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EL CONCEPTO DE ASISTENCIA SOCIAL: UN FOCO DE PERMANENTE
TENSIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Iván Antonio Rodríguez Cardo. Profesor Titular de Universidad Interino.
Universidad de Oviedo.
Comunicación a la tercera ponencia temática
Sumario: 1- Introducción. 2- La asistencia social en la Constitución y en los Estatutos de
Autonomía. 3- La delimitación del contenido de la asistencia social y su conexión con el concepto de
Seguridad Social. 4- La protección asistencial dispensada por el Estado: ¿extralimitación o función
ineludible? 5- La asistencia social como complemento del Sistema de la Seguridad Social: la
protección de los excluidos de la Seguridad Social.
1- Introducción
Las dificultades para deslindar con nitidez los conceptos de Seguridad Social y
asistencia social son debidas, en buena parte, a que el propio concepto de Seguridad
Social es coyuntural tanto en el tiempo como en el espacio, pues no en todas las épocas
ha tenido la misma significación, y no en todos los países la expresión designa la misma
realidad. Es claro, como premisa inicial, que la Seguridad Social es un mecanismo de
protección contra riesgos sociales, pero es un mecanismo público, como se encarga de
recordar, por dos veces, el art. 41 CE. Desde esta perspectiva, los instrumentos,
instituciones y entidades de naturaleza privada (seguros, mutualidades, planes de
pensiones, etc.) no forman parte del Sistema de Seguridad Social, salvo que el propio
Sistema remita a ellos o los integre en su seno (mutuas, por ejemplo).
La publificación acota el concepto, pero no lo delimita con precisión. A la
postre, los más intrincados problemas de deslinde se producen, precisamente, entre
mecanismos de protección públicos. En efecto, el mayor foco de conflictos tiene lugar
respecto de la asistencia social, expresión «de muy dudosa delimitación técnica»1 en la
que aquí se incluyen, a efectos discursivos, los servicios sociales. Las fronteras con la
Seguridad Social no se han establecido con precisión2, porque ni una ni otra están
definidas en sede constitucional3, y los intentos de clarificación por parte de doctrina y
jurisprudencia se ven mediatizados por el problema competencial que en el fondo
subyace. El debate se reabrió con fuerza a raíz de la conocida sentencia STC 239/2002,
de 11 de diciembre; en ella, el TC califica como asistencia social un complemento a las
pensiones no contributivas de jubilación e invalidez concedido por la Junta de
Andalucía, lo que, dicho sea de paso, propició una reforma y contrarreforma del art.
38.4 LGSS4.
Cfr. L.E. DE LA VILLA GIL y A. DESDENTADO BONETE, “Delimitación de competencias EstadoComunidades Autónomas en la Constitución Española de 1978 (Las relaciones laborales y la Seguridad
Social”, en AA.VV., Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid. 1980, pág. 433.
2
Vid. A. DESDENTADO BONETE, “Las pensiones no contributivas en el marco constitucional”, en
AA.VV., Pensiones no contributivas, MTSS, Madrid, 1991, pág. 275.
3
Vid. L.E. DE LA VILLA GIL, Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia
laboral y de Seguridad Social, DL, nº 1, 1981, pp. 18 y ss.; F. DE VICENTE PACHÉS, Asistencia social
y Servicios Sociales: Régimen de distribución de competencias, Tribuna Social, nº 138, 2002, pp. 9 y ss.
4
Vid. A. MARTÍN VALVERDE, Como un torrente: crónica de leyes sociales de finales de 2003, RL,
Tomo II, 2004, pp. 779-782; F. CAVAS MARTÍNEZ, Las últimas reformas legales en el sistema público
1
1
2- La asistencia social en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía
Como es conocido, la Constitución contiene cuatro menciones a la “Seguridad
Social”, y sólo una a la “asistencia social”. Respecto de la Seguridad Social, el art. 25.2
–dentro de los derechos fundamentales y libertades públicas- garantiza al condenado a
pena de prisión el «derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes
de la Seguridad Social». En segundo lugar, el art. 41 encomienda a los poderes públicos
la tarea de mantener «un régimen público de Seguridad Social para todos los
ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante
situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo», y precisa que «la
asistencia y prestaciones complementarias serán libres». En tercer lugar, el art. 129
dispone que «la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la
Seguridad Social». Finalmente, el art. 149.1.17 atribuye al Estado la competencia
exclusiva en materia de «legislación básica y régimen económico de la Seguridad
Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas».
Por su parte, la asistencia social sólo es mencionada en el art. 148.1.20º CE, con el fin
de atribuir la competencia a las CCAA. No conviene olvidar que el art. 50 obliga a los
poderes públicos a promover el bienestar de los ciudadanos durante la tercera edad
«mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de
salud, vivienda, cultura y ocio».
Por consiguiente, la Constitución no define ni la Seguridad Social ni la asistencia
social, conceptos que deben delimitarse en un plano infraconstitucional. El problema de
fondo, pues es la única causa de disputas, estriba en la titularidad de las competencias
sobre esas materias. Como se ha apuntado, la asistencia social puede ser competencia
exclusiva de las CCAA, mientras que la Seguridad Social es, en la práctica, una
competencia exclusiva del Estado, con el riesgo de colisión que ello provoca.
En este contexto, los Estatutos de Autonomía podrían jugar un importante papel,
identificando el contenido de las competencias asumidas por la comunidad autónoma
correspondiente. Sin embargo, esas normas resultan igualmente imprecisas. Algunos
estatutos atribuyen a la comunidad autónoma la competencia de desarrollo legislativo y
ejecución de la legislación del Estado en materia de Seguridad Social, aunque, en
consonancia con la Constitución, exceptúan «el régimen económico» y proclaman su
respeto a «los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad
financiera»5. Al margen de la gestión de la asistencia sanitaria y de la transferida gestión
de las pensiones no contributivas6, en ocasiones se insiste en atribuir a la comunidad
de pensiones, AS, nº 10, 2005, pp. 12 y ss.; P. MENÉNDEZ SEBASTIÁN, STC 239/2002: ¿recreación
del Sistema de Seguridad Social?, Tribunal Constitucional, nº 21-22, 2003, pp. 35 y ss.; F.J.
FERNÁNDEZ ORRICO, La consideración jurídica de las ayudas complementarias a las pensiones no
contributivas, según la STC 239/2002, de 11 de diciembre de 2002, y según el proyectado art. 38.4 LGSS,
AS, Tomo IV, 2002, pp. 3350 y ss.; J.C. ÁLVAREZ CORTÉS y R. PÉREZ YÁÑEZ, Algunas novedades
recientes en la legislación de Seguridad Social, RL, nº 15-16, 2005, pp. 140 y ss.; P. MORGADO
PANADERO, ¿La descentralización de la Seguridad Social? Nuevas normas, antiguos conflictos,
Tribuna Social, nº 179, 2005, pp. 35 y ss.; C. MOLINA NAVARRETE, Del «mal» e «inútil» uso del
«poder legislativo» en materia de Seguridad Social: la Ley 4/2005, sobre efectos en las prestaciones no
contributivas de los complementos autonómicos, AS, nº 12, 2005, pp. 37 y ss.
