institucionales relativos al campo de los derechos
sociales. Los derechos sociales son considerados derechos fundamentales que, en la
clasificación según su estructura deóntica que ofrece Ferrajoli 2 son derechos-expectativa
que implican obligaciones de prestación por parte del estado. Los derechos sociales han
suscitado controversias, tanto en relación a quiénes son o deberían ser los sujetos de los
derechos, como en relación con los problemas para garantizar la vigencia de los derechos
enunciados en las constituciones.
Un aspecto central, a nuestro entender, en las controversias lo constituye la
preocupación por los sujetos de los derechos sociales, que, con variaciones nacionales
plasmadas en diversas constituciones, pueden ser los trabajadores, los ciudadanos, o los
hombres y mujeres que, aún no gozando de la ciudadanía, residan en un territorio. La
amplitud o restricción de las categorías de sujetos de derechos ilumina la tensión inherente
al concepto de ciudadanía: su uso puede representar una crítica inmanente a los arreglos
institucionales que se basan en el empleo formal para el acceso a la protección social, y
excluyente cuando la ciudadanía opera restringiendo prestaciones a los no ciudadanos,
colisionando con los derechos del hombre.
En este sentido, la perspectiva de los derechos de la personalidad o derechos
humanos (incluyendo en tal conjunto los derechos sociales), permitiría articular mejor que
la perspectiva de la ciudadanía el universalismo en cuanto a los sujetos concernidos en los
derechos, y el igualitarismo en cuanto a las prestaciones sociales.
El presente trabajo se orienta a discutir algunas de las transformaciones que se han
producido en nuestro contexto en la década de 1990 en el campo de las políticas sociales, y
especialmente, en las políticas de asistencia. La introducción de programas sociales
asistenciales con obligación de realizar contraprestaciones laborales aparece en un marco
1
Docente e investigadora, Escuela de Trabajo Social- Universidad Nacional de Córdoba. Dirección:
[email protected]
2
FERRAJOLI, Luigi: Derechos y garantías. La ley del más débil, Editorial Trotta, Trad. de Perfecto Andrés
Ibáñez y Andrea Greppi, Madrid, 1999.
de discusiones que, más orientadas a cuestionar los arreglos corporativistas, en defensa de
políticas universalistas (universalismo basado en el concepto de ciudadanía), parecen no
haber percibido el giro neoconservador de la asistencia social. En este sentido,
consideramos que solapadamente se ha establecido un ordenamiento regresivo para el
‘tratamiento’ de la pobreza que afecta profundamente la idea de derechos sociales, con
consecuencias probablemente de largo plazo para los intentos nunca acabados de lograr la
vigencia de derechos sociales universales.
Una aproximación a la garantía de la vigencia efectiva de los derechos sociales debe
cuestionar tanto las restricciones explícitas relativas a sujetos de derechos, como así
también, los arreglos institucionales no igualitarios y degradantes. “Los derechos
fundamentales, como enseña la experiencia, no caen nunca del cielo, sino que llegan a
afirmarse cuando se hace irresistible la presión de quienes han quedado excluidos ante las
puertas de los incluidos.” 3
3
FERRAJOLI, Op. Cit., pág. 117.
Tendencias en las transformaciones de las políticas sociales en Argentina
Las políticas sociales constituyen una constelación institucional cuyo examen nos
permite, como una escritura en espejo, identificar los conflictos sociales y políticos a cuyo
encauzamiento, dirección, y modificación se han dirigido históricamente estas
intervenciones estatales. Implícita o explícitamente, se basan y establecen criterios de
justicia, y en particular, producen efectos sobre la integración social. Las políticas sociales
son la expresión materializada en bienes, servicios y transferencias monetarias de los
derechos sociales. Estos derechos-expectativa configuran “obligaciones de prestación por
parte de los poderes públicos” 4 . Las condiciones de acceso, la calidad de las prestaciones,
la extensión y cobertura de las mismas remiten a la dimensión “sustancial” de la
democracia.
Podemos considerar que las políticas sociales presuponen exigencias normativas de
igualdad y de solidaridad, al mismo tiempo que exhiben qué grados de desigualdad son
tolerables para una sociedad dada. Entre las desigualdades más importantes, destacamos las
referidas a la clase, al género y la nacionalidad, ya que postulan problemas singulares al
concepto de ciudadanía y a los arreglos democráticos 5 . Producto complejo de los niveles de
conflicto de clases, de las modalidades institucionalizadas de abordarlos, del régimen de
acumulación capitalista específico en cada país, de las características del estado, este
dispositivo institucional ha variado históricamente. Sin embargo, la constitución del
‘salariado’ moderno y su crisis actual son el hilo rojo que recorre las transformaciones en
las políticas sociales 6 .
Siguiendo la tipología propuesta por Esping- Andersen, podemos señalar que en
Argentina se configuró un híbrido institucional 7 centrado sobre un modelo conservador o
corporativista de protección social, al que se asociaron rasgos del modelo socialdemócrata8 .
4
FERRAJOLI, Luigi: “De los derechos del ciudadano a los derechos de la persona”, en SILVEIRA GORSKI,
Héctor (ED.) Identidades comunitarias y democracia, Editorial Trotta, Madrid, 2000. Pág. 245.
5
FRASER, Nancy: “¿De la redistribución al reconocimiento? Dilemas de la justicia en la era
‘postsocialista’”, en New Left Review N°0, Ed. Akal, Madrid, 2000.
6
BRITOS, Nora; CARO, Rubén: “Workfare, sufrimiento social y disciplinamiento laboral”, en Primer
Congreso Nacional de Políticas Sociales, Universidad Nacional de Quilmes y Asociación Argentina de
Políticas Sociales , Buenos Aires, publicación en CD, 2002.
7
Para una fructífera utilización del concepto de ‘híbrido institucional’, véase BARBEITO, Alberto; LO
VUOLO, Rubén: La nueva oscuridad de la política socia. Del estado populista al neoconservador. CieppMiño y Dávila Editores, Buenos Aires, 1993.
8
Los modelos que Esping-Andersen reconstruye son el modelo socialdemócrata, el modelo conservador y el
modelo liberal- residual, diferenciados a partir de a) los tipos de estratificación social que producen, b) los
niveles de desmercantilización que favorecen y c) del tipo de articulación entre Estado- mercado – familias en
la producción de bienestar social. El régimen socialdemócrata (asimilable al modelo de seguridad social o de
estado de bienestar institucional) promueve la unificación de las diversas políticas, la uniformidad de las
condiciones de adquisición de derechos, la cobertura total de la población en base al status de ciudadanía y la
cobertura de todos los riesgos sociales. El financiamiento se realiza en base a impuestos progresivos, y se trata
de prestaciones mínimas básicas pero suficientes (no relacionadas con contribuciones). Produce una
disminución de la estratificación social existente, al basarse en esquemas tributarios progresivos y favorece
niveles de desmercantilización elevados, esto es, habilita a los ciudadanos a recibir prestaciones sociales que por sus condiciones de acceso y su garantía de sustitución de ingresos- en ciertos momentos del ciclo vital les
permiten mantener niveles de vida socialmente aceptables fuera del mercado de trabajo. Predomina la
prestación a través de las instituciones estatales, con un amplio desarrollo de servicios que sustituyen labores
asignadas tradicionalmente a la mujer y las políticas promueven una independencia significativa tanto del
mercado como de la familia, por lo que es un modelo tanto desmercantilizador como desfamiliarizador.
