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Comunicación al VI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo
SERVICIOS SOCIALES Y CRISIS ECONÓMICA: LOS LÍMITES DEL ESTADO
ASISTENCIAL 1
José Luis Carro Fernández-Valmayor
Catedrático de Derecho administrativo - Universidad de Santiago de Compostela
Luis Miguez Macho
Profesor titular de Derecho administrativo - Universidad de Santiago de Compostela
RESUMEN: La actual crisis económica ha dado lugar a una profunda crisis financiera del sector público que pone en
peligro el sistema de prestaciones que configura el Estado del Bienestar. Se produce así la paradoja de que, cuando mayores
son las necesidades sociales a las que ese sistema debe atender, menor es la capacidad de las Administraciones públicas para
dar respuestas a las mismas. En este contexto, la presente Comunicación plantea una reflexión general sobre la posición
constitucional de los derechos socioeconómicos de prestación en el Estado social y democrático de Derecho y las
consecuencias que de la misma se derivan para la configuración de la Administración prestacional, con especial atención a la
función que le corresponde al Estado como garante de la igualdad básica de las condiciones de vida en un sistema
descentralizado territorialmente.
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. DESARROLLO. 2.1. LOS DERECHOS SOCIOECONÓMICOS DE PRESTACIÓN
COMO DERECHOS CONDICIONADOS: EL NÚCLEO INDISPONIBLE DE PRESTACIONES ESENCIALES Y LA LIBERTAD
DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR Y LA ADMINISTRACIÓN. 2.2. CRISIS ECONÓMICA Y ADMINISTRACIÓN
PRESTACIONAL: LAS TRANSFORMACIONES DEL SISTEMA DE SERVICIOS SOCIALES. 2.3. LA GARANTÍA DE LA
IGUALDAD BÁSICA DE CONDICIONES DE VIDA EN UN ESTADO DESCENTRALIZADO TERRITORIALMENTE. 3.
CONCLUSIONES. 4. BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN
Esta Comunicación se formula en relación con la ponencia “El Derecho público de la crisis
económica”, presentada por el profesor Antonio EMBID IRUJO al VI Congreso de la Asociación
Española de Profesores de Derecho Administrativo. Su objeto es el análisis de las repercusiones que la
actual situación de grave crisis económica está produciendo sobre el régimen jurídico de los servicios
públicos de carácter social y asistencial, en el marco de una reflexión más amplia sobre los derechos
socioeconómicos de prestación, las transformaciones de la configuración de la Administración
prestacional y la garantía de la igualdad de condiciones básicas de vida en un Estado descentralizado
territorialmente.
El punto de partida de esta reflexión es lo que se podría llamar la paradoja del Estado asistencial
en momentos de crisis económica como la presente: tal como se explica en la ponencia antes mencionada,
ésta ha dado lugar a una profunda crisis financiera del sector público, debido a la merma de ingresos
fiscales que produce la reducción de la actividad económica ocasionada por la propia crisis y a las
limitaciones para incurrir en déficit que imponen tanto las exigencias del proceso de integración europea
como el sobrecoste a que está sometida la deuda pública española por la desconfianza de los mercados
internacionales en nuestra economía; las consiguientes restricciones presupuestarias amenazan el sistema
1
Esta comunicación ha sido elaborada en el marco del Proyecto de Investigación Derechos socioeconómicos y sistema de
prestaciones en un Estado multinivel (DER2009-07183), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación.
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Comunicación al VI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo
de prestaciones erogadas o garantizadas por las Administraciones públicas a través de los servicios de
carácter social y asistencial, justo cuando mayores son las necesidades sociales a las que debe subvenir.
