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CUADERNOS DEL CLAEH n.° 88
Montevideo, 2." serie, aiio 29, 2004-1
ISSN 0797-6062
Pp. 113-128
Capital social comunitario
y gerencia social*
Marcos Lorenzelli**
A
* Este trabajo es una versi6n
modificada de la ponencia
presentada por el autor en el
VIII Congreso internaeional
del CLAD sobre la reforma del
estado y de la administracion
publica, Ciudad de Panamd,
Panamd, 28 al 31 de octubre
de 2003,
** Economista, mdster en
Economfa (Universidad
Cat61ica de Lovaina), experto
en polfticas sociales, consultor
del BID en Centroamerica y
Brasil, Fue docente e
investigador del CLAEH,
partir de la primera mitad de la deeada del
oehenta el capital soeial comenzo a verse
como un concepto de gran potencial para el
analisis de los fenomenos soeiales. Desde entonees es
comCin que este presente en los debates aeademicos,
en las diseusiones de politieas, en las opiniones de los
analistas y en el comentario de profesionales y tecnieos. Sorprende que en un lapso tan breve el eoneepto
se difundiera por areas tan distantes como los programas de lucha eontra la pobreza y las nuevas tecnicas
de gestion empresarial, la ocurrencia de erisis finaneieras o el retraso relativo entre los pafses.
El uso del concepto en forma indiscriminada
tiene el riesgo de vaciar de contenido una idea que se
insinuo eomo fermental e innovadora. Por lo tanto es
importante restringirse a ciertas areas del analisis social en las cuales el capital social, en una combinacion virtuosa con otros tipos de capital, puede eontribuir a poner en funeionamiento proyectos eneaminados a la eonsecucion de objetivos prefijados. En este
eontexto, el capital soeial cobra valor en la medida que
se integra a un portafolio de aetivos dondeeumple un
efecto sinergico importante en la potenciacion de los
demas capitales, espeeialmente el capital humano.
En este trabajo se entiende por capital social a
la capacidad que tiene un grupo humano de emprender aeeiones coleetivas que redunden en beneficio de
todos sus miembros. Me guia la intencion de expan-
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dir el concepto ai campo del disefio y la gestion de las politicas sociales. Por lo tanto
se toma partido por la idea de que es viable generar y acumular capital social a partir
de proyectos especfficos en un perfodo razonable. Se postula que la tarea del gerente
soeial en este eampo es la de contribuir al logro de una relacion virtuosa entre el capital social grupal y el capital soeial comunitario. El espacio local sera la unidad basiea
por exeelencia en donde se desarroUara el capital social.
Definiciones basicas
Cuando se busca una definicion de capital social siguiendo a los autores que mas han
trabajado el termino se encuentra una gran diversidad en los planteos, lo cual resulta
16gico tratandose de un paradigma emergente sobre el eual las ciencias sociales aun
deberan profundizar mucho. Sin embargo, y a riesgo de simpliflcar un debate muy rico,
puede sistematizarse eierto eonsenso en torno a que el eapital social son las redes sociales y Ios comportamientos de reciprocidad, cultura y cooperacion que emanan de
ellas (Putnam, 1993; Herreros y Criados, 2001; Putnam y Goss, 2003, por ejemplo).
Es por lo tanto un recurso del que pueden disponer las personas al formar parte
de redes sociales y que combinado con otro tipo de recurso (ffsico, monetario, eonocimiento, etcetera) les permiten el logro de determinados objetivos como satisfacer
necesidades, mejoras en el bienestar, o superar situaciones adversas de distinta naturaleza.
Esta definicidn, deudora de la tradicion iniciada por Robert Putnam en su estudio
sobre el civismo en Italia (1993), tiene algunas inconsistencias que vale la pena aclarar.
Primero, hace referencia a un solo tipo de organizacion social entre las muy variadas que
los seres humanos han inventado para vivir en comunidad. Como es sabido las redes constituyen un arreglo soeial earacterizado por la horizontalidad e independencia entre los
miembros (Borzel, 1997) y eierto tipo de demoeracia interna en la toma de decisiones.
Ciertamente algunas organizaciones como las asociaciones deportivas o corales, muy bien analizadas por Putnam, pueden presentar las caracterfsticas de las redes
anotadas en el parrafo anterior. Tambien es eierto que en este tipo de organizaciones
es dable esperar una cultura de reeiproeidad y confianza generalizada entre sus miembros y, por lo tanto, reservorios de capital social por exeelencia. Pero no es menos eierto
que se esta dejando afuera a otras formas organizativas caracterizadas por la verticalidad y jerarqufa (la familia o las empresas, por solo eitar dos ejemplos) que tambien
constituyen espacios de generaeion de eapital social para los individuos que las integran. Es fundamental, entonces, hacer el esfuerzo por ir mas alia de las redes y ampliar el campo de la definieion a otros tipos de arreglos organizativos.
Un segundo cuestionamiento viene por la vision positiva de las redes comunitarias y asociativas que puede inferirse en la definicion. En efecto, tal parece que comportamientos virtuosos como confianza, cooperacion y reciprocidad son caracterfsticas intrfnsecas de las redes. Aun aceptando que esto puede ser eierto a lo interno, muchas
veees Ios lazos fuertes, los localismos y la desconfianza a «los de afuera» hacen de ese
tipo de organizaciones agentes resistentes al cambio o concentraciones privadas de
capital social. Esta vision romantica de las asociaciones comunitarias (Levi, 1996) ha
ocultado el hecho incuestionable de que el eapital social tambien puede ofrecer un lado
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oscuro (Portes, 1998; Portes y Landot, 1996). Dicho de otra manera: no es un tema menor
en que forma se distribuyen en la sociedad los beneficios emanados del eapital social.