Durante el período de maduración de este complejo institucional, las políticas de asistencia
y promoción fueron residuales.
Las transformaciones de las políticas sociales en Argentina, especialmente visibles
en la década de 1990, parecen orientarse hacia la conformación de un híbrido institucional
en el que permanecen los rasgos corporativos del anterior modelo de bienestar social, con
una marcada orientación a favor de la participación del sector mercantil en la gestión de las
políticas sociales. Al mismo tiempo, se debilitan las políticas universales tanto en sus
recursos simbólicos como en las prestaciones que ofrecen, y las políticas de asistencia se
convierten en un componente que adquiere un peso cada vez mayor en el híbrido
institucional, no tanto por la magnitud de los recursos materiales que movilizan, sino por la
importancia que los organismos multilaterales de crédito les asignan en la compensación de
los procesos de reconversión productiva y ajuste fiscal que promueven.
Las políticas que en nuestro contexto asumieron rasgos típicos del modelo
corporativista fueron previsión social, asignaciones familiares y obras sociales (a las que se
agregan en la década de 1990 el seguro de desempleo y el seguro de riesgos del trabajo).
Estas políticas se basaban en la trayectoria laboral formal de los destinatarios, que se
constituían en derechohabientes al realizar aportes basados en su inserción laboral. Este
Constituye un conjunto de arreglos institucionales que supone y al mismo tiempo promueve elevados niveles
de empleo, especialmente de las mujeres, aunque presenta un sesgo de género en cuanto a que existe una
marcada ocupación femenina en el sector público (especialmente, en los servicios sociales). El régimen
conservador (también descripto como corporativista y basado en el seguro social) promueve el mantenimiento
de las diferencias de status entre los distintos grupos ocupacionales para la organización de las políticas que
conforman el núcleo de la cobertura social. La cobertura está basada en la relación formal de empleo, y
organizada en distintos programas separados para cada riesgo social. Las cotizaciones en general son
tripartitas (empleador, empleado y Estado) y las prestaciones están directamente relacionadas con las
cotizaciones. Las políticas sociales y los derechos a la prestación se basan en la cobertura del varón cabeza de
familia, siendo también cubierto su grupo familiar dependiente, esto es, ni la esposa ni los hijos son derechohabientes en su carácter de ciudadanos, sino en base a su condición de familiares directos y dependientes del
trabajador, que es el titular de los derechos. Este modelo de protección social mantiene la estratificación
existente, y no aporta demasiado a la desmercantilización, al tiempo que es característicamente familiarista en
su organización institucional. No provee servicios sociales que faciliten la participación femenina en el
mundo del trabajo. Por último, el régimen liberal (o liberal- residual, también conocido como modelo de
asistencia social), se caracteriza por la escasa institucionalización de la protección social, que está basada en
la existencia de seguros con una importante participación del sector privado en la gestión de los mismos, con
acuerdos a nivel de empresas. Existe asimismo una cobertura pública de pensiones por vejez y servicios de
salud organizados a nivel nacional, y una considerable dispersión de programas de asistencia formulados e
implementados a nivel de estados y localidades. La asistencia se organiza en base a criterios de ‘menor
elegibilidad’, es decir, promueven el empleo mercantil antes que formas desmercantilizadas de subsistencia
para quienes no alcanzan los umbrales socialmente considerados mínimos. La asistencia se brinda
restrictivamente en base a test de medios, siempre por tiempo limitado y para algunos riesgos específicos, que
configuran condiciones de pobreza (como los programas para mujeres solas con hijos dependientes). Este
modelo promueve una dualización de la sociedad, entre quienes pueden resolver sus necesidades a partir de su
participación en el mercado de trabajo y quienes dependen de la asistencia. Produce asimismo la
estigmatización de los beneficiarios de los programas de asistencia, y las prestaciones no generan derechos,
sino que su concesión depende de criterios técnicos y políticos no siempre explícitos y muchas veces
cambiantes. Es un modelo que no aporta a la desmercantilización. ESPING-ANDERSEN, Gosta: Los tres
mundos del Estado del bienestar, Edicions Alfons el Magnánim- IVEI, Valencia, 1993. ESPINGANDERSEN, Gosta: Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Ariel, Barcelona, 2000.
ESPING- ANDERSEN, Gosta: “Después de la Edad de Oro: el futuro del Estado Benefactor en el Nuevo
Orden Mundial”, en Desarrollo Económico, vol.36, N°142, Buenos Aires, 1996.
núcleo de políticas se asentaba sobre la “normalidad salarial”, representada típicamente
por la participación en relaciones laborales asalariadas del varón cabeza de familia, y la
cobertura de la mujer e hijos como dependientes de la cobertura del sujeto de la relación
laboral.
Las transformaciones sobresalientes en este conjunto de políticas se orientaron a
restringir prestaciones y aumentar las condiciones de acceso, debilitando significativamente
los derechos en relación con los niveles de protección social a ser alcanzados en el futuro
por los aportantes. Al mismo tiempo en que se producía un proceso de reestructuración del
“mercado de trabajo” y se alcanzaban tasas de desempleo inéditas, las transformaciones en
las políticas corporativistas agudizaron la lógica de protección social garantizada sólo bajo
condiciones de seguridad laboral. Resulta de interés considerar que los principios que se
propugnaron para atacar el núcleo de la relación salarial (el contrato de trabajo), produjeron
un significativo aumento de la inseguridad laboral para importantes sectores de la
población, al tiempo que las políticas corporativistas parecen haber sido reformadas bajo
supuestos de continuidad en el empleo, ocupación sostenida y aumento progresivo de los
ingresos a lo largo del ciclo vital de los trabajadores.
Por el contrario, la experiencia de los últimos años ha mostrado que la presión del
desempleo estructural hizo posible para las empresas imponer, sin encontrar importantes
resistencias, condiciones de trabajo y salarios que han llevado a la paradoja de la existencia
de trabajadores que se encuentran (aún ocupados) por debajo de la línea estadística de
pobreza. Además, la informalidad se ha acentuado con el aumento de los trabajadores por
cuenta propia en actividades de servicios, a partir del proceso de desindustrialización que
comenzó con la dictadura militar de 1976 9 .
Como paradigma de “reforma” del núcleo de las políticas corporativistas, podemos
destacar la transformación de la política previsional 10 . La incorporación de la gestión
privada con fines de lucro en los fondos de jubilación y pensión derivó en reformas en las
condiciones de acceso a los beneficios jubilatorios, especialmente significativas en cuanto
al aumento en los tiempos de aportes sin interrupción para postular a los beneficios. A ello
se agrega el aumento sostenido en la edad requerida para acceder a los beneficios. A la
pérdida del compromiso de solidaridad intergeneracional 11 que suponía el régimen de
reparto, se agregó el refuerzo meritocrático e individualista que opera como principio
motivador de los comportamientos en el sistema de capitalización individual. Asimismo, se
anularon las garantías de ingresos en la vejez o invalidez, que durante la vigencia del
anterior régimen jubilatorio permitieron la demanda judicial por falta de cumplimiento de la
tasa de sustitución de ingresos garantizada legalmente (que oscilaba entre un 70 y un 82%
9
BASUALDO, Eduardo: Sistema político y modelo de acumulación en la Argentina, Universidad Nacional
de Quilmes Ediciones, FLACSO e Idep, Buenos Aires, 2001.