En este contexto, lo primero que habría que plantearse es una revisión de los términos del debate
sobre la naturaleza y eficacia jurídica de los derechos fundamentales socioeconómicos, reabierto en
España en los últimos tiempos con ocasión de la inclusión de amplias tablas de los mismos en los nuevos
Estatutos de Autonomía y, en la actualidad, por la repercusión de la crisis económica. Ello suscita, a su
vez, la cuestión de los límites de la libertad de configuración del legislador y de la Administración en el
desarrollo de los derechos socioeconómicos de prestación y, en relación con la misma, en esta
Comunicación se analizarán sucintamente las transformaciones que está experimentando la
Administración prestacional para hacer frente a las drásticas restricciones presupuestarias. Finalmente, se
dedicará un último apartado a abordar los problemas específicos que plantea la función del Estado como
garante de la igualdad básica de las condiciones de vida de todos los ciudadanos en un sistema
descentralizado territorialmente como el español.
2. DESARROLLO
2.1. Los derechos socioeconómicos de prestación como derechos condicionados: el núcleo
indisponible de prestaciones esenciales y la libertad de configuración del legislador y la
Administración
El debate sobre la naturaleza y eficacia jurídica de los derechos fundamentales socioeconómicos,
especialmente aquellos que incorporan un contenido prestacional, ha estado presente de manera
permanente desde los mismos inicios de la constitucionalización del Estado social. Cuando empezaba a
apuntar la actual crisis económica, la discusión había reverdecido en nuestro país con motivo de la
inclusión de amplias tablas de principios y derechos de carácter eminentemente socioeconómico en los
nuevos Estatutos de Autonomía aprobados a partir del año 2006. Haciéndose eco de este interés, el IV
Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, celebrado en Valladolid
los días 6 y 7 de febrero de 2009, dedicó precisamente dos de sus ponencias al tema “Derechos sociales y
Estatutos de Autonomía” 2 .
Además de la cuestión de la constitucionalidad de la inclusión de dichas tablas de derechos en los
Estatutos de Autonomía, ambos trabajos se ocuparon también por extenso de la naturaleza y eficacia
jurídica de los derechos socioeconómicos, alineándose con las posturas doctrinales que defienden su
plena juridicidad, que niegan que ésta se deba identificar de modo necesario con la configuración en toda
su extensión como derechos subjetivos perfectos accionables directamente ante los órganos
2
Se trata de las ponencias de F. LÓPEZ MENUDO “Los derechos sociales en los Estatutos de Autonomía” y de N.M.
GARRIDO CUENCA “La titularidad de los derechos sociales y de ciudadanía en los nuevos Estatutos de Autonomía, y en
particular del extranjero”, ambas recogidas en el volumen Derechos sociales y Estatutos de Autonomía. Denominaciones de
origen. Nuevo estatuto del PDI universitario, AEPDA, Valladolid, 2009, págs. 13-111 y 113-231.
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jurisdiccionales y que resaltan su eficacia, en todo caso, como mandatos dirigidos a los poderes públicos
autonómicos 3 . En relación con esto último, hay que tener en cuenta que la sentencia del Tribunal
Constitucional 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el nuevo Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Valenciana, había declarado en su fundamento jurídico decimoquinto que los Estatutos de Autonomía no
pueden establecer por sí mismos derechos subjetivos en sentido estricto, sino sólo directrices, objetivos o
mandatos a los poderes públicos autonómicos que “habrán de ser tomadas en consideración por este
Tribunal Constitucional cuando controle la adecuación de las normas autonómicas al correspondiente
estatuto”.
Con posterioridad, la reciente sentencia 31/2010, de 28 de junio, sobre el nuevo Estatuto de
Autonomía de Cataluña, ha abundado en esta línea en su fundamento jurídico decimosexto, que niega que
los derechos recogidos en los Estatutos de Autonomía puedan venir considerados como derechos
fundamentales y distingue entre los derechos estatutarios que son verdaderos derechos subjetivos y
aquellos otros que son, en realidad, mandatos a los poderes públicos autonómicos. Sin embargo, por lo
que se refiere al plano de la eficacia de esos “derechos” o principios rectores que son mandatos a los
poderes públicos autonómicos y, en especial, al legislador, llama la atención que la sentencia 31/2010
omita la alusión que hace la sentencia 247/2007 al control por el Tribunal Constitucional de su
cumplimiento, cuestión de importancia capital, pero que suscita serios problemas, y no sólo por las
dificultades que plantea la legitimación activa para acudir al Tribunal en tales casos 4 .