La pregunta logica es; si en America Latina asistimos a una distribucion profundamente inequitativa del capital financiero, del eapital fi'sico y del capital humano, ^por que
no pasaria lo mismo con el capital social? Al igual que con los otros tipos de capital,
aquf la equidad cobra fundamental importancia.
Por ultimo, la definicion mezcla dos pianos de analisis: el estructural u organizativo, y el cognoscitivo o emocional. Por el piano estructural se entiende las caracteri'sticas sociales derivadas de las formas organizativas y que se representan en leyes, procederes, formas de comunicacion interpersonal, sistemas de control y sancion y mecanismos
comunitarios de resolucion de conflictos. A su vez, el piano cognoscitivo hace referencia a
normas y valores psicologicos, filosoficos y emocionales arraigados en la eomunidad.
En la realidad, eomo muy bien lo plantea Uphoff (2003), estos dos pianos no estan
despegados y por lo tanto estas formas de capital social no deberi'an tratarse por separado o sobreponerse, tal como lo hace Fukuyama (1995), que pone enfasis solo en el
piano emocional de las normas y valores compartidos que promueven la cooperacion.
Es pues bastante improbable que una eomunidad ostente solamente un tipo de capital social y no el otro. Y puede deeirse que la esencia del capital social esta en el piano
cognoscitivo pero no podrfa expresarse sin los instrumentos que le aporta el capital social
estructural (Uphoff, 2003; 125). Por lo tanto, la cri'tica no radica en el tratamiento de los
dos pianos conjuntamente, sino en la confusion que genera la no diferenciacion entre estos. ASI como es costumbre categorizar a las otras formas de capital,' esta distincion entre
estructural y cognoscitivo debe entenderse como anali'ticamente litil para el capital social.
En el contexto del presente trabajo que intenta utilizar el concepto de capital social
para repensar la gestion de las polfticas sociales, es clave esta distincion analftica. Como
es sabido, los cambios institucionales en el piano cultural o emocional son lentos y
graduates (North, 1990). Es de esperar entonces que un agente externo no tenga una
gran incidencia directa sobre el piano cognoscitivo en un horizonte temporal razonable. En lo que aquf se entiende por capital social cognoscitivo opera fuertemente lo
que Putnam denomino trayectoria de la dependeneia, explicacion central de las diferencias entre el norte y el sur de Italia. Sin embargo es en el piano estructural donde se
pueden eoncentrar las acciones de polfticas destinadas a incrementar la existencia de
capital social. Es por lo tanto el piano privilegiado de accion de las politicas sociales,
aunque no exclusivo ni en forma descoordinada del otro piano anali'tico: el cognoseitivo.
La capacidad de emprender acciones eolectivas en beneficio mutuo radica tanto
en la institucionalidad que rige la vida grupal o comunitaria (leyes, procedimientos,
medios de comunicacion, forma de resolver confiictos, controles y sanciones), como en
las normas y habitos compartidos. Por su parte, el enfasis en que las acciones coleetivas
deben perseguir el logro de un benefieio mutuo esta puesto en la necesidad de dejar de
lado las acciones que perjudiean a algunos indi viduos tratando de brindar beneficios a otros,
lo que dan'a un resultado social, en terminos agregados, de suma cero o incluso negativo.
Es comun encontrar en la literatura especializada la divisi6n entre capital fijo y variable, al tratar
algunas formas de eapital fi'sico; o circulante y no circulante, al tratar el capital financiero.
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Con esta definicion se intenta cumplir con las condiciones teorieas y metodologicas propuestas porPortes (1998); conceptualizar el capital social independientemente
de los efectos esperados; establecer cierta causalidad entre el capital social y los posibles resultados; tratar de aislar los resultados del capital social de otros factores que
puedan eontribuir; hacer un reseate historico de los ori'genes del capital social.
Como toda forma de capital, el capital social cuenta con reeursos o insumos que
faeilitan su aparieion y acumulacion: la historia en comiin, los lazos de familia y vecindad,
asf como elementos identitarios que posibilitan una eultura de eonfianza entre los individuos. Estos insumos de earacter emocional se complementan con un marco de funcionamiento que posibilita las relaeiones entre los individuos de la comunidad. Por otro
lado es de esperar un flujo de benefieios asoeiados a la puesta en funeionamiento del
capital social, tradueidos en la redueeion de los costos de transaecion^ que impliean los
acuerdos necesarios para encarar acciones eolectivas, en una expeetativa de reeiprocidad
generalizada, una mayor eooperacion y mayor nivel de eonfianza interpersonal. De este
modo el capital social es un activo intangible para las personas que lo poseen. En ausencia
de este reeurso, el logro de determinados objetivos eoleetivos seri'a mas costoso.
La capacidad de emprender aeciones eolectivas depende entonces de factores
formales e informales, tan importantes los unos como los otros. Tambien es relevante
el tipo de vineulos (fuertes o debiles) que se generan en el interior de los grupos. Los
lazos fuertes se producen cuando los integrantes de un grupo se conocen muy bien
entre si y eomparten varias actividades cotidianas: trabajo, ocio y esparcimiento, ritos
religiosos, etcetera. En cambio los vineulos debiles se generan entre personas que tienen mds diversifieadas sus redes de eontaetos. El sentido comun indicaria que los vineulos fuertes son mas idoneos para inerementar Ia capacidad de accion coleetiva. Mark
Granovetter llamo la ateneion en un sentido contrario; los lazos fuertes tienen el doble
efeeto de incluir fuertemente «a los de adentro» y excluir «a los de afuera». Asf pues parece
una mejor inversion, desde el punto de vista comunitario, apostar a lazos ddbiles que
aleancen de una manera u otra a todos los miembros de la eomunidad, sin exelusiones.