5
Cfr. Art. 71 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. En un sentido análogo, art. 63 del Estatuto de
Autonomía de Andalucía; y arts. 31 y 32 del Estatuto de Autonomía de Baleares.
6
Vid. art. 165 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
2
autónoma la competencia en materia de «gestión del régimen económico de la
Seguridad Social y los servicios que integran el sistema, y en el marco del respeto al
principio de unidad de caja»7.
Prácticamente todos los estatutos de autonomía permiten que la comunidad
autónoma asuma la competencia exclusiva en materia de asistencia social y servicios
sociales, ligando esos conceptos al «desarrollo comunitario»8, a la promoción y atención
de la familia, la infancia, la juventud y la tercera edad9, a la «prevención, atención e
inserción social de los colectivos afectados por la discapacidad, la dependencia o la
exclusión social» y a la «protección y tutela de menores», lo que ofrece pistas relevantes
sobre el contenido de la asistencia social10, o de los servicios sociales. No conviene
olvidar que mientras algunos estatutos de autonomía se refieren exclusivamente a la
asistencia social11 –que parece concentrarse en protección económica-, otros
contemplan los servicios sociales –que teóricamente proporcionan prestaciones de
carácter técnico, en especie-, sin mencionar la asistencia social12, si bien en otros casos
se alude conjuntamente a la «asistencia social y servicios sociales»13.
No parece que la denominación de la competencia resulte decisiva, porque, a la
postre, la asistencia social y los servicios sociales se vinculan al «bienestar»14 y a la
«cohesión social», a la tutela de «las personas que padezcan marginación, pobreza o
exclusión social»15, con el fin de erradicar las «causas y efectos de las diversas formas
de marginación o exclusión social»16, finalidad específica que no es estrictamente
coincidente con los objetivos de la Seguridad Social. Por ello, algunos estatutos de
autonomía aluden específicamente a «acción social» o a «acción y bienestar social»17,
fórmulas omnicomprensivas que tratan de englobar todas las medidas dirigidas a la
«protección de las distintas modalidades de familia, la infancia, las personas mayores,
las personas con discapacidad y otros colectivos necesitados de protección especial»18
y/o de «reinserción social»19. Por ello, algunos estatutos aluden a un «sistema público
de servicios sociales»20, a través del cual se reconocen «prestaciones económicas con
Cfr. arts. 75 y 77 del Estatuto de Autonomía de Aragón; art. 165 del Estatuto de Autonomía de
Cataluña; art. 54 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; art. 33 del Estatuto de
Autonomía de Galicia; art. 18 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. La DT 5º de esta última norma
dispone que «la Comisión Mixta de Transferencias que se crea para la aplicación de este Estatuto
establecerá los oportunos convenios, mediante los cuales la Comunidad Autónoma asumirá la gestión del
régimen económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter unitario y del respeto al principio de
solidaridad, según los procedimientos, plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se
contengan en tales convenios».
8
Cfr. art. 26 del Estatuto de Autonomía de Cantabria.
9
Cfr. art. 10 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia.
10
Cfr. Art. 70 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.
11
Cfr. art. 10.12 del Estatuto de Autonomía del País Vasco; 27 del Estatuto de Autonomía de Galicia; art.
21.1.18 del Estatuto de Autonomía de Ceuta; y art. 21.1.18 del Estatuto de Autonomía de Melilla.
12
Vid. art. 49 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
13
Cfr. art. 30 del Estatuto de Autonomía de Canarias.
14
Cfr. art. 7 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.
15
Cfr. art. 16 del Estatuto de Autonomía de Baleares; art. 10 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Valenciana.
16
Cfr. art. 23 del Estatuto de Autonomía de Aragón.
17
Cfr. art. 30.15 del Estatuto de Autonomía de Baleares.
18
Cfr. art. 71.34 del Estatuto de Autonomía de Aragón.
19
Cfr. art. 10 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias.
20
Arts. 23.1 y 61 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
7
3
finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública»21, en
particular el Sistema de Seguridad Social estatal.
Los estatutos de autonomía que no han sido reformados después del año 2000
utilizan formulaciones menos aquilatadas en algunos casos, atribuyendo a la comunidad
autónoma la competencia en materia de «gestión de las prestaciones y servicios sociales
del sistema de Seguridad Social: Imserso»22, y previendo, como contenido de esa labor
asistencial, la «creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación»23.
3- La delimitación del contenido de la asistencia social y su conexión con el
concepto de Seguridad Social
Hasta el momento, las construcciones doctrinales y de la jurisprudencia
constitucional dirigidas a encontrar un criterio distintivo no tienen como principal
propósito fijar unos adecuados contornos cuantitativos y cualitativos que disciplinen la
relación entre esas instituciones, y garanticen no sólo su coexistencia pacífica, sino una
actuación coordinada y coherente que permita satisfacer mejor las necesidades de los
ciudadanos; por el contrario, los conflictos que han surgido obedecen a cuestiones
puramente instrumentales, ya que el fin último parece quedar limitado a la
determinación de la Administración competente para adoptar ciertas medidas, toda vez
que la Seguridad Social es esencialmente una competencia exclusiva del Estado (art.
149.1.17 CE)24 por la interpretación constitucional del principio de caja única25,
mientras que la asistencia social puede ser asumida íntegramente por las CCAA (art.
148.1.20)26.
Como se dijo, todas las CCAA han hecho uso de esa competencia profusamente,
en unas ocasiones atendiendo necesidades no cubiertas por el Sistema, y en otras
complementando a este. A la inversa, parcelas de actuación tradicionalmente
autonómicas han sufrido cierta “invasión” por parte de la legislación de Seguridad
Social27 (prestaciones no contributivas o la renta activa de inserción). Algún estatuto de
autonomía recoge específicamente la competencia respecto de los «complementos de la
Seguridad Social no contributiva»28.
Cfr. art. 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Cfr. art. 9 del Estatuto de Autonomía de Extremadura; art. 11 del Estatuto de Autonomía de La Rioja;
art. 12 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias; art. 26 del Estatuto de Autonomía de
Cantabria; art. 28 del Estatuto de Autonomía de Madrid; art. 12 del Estatuto de Autonomía de la Región
de Murcia; art. 33 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.
23
Cfr. art. 31.1.20º del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.
24
Vid. SSTC 98/2004, de 25 de mayo; 195/1996, de 28 de noviembre; y 124/1989, de 7 de julio, entre
otras.