10
Para este tema, véase LO VUOLO, Rubén: “Reformas previsionales en América Latina: una visión crítica
en base al caso Argentino”, en Economía e sociedade. Revista do instituto de economia da Unicamp vol. 6,
Campinas, 1996.
11
ISUANI, Ernesto; SAN MARTINO, Jorge: La Reforma Previsional Argentina. Opciones y riesgos, Miño y
Dávila/ Ciepp, Buenos Aires, 1993. MESA LAGO, Carmelo: “La cobertura de pensiones de seguridad social
en América Latina antes y después de la reforma previsional”, en Socialis Revista Latinoamericana de
Política Social, Número 4, Abril de 2001. También véase GRUSHKA, Carlos: “La cobertura previsional en
Argentina a fines del siglo XX”, en Socialis Revista Latinoamericana de Política Social, Número 4, Abril de
2001
indexable en función de la variación del salario sobre la base del cual se efectuaba el
cómputo de la jubilación). En síntesis, la transformación incorpora la gestión mercantil,
considerada sin mayores fundamentos como ‘eficiente’, deja librada la posibilidad de
subsistencia fuera del mercado para los adultos mayores y discapacitados a su capacidad de
ahorro durante el período de vida activa y sin garantías de niveles adecuados de reposición
de ingresos, y se orienta decididamente a la configuración de un dualismo social extremo
en el cual sólo la ‘aristocracia’ laboral podrá incluirse en este esquema de protección social.
El esquema de reparto podía facilitar la transición a un esquema universal, cobertura nunca
alcanzada en este campo en nuestro país pese a la magnitud de recursos que esta política ha
movilizado.
Resulta de interés destacar que la transformación de los esquemas de jubilación en
nuestro país constituye un caso que suscita perplejidades en la comparación internacional
por la complejidad de los aspectos involucrados en la política previsional, la multiplicidad
de actores potencialmente afectados y el modo en que se construyó la viabilidad política de
la transformación. En este sentido, Müller sostiene que “los esquemas de pensiones se
cuentan entre los arreglos más complejos y multidimensionales que pueden encontrarse en
las sociedades modernas. Afectan no sólo las cuestiones sociales sino también las
macroeconómicas y, según el respectivo esquema mixto público- privado, pueden tener
impacto en las finanzas públicas, el ahorro y los mercados de trabajo y de capital. Más aún,
la economía política de los esquemas de pensión ha llamado la atención de los expertos,
porque es el resultado de interacciones entre diversos grupos de interés, como ser
pensionados, gobierno, instituciones previsionales públicas, fondos privados de pensión,
sindicatos y organizaciones patronales.” 12
En lo que respecta a las políticas universalistas, en Argentina contamos con el
sistema de educación pública, desarrollado, entre otros factores, a partir de la necesidad de
constituir los ciudadanos del naciente estado- nación, ante la compleja heterogeneidad
derivada de las migraciones de fines del siglo XIX y principios del siglo XX 13 . Se trata de
la “política universalista más antigua y de mayor peso, y en ese sentido, para Argentina se
la podría considerar el núcleo del Estado de Bienestar” 14 .
La política de salud pública se desarrolló también según principios universalistas,
aunque los arreglos políticos corporativistas tomaron para sí parte de la política de salud,
con el surgimiento y desarrollo de las obras sociales. Estas políticas tuvieron como
destinatarios al conjunto de los ciudadanos, ya que no presentan requisitos de aportes
previos para el acceso a las prestaciones, se financiaron con rentas generales y establecieron
prestaciones uniformes.
Las políticas universales fueron objeto de reformas residuales por deterioro en el
financiamiento. Especialmente, en el caso de educación, la presión derivada de la extensión
12
MÜLLER, Katharina: La economía política de las reformas previsionales en Europa Centro- Oriental,
Miño y Dávila- Ciepp, Trad. Delia Pasini. Madrid, 2002. Pág. 17 y ss.
13
Es preciso señalar que aún las políticas universalistas presentan déficits en relación con los sujetos a los que
asiste el derecho a la prestación de servicios de educación y salud: los niños hijos de migrantes en situaciones
de irregularidad con respecto a la residencia tienen el derecho de asistir a la escuela primaria pero en la
práctica se les niega la acreditación de la finalización de sus estudios. En este sentido, el concepto de
ciudadanía como base para la consagración de derechos resulta excluyente.
14
GRASSI, Estela; HINTZE, Susana; NEUFELD, María: Políticas Sociales. Crisis y ajuste estructural,
Espacio Editorial, Buenos Aires, 1994, pág. 109.
de la obligatoriedad a un mayor número de años de escolarización, la incorporación de
nuevas materias, y la presión demográfica, han derivado en que el presupuesto asignado se
vuelva cada vez más insuficiente para la prestación de servicios de calidad.
La transferencia de establecimientos a las provincias sin su correspondiente
financiamiento es uno de los factores más importantes en la crisis del sector. El
desfinanciamiento se advierte fundamentalmente como deterioro edilicio, congelamiento de
salarios, y presiones sobre las condiciones de trabajo de los docentes. Este conjunto de
condiciones promovieron la desvinculación de sectores medios de la escuela pública
durante la década de 1990, iniciando una tendencia hacia la segmentación de la educación y
la ‘especialización’ de la escuela pública como dirigida a los sectores ‘marginales’. Se han
producido además “sutiles reemplazos y resignificaciones de la noción de universalidad de
la educación. Esto se desarrolló junto con la redefinición, construída a lo largo de décadas,
del papel del Estado, que pasa a ser concebido como subsidiario (...) La Ley de Educación,
por ejemplo, asegura la gratuidad de la educación básica de ámbito público en todas las
jurisdicciones, al tiempo que pone al sector privado en igualdad de condiciones en tanto
agente de la educación. De modo que- más allá de las dificultades de delimitar qué es lo
básico- aparece el tema del mercado y, junto con él, la educación como mercancía; y sus
destinatarios como consumidores. Este proceso, por tanto, involucra un cambio profundo en
el sujeto de la educación.” 15
Las políticas de promoción y asistencia social, dirigidas a poblaciones delimitadas
en base a cambiantes concepciones sobre la pobreza, tuvieron una trayectoria errática,
derivada de la escasa institucionalización, la alta dependencia de los ciclos políticos y
electorales, la escasez de los presupuestos a ellas destinadas y la volatilidad de dichos
recursos en los ciclos de ajuste del gasto público (sin fuentes de financiamiento
específicas, ni programas claramente establecidos y legitimados socialmente). A pesar de
su carácter residual, las reformas en el sector de asistencia y promoción 16 son
especialmente significativas en la medida en que estas políticas se convirtieron en las
únicas intervenciones sociales estatales legitimadas por los organismos internacionales de
crédito. A partir de la década de los noventa, el campo de las políticas sociales parece
circunscribirse en las discusiones políticas y académicas exclusivamente a las
intervenciones desarticuladas, superpuestas y residuales que configuran el campo de la
asistencia y la promoción.