Conviene establecer la difereneiacion entre el capital social grupal y el capital
social eomunitario (Durston, 1999). El capital social grupal se eonstituye euando un
colectivo de individuos ha desarrollado una red de relaciones que le otorga eapacidad
de obtener benefieios. Esta capacidad depende fuertemente del grado de heterogeneidad interna y las vineulaeiones eon otros grupos y personas externas. Cuando el grupo
resulta sumamente homogeneo, algunos reeursos valiosos para inerementar la eapacidad de lograr objetivos de beneficio mutuo —como por ejempio la informacion—
pueden ser redundantes y aportar poco al incremento de esta capacidad. Por lo tanto cabe
abogar por la heterogeneidad de los grupos. Por su parte se estara en presencia del capital
social comunitario cuando una comunidad —es deeir, un grupo de personas mas alia de
sus grupos inmediatos de refereneia— ha desarrollado y fortaleeido la eapacidad de
llevar a cabo acciones eolectivas por el bien de la comunidad en su conjunto, independientemente del efeeto que estas aeeiones tienen sobre individuos que la conforman.
2. Por «costos de transacci6n» se entiende al gasto asociado a la elaboraci6n de contratos o acuerdos, a la vigilancia del cumplimiento de todos los terminos acordados y la exigencia de Ia reparacifin correspondiente cuando hay violaci6n de ellos.
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Cuadro 1. Generadores y resultados del capital social
Insumos
Capital social
Beneficios
Historia en comun
Capaeidad de
emprender aceiones
coleetivas que
redunden en
beneficio mutuo
Reduccion
de costos
de transacci6n
Lazos de familia
y veeindad
Identidad que
facilita la confianza
interpersonal
Instituciones que
proveen un marco
de funcionamiento
facilitador de la
relaciones sociales
Expectativa de
reciprocidad
generalizada
Cooperaei6n
Confianza
interpersonal
Fuente: Elaboraci6n propia.
En este easo el capital social adquiere caracterfstieas de un bien publico puro,^
pero sin obligacion de uso, en la medida que esta capaeidad comunitaria beneficia a
todos sus integrantes sin eonsiderar el aporte personal que un individuo ha hecho
a la aparicion e incremento del capital soeial comunitario. Cabe recalcar aun mas la
diferencia en este aspecto con el capital social grupal que no tiene caracteri'stica de
bien publico sino de «bien de club», dado que el beneficio que aporta el capital social en estos easos queda encapsulado a la interna del grupo.
Entonees la manera de diferenciar el capital soeial grupal del comunitario es
responder la pregunta; ^a quien benefieia el capital social y a quien no? La diferencia
es que el primero beneficia a personas involucradas en una determinada estructura
social, mas o menos cerrada y, por lo tanto, genera rendimientos individuales o grupales («bienes de elub», en la teorfa microeconomica). Por su parte los beneficios del
capital social eomunitario no pueden ser apropiados por las personas de manera individual y forma parte de una ganancia para toda la comunidad por cuanto se encuentra
engarzado {«embedded», Portes, 1998) en las estructuras de la sociedad.
Hacia la operatividad del concepto
En la literatura existente sobre el tema del capital social se constata un eonsenso de la
necesidad de haeer operativo el concepto para fines de investigacion y tambien para
su inclusion en programas y proyectos de desarrollo social y promocion humana.
3.
Por «bien publico» se entiende aquellos bienes y servicios que al ser no divisibles no es faclible
distribuirlos a Iraves de los mercados ya que resuUarfa imposible determinar a quien cobrarle el
precio; por lo tanto, no se puede excluir del disfrute de este bien a quien no paga; adicionalmente
tampoco existe rivalidad entre los consumidores por las unidades del bien o servicio disponible.
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Si bien parte del desarrollo conceptual del capital social es entendido como la
reserva de activos que tiene un individuo al estar en condiciones de reclamar reciprocidad difusa de sus pares pertenecientes a alguna expresion asociativa, en esta seccion
se concentrara la ateneion en el capital social como un atributo de los grupos y asociaciones mas alia de las personas que los integran. En terminos generales, y para los fines planteados en el presente apartado, se considerara al capital social como un recurso creado a partir de la capacidad de generar asociaciones y redes de contactos por
parte de algunas comunidades, sobre la base de una situacion de confianza mas o menos
generalizada. Es decir que se considera implicitamente una relaeion de causalidad desde
un clima de confianza social hacia la aparieion de asociaciones de miembros de la
eomunidad con capacidad de emprender acciones eolectivas de mutuo beneficio.
Resulta util caracterizar al capital social desde el punto de vista de la relaeion
que establecen los involucrados. Al respeeto existen varios intentos en la literatura
reciente. Woolcok (1998) encuentra que existen tres agrupaciones posibles: primero,
el capital social que es producto de las relaciones entre individuos dadas por su proximidad de veeinos, familiares y amigos; por sus caracteristicas, este tipo de relaciones
se produce hacia el interior del grupo de referencia y puede denominarse capital social
«lazo» {«bonding»). En segundo lugar se define el capital social producto de relaciones entre grupos similares: «puente» {«bridging»y, por lo tanto priman alli relaciones
horizontales o con una distribucion simetrica del poder entre los actores. Finalmente
existe una tercera forma de relaeion entre asociaciones y es la que se da entre grupos
diferentes o ubicados en distintos espacios de accion y poder: «eslab6n» i«linking»).