Todo lo expuesto devuelve el debate sobre los derechos fundamentales socioeconómicos al ámbito
constitucional. Debe recordarse a este respecto que, en lo que se refiere a los derechos socioeconómicos
de contenido prestacional, la Constitución española de 1978 adopta, pese a la riqueza de su contenido, una
posición en cierto modo ecléctica entre los textos constitucionales que no contienen un catálogo de los
mismos, como el alemán de 1949, y aquellos otros, como el italiano de 1946 o el portugués de 1976, que
proclaman un elenco de derechos socioeconómicos completo, sistemático y con vocación de aplicación
inmediata. Nuestra Ley fundamental reconoce, por su parte, con gran amplitud esta clase de derechos,
pero la mayoría de los que consisten en prestaciones positivas de los poderes públicos están recogidos en
3
Véase LÓPEZ MENUDO, “Los derechos sociales en los Estatutos de Autonomía”, cit., págs. 102-103, y GARRIDO
CUENCA, “La titularidad de los derechos sociales y de ciudadanía en los nuevos Estatutos de Autonomía, y en particular del
extranjero”, cit., pág. 157 y sigs.
4
Véase LÓPEZ MENUDO, “Los derechos sociales en los Estatutos de Autonomía”, cit., pág. 104. En realidad los problemas
de legitimación sólo afectan al recurso de inconstitucionalidad, lo que deja a salvo la vía de la cuestión de inconstitucionalidad.
El obstáculo mayor es otro: a la luz del artículo 28, apartado primero, de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional, sería dudoso que el Tribunal pudiese controlar la adecuación de una ley autonómica al respectivo Estatuto de
Autonomía por motivos estrictamente sustantivos y no competenciales, y menos en materias que no forman parte del contenido
de los Estatutos previsto por la Constitución. De ahí que el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña pretendiese introducir a
través de su artículo 76, apartado cuarto, una especie de control previo de “estatutoriedad” de las leyes autonómicas,
justamente en relación con los “derechos” reconocidos por el propio Estatuto, pero, como es sabido, este precepto ha sido
declarado inconstitucional y anulado por la sentencia 31/2010 en lo referente al carácter vinculante de los dictámenes del
Consejo de Garantías Estatutarias.
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el capítulo III del título I, titulado “De los principios rectores de la política social y económica”, de
manera que su exigibilidad inmediata ante los tribunales se ve limitada por el apartado tercero del artículo
53. No obstante, como ya se ha dicho, hoy se acepta generalmente que ello no priva de toda efectividad
jurídica a esos preceptos ni los convierte en meras normas programáticas, pues, en todo caso, han de ser
utilizados por el Tribunal Constitucional a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las leyes y
normas con rango de ley, al igual que cualquier otra norma constitucional, y deben constituir, por
imposición expresa del mismo apartado tercero del artículo 53, uno de los criterios informadores de la
práctica legislativa, judicial y administrativa 5 .
Esto ha llevado a algún sector doctrinal a caracterizar a los derechos socioeconómicos de
prestación como “derechos sociales condicionados” 6 , en la medida en que su eficacia se ve condicionada
a la previa existencia de estructuras organizativas destinadas a erogar o garantizar las prestaciones que
configuran su contenido material, como son los servicios públicos de carácter social y asistencial; una vez
que estas estructuras han sido previstas por el legislador y establecidas de manera efectiva por la
Administración, aquéllos ya pueden dar lugar a derechos subjetivos inmediatamente exigibles que
encuentran su fundamento último en la propia Constitución 7 . Ahora bien, los derechos socioeconómicos
de prestación están sujetos también a un segundo condicionamiento, distinto del organizativo ya aludido,
de tipo económico, porque es posible que surjan dificultades materiales insuperables (básicamente de
carácter financiero) que hagan imposible su plena satisfacción 8 . En momentos de grave crisis financiera
del sector público como el actual, la imposibilidad de incrementar el gasto puede suponer un límite al
total cumplimiento de los deberes públicos de garantía de prestaciones a los particulares, incluso aunque
estén recogidos en la propia Constitución.