Las transformaciones más significativas se orientaron a la producción de nuevos
sentidos sobre las funciones de las políticas de asistencia: éstas sólo deberían atender las
consecuencias más desintegradoras de la pobreza extrema, para lo cual la distinción entre
niveles de pobreza y tipos de pobreza resultaba central. Asimismo, se requería el diseño de
programas específicos para modificar o mitigar los rasgos y aspectos más relevantes que los
distintos diagnósticos sobre las consecuencias de la pobreza extrema delinearon. Focalizar
el gasto social representó entonces una operación escamoteada de redefinición de sujetos y
de objetos: el quiénes son los destinatarios y el qué debe ser modificado con la intervención
15
GRASSI; HINTZE; NEUFELD: Op. Cit., pág. 109. Las negritas corresponden al original.
Véase en especial las críticas a las políticas de asistencia y promoción en BARBEITO, Alberto; LO
VUOLO, Rubén; PAUTASSI, Laura; RODRÍGUEZ, Corina: La pobreza... de la política contra la pobreza.
Ciepp- Miño y Dávila Editores, Madrid, 1999. También GOLBERT, Laura: “Viejos y nuevos problemas de
las políticas asistenciales”, Serie Estudios CECE Nº12, Buenos Aires, 1996.
16
estatal. En cuanto a los sujetos, se mantuvieron los “tradicionales”: niños desvalidos,
discapacitados en condiciones de pobreza, ancianos indigentes y mujeres jefas de hogar con
niños menores a cargo. No obstante, el énfasis en la “heterogeneidad” de los pobres hizo de
cada rasgo distintivo la organización de un programa específico. Cabe señalar que los
programas enfatizaron dimensiones comunitarias de participación e inscripción de los
sujetos concernidos, siendo aún difícil la evaluación de la magnitud de las prestaciones
efectivamente recibidas por los destinatarios, así como la capacidad de inclusión y los
efectos políticos de las propuestas ‘comunitaristas’.
La innovación más relevante consistió en que los adultos en edad central,
especialmente los hombres, se incluyeron en políticas asistenciales de empleo que se
introdujeron con sistematicidad en la década de 1990. En este aspecto, señalamos que se
produjo una gestión diferenciada de los trabajadores: sólo los desempleados en situaciones
transitorias y breves de desempleo y que contaran con aportes previos tendrían derecho a un
seguro de desempleo, mientras que los desempleados de larga duración o subempleados en
el sector informal se tornarían una población novedosa sujeta a la asistencia. En este campo
aparece como innovación central el workfare, esto es, la exigencia de contraprestaciones
laborales para quienes se encuentran en condiciones de trabajar (los así llamados ‘pobres
válidos’) y reciben un subsidio.
Las transformaciones aludidas contaron con financiamiento de los bancos
multilaterales de desarrollo, y a la escasa institucionalización de las políticas de asistencia,
se agregó la creación de una burocracia paralela ligada a este financiamiento
internacional 17 .
La participación de la sociedad civil en la ejecución de los programas se orientó más
bien a la contención comunitaria asociada a la idea de los beneficios de promover la
competencia entre organizaciones para obtener financiamiento a los proyectos,
articulándose un discurso que produjo
una compleja síntesis de orientaciones
conservadoras sobre la filantropía asociadas a formulaciones incipientes que invocan
alternativas de cuasi- mercados en la provisión de asistencia social.
El conjunto de transformaciones en los distintos arreglos institucionales existentes
en Argentina pueden sintetizarse como sigue: a) ampliación de la participación del mercado
en la oferta de bienestar social, especialmente en las políticas con base contributiva que
cuentan con financiamiento y funciones de producción que las tornan ‘oportunidades de
negocios’; b) definición restrictiva del concepto de bien público 18 ; c) aumento de las
condiciones de acceso a prestaciones de las políticas contributivas estrictamente basadas en
17
Resulta de interés para los debates sobre la participación ciudadana y la democracia reconocer la
orientación de las recomendaciones y presiones de los organismos de crédito internacional, presiones y
orientaciones normativas que se hicieron visibles no sólo en la modificación de las políticas de asistencia sino
en el conjunto de las políticas sociales. Véase TUSSIE, Diana (comp..): Luces y sombras de una nueva
relación. El Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la Sociedad Civil, FLACSO- Temas
Grupo Editorial, Buenos Aires, 2000.
18
Al parecer, algunos bienes públicos se definen como prestaciones básicas siempre relacionadas con costos
mínimos. Así, en el campo de la atención en salud, los bienes públicos serían las medidas de escasa
complejidad y bajo costo, únicas prestaciones a los que deberían acceder los pobres a título gratuito, y
deberían ser provistas o mejor, costeadas por el Estado. Para esta discusión sobre los bienes públicos, véase
SOJO, Ana:“Naturaleza y selectividad de la política social”, en Revista de la CEPAL Nº 41, Santiago de
Chile, 1990.
la trayectoria laboral; d) deterioro por desfinanciamiento de las políticas universalistas
(educación y salud pública); e) promoción y revalorización de la vigencia de políticas de
asistencia basadas en comprobación de medios para asignar beneficios; f) impulso
sostenido a los programas de asistencia basados en las contraprestaciones laborales como
requisito para obtener subsidios. Estas transformaciones provocan efectos de dualización de
la protección social entre un núcleo de arreglos ligados a la seguridad laboral (seguros con
gestión mercantil) para los trabajadores formales, por un lado y por otro, la existencia de
prestaciones deterioradas del sector público para el conjunto de la ciudadanía y una red de
políticas de asistencia que combinan dosis crecientes de exigencias de trabajo y
conductuales para acceder al ‘derecho de inclusión’ (en un contexto en que la pobreza por
ingresos ha aumentado en forma alarmante, abarcando dos tercios de la población). La
crisis de integración social que se avizora remite a las opciones que Habermas señalaba en
la década del ochenta, en relación con la política neoconservadora ascendente: “Un
desmantelamiento decidido del Estado social tiene que dejar tras de sí lagunas funcionales
que sólo pueden rellenarse mediante la represión o el desamparo”. 19
19
HABERMAS, Jürgen: Ensayos políticos, Península, Trad. Ramón García Cotarelo, Barcelona, 1988. Pág.
127. Las cursivas corresponden al original.
Mercados y trabajo. Los derechos sociales como inmunidades frente al mercado
“El trabajo no es más que la actividad económica que acompaña a la propia vida - la
cual, por su parte, no ha sido producida en función de la venta, sino por razones totalmente
distintas-, y esta actividad tampoco puede ser desgajada del resto de la vida, ni puede ser
almacenada o puesta en circulación (...) Ninguno de estos tres elementos – trabajo, tierra y
dinero- han sido producidos para la venta, por lo que es totalmente ficticio describirlos
como mercancías. Esta ficción, sin embargo, permite organizar en la realidad los mercados
de trabajo, de tierra y de capital”. 20 Si bien la fuerza de trabajo es tratada como si fuera una
mercancía bajo las condiciones capitalistas de su venta, la fuerza de trabajo no es una
mercancía y por tanto, la ficción del “mercado” como libre concurrencia de oferentes y
demandantes oculta la coacción estructural a la que se ve sometida la fuerza de trabajo para
su reproducción.