Por su parte Durston (2002) aporta una tipologfa mas amplia y encuentra seis
formas de capital social con sus diferentes dinamicas. La primer forma es el «capital
social individual*, constituido por las relaciones entre dos personas y que se extiende
a traves de redes egocentradas. Una segunda forma lo constituye el «capital social
grupal», que resulta de la extension de las redes egocentradas a una interaccion compleja de vi'nculos personales al interior de un grupo. En tercer lugar, el «capital social
comunitario»; a diferencia de los anteriores este tipo de capital social no radica solamente
en las relaciones entre personas, sino en el sistema sociocultural propio de cada eomunidad, en sus estructuras de gestion y sancion. El «capital social puente», o de alianzas
regionales, es un cuarto tipo; esta compuesto por los vi'nculos horizontales que permiten a un grupo entrar en contacto con personas 0 grupos distantes. Un quinto tipo es el
de «escalera» o reciprocidad con control asimetrico. Finalmente, el «capital social societal*, o la extension del concepto a escala de un pais o nacion, complementa la tipologfa.
Estas tipologias llevan de un concepto abstracto y unico de capital social a otro
donde el tipo de relaciones y las personas involucradas son determinantes para generar capacidad de emprender actividades eolectivas. Si una determinada eomunidad se
caracteriza por un solido entramado organizacional en base a vi'nculos de proximidad,
lo que en la tipologfa de Woolcok serfa el capital social de tipo «lazo», esto supondra
una base importante para la acumulacion de capital social y el desarrollo de esa eomunidad. En ausencia de este entramado, los individuos tendran mas dificultades para el
logro de objetivos comunitarios. Sin embargo este tipo de capital social debe ser visto
como un primer paso necesario pero no suficiente ya que resulta fundamental pasar de
grupos internamente cohesionados a la generacionde asociaciones y redes entre grupos.
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Por otro lado se ha visto eomo negativa la existeneia de agrupaciones motivadas
por fuertes lazos de proximidad pero sin eontaetos entre ellas. De esta manera los benefieios del capital social representados en acceso a informacion o capacidad organizativa
quedan eneapsulados en los grupos y no derraman al resto de la comunidad. Ademas si
estos grupos estan eonstituidos por personas eon earaeterfstieas similares, algunos recursos valiosos como la informacion pueden ser redundantes. En partieular un grupo
exclusivamente eonformado por individuos en situaeion de pobreza y escasos eontaetos
con otros grupos soeiales, tendra una capacidad limitada para poner en funeionamiento
redes de reeiprocidad que les faeiliten reeursos para superar la situacion de careneia.
A pesar de que un alto grado de cohesion favorece el eontrol reefproco y la sancion al «pasajero gratuito», tiene su eosto en terminos de aeeeso a reeursos y por lo
tanto al ineremento de la eapaeidad para el logro de objetivos de benefieio mutuo.
Granovetter (1985) fue el primero en advertir esta «paradoja de los lazos fuertes» y,
por ende, desconfiar de ellos. El nivel de eonfianza entre los integrantes de una eomunidad debe superar la familiaridad y amistad entre personas afines y provocar la relaeion -entre grupos de pares. Es importante para este tipo de eapital soeial el establecimiento de puentes entre organizaciones motivadas por el conocimiento mutuo, la accion
de los liderazgos de los distintos grupos, y/o la accion de agentes externos a la comunidad. Esto es, relaciones de tipo «puente» en las tipologi'as anotadas mas arriba.
Einalmente la capacidad de una comunidad para producir su propio desarrollo
no puede quedar centrada en las organizaciones que esta haya podido generar en su
seno y en la eapacidad de relacionamiento entre ellas. Aquf es donde resulta vital el
contacto con personas y agrupaciones de afuera de la eomunidad que faeiliten el aeceso a recursos y medios ubicados en los centros de toma de decisiones y poder. Esta
forma de relacion no es horizontal ya que contacta a agentes con asimetrfa de poder y
es para Woolcok el capital soeial de tipo «linking» y para Durston «esealera».
Esta tipologfa resulta util tanto para la realizacion de un diagnostico del eapital
soeial existente en una region dada, eomo para el disefio de aeeiones de polfticas dirigidas a fomentar la acumulacion de capital social. Pero para los efectos de este trabajo, y dado el eoncepto de capital social utilizado, es importante precisar que los eontaetos que constituyen «puentes» entre grupos o generan «eslabones» y «esealeras»
con agentes foraneos a la eomunidad no deberfan ser eonsiderados capital social. Sin
embargo la presencia de estas formas de relacionamiento resulta de vital importaneia
para generar e inerementar la eapacidad de llevar adelante aeciones eolectivas beneficiosas. Esto ultimo vale tanto para grupos como para comunidades.
La potencialidad del capital social para el desarrollo social y economico de las
comunidades y las acciones de polftica destinadas a generarlo dependen en alto grado
de la presencia de estas interrelaciones. A avanzar en el transito de lo grupal a lo comunitario se destina la siguiente seccion.
Del grupo a la comunidad
El eoncepto de capital social es a menudo ambiguo o eonfuso. Diferentes postulados
hacen referencias a distintas causas o efectos de un (aparente) mismo concepto. Es asf
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que para superar estas inconsisteneias se hizo refereneia a dos expresiones diferentes
que adopta el capital social a partir de los efectos que puede tener en las personas, en
los grupos de referencia, o en el eoncepto mas amplio de comunidad. De esta manera
se defini6 mas arriba el capital social grupal y el capital social comunitario.