Frente a esto, en la actualidad se sostiene, sobre la base de la doctrina constitucional comparada,
que los derechos socioeconómicos de prestación deben garantizar al individuo un núcleo indisponible de
prestaciones esenciales (o, si se quiere, un mínimo vital indispensable) vinculado a la dignidad de la
5
Sobre esta cuestión sigue siendo de importancia capital el conocido estudio de E. GARCÍA DE ENTERRÍA La Constitución
como norma y el Tribunal Constitucional, 3ª edición, Civitas, Madrid, 1983, pág. 68 y sigs. Un análisis completo de la eficacia
jurídica de los principios rectores de la política social y económica de la Constitución española puede encontrarse, entre otros
trabajos, en E. COBREROS MENDAZONA, “Reflexión general sobre la eficacia normativa de los principios constitucionales
rectores de la política social y económica del Estado”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 19, 1987, págs. 27-59,
J.R. COSSIO DÍAZ, Estado social y derechos de prestación, CEC, Madrid, 1989, pág. 251 y sigs., y S. MUÑOZ MACHADO,
Servicio público y mercado, I. Los fundamentos, Civitas, Madrid, 1998, pág. 107 y sigs. Para una reconsideración actual del
tema, puede acudirse a las ponencias ya citadas de LÓPEZ MENUDO, “Los derechos sociales en los Estatutos de Autonomía”,
y GARRIDO CUENCA, “La titularidad de los derechos sociales y de ciudadanía en los nuevos Estatutos de Autonomía, y en
particular del extranjero”.
6
Véase A. BALDASSARRE, “Diritti sociali”, Enciclopedia giuridica, Treccani, Roma, 1990, pág. 30.
7
Véase S. MUÑOZ MACHADO, “La crisis del Estado del Bienestar y la cuestión de la reversibilidad de los derecho sociales:
el caso de los minusválidos”, La integración social de los minusválidos, Escuela Libre Editorial, Madrid, 1993, págs. 28-29.
Sobre la debilidad de la posición del individuo en el momento anterior al establecimiento por los poderes públicos de las
necesarias estructuras prestacionales, véase L. MIGUEZ MACHO, Los servicios públicos y el régimen jurídico de los usuarios,
Cedecs, Barcelona, 1999, pág. 121 y sigs.
8
Véase F. MERSUSI, Servizi pubblici instabili, Il Mulino, Bologna, 1990, págs. 30-31.
4
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persona que sería equivalente al contenido esencial de los derechos y libertades fundamentales al que
alude el artículo 53, apartado primero, de la Constitución 9 . Se trataría así de dar también una respuesta
matizada a la conocida controversia sobre la irreversibilidad de las conquistas sociales, que la doctrina
mayoritaria no acepta con carácter general 10 , sin perjuicio de que se admita que puede haber supuestos en
que la Constitución protege, a través de técnicas como la de la garantía institucional, la existencia de
determinadas estructuras prestacionales públicas 11 . Esto último suscita, a su vez, otra cuestión de gran
interés para los servicios de carácter social y asistencial en momentos de crisis económica: los límites de
la libertad de configuración del legislador y la Administración a la hora no tanto de garantizar un nivel
concreto de prestaciones esenciales a los individuos como de establecer los instrumentos de garantía
prestacional. La pregunta, en suma, es si, fuera de los casos en que la Constitución consagra una
estructura prestacional determinada, como la escuela pública o el régimen igualmente público de
Seguridad Social, el legislador y, en su caso, la Administración serían libres de prescindir de la tradicional
configuración de los servicios de carácter social y asistencial como servicios de titularidad pública
gestionados preferentemente de manera directa por la propia Administración y reemplazarla por otras
formas de realización de los derechos socioeconómicos de prestación.