25
Vid. V.A. MARTÍNEZ ABASCAL, “Política y gestión del desempleo en el Estado autonómico”, en
AA.VV., Desempleo, MTAS, Madrid, 2004, pp. 125 y ss.; S. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Incremento
de las pensiones no contributivas por las CCAA, REDT, nº 117, 2003, pp. 479.
26
Vid. J.A. MALDONADO MOLINA, La descentralización territorial y las pensiones no contributivas.
A propósito del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía, AL, nº 28, 1999, pp. 521 y ss.; J.C. ÁLVAREZ CORTÉS, Nuevamente sobre las
competencias de las CCAA en materia de protección social. Algunas reflexiones respecto de la STC
239/2002, de 11 de diciembre, TL, nº 68, 2003, pp. 189 y ss.
27
Vid. M. RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, Pensiones no contributivas y Seguridad Social,
Relaciones Laborales, nº 12, 1988, pág. 4.
28
Cfr. arts. 30.15 y 70.4 del Estatuto de Autonomía de Baleares.
21
22
4
Lógicamente, las dificultades derivan de la nulidad que debe predicarse de las
medidas adoptadas por una Administración incompetente. La jurisprudencia
constitucional, que en varias ocasiones ha abordado la cuestión, no ha ofrecido hasta el
momento unas pautas unívocas que permitan establecer una clara línea divisoria, lo que
hace aún más necesaria una racionalización de esta materia que coadyuve a esclarecer
los fines y funciones de cada institución. Es claro que Seguridad Social y asistencia
social son dos instrumentos diferentes. Las fronteras, en principio, deben extraerse a
partir de la interpretación de la legislación ordinaria, ante la falta de criterios en sede
constitucional. Sin embargo, la STC 76/1986 ya dejaba intuir29, y la STC 239/2002 lo
explicita, que, aunque no determinado a priori, la asistencia social tiene un espacio
constitucionalmente reservado, pero no un contenido mínimo.
Esa interpretación plantea ciertas dificultades de acomodación teórica. El TC, de
forma coherente con el supuesto enjuiciado, enfoca la solución desde la perspectiva de
la distribución de competencias entre los poderes públicos; pero ese reparto, por más
que provenga del Texto Constitucional, no habría de condicionar, por sí mismo y de
forma exclusiva, la delimitación conceptual de esas instituciones, pues concepto y
competencia (y más en sus dos vertientes de asunción y ejecución) son estadios
nítidamente diferenciados, aunque eventualmente relacionados; el instrumento, a la
postre, no puede perjudicar la consecución del objetivo30. En verdad, la STC 239/2002
se ve obligada a corregir un problema que el propio TC ha creado por su –coherenteatribución al Estado de la competencia cuasi plena en materia de Seguridad Social, con
el impedimento de actuación que ello supone para las CCAA.
Ni la asistencia social es un concepto de contornos definidos, ni en sede
constitucional puede encontrarse una determinación de su contenido y ni siquiera una
garantía de supervivencia. Cabe pensar, aunque resulte utópico, en un sistema de
Seguridad Social universal tanto desde un punto de vista objetivo como subjetivo, que
conceda a todas las personas prestaciones suficientes ante una situación de necesidad.
En ese escenario, la asistencia social externa, como mecanismo de protección de los
económicamente débiles cuyas necesidades no han sido cubiertas por el Sistema de
Seguridad Social, carecería de espacio. Podría redefinirse, complementando
prestaciones para cubrir otras necesidades no tan vitales, incluso artificialmente creadas,
protegiendo otras contingencias o atendiendo a situaciones alejadas de la mera
subsistencia, pero quedaría privada de los rasgos que configuran la actual asistencia
social.
Esa hipótesis, de facto inviable porque «siempre existirán fenómenos de
exclusión social a los que atender, y que no están tipificados como de Seguridad
Social»31, permite ilustrar que un sistema de Seguridad Social que haya alcanzado su
ideal de cobertura desplazaría, hasta su práctica desaparición, a la asistencia social. La
Seguridad Social, tal y como está concebida, es un bien en sí mismo, el mejor
Vid. M.R. ALARCÓN CARACUEL (Coord.), “Jurisprudencia constitucional sobre Seguridad Social
(1981-2000)”, en F. RODRÍGUEZ-SAÑUDO GUTIÉRREZ y F. ELORZA GUERRERO (Coord.),
Veinte años de jurisprudencia laboral y social del Tribunal Constitucional. XIX Jornadas Universitarias
Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Tecnos, Madrid, 2001, pp. 404 y ss.
30
Vid. L.E. DE LA VILLA GIL, “El contenido constitucional de la asistencia social”, en A. MONTOYA
MELGAR, El trabajo y la Constitución, MTAS, Madrid, 2003, pág. 592; J.C. ÁLVAREZ CORTÉS, La
competencia de las CCAA en materia de protección social, TL, nº 51, 1999, pp. 214 y ss.
31
Cfr. J.M. ALONSO SECO y B. GONZALO GONZÁLEZ, La asistencia social y los servicios sociales
en España, BOE, Madrid, 2000, pág. 121.
29
5
mecanismo protector contra riesgos sociales que se conoce, pero que presenta las
limitaciones propias de la escasez presupuestaria. La Seguridad Social puede
determinar, de forma prácticamente autónoma, su ámbito de actuación subjetivo y
objetivo; la asistencia social, como mecanismo tuitivo, cuenta con un eminente carácter,
quizá no residual, por las connotaciones peyorativas que pudieran atribuirse a la
expresión, pero sí subsidiario, supeditado a la extensión del Sistema de Seguridad
Social, en la medida la expansión de este provocará una «reducción correlativa» de
aquella32.
4- La protección asistencial dispensada por el Estado: ¿extralimitación o función
ineludible?
La prevalencia de la Seguridad Social sobre la asistencia social explica que la
Constitución no haya reservado una parcela en exclusiva a la asistencia social (aunque
podría contemplarse a la inversa). Los argumentos basados en la atribución de
competencias constitucionales no resultan completamente convincentes, pues aunque en
abstracto pudiera convenirse en que la asunción de la competencia de asistencia social
por parte de las CCAA debe estar dotada de contenido, lo cierto es que tal pretensión no
debe prosperar, puesto que choca, por un lado, con la compleja determinación de ese
contenido, para lo que no se ha ofrecido un criterio de suficiente solidez; y, por otro, y
más importante, con la misma elevación de la asistencia social a mecanismo de
protección no sólo deseable, sino imprescindible, concepción realista, pero
jurídicamente inapropiada por los límites que artificialmente se impondrían a la
expansión del Sistema de Seguridad Social33.