Resulta pertinente interrogarse en euanto a las relaciones entre estos dos tipos
de capital social y su posible complementariedad. En particular, ^el capital soeial grupal
y el comunitario son competitivos o complementarios?; si fueran complementarios,
^que direeeiones tendra esta eomplementacion?, ^que earaeterfstieas debe reunir eada
uno de ellos para que la relacion sea virtuosa?; en fin, ^siempre se puede pasar del
piano grupal al comunitario? Estas preguntas estan aiin sin respuestas contundentes y solamente es posible inferir algunas hipotesis tentativas que deberan ser verificadas permanentemente en la realidad.
Para avanzar en posibles respuestas se retoma la hipotesis de eausalidad desde
la eonfianza entre individuos a la generacion de capital social ya anotada mas arriba.
La existeneia de una eultura de eonfianza entre las personas que eomparten un espacio
ffsico (escuela, ofieina, barrio, comunidad, etcetera) se deberfa eonsiderar parte fundamental de las bases neeesarias que posibilitan la generacion y aeumulaci6n de capital
social. Conjuntamente eon el clima de eonfianza es necesaria la existeneia de un marco
institucional de funeionamiento que posibilite acuerdos «cara a cara» entre individuos.
Este ambiente institueional esta compuesto por normas y reglas formales e informales
que redueen los costos de transaccion vinculados a los diferentes arreglos que ocurren en la vida comunitaria, ademas de la capacidad de sancion a los «free riders».
Estos dos elementos constituyen las bases neeesarias para que aparezcan expresiones de eapital social materializadas en organizaciones o redes de individuos eonstituidas para resolver necesidades sentidas y compartidas por sus integrantes, las que
pueden desarrollar, a partir de la experieneia grupal, una eapacidad de aleanzar objetivos prefijados mediante la acci6n grupal. Es lo que en este trabajo se definio como
capital social grupal. La forma como se erearon estos grupos y organizaciones, el funeionamiento interno que se han dado, asf eomo el grado de cumplimiento con sus objetivos particulares, determina entre los participantes una experieneia en practicas de
cooperaeion y expectativas de reeiprocidad.
Hasta aquf estamos en un nivel micro del analisis, pero importa pasar al capital
social comunitario que eonstituye un nivel meso. Este paso sera posible si las practicas de cooperaeion y las expectativas de reeiprocidad pueden aeumular haeia una cultura de eonfianza generalizada, lo eual no siempre sera posible. En efeeto, euando las
asociaciones y los grupos estan eentrados en sf mismos, sin relaeiones entre ellos (lo
que en terminos de Woolcock significa una fuerte preseneia de capital social de tipo
«Iazo»), es poco probable que se genere una cultura de eonfianza generalizada, base
fundamental para el pasaje al eapital soeial comunitario. Por lo tanto no resultan triviales las distintas formas de relacionamiento para que lo que aquf se definid como capital
social grupal contribuya a la aparieion del eapital soeial eomunitario.
Suponiendo que las organizaciones tienen relaeiones crecientes entre sf y comienzan a cobrar mayor importaneia relativa las redes de organizaciones (y por lo
tanto, se produce un elima de eonfianza generalizada) se puede esperar la aparieion
del capital social comunitario siempre y cuando la comunidad tenga la capacidad
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institueional de estableeer un sistema de premios y eastigos a las expresiones asoeiativas que no contribuyan al bien eomiin. Por lo tanto, para la emergencia del capital social eomunitario nuevamente se requiere una cultura de eonfianza que esta vez
trascienda las relaciones entre individuos y una institucionalidad comunitaria capaz
de control y sancion. La direeeionalidad desde el capital social grupal al comunitario
puede retroalimentarse, es decir que el capital social comunitario puede contribuir a
la aeumulacion del capital social grupal si las distintas expresiones asociativas son
permeables a su influencia. De esta manera se generaria un circulo virtuoso en el
eual la interaccion entre los dos tipos de capital social se refuerza mutuamente.
El funcionamiento aceitado de este eirculo virtuoso entre el capital social grupal
y el capital social comunitario exige una importante labor de gestion tanto organizacional como de redes. Es por lo tanto un desafio permanente para la gerencia piiblica
en general y de los programas y proyectos sociales, en particular. A explorar algunas
pistas de accion para esta gerencia se dedica la proxima seecion.
Capital social comunitario y gerencia social
Ya ha sido definido el coneepto de capital social comunitario y habria que precisar
en este momento que se entiende por gerencia social. Primero hay que estableeer
que se esta en el ambito de las poli'ticas piiblicas en sentido amplio, es decir la accion
del Estado y de la sociedad civil organizada bajo el objetivo explieito de lograr el
bienestar general. En este mareo, la gerencia social estaria caraeterizada por el conjunto de tecnicas, saberes e instrumentos destinados a generar valor para la sociedad a traves de la ejecucion de programas y proyectos sociales.
En las publieaeiones espeeializadas se diseute si es posible que el concepto
de capital social pueda tener operatividad para las poli'ticas publicas. Una posicion extrema expresa que el capital social es un activo que se concentra basicamente en pequefios grupos de referencia como la familia o los amigos mas proximos. Por lo tanto estaria limitado a la categori'a que en este trabajo se llamo capital
social grupal. En ese marco de funcionamiento las poli'ticas publicas tienen poca
incidencia (por ejemplo, Portes y Landolt, 1996).
Sin embargo el trabajo de Putnam es un llamado a la necesidad de que las comunidades encuentren formas de sinergia entre las distintas expresiones organizativas de
la sociedad civil y el Estado para la generacion y fortalecimiento del capital social.