2.2. Crisis económica y Administración prestacional: las transformaciones del sistema de servicios
sociales
La Comunicación de la Comisión de 26 de abril de 2006 titulada “Aplicación del programa
comunitario de Lisboa. Servicios sociales de interés general en la Unión Europea” (COM(2006) 177
final) menciona en su apartado 1.2, entre otros aspectos generales de la modernización de los servicios
sociales que se está emprendiendo en los Estados miembros de la Unión, la “externalización de las áreas
del sector público hacia el sector privado, con unas autoridades públicas que pasan a ser reguladoras,
guardianas de una «competencia regulada» y de una buena organización a escala nacional, local o
regional” y el “desarrollo de colaboraciones público-privadas institucionalizadas y recurso a otras formas
de financiación complementarias de la financiación pública”. La actual situación de crisis económica está
llamada a intensificar estos procesos que, aunque distintos, coinciden en el rasgo común de que son
formas de privatización aplicadas al ámbito de los servicios públicos de carácter social y asistencial, lo
9
Véase J.L. CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, “Derechos fundamentales socio-económicos y prestaciones esenciales”,
Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al prof. Dr. Lorenzo Martín-Retortillo, vol. I, El Justicia de Aragón,
Zaragoza, 2008, pág. 377 y sigs., donde se analiza la jurisprudencia del Tribunal Constitucional italiano, la teorización alemana
sobre el mínimo vital o existencial y los desarrollos que en una línea similar ha realizado el Consejo Constitucional francés en
torno al objetivo valor constitucional de determinadas prestaciones esenciales.
10
Como síntesis del estado actual de la cuestión, puede acudirse a MUÑOZ MACHADO, “La crisis del Estado del Bienestar y
la cuestión de la reversibilidad de los derecho sociales: el caso de los minusválidos”, cit., págs. 30 y sigs., así como a CARRO
FERNÁNDEZ-VALMAYOR, “Derechos fundamentales socio-económicos y prestaciones esenciales”, cit., pág. 381, y a la
extensa bibliografía citada por este último.
11
Ése sería el caso de la Seguridad Social, según han sostenido autores como L. PAREJO ALFONSO (véase Estado social y
Administración pública. Los postulados constitucionales de la reforma administrativa, Civitas, Madrid, 1983, pág. 88).
5
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que obliga a valorarlas desde la perspectiva antes apuntada de su compatibilidad con las tareas
prestacionales que dimanan de la cláusula del Estado social y de los mandatos de acción que la
Constitución impone en este terreno a los poderes públicos.
El abandono de tareas de carácter social y asistencial al sector privado tiene un sentido
considerablemente distinto a la liberalización de los servicios públicos de relevancia económicoempresarial llevada a cabo a partir de los años ochenta del siglo pasado. No se puede olvidar que en el
ámbito social y asistencial nunca ha habido publicatio, entendida como reserva a la titularidad pública de
una entera actividad con exclusión de la libre iniciativa privada, sino que siempre han convivido
organizaciones prestacionales públicas que actúan sin sujeción a las reglas del mercado, por financiarse
con cargo a los impuestos o a cotizaciones sociales, o, en todo caso, sólo parcialmente con cargo a las
tarifas que abonan los usuarios, y el desarrollo por el sector privado de las mismas actividades, con o sin
fines de lucro, bajo un régimen de intervención pública de policía y no concesional 12 . Por consiguiente,
cuando el sector público asistencial abandona ciertas tareas al sector privado o no llega a asumirlas, por lo
general lo único que se ve afectado es el equilibrio entre servicios públicos de carácter social y asistencial
y actividades privadas con el mismo objeto, no la existencia de los primeros globalmente considerada; un
equilibrio, por lo demás, que históricamente es variable, pues depende de circunstancias tales como las
tendencias ideológicas predominantes en cada momento o las propias disponibilidades financieras de los
poderes públicos.