El Sistema español de Seguridad Social contempla desde hace décadas medidas
de carácter asistencial, incluso denominándolas «asistencia social»34. La propia LGSS,
en su art. 55 LGSS35, cataloga como asistencia social aquellos «servicios y auxilios
económicos que, en atención a estados y situaciones de necesidad, se consideren
precisos, previa demostración, salvo en casos de urgencia, de que el interesado carece
de los recursos indispensables para hacer frente a tales estados o situaciones». Nace así
una asistencia social interna al Sistema, dirigida a quienes están incluidos en su ámbito
subjetivo, por contraposición a la asistencia social externa, verdadera fuente de
conflictos. Con anterioridad a Ley 26/1990 la diferencia resultaba, en líneas generales,
fácil de apreciar. La asistencia social, sin calificativos, en forma de beneficencia u otros
mecanismos condicionados a las disponibilidades financieras de los poderes públicos, es
anterior a la previsión social en sentido estricto. Los seguros sociales, y los mecanismos
de protección contributivos en general, se distinguen sin problemas de la asistencia
social, tanto si esta se configura en su dimensión horizontal (frente a contingencias no
previstas o sujetos no protegidos por la Seguridad Social) como si se articula de forma
vertical (complementando prestaciones del Sistema por estimarlas insuficientes).
Cfr. B. GARCÍA ROMERO, “Las prestaciones sociales: criterios de delimitación”, en AA.VV.,
Pensiones sociales. Problemas y alternativas, Parte I, MTAS, Madrid, 1999, pág. 126.
33
Vid. L.E. DE LA VILLA GIL, El modelo constitucional de protección social, AS, nº 3, 2004, pp. 60 y
ss.
34
Vid. J. VIDA SORIA, Asistencia social en el ordenamiento de la Seguridad Social española, Revista
de Trabajo, nº 1, 1968, pp. 54 y ss.
35
Vid. arts. 36 y 37 LGSS 1974.
32
6
La instauración de prestaciones no contributivas enturbia los límites, como en su
día se puso de manifiesto en el debate parlamentario36, pues ontológicamente no hay
diferencia con las prestaciones de asistencia social, sea esta interna o externa al Sistema.
Esas difusas fronteras entre una y otra institución han provocado que, en el ámbito del
Derecho de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia37 califique frecuentemente como
prestaciones de Seguridad Social medidas que un Estado ha definido internamente como
asistencia social, para poder así aplicar las normas de coordinación de la UE, que
excluyen expresamente de su ámbito objetivo la asistencia social (art. 3.5 Reglamento
883/2004). Evidentemente, sí existen divergencias entre la configuración de una
concreta prestación no contributiva y una prestación de asistencia social, pero su esencia
es la misma38, y por ello en ocasiones ha suscitado extrañeza que prestaciones de
idéntica naturaleza y similar función tuvieran diferente consideración legal 39.
En verdad, las prestaciones no contributivas son consecuencia de la vocación
universalista de los sistemas de Seguridad Social, pues resaltan, de manera evidente, su
propósito último: la atención frente a la necesidad. La Seguridad Social puede, y por
imperativo constitucional debe, incorporar a su acción protectora medidas asistenciales,
que por definición coadyuvan a conseguir la universalidad subjetiva. Ahora bien, en un
Sistema como el español, con profunda raigambre contributiva, las prestaciones no
contributivas forman parte del Sistema de Seguridad Social meramente porque así lo ha
querido el legislador. No existe otra justificación intrínseca, ya que en el ordenamiento
español la consideración de una determinada prestación como de Seguridad Social o de
asistencia social depende de la voluntad del legislador, y más concretamente, del
legislador estatal40. El sustento proviene del mismo art. 41 CE, que permite al legislador
«completar un sistema de pensiones originariamente incompleto»41. El derecho a la
Seguridad Social es un derecho de configuración legal –y el ordenamiento de Seguridad
Social una «pura creación legislativa»42-, y como tal, gozará de un contenido
coyuntural, dependiendo fundamentalmente de las disponibilidades económicas de cada
momento43 -«no todo lo políticamente deseable es económicamente viable»44-, aunque
también del contexto socio-económico y político45.
Vid. E. ROJO TORRECILLA, “Protección social y rentas mínimas de inserción (de la cobertura
económica al derecho de ciudadanía), en J. LÓPEZ LÓPEZ (Coord.), Seguridad Social y Protección
Social: Temas de Actualidad, Marcial Pons, Madrid, 1996, pp. 130-131.
37
Vid. SSTJ Päivikki (de 7-11-2002, asunto C-333/00) y Martínez Sala (de 12-5-1998, asunto C-85/96).
38
Vid. M.R. ALARCÓN CARACUEL, “La actuación de la Comunidad Autónoma en materia de
protección social”, en J. CRUZ VILLALÓN y M. RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER
(Coord.), Veinte años de relaciones laborales en Andalucía, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales,
Sevilla, 2003, pág. 273; C. SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, La aplicación del Derecho Comunitario a
las prestaciones especiales no contributivas, Comares, Granada, 1997, pág. 108.
39
Vid. R. ESTEBAN LEGARRETA, “Comentario a algunos aspectos conflictivos de la renta mínima de
inserción”, en J. LÓPEZ LÓPEZ (Coord.), Seguridad Social y Protección Social: Temas de Actualidad,
Marcial Pons, Madrid, 1996, pág. 141.
40
Vid. O. FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, “Rentas de Inserción, Seguridad Social y competencias del Estado
y de las Comunidades Autónomas”, en AA.VV., Desempleo, MTAS, Madrid, 2004, pág. 520.
41
Cfr. M. RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, Seguridad Social y asistencia social en el
Estado de las Autonomías, RL, nº 8, 2003, pág. 9.
42
Cfr. A. MARTIN VALVERDE, “Comentario al artículo 9”, en J.L. MONEREO PÉREZ y M.N.
MORENO VIDA (Dir.), Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Granada, 1999,
Pág. 172.
43
Vid. T. SALA FRANCO, “La Seguridad Social y las Comunidades Autónomas”, en AA.VV., Jornadas
técnicas sobre Seguridad Social, IELSS, Madrid, 1984, pág. 65.
36
7
De este modo, el Sistema de Seguridad Social se expande a costa del ámbito de
la asistencia social. Aunque en la actualidad también la asistencia social puede
participar de esos caracteres, pues se ha superado la concepción tradicional, la
Seguridad Social, casi de forma inherente, hace surgir derechos subjetivos que no
pueden verse frustrados o condicionados a causa de limitaciones presupuestarias. Por
ello, su crecimiento ha de ser progresivo, para hacerlo asumible financieramente. Esa
paulatina extensión viene exigida por un imperativo constitucional que la «refuerza e
impone»46. Los sujetos incorporados al Sistema de Seguridad Social gozan de una
protección, por lo general, más perfeccionada que la dispensada a los beneficiarios de la
asistencia social: pese a que el Sistema avanza lentamente, lo hace con paso firme y un
grado de consolidación que evita la incertidumbre que normalmente rodea a otras
fórmulas públicas de protección de riesgos sociales.