Durston (1999) muestra como es posible generar capital social a partir de proyectos
especi'ficos a tal fin, en eomunidades rurales.
A partir de la tipologia presentada en este documento y la exploracion de las
posibilidades de pasar del capital social individual al capital social comunitario, se
esta realizando impli'citamente una toma de posicion en el debate. Concretamente
se plantea que es posible potenciar el capital social existente a partir del disefio de
programas y proyectos destinados a tal fin y como resultado indirecto y deseable
de poli'ticas publicas en general.
Esta posibilidad no deben'a haeer pensar que esta construccion resulta una tarea
facil; muy por el contrario, la acumulacion del capital social supone una labor permanente
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y sostenida Ademas, por la caracteristica anotada por varios autores conforme a la
cual el capital social se incrementa con su uso, la acumulacion permanente de pequefios pasos en la direccion correcta pareee mas importante que los largos saltos en
perfodos prolongados. Exploremos algunas claves que faciliten la tarea del gerente
social en la construccion del capital social.
En primer lugar y retomando lo discutido en las definiciones, la construccion
del capital social a traves de poli'ticas especi'ficas se realiza en el piano estructural
dada la poca incidencia en un tiempo razonablemente corto sobre los aspectos cognoscitivos. Por lo tanto las acciones a desplegar estan limitadas a las distintas variantes organizativas, a los sistemas de comunicacion interpersonal, a los procesos
de resolucion de conflictos, a los mecanismos de contralor y sancion. Las acciones
concretas pueden, a su vez, subdividirse en el ambito de la interaccion de los individuos y en ambito del desarrollo de un marco institueional adecuado.
La generacion del capital social comunitario supone acciones en el interior
de grupos compuestos por individuos unidos por lazos de proximidad (nivel micro). Por otro lado el capital social comunitario exige dar el paso mas alia de los
grupos de referencia y generar eondiciones que favorezcan a toda la comunidad
(nivel meso). Si bien muehos autores como Putnam y North —para citar a dos
pioneros— hacen mencion al capital social de un pai's, esta escala macro es muy
difi'cil de tratar, sobre todo en pafses como los latinoamericanos en los cuales la
segmentacion social, los fraccionamientos territoriales y los altos fndices de incidencia de la pobreza urbana y rural resultan una fuerte restriccion a la generacion de capital social a nivel agregado de todo un pai's.
Por lo tanto se reconoce al espacio intermedio o comunitario como el radio deaccion privilegiado para la accion de la gerencia social y las poli'ticas publicas en la
tarea de generar capital social, ya que es a este nivel donde tienen su maxima expresion
los insumos o recursos del capital social. Esto es: la historia en eomun, los lazos de
familia y vecindad asf como elementos identitarios que posibilitan una cultura de confianza entre los individuos. Estos insumos de caracter emocional se complementan con
un marco de funcionamiento que posibilita las relaciones entre los individuos. El principal desaffo en esta tarea lo constituye la creacion de las eondiciones que posibiliten una
relaeion sinergica entre el capital social grupal y el comunitario. Dada la forma en como
se han organizado los pafses de America Latina en lo poli'tico-territorial, debe admitirse
al municipio como la medida idonea del espaeio meso o comunitario.
El area geografica municipio, entonces, se convierte en el espacio de accion preferido cuando de acumular capital social se trata. Pero ademas, el municipio como actor
polftico resulta fundamental en el proceso, dada la potencialidad que presenta actualmente como nexo entre iniciativas grupales, como catalizador de iniciativas dispersas
en distintas organizaciones, como li'der del proceso y mediador entre los intereses locales y el poder y los recursos ubieados en la Administracion central.
Ubicado el area de formulacion de propuestas y de gestion social en el municipio, corresponde pensar algunas li'neas generales que permitan delinear acciones a encarar por parte del gerente social comprometido con el desarrollo del capital social comunitario. Como quedo planteado, la tarea consiste en facilitar el pasaje
de un bien privado pero con grandes externalidades positivas (Dasgupta, 2000), el
CAPITAL SOCIAL COMUNITARIO Y GERENCIA SOCIAL
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eapital soeial grupal, a un bien que difunda sus benefieios haeia todos los miembros de la comunidad; el capital social comunitario.
Es una discusion permanente si esto es posible en todo tipo de realidad y situacion. A proposito, Durston (1999: 115) formula algunas hipotesis referidas a la construccion del capital social. Parece pertinente retomar algunas de ellas como exploratorias
en la tarea de definir un marco de aecion para la gereneia social. Primero se sostiene que en
todos los grupos pequefios existen antecedentes de eooperacion mutua entre los individuos, que se traducen en normas y practicas de reeiprocidad difusa. Esto eonstituye
un germen fundamental para la aparieion del capital social a nivel agregado, en la medida
que genera una cultura de eonfianza entre individuos, lo eual ha sido considerado en este
texto como una de las bases neeesarias para la generaeion del capital social.
Para que estas bases —neeesarias para la aparieion del eapital social— esten
eompletas se debe contar tambien eon un marco institueional de funeionamiento que
posibilite el relacionamiento horizontal entre los individuos. Muehas veces se observa lo contrario: las relaciones eomunitarias estan atravesadas por el clientelismo y el
amiguismo, fenomenos que reprodueen un funeionamiento soeial asimetrieo.
La forma que primara en las relaciones sociales a nivel local no esta, por lo
tanto, desvinculada de aeeiones, decisiones, modos de pensar y modas que existen a nivel central. En consecueneia, una segunda hipotesis de trabajo es que los
eambios en los niveles eentrales de decision afeetan, positiva o negativamente, el
surgimiento del capital social a nivel local.