El dato fundamental que en estos casos permite determinar si sigue existiendo una actividad
pública, si no ya directamente prestacional, al menos de garantía prestacional, que pueda considerarse
cumplimiento de las cláusulas y mandatos constitucionales de contenido social, es el tipo de control
público que se mantenga sobre las actividades privadas de contenido asistencial. Si las mismas se
someten a una intervención pública orientada a garantizar prestaciones a los individuos, que incluya no
sólo la mera regulación u ordenación de la actividad, sino también su financiación pública a través de
subvenciones y su coordinación con el sector público asistencial, con el fin de configurar un sistema
coherente de prestaciones con garantía pública, difícilmente se podrá argumentar que se esté
sobrepasando los límites de la discrecionalidad del legislador y la Administración a la hora de elegir las
formas de dar cumplimiento a los mandatos constitucionales de contenido social.
La segunda forma de privatización de la gestión de los servicios sociales a la que alude la
Comunicación de la Comisión sobre los servicios sociales de interés general, que, por supuesto, no es
incompatible con la anterior, consiste en recurrir a la financiación privada de los mismos a través de
fórmulas de colaboración publico-privada, institucionalizada o no. Aunque pueda resultar sorprendente,
12
Véase J. TORNOS MAS y A. GALÁN GALÁN, La configuración de los servicios sociales como servicio público. Derecho
subjetivo de los ciudadanos a la prestación del servicio, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2007, págs. 19-20.
6
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esto comenzó antes de la actual crisis, en plena etapa de crecimiento económico, como consecuencia de
las normas de disciplina presupuestaria impuestas por la Unión Europea que limitaron las posibilidades de
incurrir en déficit a las instancias públicas nacionales, y afecta en general a todo el ámbito de las
infraestructuras públicas muy costosas 13 . En el ámbito social y asistencial, se ha recurrido a estas
fórmulas sobre todo para la construcción y mantenimiento de infraestructuras sanitarias, pero se puede
extender también a otros sectores.
Sin embargo, estas fórmulas plantean serias dudas desde diferentes puntos de vista, que entre
nosotros ha analizado detalladamente Francisco José VILLAR ROJAS 14 . Sea cual sea la vía jurídica a
través de las que se articulen, si se aplican en servicios públicos de carácter social y asistencial en que los
usuarios no pagan un precio por las prestaciones que reciben, como son a día de hoy los sanitarios, está
claro que la retribución del colaborador privado la tendrá que abonar la Administración, que, de esta
manera, no sólo se hará cargo abiertamente de los costes de gestión, sino también de forma encubierta de
la financiación de la infraestructura, difiriéndola, eso sí, a largo plazo. En teoría, ello no impide que se
pueda considerar que el colaborador privado asume un riesgo empresarial que justifique la no imputación
de todo el gasto a la Administración, en la medida en que la remuneración se haga depender de factores
como los niveles de frecuentación del servicio y de calidad de las prestaciones, pero en este tipo de
servicios públicos el establecimiento y cuantificación de estos factores es siempre problemático, porque
obliga a valorar con criterios de mercado prestaciones excluidas del mismo precisamente por
consideraciones de carácter social 15 .
En definitiva, el recurso a la financiación privada de las infraestructuras que sirven de base a
determinados servicios de carácter social y asistencial no vulnera las cláusulas y mandatos
constitucionales de contenido social si ello no conlleva la mercantilización de prestaciones con garantía
pública que tienen que estar fuera del mercado por imposición de la Constitución, pero la consecuencia de
tal restricción es que esta forma de privatización de la gestión de los servicios de carácter social y
asistencial, lejos de reducir el gasto público, lo único que hace es disfrazarlo y, en su caso, diferirlo a las
generaciones futuras.
2.3. La garantía de la igualdad básica de condiciones de vida en un Estado descentralizado
territorialmente
La incidencia de la actual situación de crisis económica sobre los servicios públicos de carácter
social y asistencial tiene una última faceta a la que hay que hacer necesaria referencia. En un Estado
13
Véase L. MIGUEZ MACHO, “Las formas de colaboración público-privada en el Derecho español”, Revista de
Administración Pública, núm. 175, 2008, págs. 164-165, y la bibliografía allí citada.