En ese contexto, la Seguridad Social puede representarse como una figura
tridimensional; la extensión del Sistema no se agota en la delimitación de las personas
protegidas y de las contingencias cubiertas, sino que debe tenerse en cuenta un tercer
factor de dimensión vertical: la intensidad de la acción protectora. El Sistema de
Seguridad Social cubre en horizontal a unos determinados sujetos de unas contingencias
típicas –cuyo catálogo es coyuntural-, y tras la actualización de una contingencia
protege en vertical hasta el nivel legalmente señalado. Esas tres vertientes configuran y
agotan el Sistema de Seguridad Social, a partir de cuyas fronteras puede actuar la
asistencia social47. A la postre, son prestaciones de Seguridad Social aquellas que el
legislador estatal expresamente incluya en la acción protectora del Sistema48.
Junto a Seguridad Social, asistencia social y previsión social, desde hace unos
años se alude asimismo a «protección social», expresión sin una identidad propia o un
contenido determinado, pero que no se refiere a otro instrumento público de remedio
frente a la actualización de riesgos sociales, sino que se ha generalizado con la
pretensión de encontrar una denominación que englobe las distintas fórmulas a través de
las que los poderes públicos atienden las situaciones de necesidad, y principalmente la
Cfr. A. MONTOYA MELGAR, “El modelo social Europeo y los sistemas de protección social en los
países de Latinoamérica y el Caribe”, en AA.VV., El modelo social Europeo y los sistemas de protección
social en los países de América Latina y el Caribe, MTAS, Madrid, 2003, pág. 59.
45
Vid. G. MAESTRO BUELGA y M.A. GARCÍA HERRERA, Marginación, Estado Social y
prestaciones autonómicas, CEDECS, Barcelona, 1999, pág. 41.
46
Cfr. M. RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, “La dimensión constitucional de las pensiones
de Seguridad Social no contributivas”, en AA.VV., Pensiones no contributivas, MTSS, Madrid, 1991,
pág. 164.
47
Es evidente que determinadas prestaciones de Seguridad Social, por su cuantía, pueden ser insuficientes
para atender necesidades concretas, sobre todo teniendo en cuenta que el importe de la prestación no varía
con independencia del lugar de residencia, y sin embargo los gastos, y con ello las necesidades, dependen
de esa circunstancia. En derecho comparado pueden encontrarse ejemplos en los que el lugar de
residencia se convierte en un dato de relevancia. En Alemania, por acudir a un contexto socioeconómico
con similitudes, se toma en consideración el lugar de residencia (antigua RFA o RDA) tanto a efectos de
fijación de bases máximas de cotización (http://www.bmgs.bund.de/downloads/Pension_insuranceRentenversicherung.pdf) como de cálculo de pensiones e incluso del campo de aplicación, ya que se
declaran sujetos al aseguramiento obligatorio determinados trabajadores autónomos de la antigua
República Democrática Alemana que en la parte occidental del país únicamente pueden acceder al seguro
social de forma voluntaria; vid. http://www.bmgs.bund.de/download/eng/eng_pension.pdf.
48
Vid. J.L. TORTUERO PLAZA, “Artículo 7”, en J.L. MONEREO PÉREZ y M.N. MORENO VIDA
(Dir.), Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Granada, 1999, pág. 143.
44
8
Seguridad Social y la asistencia social49. Una expresión, por tanto, omnicomprensiva,
que en cierto modo elude los problemas competenciales con el objetivo de conseguir la
mayor eficacia posible en la disminución o eliminación de las situaciones de necesidad.
A modo de ejemplo, las ayudas previstas en el art. 27 LO 1/2004, de 28 de
diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, han sido
creadas por una norma estatal, pero no se califican como Seguridad Social, pese a que
guardan un paralelismo evidente con algunas prestaciones del Sistema50. Si no son
Seguridad Social y la asistencia social es una competencia autonómica, es dudosa la
legitimación del Estado para instaurar y regular esas ayudas, máxime cuando se solapan
claramente con las establecidas en algunas normas autonómicas51. Pero no parece
aconsejable privar al Estado, ni tampoco a otras Administraciones Públicas, de la
posibilidad de adoptar medidas dirigidas a la solución de problemas sociales de especial
gravedad y trascendencia. En última instancia, el fin ha de justificar ciertas licencias de
los poderes públicos, pues el reparto competencial no debe perjudicar el interés general,
y los problemas competenciales deberían ceder, o la interpretación habría de
flexibilizarse, ante la consecución de un interés superior; en ese sentido, el recurso a la
«protección social» permitiría trasladar al ámbito interno un mecanismo análogo al
principio de subsidiariedad recogido en el art. 5 del Tratado de la Unión Europea para la
articulación de las competencias entre la UE y los Estados Miembros52.
Desde luego, ha de buscarse un fundamento constitucional para que el Estado
pueda ejercer esa clase de competencias, y es imprescindible contar con la colaboración
del resto de Administraciones. Pero la práctica ha demostrado que esa actuación
colaborativa impulsada por el Estado es factible, como se aprecia en la implantación del
llamado Sistema Nacional de Dependencia. La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, regula
prestaciones que encajan sin dificultad en los conceptos de asistencia social y de
servicios sociales, y que tradicionalmente venían siendo creadas y dispensadas por las
CCAA. No puede ponerse en cuestión la competencia del Estado para articular esta
clase de medidas, aunque para ello deba recurrirse a un sustento jurídico tan genérico –y
quizá por ello endeble- como el art. 149.1.1 CE, que reconoce al Estado la competencia
exclusiva para «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de
todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales».
En el ámbito internacional la expresión «Seguridad Social» comprende en ciertos casos el seguro social
y la asistencia social. Un ejemplo próximo, que no el único, se encuentra en Italia, donde sicurezza
sociale engloba tanto la protección social profesional (previdenza sociale) como la asistencia social
(assitenza sociale); vid. M. PERSIANI, Diritto della previdenza sociale, Novena Edición, CEDAM,
Pádova, 1997, pp. 22 y ss.; W. VAN GINNEKEN, “Superación de la exclusión social”, en W. VAN
GINNEKEN, Seguridad Social para la mayoría excluida. Estudio de casos de países en desarrollo, OIT,
2000, pp. 6 y 7.
50
Especialmente con la renta activa de inserción. Las mismas normas que regulan el programa de renta
activa de inserción contemplan esas ayudas para las víctimas de violencia de género (vid. DT 1ª RD
1369/2006, de 24 noviembre).
51
Vid. art. 39 Ley gallega 11/2007, de 27 de julio; art. 23 Ley cántabra 1/2004, de 12 de abril; art. 39 Ley
canaria 16/2003, de 8 de abril; art. 18 Ley Foral Navarra 22/2002, de 2 de julio; art. 17 Ley de Castilla-La
Mancha 5/2001, de 17 de mayo.