Aquí utilizaremos la noción de desmercantilización, que designa la capacidad de
lograr ‘inmunidad’ de los trabajadores frente al tratamiento mercantil de su fuerza de
trabajo. “La desmercantilización se produce cuando se presta un servicio como un asunto
de derecho y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado”. 21 La
desmercantilización no debe ser entendida como la erradicación total del trabajo por cuenta
ajena en condiciones capitalistas, sino que se trata de precisar qué grados o niveles de
protección en relación con la mercantilización de la fuerza de trabajo han sido posibles
históricamente. La desmercantilización ha formado parte de las luchas históricas de los
trabajadores, y resulta un criterio relevante para examinar los avances de los derechos
sociales. Los derechos sociales pueden considerarse derechos- expectativa de protección
estatal frente al mercado. En este sentido, las políticas sociales, cuando proveen
condiciones para la desmercantilización, aparecen como un cuerpo extraño en el
capitalismo. 22
Los niveles de desmercantilización pueden analizarse en relación a las condiciones
que se exigen para el acceso a las distintas políticas sociales. Mientras más rígidas sean las
condiciones, más difícil será obtener cobertura, y ello obligará o bien a la permanencia en
el mercado de trabajo, o bien a que la familia represente la institución encargada de brindar
cobertura en última instancia frente a los riesgos sociales. Esta opción de ‘externalización’
o de ‘reprivatización’ 23 de los riesgos sociales hacia el ámbito de la familia es a su vez un
indicador importante de la escasa vigencia de los derechos sociales y forma parte del
repertorio conservador en políticas sociales. 24
El grado de desmercantilización o inmunidad de mercado que permiten las políticas
sociales constituye un parámetro de relevancia para clasificar los modelos de protección
20
POLANYI, Karl: La gran transformación. Crítica del liberalismo económico, Edit. La Piqueta,
presentación y traducción Julia Varela y Fernando Álvarez- Uría, Madrid, 1997. Pág. 128.
21
ESPING-ANDERSEN, Gosta: Op. cit.; 1993, pág. 41.
22
OFFE, Claus: “La política social y la teoría del Estado” en OFFE, Claus, Contradicciones en el Estado del
Bienestar, Edición de John Keane, Alianza, Madrid, 1991.
23
Para un amplio tratamiento de la relación de la familia con las políticas sociales, véase ESPINGANDERSEN, Gosta: Op. cit; 2000, pág. 69 y ss. También BERGER, Johannes y OFFE, Claus: “La dinámica
evolutiva del sector servicios”, en OFFE, Claus: La sociedad del trabajo. Problemas estructurales y
perspectivas de futuro, Alianza Editorial, Madrid, 1992. Pág. 298 y ss
24
FRASER, Nancy: “La lucha por las necesidades”, en Debate Feminista, año 2, vol. 3, México, 1991.
social, donde elevados niveles de desmercantilización se corresponden con derechos
sociales en su nivel más amplio de concreción, y por lo tanto, representan modelos en los
que se desarrollan las mejores oportunidades de vida para los trabajadores. En este sentido
los derechos sociales pueden sustituír el status de trabajador por el de ciudadano. Como
señala Esping-Andersen, “cuando los trabajadores dependen por completo del mercado, es
difícil que se movilicen para acciones solidarias. Puesto que sus recursos reflejan las
desigualdades del mercado, aparecen las divisiones de los que están dentro y los que están
fuera, haciendo difícil la formación de movimientos obreros. La desmercantilización
refuerza al obrero y debilita la autoridad absoluta de los empresarios” 25 .
Por el contrario, políticas que no favorezcan el desarrollo de derechos a la
protección frente al mercado, resultan indicadores de la vigencia de un modelo de
protección social con escaso desarrollo de la ciudadanía social, en particular, de las
oportunidades de gozar de estándares de vida adecuados para quienes se vean expulsados
del “mercado” de trabajo.
Una de las políticas que históricamente contribuyó a la desmercantilización en el
mundo del trabajo y en los distintos regímenes del bienestar es la política de protección
frente al desempleo. Precisamente, en Argentina carecemos de una política desarrollada de
cobertura frente al desempleo. Recién a partir de 1991, con la creación del Fondo Nacional
de Empleo, se comenzó a brindar cobertura a los desempleados con los siguientes
requisitos: “Para recibir la prestación es necesario encontrarse en situación ‘legal’ de
desempleo, estar disponible para ocupar un puesto de trabajo, inscripto en el Sistema Único
de Registro Laboral, haber cotizado al Fondo Nacional de Empleo por un período mínimo
de doce meses durante los tres años anteriores al cese del contrato de trabajo que dio lugar a
la situación legal de desempleo” 26 . Estas condiciones se agravaron con el tiempo y el
aumento del desempleo: el valor monetario de la prestación se redujo sensiblemente y
disminuyó el período de tiempo por el cual se admite mantenerse por fuera del mercado de
trabajo.
Precisamente, al mismo tiempo en que se implementaba el seguro de desempleo
(integrado en el conjunto de las políticas de seguro social o corporativistas) con las
condiciones de acceso restrictivas que mencionamos, se producía una inquietante operación
de separación de categorías de trabajadores. Aquí aparece un tratamiento diferenciado para
quienes no lograron inserciones laborales estables o perdieron su inserción en el proceso de
reconversión productiva de la década de 1990. Quienes no lograron contar con el seguro de
desempleo, o la duración de su desempleo superó la duración estándar prevista por el
programa, se vieron convertidos en “pobres” y asistidos ocasionalmente por los programas
de asistencia que introdujeron la modalidad de workfare (subsidios de desempleo con
contraprestación laboral). En este sentido, la separación entre políticas basadas en el seguro
(seguro de desempleo) y la asistencia pueden interpretarse como estrategias de gestión de la
fuerza de trabajo que producen una arbitraria distinción entre el trabajador y el pobre. El
pobre no es otro que una designación del trabajador desempleado o subocupado, figura
siempre virtualmente posible ubicada en un continum con el trabajador ocupado. Como
25
26
ESPING-ANDERSEN, Gosta: Op. cit., 1993, pág. 42.
LO VUOLO, BARBEITO, PAUTASSI, RODRÍGUEZ: Op. cit.; 1999, pág. 180.
señala Marx, “En el concepto de trabajador libre está ya implícito que el mismo es pauper:
pauper virtual...” 27 .
¿Los pobres como free riders?
Así, la transformación de trabajadores desempleados en pobres invisibilizó la
condición de trabajadores (y los procesos políticos y económicos que originaron tal
situación, naturalizándolos) de las poblaciones constituidas ahora en target groups de los
programas de asistencia.
En la vasta literatura sobre políticas sociales, se reconoce que las políticas de asistencia no
generan derechos. Fleury señala que estas políticas, por el contrario, suponen una inversión
de la ciudadanía: “la asistencia social tiene un carácter más propiamente preventivo y
punitivo que una garantía de los derechos de la ciudadanía, lo que se evidencia (...) en los
rituales de descalificación que envuelven las prácticas asistenciales por el hecho de que,
tanto en el pasado como en sus variaciones más actuales, la concesión del beneficio será
acompañada de la pérdida de otros derechos de la ciudadanía” 28 . Aquí sería importante
considerar que la exigencia de determinadas conductas colisiona con libertades.
Precisamente, en el corazón de las propuestas de workfare se halla la idea de que quien no
puede subvenir a sus necesidades no debería gozar de libertad. Aquí radica un problema
central para las discusiones sobre ciudadanía y democracia.
Lo que resulta menos visible es que algunas de las intervenciones más importantes
realizadas en los últimos años no sólo no aportan al desarrollo de derechos sociales sino
que, particularmente en el caso de los programas de subsidio por desempleo con
contraprestación laboral (workfare), directamente han aportado a la creación de un
consenso social contrario a la afirmación de derechos sociales.