El pasaje del capital social grupal al comunitario requiere que las organizaciones y grupos de individuos tengan un earacter abierto hacia otros individuos y grupos. Esto supone generar las eondiciones para el cambio de enfasis de los lfderes
grupales, desde una vision de gestion haeia el interior del grupo a una gestion que
privilegie la apertura y la interaccion. Entonces, una tereera hipotesis formula que
los lfderes loeales pueden (y deben) jugar un rol fundamental en la generaeion de un
clima de eonfianza y cooperaeion en un piano regional ampliado. El intercambio y
eomunieaeion permanente entre los dirigentes loeales resulta de fundamental ayuda
en la creaeion del capital social a nivel comunitario.
Einalmente se sostiene, eomo cuarta hipotesis, que es posible impulsar aeciones concretas destinadas a generar eapital social a partir del desarrollo de las
tecnicas y las metodologfas de intervencion social. Por lo tanto, no se debe esperar que aparezea como efeeto seeundario de otros proyectos virtuosos. Esta hipotesis lleva a pensar que puede ser neeesaria la interveneion de un agente externo
a la comunidad en ciertos momentos del proeeso.
A partir de estas euatro hipotesis se pretende formular posibles acciones de polfticas publicas que involueren a gerentes sociales en sus distintas fases de disefio,
ejecucion, monitoreo y evaluaeion. Para avanzar en este tema importa definir dos dimensiones que seran elave: la frecuencia con que interaettian los individuos en el area
comunitaria y el ambiente o clima social de eonvivencia. 'Pox frecuencia se entiende
las veces que un individuo debe entrar en contacto con otros con los que comparte el
espaeio eomunitario. La proximidad geografiea, la division del trabajo, la obligaeion de
partieipar en la resolueion de asuntos publicos, entre otras razones, haran que la frecueneia de interaeeion entre los individuos sea baja o alta.
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Cuando la situacion imperante supone una baja frecuencia en el relaeionamiento
interpersonal, fenomeno que se observa en las zonas rurales o donde existe una gran
dispersion de poblacion, los programas y proyectos que promuevan la participacion
de los involucrados y la formaeion de grupos locales de gestion pueden constituir un
aporte fundamental a la acumulacion del capital social, tanto en su funcion de crear
«lazos», «puentes» y «eslabones». El aporte de las polftieas sociales y del gerente
social estarfa dado en este caso en su capacidad para inerementar el nivel de interacciones entre los individuos, como resultado positivo indirecto. Tambien es posible
lograr el mismo fin a traves de un proyecto que se proponga eomo objetivo prineipal
ampliar la freeuencia de los intereambios personales y grupales.
Un aspeeto relevante lo eonstituye la frecuencia de relacionamiento entre los
dirigentes grupales o lfderes eomunitarios. La documentaeion de experiencias exitosas en crear capital social aporta evideneia acerea del rol central que les eorrespondio a los lfderes eomunales en el proeeso. En particular, en una experieneia de
empoderamiento rural en Guatemala (Durston, 1999) fue de vital importancia inerementar el contacto informal entre los dirigentes grupales como forma de expandir
el eapital soeial a eseala eomunitaria.
La frecueneia de interacciones es ademas vital para cimentar la eonfianza interpersonal. EI desarrollo de la teorfa de juegos ha demostrado que la tentacion a desertar 0 a violar los principios de un acuerdo se reduce sustancialmente cuando las interaeeiones entre individuos se produeen en forma repetida y sin una fecha preeisa
de finalizaeion. Cuando se interactua por unica vez y se le agrega el supuesto de
informacion imperfecta con respecto a como actuara el otro,'' la seleccion de la alternativa individual mas beneficiosa conduce a un resultado de equilibrio que esta por
debajo, desde el punto de vista soeial, del que se lograrfa mediante Ia cooperaeion.
Pero los incentivos a cooperar se incrementan a medida que se enlazan intereambios
fructfferos en forma sostenida por un perfodo indefinido.
Por otro lado, el clima social que puede ser favorecedor o inhibidor de la generacion
y acumulacion de capital soeial comunitario. En el primer easo se diee que el elima es alto o
altamente favorable, en el segundo es bajo. Un clima muy propicio a la generacion del eapital soeial se da cuando las relaciones personales y grupales son mas horizontales que vertieales, cuando se ha neutralizado los eaudillismos clientelistas locales, euando las aeeiones
de los dirigentes estan bajo sistemas transparentes de rendieion de euentas a la poblacion,
cuando se produce un real proceso de empoderamiento que alcanza a todos Ios actores de
la comunidad, cuando se reeonocen los dereehos de todos los ciudadanos y cuando existe
la capacidad institucional de eontrolar y sancionar los comportamientos oportunistas.
Como lo indica el cuadro 2, estas dos dimensiones pueden combinarse entre sf y
obtener euatro situaeiones posibles. Cuando la frecuencia de interrelacionamiento es
baja y paralelamente el elima imperante para la generaeion del capital social es poco
favorable, o bajo, entonces primaran los intereambios al interior de pequefios grupos
eonstituidos basicamente por lazos de amistad o de familia. Es comun esperar que estos
grupos sean cerrados o semicerrados a la integracion de personas provenientes de fue4. Es decir que se esta en los terminos del conocido juego «dilema del prisioneio».