52
Para intentar conciliar todas esas vertientes, estas ayudas a las víctimas de violencia de género son
«concedidas y abonadas en un pago único por las Administraciones competentes en materia de servicios
sociales», si bien el MTIN ha de rembolsar íntegramente ese gasto; vid. art. 8 RD 1452/2005, de 2 de
diciembre.
49
9
5- La asistencia social como complemento del Sistema de la Seguridad Social: la
protección de los excluidos de la Seguridad Social
La lucha contra las situaciones de necesidad no puede afrontarse exclusivamente
desde el Sistema de Seguridad Social, por las limitaciones económicas inherentes a este.
La reducción del desempleo y la mejora de las condiciones sociolaborales constituyen
posiblemente el mejor remedio, acompañadas de un eficaz instrumento de sustitución de
las rentas dejadas de percibir en los supuestos de cesación involuntaria de la prestación
de servicios. En ese contexto, el Sistema de Seguridad Social no elimina todas las
situaciones de necesidad, porque tampoco está diseñado con esa intención. Los poderes
públicos deben procurar al individuo los medios para que pueda conseguir por sí mismo
los recursos necesarios para su subsistencia, y, en su caso, han de proporcionar la
adecuada tutela cuando acredite encontrarse en situación de necesidad. Pero esa tutela
puede provenir del Sistema de Seguridad Social o de cualquier otro mecanismo público.
Las diferencias entre los instrumentos tuitivos que ofrecen cobertura frente a los
riesgos sociales no se reducen a los caracteres de la acción protectora, porque ni siquiera
esa circunstancia es de por sí definitoria. Salvo los ejemplos, poco numerosos, de
asistencia social vertical, la existencia de varios mecanismos de protección social se
justifica porque los destinatarios principales de cada una de esas fórmulas son
diferentes. Desde el mismo comienzo de la intervención pública con propósito de paliar
las situaciones de necesidad, el ámbito subjetivo ha predeterminado la configuración y
la propia denominación de los instrumentos mediante los que se ha pretendido dispensar
protección.
La añeja previsión social pública, precisamente, se caracterizaba por la atención
exclusiva a los trabajadores y a sus familiares. La actividad profesional es inherente a la
previsión social, que principalmente amparaba a los trabajadores asalariados. El resto de
caracteres que permitirían definir la previsión social son consecuencia directa de su
ámbito subjetivo. La limitación inicial al sector industrial y de servicios se explica por
las reivindicaciones del proletariado, y las dificultades para incorporar a otros
profesionales distintos de los trabajadores asalariados eran debidas a que los seguros
sociales se adecuaban plenamente a los rasgos del trabajo asalariado, y por ello el resto
de profesionales recibirían protección a través de las mutualidades laborales,
íntimamente ligadas a la actividad profesional y que presuponen la existencia de
distintos instrumentos adaptados a las características de cada colectivo.
La Seguridad Social es la evolución de la previsión social, porque comprende en
un mismo mecanismo, aunque internamente pueda estar parcelado, a quienes
desarrollan una actividad profesional, y porque puede extenderse asimismo a otras
personas por el mero hecho de que se encuentran en estado de necesidad, prescindiendo
de que realicen o no un trabajo. La Seguridad Social, al menos en su dimensión
contributiva, supedita la dispensación de la acción protectora a la inclusión de un sujeto
en su campo de aplicación, pues con carácter previo al reconocimiento de una
prestación exige el cumplimiento de una serie de obligaciones, tanto formales (actos de
encuadramiento) como materiales (cotización), cuya inobservancia no genera
únicamente responsabilidades para empresario y/o trabajador, sino que podría derivar en
la denegación de la prestación que lleva aparejada la actualización de una contingencia
protegida. En consecuencia, el sujeto comprendido en la modalidad contributiva del
Sistema de Seguridad Social, a diferencia del beneficiario de asistencia social, o de
10
prestaciones no contributivas, se encuentra perfectamente determinado, prescindiendo
de eventuales incumplimientos de obligaciones formales; en este último caso, no
obstante, el sujeto está incluido materialmente en el Sistema por imperativo legal.
El ámbito subjetivo del Sistema de Seguridad Social no comprende a todos los
ciudadanos, y ni siquiera a todos los ciudadanos que acrediten encontrarse en estado de
necesidad. Es evidente que las prestaciones no contributivas constituyeron un progreso
respecto de la situación anterior, ampliando el campo de aplicación del Sistema más allá
de la contributividad imperante hasta entonces. Pero se constata sin dificultad que esa
clase de prestaciones no ha culminado el proceso de universalización. Por un lado, las
pensiones no contributivas no protegen de todos los riesgos, sino que responden a
contingencias (edad e incapacidad) ya cubiertas en la modalidad contributiva; por otro,
las prestaciones familiares se centran en apoyar económicamente el exceso de gastos
que generan los hijos, especialmente en sus primeros momentos de vida. Las
prestaciones no contributivas, por tanto, han sido utilizadas como remedio para superar
deficiencias concretas del modelo contributivo53.
El Sistema de Seguridad Social debe garantizar «la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad» (art. 41 CE), pero hasta el momento
únicamente han merecido atención por el legislador, desde esa perspectiva asistencial,
las contingencias que cuentan con previsión especifica en la CE: familia (art. 39), salud
(art. 43), minusvalía (art. 49) y vejez (art. 50). Siendo evidente que la «suficiencia»
constitucional ex art. 41 «carece de un contenido y significado determinado»54, ha de
convenirse que las lagunas resultan prácticamente estructurales en un sistema de
Seguridad Social de corte contributivo, cuya expansión ha de afrontarse con cautela
porque «pugnan aquí, claramente, las utópicas pretensiones universalistas absolutas con
las posibilidades financieras del Sistema de Seguridad Social y del gasto del Estado
“Social”»55.
Por ello, se ha defendido que la Seguridad Social debe definirse desde una
perspectiva meramente contingencial, por contraposición a otras instituciones, como la
asistencia social, mecanismo acontingencial que entra en juego ante la simple
apreciación de una situación de necesidad56. Desde la perspectiva de la modalidad
contributiva el argumento admite difícil réplica, pero los modelos actuales de Seguridad
Social han adoptado fórmulas mixtas, en las que se entremezclan los principios
contributivo y asistencial, y que obligan a calificar como Seguridad Social medidas
asistenciales que nunca merecerían tal consideración en un modelo contributivo puro.
En realidad, la propia idea de Seguridad Social, en el sentido propuesto por Lord
Lo mismo sucede con el ordenamiento francés, donde los llamados minima sociaux cumplen una
función similar; vid. J.J. DUPEYROUX, Droit de la Sécurité Sociale, Decimocuarta Edición, Dalloz,
2001, pp. 352 y ss.