Esto es así ya que las políticas sociales promueven prácticas sociales. También,
aunque menos evidentemente, las intervenciones propuestas derivan de supuestos no
siempre explícitos de los técnicos que diseñan los programas sobre las motivaciones de la
acción que se atribuyen a los destinatarios –agentes sociales. En este sentido, consideramos
que en la base de los diseños más innovadores en este campo, se encuentra una teoría de la
acción basada en la teoría de la elección racional. La teoría de la elección racional procede
de la teoría económica neoclásica y se complementa con la teoría de los juegos como
soporte matemático 29 .
27
MARX, Karl: Elementos fundamentales para la crítica de la economía política (Grundrisse) 1857-1858,
vol. 2, Siglo XXI, Trad. José Aricó, Miguel Murmis y Pedro Scaron, México, 1982. Pág. 110. Las cursivas
corresponden al original.
28
FLEURY, Sonia: Estados sin ciudadanos. Seguridad social en América Latina. Lugar Editorial, Buenos
Aires. Pág.142.
29
Ver al respecto NAISHTAT, Francisco: “El conflicto de racionalidad en la acción política”, en NUDLER,
Oscar; KLIMOVSKY, Gregorio (comps.) La Racionalidad en debate, C.E.A.L., Buenos Aires, 1993, p. 343.
La aplicación de la teoría de la elección racional en ciencias sociales data de los años cincuenta y cuenta entre
sus premisas básicas las siguientes: a) las preferencias de los agentes son arbitrarias e igualmente válidas para
el modelo, b) toda acción se orienta hacia la prosecución de resultados, c) todo agente racional puede definir
sus preferencias y ordenarlas jerárquicamente, d) todo agente racional puede definir qué acciones conducen a
la obtención de metas ante un conjunto probable de circunstancias que enmarcan su elección, e) todo agente
racional elige la acción que maximiza su función de utilidad, f) todo agente racional puede prever la acción de
los otros actores sociales relevantes ante el conjunto de circunstancias que enmarcan su acción.
Esta idea de racionalidad de la acción convierte a la racionalidad con arreglo a fines
del homo oeconomicus en criterio de racionalidad de toda acción social. La inclusión de
una perspectiva estratégica para la comprensión de las prácticas sociales conduce a una
curiosa figura: el free rider o francotirador es, en la literatura relacionada con la elección
racional, aquél que se sustrae a los arreglos cooperativos y aprovecha o maximiza su
función de utilidad individual. Como este comportamiento configuraría un ahistórico
componente antropológico, es preciso intervenir de modo que alternativamente, según los
diagnósticos, se otorguen incentivos para la acción maximizadora en algunos casos o se
evite la conducta del francotirador en otras. Esta “teoría de la acción puesta en acción”30 en
la formulación de los programas sociales, se complementa con una moral tradicional que
hace de los méritos del esfuerzo propio y la autosuficiencia familiar el núcleo de los
argumentos. “En otras palabras, detrás de la expansión de programas de workfare y otros
afines, está la pretensión de aumentar las exigencias para acceder a los beneficios del
Estado, de promover la moral y la ética del empleo mercantil y de transferir la
responsabilidad del bienestar personal a cada uno. Esto supuestamente fomentaría las
“virtudes” personales y reduciría la dependencia con respecto al aporte del resto de la
sociedad. La idea es que son los propios afectados los principales culpables de su situación
por no haber hecho suficientes esfuerzos para superarla” 31 .
De modo que los trabajadores, convertidos en pobres, son francotiradores en
potencia que buscarán sacar el mayor provecho de las políticas sociales. Resulta llamativa
aquí la continuidad de motivos (aunque ahora es mayor la sofisticación terminológica), con
respecto a los dilemas de las primeras instituciones benéfico- asistenciales: ¿cómo evitar el
abuso de los pobres que explotan indebidamente sus carencias para obtener recursos? Así
como históricamente la internación en casas de trabajo constituyó una de las singulares
‘soluciones’ a este problema de los ‘falsos mendigos’, la institucionalización de
contraprestaciones laborales y conductuales precisas parece ocupar un lugar homólogo en
la actualidad: como punición a priori, el trabajo forzado abarcará a los “pícaros” 32 en
general y desalentará los abusos.
Tanto se ha impuesto la figura del homo oeconomicus que nuevos programas de
asistencia han incluido incentivos monetarios (siempre irrisorios en relación con las
exigencias en términos de demostración de carencias y de conductas) para impulsar
prácticas que, por diversos motivos, han contado y cuentan con un masivo arraigo cultural y
social. Nos referimos a los subsidios a cambio de demostrar que los niños concurren a
controles de salud, así como que son enviados a la escuela primaria 33 . A primera vista,
parecería que se asume que a) las instituciones efectoras de salud y educación no tienen
mayores responsabilidades en la deserción de los pacientes y alumnos, y b) el
30
COSTA, Ricardo: “Estrategias de intervención como teorías de la acción en acción”, en Acto Social Año V,
N° 17, Córdoba, Mayo de 1997.
31
LO VUOLO, Rubén: Alternativas. La economía como cuestión social, Altamira, Buenos Aires, 2001. Pág.
118.
32
Para una discusión sobre los incentivos de mercado en los programas sociales, ver LE GRAND, Julian:
“¿Caballeros, pícaros o subordinados? Acerca del comportamiento humano y la política social”, en
Desarrollo Económico, vol. 38, N°151 (octubre- diciembre de 1998), Buenos Aires.
33
No es el caso de los programas de becas de retención escolar, cuando los montos transferidos permiten que
los niños y adolescentes no se vean obligados a trabajar en lugar de asistir a la escuela.
comportamiento habitual de las mujeres pobres hacia sus hijos sería no sólo irresponsable
sino incluso perjudicial, y sólo los incentivos materiales podrían, para estas mujeres mitad
maximizadoras racionales, mitad irresponsables, inducirlas a dimensiones básicas de
cuidado y preocupación por el otro. Estos supuestos no explícitos, y en especial, las
asunciones en relación al género resultan muy problemáticas porque, al tiempo en que estas
políticas producen una redistribución de recursos, profundizan las distorsiones en el
reconocimiento que ya afectan a las mujeres pobres.
¿Ciudadanía social o gestión estatal diferenciada de los trabajadores? Más
obligaciones, menos derechos
Las nuevas políticas de asistencia entonces, han desarrollado una tendencia
sostenida hacia la exigencia de realizar contraprestaciones laborales para recibir subsidios.
Estas estrategias de workfare pueden ser entendidas como “... aquéllas políticas que, en
lugar de poner el acento en los ‘incentivos’ y ‘derechos’ al empleo, lo colocan en la directa
‘obligación’ de emplearse como precio a pagar para recibir un subsidio” 34 . En nuestro
medio, el workfare ha tenido como obligación de contraprestación por el subsidio otorgado,
la realización de tareas organizadas en dependencias estatales. El programa más destacado
que asumió estas características fue desarrollado con sistematicidad a partir de 1996, siendo
conocido como programa Trabajar y estuvo, en un comienzo, orientado principalmente a
dotar de recursos humanos a la realización de obras públicas a cargo del estado, aunque
pronto se amplió el concepto de utilidad pública a las actividades de las organizaciones de
la sociedad civil sin fines de lucro 35 . Cabe destacar que la introducción de programas de
workfare se produjo en el marco de la reformulación de la asistencia financiera al país por
parte de los bancos multilaterales de desarrollo 36 , componiendo parte del segmento
compensatorio de la cartera de préstamos de estos bancos. Este programa fue financiado
con fondos aportados por el Banco Mundial.