14
Véase su capital estudio “La concesión como modalidad de colaboración privada en los servicios sanitarios y sociales”,
Revista de Administración Pública, núm. 172, 2007, págs. 141-188.
15
Véase VILLAR ROJAS, “La concesión como modalidad de colaboración privada en los servicios sanitarios y sociales”, cit.,
pág. 177 y sigs.
7
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descentralizado territorialmente como es el nuestro, donde las competencias sobre este tipo de servicios
ha sido asumidas por las Comunidades autónomas 16 , existe el riesgo de que el legítimo ejercicio de tales
competencias ahonde las diferencias de condiciones de vida entre unas zonas y otras del territorio
nacional, a despecho de las cláusulas constitucionales que proclaman que “las diferencias entre los
Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios
económicos o sociales” (artículo 138, apartado segundo) y que “todos los españoles tienen los mismos
derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado” (artículo 139, apartado segundo). Ese
riesgo se acentúa en momentos de crisis económica, pues no todas las Comunidades autónomas se hallan
en idénticas condiciones para hacer frente a tal situación ni, por consiguiente, para mantener sus
estructuras prestacionales.
Una vez que la última jurisprudencia constitucional, como se ha puesto de relieve en la presente
Comunicación, ha dejado claro que no hay más derechos fundamentales que los que consagra la
Constitución, y que los mandatos que los nuevos Estatutos de Autonomía dirigen a los poderes públicos
tienen una eficacia limitada al ámbito autonómico y no generan directamente derechos subjetivos
perfectos, se hace necesario analizar cuál es la posición que les corresponde a las instancias generales o
centrales del Estado a la hora de garantizar la igualdad básica de todos los españoles en el disfrute de los
derechos constitucionales socioeconómicos de prestación, y si cabe reconocer a aquéllas facultades en
este ámbito que se sobrepongan, sin anularlos, a los mandatos prestacionales de los Estatutos de
Autonomía 17 . Tales facultades podrían encontrar un fundamento constitucional en la cláusula primera del
artículo 149, apartado primero, de la Constitución, que le atribuye al Estado competencia sobre “la
regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de
los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional sobre este título competencial dista de ser
completamente clarificadora 18 . La sentencia del Tribunal Constitucional que se ha ocupado de la cuestión
de manera más completa ha sido la 61/1997, de 20 de marzo, pero en relación con una materia, el
urbanismo, y un derecho constitucional, el de propiedad, un tanto alejados del ámbito de los derechos
socioeconómicos de prestación (si bien el derecho constitucional a una vivienda digna podría considerarse
un punto de conexión entre ambos). En todo caso, lo que el Tribunal no aclara ni en ésa ni en otras
sentencias es el alcance que pueden tener las “condiciones básicas” a las que alude el artículo 149,
16
Sobre las competencias que conserva el Estado en relación con los servicios sociales, véase, por todos, M. ALMEIDA
CERREDA, “Las competencias de los municipios en materia de servicios sociales”, Tratado de Derecho Municipal, 3ª edición,
Iustel, Madrid, 2011, en prensa.
17
Acerca de esta cuestión, véanse las reflexiones desarrolladas por J.L. CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR en “Pluralismo
territorial y Estado social en la perspectiva nacional y comunitaria”, Revista de Estudios de la Administración Local, núm. 291,
2003, pág. 213 y sigs., con referencias también al estado de la cuestión en Italia y Alemania.
18
Sobre la misma, véase CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, “Pluralismo territorial y Estado social en la perspectiva
nacional y comunitaria”, cit., págs. 219-220.
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apartado primero, primera, de la Constitución en relación con los derechos socioeconómicos de
prestación. Doctrinalmente se ha defendido con fundamento que pueden servir para establecer estándares
generales en el ejercicio y disfrute de los derechos socioeconómicos de prestación en todo el territorio
nacional 19 y el legislador estatal ha invocado el artículo 149, apartado primero, primera, de la
Constitución en tal sentido al menos en un caso de gran trascendencia, el de la Ley 39/2006, de 14 de
diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a personas en situación de dependencia,
que presenta, además, la particularidad, de ser de los pocos textos legales que se basan desde el punto de
vista competencial exclusivamente en el título que nos ocupa (disposición final octava de la ley) 20 .