54
Cfr. S. OLARTE ENCABO, El derecho a prestaciones de Seguridad Social, CES, Madrid, 1997, pág.
64.
55
Cfr. M. CARDENAL CARRO y A. ARIAS DOMÍNGUEZ, “Artículo 7”, en A.V. SEMPERE
NAVARRO (Dir.), Comentarios a la LGSS, Laborum, 2003, pág. 73.
56
Vid. A. MONTOYA MELGAR, “Seguridad social y asistencia social: competencias del Estado y de las
Comunidades Autónomas”, en M. ALONSO OLEA y A. MONTOYA MELGAR, Jurisprudencia
constitucional sobre trabajo y Seguridad Social. Tomo XX (2002), Civitas, Madrid, 2003, pp. 471-472; A.
DESDENTADO BONETE, C. MARTÍNEZ MORENO e I. GONZÁLEZ DEL REY RODRÍGUEZ, La
doctrina constitucional sobre Seguridad social y proceso social en el año 2003 (II), Poder Judicial, nº 73,
2004, pág. 68; L. HURTADO GONZÁLEZ, Asistencia social y Seguridad Social: sus fronteras actuales,
AL, nº 25, 1993, pp. 472-473.
53
11
Beveridge, tiene una dimensión asistencial y, si se quiere, acontingencial; no puede
olvidarse que la asistencia social también desempeña un importante papel en Estados
que han apostado por modelos de Seguridad Social universalistas (v. gr., países
nórdicos). En la medida que la Seguridad Social es una función estatal –y uno de los
pilares más relevantes del Estado del Bienestar-, su ámbito de aplicación, tanto
subjetivo como objetivo, alcanza hasta donde el legislador determine, pues, al menos en
teoría, todas las actividades prestacionales del Estado podrían ser consideradas parte de
la Seguridad Social, y ello depende de factores ajenos a la tipología de las
prestaciones57.
Un remedio –óptimo, o al menos muy eficaz- frente a las situaciones de
necesidad consistiría en establecer, como prestación de Seguridad Social, una renta
mínima garantizada para quienes acreditasen una situación de debilidad económica58, e
incluso podría postularse que la cuantía de la ayuda igualase al menos el SMI. Sin
embargo, esa medida obligaría a replantear por completo el Sistema público de
Seguridad Social, que encontraría graves trabas para su subsistencia bajo idénticos
parámetros59. Difícilmente se puede soslayar el poco estímulo para el empleo60, y por
ende para la modalidad contributiva del Sistema, que implicaría una prestación de esa
índole61. La protección por desempleo, en especial el subsidio y la renta activa de
inserción, proporciona ingresos inferiores a esos umbrales, e incluso las pensiones
contributivas calculadas sobre bases mínimas o que requieran complementos por
mínimos se mueven en esas cifras. El establecimiento de incentivos para los
trabajadores con salarios reducidos podría resultar una contramedida eficiente, pero
seguramente ello puede derivar en una congelación salarial para evitar la pérdida de las
ayudas62. Por otro lado, el eventual establecimiento de límites de edad para percibir esa
prestación obligaría a arbitrar nuevas medidas de protección para quienes careciesen de
medios de subsistencia con anterioridad a su cumplimiento, y ello generaría análogas
dificultades.
La elección del criterio sobre el que debería medirse el estado de necesidad se
convierte en un proceso delicado. La opción por un umbral objetivo, que descanse
exclusivamente sobre la percepción de un límite dado de ingresos, aunque variable en
función de las cargas familiares, se ha convertido en la opción legislativa más habitual,
sin duda sustentada en la seguridad jurídica que proporciona. Pero las prestaciones
Cfr. M.R. ALARCÓN CARACUEL, “Hacia el Derecho de la Protección Social”, en J. LÓPEZ LÓPEZ
(Coord.), Seguridad Social y Protección Social: Temas de Actualidad, Marcial Pons, Madrid, 1996, pág.
11.
58
Vid. S. GONZÁLEZ ORTEGA, “La dimensión europea de la protección social de los grupos
vulnerables”, en F.M. MARIÑO MENÉNDEZ y C. FERNÁNDEZ LIESA, La protección de las personas
y grupos vulnerables en el Derecho Europeo, MTAS, Madrid, 2001, pp. 465 y ss.
59
Vid. M.S. GORDON, La política de Seguridad Social en los países industrializados, MTSS, 1990, pp.
411-415.
60
Cuando los Estados detectan tal situación reaccionan contra ella, incluso aunque tradicionalmente no se
hayan caracterizado por la generosidad de los beneficios concedidos por sus mecanismos de protección
social; vid. F.J. GÓMEZ ABELLEIRA, La reforma de la asistencia social en los Estados Unidos,
Civitas, Madrid, 1997, pp. 53 y ss.
61
Vid. M.R. ALARCÓN CARACUEL, “Política de empleo y protección por desempleo”, en V.A.
MARTÍNEZ ABASCAL (Coord.), Política de empleo y protección social, Universidad Rovira i Virgili,
Barcelona, 1996, pp. 333-334; C. EUZÉBY, “Aspectos económicos de las pensiones de vejez no
contributivas”, en AA.VV., Pensiones no contributivas, MTSS, Madrid, 1991, pp. 130 y ss.
62
Vid. E.M. BLÁZQUEZ AGUDO, Income Support. Una prestación de garantía de renta mínima para
ciertos grupos de ciudadanos, RTSS (CEF), nº 207, 2000, pp. 12-13.
57
12
asistenciales exigen acciones dirigidas a localizar y eliminar estados de necesidad real; y
la consecución de ese objetivo no concilia bien con el establecimiento de rígidas
fronteras que delimiten el estado de necesidad sin valorar en profundidad las
circunstancias de cada concreto solicitante/beneficiario. La justicia material se satisface
mejor con un criterio flexible, que conceda la prestación a quien verdaderamente la
merece y necesita, aunque formalmente no cumpla los requisitos establecidos al efecto.
Pero esa clase de criterios introducen un componente de valoración subjetiva, de
discrecionalidad al fin y al cabo, a menudo incompatible con la configuración de un
Sistema de Seguridad Social que concede derechos subjetivos a quienes reúnen unas
condiciones legales tasadas de acceso a prestaciones63. Por ello, este tipo de
prestaciones no eliminan los estados de necesidad, sino que únicamente permiten
«redibujar la línea de la pobreza»64.