A partir del primer trimestre de 2002, luego de la crisis institucional producida en
Diciembre de 2001, comenzó a desarrollarse en todo el territorio el programa de
emergencia ocupacional “Jefes y jefas de hogar desocupados- derecho familiar de inclusión
social” (Decreto Nacional 165/02 y 565/05). Como el antecedente inmediato (el Programa
Trabajar), es un programa asistencial dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social. Los beneficiarios son jefes y jefas de hogar desocupados con hijos
menores a cargo, o discapacitados y exige como contraprestación al subsidio otorgado, la
ejecución de una jornada de cuatro horas de trabajo en un proyecto social o en una
institución estatal. Asimismo, se incluye la posibilidad de que las empresas incorporen
34
LO VUOLO, Rubén: Op.cit.; 2001, pág. 116. Las comillas corresponden al original.
No se ha producido aún un debate crítico entre las organizaciones no gubernamentales sobre la
participación del sector en las profundas transformaciones producidas en las políticas de asistencia y
promoción.
36
ACUÑA, Carlos; TUOZZO, María Fernanda: “La participación de la sociedad civil en los programas del
Banco Mundial y del BID. El caso de Argentina”, en TUSSIE, Diana (comp.), Op. Cit.
35
trabajadores bajo programa, completando el salario básico para la categoría de que se trate
con recursos propios, con una duración limitada. 37
Los subsidios se asignan a nivel local, y se promueve la conformación de consejos
consultivos integrados por organizaciones de la sociedad civil e iglesias con el propósito de
fiscalización de la selección de los beneficiarios en los estados locales.
En los procesos de asignación de los subsidios se verifica un doble problema de
alocación 38 : las actividades en las que se inserta a los ‘beneficiarios’ son actividades que
podrían ser rentadas por las organizaciones de la sociedad civil que demandan la cobertura
a través de los ‘planes’ (con lo que se produce un efecto sustitución), además la selección
prioriza el otorgamiento de los subsidios a quienes ya se encuentran insertos en
organizaciones realizando trabajos (remunerados o no), y secundariamente, se elige a
quienes se encuentran con grados mayores de desafiliación. Se premia, en este sentido, la
participación comunitaria sobre otras consideraciones. Es decir, se promueven actividades
que ya se estaban realizando, aportándose un incentivo monetario 39 , al tiempo que resulta
difícil imaginar tareas para quienes no realizaban trabajos visibles y socialmente aprobados.
Los consejos consultivos, por otra parte, basan sus juicios sobre la pertinencia o no
de otorgar los subsidios, en un estudio de casos que apela a criterios de ‘protección
cercana’ 40 que permite un conocimiento personal de las condiciones de los postulantes,
cuyo parecido de familia con las tradicionales formas de asistencia a los pobres
‘merecedores’ y ‘no merecedores’ de ayuda no es preciso comentar. Basta señalar que estos
‘notables locales’ en general comparten representaciones sobre el desempleo que, no
siempre explicitadas, remiten a la responsabilidad individual de los desempleados por su
situación. Los puestos se distribuyen entre los ‘clientes’ del estado local y los ‘clientes’ de
las organizaciones sociales y las iglesias, quedando vacante la causa de aquéllos que ‘ni
siquiera participan’.
Es sintomático del consenso regresivo en relación con los derechos sociales y la
dignidad de los ciudadanos (del que, por otra parte, parecen participar tanto quienes diseñan
los programas, como los funcionarios locales y los representantes de la sociedad civil), que
los consejos y las organizaciones de base prioricen entre sus funciones el control del
ausentismo de los ‘beneficiarios’ de los planes, dejando de lado todo debate sobre el papel
de la sociedad civil en la discusión pública sobre el desempleo y la pobreza, así como
cuáles son y cuáles deberían ser los mecanismos de participación que el estado oferta a la
sociedad civil. La legitimación que proveen a estos programas arroja sombrías perspectivas
sobre la fortaleza y autonomía de este ámbito de auto-organización social41 .
37
Para ampliar la discusión sobre la promoción del empleo mercantil, véase LO VUOLO, Rubén:
Alternativas. La Economía como cuestión social, Altamira, Buenos Aires, 2001. También BRITOS, Nora,
CARO, Rubén, Op. Cit.
38
Un tratamiento del problema de ubicación de los trabajadores en empleos y rentas puede verse en
BERGER, Johannes; OFFE, Claus: “El futuro del mercado de trabajo. Notas acerca de la necesidad de
complementar un fracasado principio de alocación”, en OFFE, Claus, Op.cit, 1992.
39
Entendemos que la ‘participación comunitaria rentada’ debería constituírse en un problema político de
primer orden para las organizaciones de la sociedad civil.
40
La asistencia basada en la pertenencia comunitaria es analizada en CASTEL, Robert: Las metamorfosis de
la cuestión social. Una crónica del salariado. Edit. Paidós, Buenos Aires, 1999. Pág. 33 y ss.
41
Para la discusión del papel de la sociedad civil y la constitución de esferas públicas democráticas, véase
Nora RABOTNIKOF, Nora: “Lo público y sus problemas: notas para una reconsideración”, en Revista
Las características de las ocupaciones creadas para el workfare llaman la atención
en tanto la absorción de trabajo prescinde de consideraciones sobre relaciones técnicas en la
ejecución de obra pública: es frecuente que las tareas asignadas a los trabajadores de los
‘planes’ no se acompañen de los medios técnicos de uso corriente, proponiendo por toda
herramienta para la reparación de un camino picos y palas, en lugar de las máquinas y
herramientas que están disponibles en los estados locales y provinciales.
Este uso violento del trabajo como mera fuerza estiliza los rasgos del workfare hasta
poder representarlo bajo la figura del ‘trabajo forzado’. El consenso regresivo implica que
sólo un esfuerzo agotador acredita méritos para la asistencia, sobre todo cuando otros
méritos como la participación activa en la iglesia o en la comunidad (siempre que las
organizaciones sociales aludidas no sean opositoras al gobierno local) no pueden ser
acreditados por los ciudadanos.
El workfare constituye la principal forma de gestión de la reproducción de la
población considerada ‘supernumeraria’ y revela la magnitud del retroceso en el desarrollo
de los derechos sociales en Argentina, en tanto la misma noción de derecho se sustituye por
la de obligación, y el derecho al trabajo en deber de trabajar para recibir asistencia. Como
señala Offe, debemos “poder enjuiciar como algo regresivo el retroceso hacia modelos
‘preburgueses’ de aprovechamiento de la fuerza de trabajo –ya sea en la dirección del
trabajo forzado o en la del trabajo ‘comunitario’ de subsistencia dentro del rígido marco de
agrupaciones familiares o de asentamiento”. 42
Neoconservadurismo, derechos y obligaciones
La asistencia no genera derechos, como señalamos, pero el workfare como
modalidad de asistencia, procede a un disciplinamiento social por el trabajo forzado que
resulta inadmisible en una sociedad democrática. Con el workfare, desembozadamente se
manifiesta el triunfo de las obligaciones sobre los derechos a la protección social, lo que
equivale al establecimiento de formas diferenciadas de ciudadanía en base a los méritos y
una considerable destrucción del “derecho a tener derechos” para los sectores que han
quedado excluidos de la ‘corriente principal’ de la sociedad.