Resulta, por lo demás, muy significativo que, a pesar de las incertidumbres que rodean la invocación del
artículo 149, apartado primero, primera, de la Constitución, sólo una Comunidad autónoma, la de
Navarra, haya impugnado la norma ante al Tribunal Constitucional, para acabar desistiendo del proceso 21 .
Sentado este precedente, podría entenderse abierta la puerta a una utilización más frecuente por el
Estado del artículo 149, apartado primero, primera, de la Constitución en el ámbito de los derechos
socioeconómicos de prestación, lo que, como ya se ha dicho, resulta especialmente interesante en una
situación de aguda crisis económica que puede poner en grave riesgo el sistema prestacional público en
algunas Comunidades autónomas. No obstante, no hay garantías de que la unanimidad política alcanzada
en el caso de la Ley de dependencia pudiese extenderse a otros supuestos, en un marco tan conflictivo y
problemático como es el de la distribución competencial en el Estado autonómico español.
3. CONCLUSIONES
No es nuevo que una situación de profunda crisis económica suscite dudas sobre la sostenibilidad
del actual modelo constitucional del Estado social y de su sistema de prestaciones a los individuos,
configuradoras del llamado “Estado del Bienestar”. Ello ya ocurrió con anterioridad, a raíz de las grandes
crisis energéticas de los años setenta del pasado siglo, que produjeron el cambio de paradigma económico
del keynesianismo al neoliberalismo que hoy sigue imperando en los países democráticos desarrollados.
Dicha transición conllevó profundas transformaciones en las técnicas de intervención pública en la
economía, cuyas últimas consecuencias aún se están experimentando en la actualidad a través del proceso
comunitario de liberalización de las actividades de servicios, pero no tantas ni tan profundas en el sector
19
Véase CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, “Pluralismo territorial y Estado social en la perspectiva nacional y
comunitaria”, cit., pág. 220.
20
Para un análisis detallado de la aplicación del título competencial del artículo 149, apartado primero, primera, de la
Constitución a la Ley de dependencia, puede acudirse a F. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, “La distribución de
competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de dependencia”, La protección de la dependencia. Comentarios a
la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2007, págs. 59-72.
21
Recursos de inconstitucionalidad núms. 2250-2007 y 2313-2007, presentados respectivamente por el Gobierno y el
Parlamento de Navarra (Boletín Oficial del Estado núm. 93 de 2007, de 18 de abril). El desistimiento fue declarado por sendos
autos del Tribunal Constitucional de 22 de enero y 11 de marzo de 2008 (Boletín Oficial del Estado núms. 36 de 2008, de 11
de febrero, y 72 de 2008, de 24 de marzo).
9
Comunicación al VI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo
público asistencial, que experimentó sólo un redimensionamiento y no un cambio de las estructuras
jurídicas e institucionales que lo conforman.
La crisis económica de nuestros días, que ha acabado derivando en una grave crisis financiera del
sector público, plantea, en este sentido, problemas nuevos, al hacer inviable el recurso al déficit público y
al endeudamiento para hacer frente a los compromisos sociales de los poderes públicos. En un contexto
constitucional donde esos compromisos están firmemente asentados, ello obliga a explorar nuevas vías de
satisfacción de los derechos socioeconómicos de prestación que den mayor protagonismo a la
colaboración del sector privado, sin mercantilizar prestaciones tan vinculadas a la dignidad de la persona
que deben quedar al margen del mercado por obvios motivos sociales. Igualmente, el modelo vigente de
distribución de competencias en los Estados descentralizados territorialmente, que en este ámbito suele
otorgar el protagonismo a las instancias territoriales sobre las centrales, puede verse sometido a una cierta
reconsideración ante la necesidad de garantizar en todo el territorio nacional unas condiciones básicas
uniformes en el disfrute de los derechos socioeconómicos de prestación.
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