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ra del ntlcleo familiar o de la red de amigos. Por otro lado es esperable que estos grupos
no tengan relaciones entre si, dado el clima poco favorable a relaciones de cooperacion y confianza. El caso opuesto se da euando interacciones entre los individuos se
desarrollan de manera frecuente en un clima favorable a la generacion del capital social. En este caso sera mas facil encontrar grupos heterogencos interactuando entre sf
en forma permanente. Es la imagen objetivo de una eomunidad abierta, con liderazgos hacia el exterior de los grupos de referencia y comprometidos con el desarrollo
comunitario tanto como con el desarrollo grupal. En esta situacion, la generacion del
capital social se reproduce apoyada en el mismo proceso comunitario.
Cuadro 2. Dimensiones para la gestion del capital social
Clima
Bajo
Alto
Baja
Relaciones
familiares
y de amistad
(1)
Relaciones
entre organizaciones
en forma esporadica
(2)
Alta
Relaciones
entre individuos
en grupos de iguales
(3)
Relaciones
entre organizaciones diversas
en forma permanente
(4)
Erecuencia
Fuente: Elaboracifin propia
Asf el gerente social debera partir de un diagnostico de la situacion con respeeto
al acervo de capital social imperante en la region en la cual se desarrollara un proyeeto, de las posibilidades de organizacion social de la eomunidad, de sus fortalezas y
debilidades y del interes de actores. Puede ser que resulte urgente ineidir sobre la frecuencia en que se relacionan los individuos o que no haya condiciones acordes para
intentar un cambio en el clima social favorecedor de Ia generacion del capital social.
En este caso el esfuerzo de las polfticas y los gerentes sociales debe encaminarse a
fortalecer el recorrido del cuadrante (1) al (4) pasandoporel cuadrante (3). Graficamente:
( 1 ) ^ ( 3 ) - ^ (4)
Por el eontrario, puede darse que sea mds efectivo trabajar para el logro de un
cambio en el elima en el eual se generara el capital social de forma mas favorable y
que, de ese modo, el interrelacionamiento de los individuos se de naturalmente a partir de dicho cambio. En este caso el camino que va desde grupos de referencia familiar
y de amistades relativamente dispersos, haeia un intercambio fluido entre grupos diversos se da previo pasaje por el fortalecimiento de las relaciones entre grupos. En los
terminos del cuadro 2:
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Conclusion
Hasta aquf han sido expuestos los elementos de un paradigma en construeeion: el
eapital soeial. Ciertamente el debate que se insintia apareee como mds prometedor
que el avance logrado hasta el presente. Esto es, por otro lado, logico pues el capital
social es un reeurso materializado en la capacidad de lograr la accion coleetiva que
aun es de diffcil aprehensidn para el analisis social.
En presencia del eapital soeial los individuos pueden lograr objetivos individuales y eoleetivos que serfan mas diffciles de materializar si dicho capital no existiera en dosis considerables. Pero es en la combinacion con otros tipos de eapital
que el capital social adquiere su mayor poteneialidad. En cambio, aislado no se lo
pereibe eomo un elemento importante.
Un grupo de individuos eon fuerte eohesion grupal y sentido de pertenencia
tienen por ende un acervo de capital social importante. Es el tipo de eapital social
producto de lazos familiares, amistosos o de alguna otra caracterfstica que los identifiea eomo similares o pares. Pero este tipo de eapital soeial resulta escasamente
potenciador si el grupo en cuestion esta aislado o no tiene eontaetos con los centros
de toma de decision economica y social. Por lo tanto cobra importancia la capacidad
de establecer puentes entre grupos, mas alia de los individuos, y eslabonar a los
grupos loeales con otros ubicados fuera de la eomunidad de refereneia.
De esta forma los grupos sociales se ven en la obligacion de abrirse a otras experieneias similares de manera que los benefieios aportados por el capital soeial se derramen a toda Ia comunidad en lugar de quedar eneapsulados en los grupos. Esto es
posible solamente si se acopia una dosis importante de cultura de eonfianza generalizada, producto de experieneias continuadas de praeticas de eooperacion y expectativas de reeiprocidad. Paralelamente es elave la funeion que le cabe a un mareo institucional que favorezea la experieneia eomunitaria sobre lo individual. Se trata de generar
capacidades sociales a partir de instrumentosde gerencia social. Ellos pueden infiuir tanto
en la freeueneia de los intereambios entre las personas como en el mareo o elima de
funeionamiento que poteneia el pasaje de una forma de capital social concentrada en
grupos de refereneia, hacia un capital social comunitario mas alia de los grupos.
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Resumen
Se concibe como capital social a la capacidad que tiene un grupo humano de emprender acciones eolectivas que redunden en beneficio de todos sus miembros. Pretendo expandir el concepto al campo del disefio y la gestion de las politicas sociales.
Por lo tanto se toma partido por la idea de que es viable generar y aeumular capital
social a partir de proyectos especificos en un periodo razonable. Se postula que la
tarea del gerente social en este campo es la de eontribuir al logro de una relacion
virtuosa entre el capital social grupal y el capital social comunitario. El espacio local sera la unidad basica por excelencia en donde se desarrollard el capital social.
Abstract
The capacity that a human group has to undertake collective actions resulting in the
benefit of all their members is conceived as a social capital. I try to expand this concept to the design and management areas of the social policies. Therefore it is taken
sides from the idea that it is viable to generate and accumulate social capital from
specific projects in a reasonable period. It is assumed that the task of the social manager in thisfteld is to contribute to a virtuous relation between the group social capital
and the communitarian social capital. The local space will be the unit basic unit par
excellence where the social capital will be developed.
Descriptores
[capital social] [gereneia soeial]
Key words
[soeial eapital] [social management]