Si las políticas se orientan a profundizar las estrategias de ‘gestión diferenciada’ de
los pobres, gestión que involucra una institucionalidad completamente distinta a la que
organiza los modos de reproducción social del resto de la ciudadanía, es probable que
asistamos a un proceso de retroceso significativo de la integración social 43 en nuestro
Internacional de Filosofía Política N° 2, Madrid, 1993. En relación con la participación ciudadana promovida
por el estado, CUNILL GRAU, Nuria: “La rearticulación de las relaciones Estado-sociedad: en búsqueda de
nuevos sentidos”, en Reforma y Democracia- Revista del CLAD N°4, Caracas, 1995. Un importante estudio
sobre la vida pública y las perspectivas para una radicalización democrática puede verse en KEANE John: La
vida pública y el capitalismo tardío, Alianza, Trad. Ernesto de la Peña, México, 1992.
42
OFFE, Claus: Op. cit.; 1992, Pág. 115 (el subrayado corresponde al original).
43
Como señalan BELMARTINO, Susana; LEVÍN, Silvia y REPETTO, Fabián, “La ciudadanía social puede
ser definida como un vínculo de integración social que se construye a partir del acceso a los derechos sociales
siempre cambiantes en una comunidad. Esta conceptualización permite señalar en su interior tres elementos
que merecen algunas consideraciones puntuales. En primer lugar, la referencia al vínculo de integración social
induce a la reflexión acerca de la noción de ciudadanía como marco de contención social y de desarrollo de
las potencialidades humanas. En segundo lugar, la posibilidad de acceso a los derechos sociales permite
contexto. En el campo de las políticas sociales los debates sobre la distribución entre clases
parece haber quedado reducida al debate sobre la pobreza y la exclusión, debate que omite
las consideraciones sobre los procesos económicos que gobiernan el tránsito hacia la
pobreza. Desde el punto de vista neoconservador, el estado no debería transferir ingresos
que garantizaran mínimos de subsistencia, en la medida en que esos ingresos deberían
obtenerse a través del trabajo mercantil exclusivamente. Los derechos sociales generan
indisciplina y deterioro en las conductas, erosionando la orientación de los sujetos por los
incentivos de mercado y particularmente, debilitando seriamente la moral del trabajo, el
esfuerzo individual y la creatividad. Asimismo, sostienen que la familia es la instancia
responsable, junto con la comunidad local, de mantener a sus miembros. Las políticas
sociales contribuirían para esta corriente de pensamiento a la destrucción de las familias y
de los lazos comunitarios.
La presentación que realiza Habermas de las políticas neoconservadoras merecen
una cita extensa: “El neoconservadurismo se caracteriza por tres componentes. Primero:
una política económica orientada hacia la oferta ha de mejorar las condiciones de
capitalización y poner de nuevo en marcha el proceso de acumulación. Cuenta con una tasa
de desempleo relativamente elevada, aunque formalmente sólo de modo transitorio. La
redistribución de los ingresos perjudica a los grupos más pobres de población, como
muestran las estadísticas en los Estados Unidos, en tanto que sólo los propietarios de
grandes capitales alcanzan claras mejoras en sus ingresos. Con ello corren paralelamente
algunas limitaciones de los resultados del Estado social. Segundo: los costes de
legitimación del sistema político han de reducirse. La ‘inflación de las expectativas’ y la
‘ingobernabilidad’ son términos para una política que se orienta hacia una desvinculación
mayor entre la administración y la formación pública de la voluntad. En este contexto se
fomentan las acciones neocorporativas (...) la dejación de funciones en las zonas grises del
neocorporativismo sustrae cada vez más materias sociales a los órganos de decisión
ordinarios que están constitucionalmente obligados a considerar por igual todos los
intereses afectados. Tercero: por último, se exige que la política cultural opere en dos
frentes. De un lado, tiene que desacreditar a los intelectuales, en cuanto que capa
obsesionada con el poder e improductiva, portadora del modernismo, ya que los valores
posmateriales, especialmente las necesidades expresivas de autorrealización y de juicio
crítico de una moral ilustrada universalista son una amenaza para los fundamentos
motivacionales de una sociedad del trabajo que funcione y de la despolitización de la
opinión pública. Por otro lado, es necesario seguir cultivando los poderes de la ética
convencional, del patriotismo, de la religión burguesa y de la cultura popular. Éstos existen
con el fin de compensar al mundo vital privado por las cargas personales y para defenderlo
de la presión de la sociedad competitiva y de la modernización acelerada” 44 .
distinguir el reconocimiento del derecho, como relación social, del ejercicio efectivo de ese derecho en lo
ámbitos necesarios para experimentarlos. Por último, la ciudadanía constituye una categoría histórica que
evoluciona en el mundo de la vida cotidiana y que con el transcurso del tiempo va asumiendo distintos
contenidos. La movilidad en su agenda temática está evidentemente vinculada al avance o retroceso
experimentado en el campo de los derechos sociales y de la política social”, en “Políticas sociales y derechos
sociales en la Argentina: breve historia de un retroceso”, Socialis- Reflexiones Latinoamericanas sobre
Política Social, Vol. 5, Homo Sapiens Ediciones, Rosario, 2001.
44
HABERMAS, Jürgen, 1988, Op. Cit. Pág. 125 y ss.
Para el neoconservadurismo, la ciudadanía consiste en derechos y obligaciones:
entre las primeras obligaciones se encuentra la autosuficiencia. Para promover las “virtudes
cívicas”, los beneficios deben unirse a obligaciones y trabajos pesados que promuevan el
buen funcionamiento social y la integración económica de los destinatarios. Las exigencias
laborales permiten recordar a los receptores que la autosuficiencia a partir de la inserción
mercantil es la única vía legítima de pertenencia a la ciudadanía, y que la asistencia permite
temporarias alteraciones de la modalidad ‘natural’ de inserción. Las condiciones de
conducta que se imponen deben ser supervisadas, para lo cual los ámbitos locales son más
eficaces: la comunidad puede contribuir para el control de los rasgos conductuales que se
consideran nocivos y que frecuentemente se asocian a la pobreza. Para el
neoconservadurismo, no sólo es necesaria la orientación al trabajo, sino la normalización de
las relaciones familiares.
Consideramos que las luchas políticas son constitutivamente luchas discursivas 45 , y
en este nivel precisamente, el workfare se ha impuesto como una evidencia.
Entendemos que en nuestro contexto, la ciudadanía como referencia articuladora de
la protección social parece haberse desvanecido antes de lograr su vigencia universal 46 , al
tiempo que las propuestas más regresivas campean sobre un devastado horizonte de
desintegración social. El paradigma de los derechos fundamentales, y la búsqueda de
garantías para su efectiva vigencia deberían orientar las luchas por los derechos sociales.
45
FRASER, Nancy: “La lucha por las necesidades”, en Debate Feminista, año 2, vol. 3, México, 1991.
Resulta de importancia destacar que el universalismo referido requiere ser revisado a la luz de la ampliación
de los derechos sociales a todos los habitantes de un territorio, sean cual fuesen sus condiciones migratorias.
Para pensar esta problemática de los migrantes, tan presente en los procesos de integración económica
regional, parece más apropiado considerar los derechos sociales como derechos humanos y no restringirlos a
derechos de ciudadanía.
46
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