En tanto el catálogo de prestaciones del Sistema de Seguridad Social no
contemple esa renta mínima garantizada, la atención a esos sujetos en especial estado de
necesidad tiene lugar por la vía de la asistencia social. La Seguridad Social y la
asistencia social se relacionan habitualmente sobre la base de la complementariedad, y
no de la suplementariedad, porque la asistencia social completa el ámbito subjetivo de
aquella mediante la dispensación de beneficios a quienes carecen de recursos y no
cumplen los requisitos para causar una prestación de Seguridad Social. La asistencia
social cuenta con un ámbito de actuación –subjetivo y objetivo- supeditado al Sistema
de Seguridad Social, como fórmula para integrar sus lagunas, y reduce su radio de
acción a la atención de auténticas situaciones de necesidad caracterizadas, bien por la
debilidad económica extrema, bien por la protección a colectivos cuya necesidad es
cualificada por diversas circunstancias (minusvalía, maltrato, desempleo de larga
duración). En unas ocasiones la asistencia social ocupa un espacio donde no llega la
acción protectora de la Seguridad Social, y en otras releva al propio Sistema en la
protección de una contingencia cuyas consecuencias no han podido ser completamente
superadas pese a la dispensación de la acción protectora propia de la Seguridad Social.
De este modo, la asistencia social se dirige primariamente a personas no
comprendidas en el campo de aplicación del Sistema respecto de riesgos no cubiertos
por este; se trata de una regla general, porque es posible que el incluido en el campo de
aplicación del Sistema sea al mismo tiempo beneficiario de prestaciones de asistencia
social (o de servicios sociales), y que la asistencia social ofrezca cobertura adicional a
riesgos protegidos por el Sistema. El catálogo de prestaciones de asistencia social es
más heterogéneo que el previsto por el Sistema de Seguridad Social, que se limita por lo
general a la sustitución de rentas dejadas de percibir o a la garantía de un ingreso
mínimo para minusválidos o mayores de sesenta y cinco años, amén de la asistencia
sanitaria. La asistencia social, por su parte, cubre riesgos tradicionales, como la mera
insuficiencia de recursos, pero también novedosos o de nueva aparición, porque a
menudo se manifiesta a través de prestaciones de carácter coyuntural y no consolidable,
que proporcionan la flexibilidad suficiente para atender con celeridad e inmediatez esa
clase de situaciones.
Vid N. DE BUEN, La decadencia del Derecho del Trabajo, Editorial Porrúa, México D.F., 2001, pág.
164.
64
«Even the idea of establishing a minimun income standard, based on objective empirical data, which
would aim to provide a “single standard of decency” to guide social policy, would merely result in the
poverty line being redrawn»; cfr. N. HARRIS, Social Security Law in context, Oxford University Press,
New York, 2000, pág. 47.
63
13
Mientras que la Seguridad Social protege a los sujetos comprendidos en su
campo de aplicación de las contingencias típicas, la asistencia social no identifica con
carácter previo a los destinatarios, sino que determina los riesgos y protege a quien se
encuentre en una de esas situaciones65. Lógicamente, la extensión personal –y objetivade la asistencia social no es coincidente en todo el ámbito nacional, sino que depende de
cada Comunidad Autónoma. Se pueden apreciar, en cualquier caso, líneas de tendencia
suficientes para establecer reglas generales. Bajo la denominación de asistencia social,
servicios sociales, o acción social, se concede un ingreso mínimo o renta mínima de
inserción a las personas que acrediten una situación de debilidad económica 66, incluso
configurando esa percepción como derecho subjetivo67; se establecen redes de servicios
sociales para la atención a ancianos y minusválidos, y para la atención y promoción de
la infancia y adolescencia, o de la familia68; también son frecuentes las medidas
dirigidas a las personas en situación de exclusión social o marginación69, especialmente
en caso de liberados de prisión70; y se está desarrollando una actuación específica para
la integración de los extranjeros y de las minorías étnicas 71. Las prestaciones
económicas se complementan con prestaciones de carácter técnico, que proporcionan
asesoramiento y apoyo, no sólo psicológico o anímico, sino incluso jurídico, tanto en
centros especializados como incluso a domicilio72.
En cualquier caso, la Seguridad Social y la asistencia social están limitadas por
un elemento geográfico o territorial, aunque de extensión diferente. Las fronteras
estatales marcan los límites de actuación del Sistema de Seguridad Social, mientras que
la asistencia social, como instrumento autonómico, se dirige a los residentes en la
Comunidad Autónoma correspondiente; las limitaciones por razón de nacionalidad
también se han suprimido en la dispensación de beneficios de asistencia social73, porque
lo determinante es el estado de necesidad.
En fin, pese a que el propósito originario de un modelo contributivo de
Seguridad Social consiste en sustituir las rentas que se dejan de percibir, y la asistencia
social se dirija más bien a paliar situaciones de pobreza con riesgo de exclusión social,
la colisión entre ambas, producto de las legítimas aspiraciones expansivas de la
Seguridad Social, parece inevitable. La asistencia social debe amoldarse a ese
crecimiento de la Seguridad Social, aunque es deseable que se centre en colectivos o
prestaciones no comprendidas en el radio de acción de la Seguridad Social. No parece
razonable dedicar recursos limitados –e indudablemente escasos- a sobreproteger ciertas
Vid. G. PERRIN, La Seguridad Social y la pobreza en los países desarrollados, RSS, nº 41, 1989, pp.
9 y ss.
66
Vid. art. 14 Ley de Andalucía 2/1988, de 4 abril; art. 37 Ley de Aragón 5/2009, de 10 julio; art. 13 Ley
de Castilla-La Mancha 3/1986, de 16 abril.
67
Vid. Ley del Principado de Asturias 4/2005, de 28 de octubre; Ley del País Vasco 18/2008, de 23
diciembre; art. 4 Ley Foral de Navarra 9/1999, de 6 abril.
68
Vid. art. 2 Ley de Canarias 9/1987, de 28 abril; arts. 12 y ss. Ley de Cantabria 2/2007, de 27 marzo; art.
3 Ley de Castilla y León 18/1988, de 28 diciembre; art. 4 Ley de la Generalitat de Cataluña 4/1994, de 20
abril.
69
Vid. art. 13 Ley de Galicia 13/2008, de 3 diciembre.
70
Vid. art. 12 Ley de Extremadura 5/1987, de 23 abril.
71
Vid. arts. 14 y 15 Ley de Murcia 3/2003, de 10 abril.
72
Vid. art. 16 Ley de la Comunidad de Madrid 11/2003, de 27 marzo; arts. 20 Ley de las Islas Baleares
4/2009, de 11 junio; art. 12 Ley de la Generalitat Valenciana 5/1997, de 25 junio; Anexo Ley de La Rioja
7/2009, de 22 diciembre; art. 15 Ley del País Vasco 12/2008, de 5 diciembre.
73
Vid. art. 4 Ley Foral de Navarra 15/2006, de 14 diciembre.
65
14
situaciones a costa de perpetuar el desamparo de otras. Sin embargo, esas valoraciones
se mueven más en el plano de la ética –u oportunidad- política que en de la valoración
jurídica.
15