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Claves para Políticas Públicas
Octubre 2011, Número 3
UN SISTEMA DE GARANTÍAS SOCIALES PARA CHILE
Una nueva arquitectura para la política social
Por: Rodrigo Jordán - Leonardo Moreno
En los últimos veinte años, gracias a la
implementación de importantes políticas sociales,
prácticamente todos los segmentos de la población
han registrado mejorías en su bienestar material, la
pobreza se ha reducido considerablemente (desde
un 45,1% en 1987 a 15,1% en 2009), y se registran
auspiciosos logros en ámbitos como salud, empleo,
previsión social y educación. Sin embargo, el país
aún mantiene postergado el debate respecto a sus
desafíos en materia de equidad e integración social.
La distribución de las oportunidades en el ámbito
económico, político y sociocultural es una deuda
pendiente con las personas menos favorecidas por
el crecimiento económico del país, y ante ello, la
Fundación Superación de la Pobreza (FSP), se
cuestiona: ¿cuál debería ser la nueva arquitectura
para la política social del Bicentenario?
Si bien gran parte de la sociedad chilena ha visto un
aumento en sus ingresos reales, un porcentaje
importante de hogares aún no cuenta con un
presupuesto mensual, que le permita cubrir sus
gastos básicos de forma estable. En materia de
vivienda, se ha disminuido el déficit histórico, pero
sin una política adecuada y permanente de
habitabilidad, lo que ha originado la formación de
barrios segregados y estigmatizados. En educación,
se han logrado altas tasas de escolarización y
alfabetización, pero la tarea pendiente es la calidad,
ampliándose el debate en el último tiempo hacia el
costo que implica acceder y permanecer en la
educación. Por otra parte, los indicadores de
esperanza de vida y morbilidad/mortalidad
materno-infantil son similares a los alcanzados por
países desarrollados, sin embargo aún existen
inequidades en el acceso oportuno a los servicios de
salud.
A la luz de los resultados de la serie Casen desde
1990 en adelante, los especialistas coinciden en
señalar que la importante reducción de la pobreza,
medida por ingresos en el país, está relacionada con
el crecimiento económico, la presencia de políticas
sociales activas y permanentes, y con paquetes
contracíclicos en momentos de crisis. Sin duda, este
es el camino que el país debe seguir recorriendo,
pero, a la vez, debe perfeccionarlo y
complementarlo urgentemente. La larga tradición
de políticas sociales, que ha tenido un impacto
acumulativo en la calidad de vida de millones de
chilenos y una extendida institucionalidad social,
son un “activo” que puede ser profundizado
introduciendo mejoramientos sustantivos en el
enfoque, la eficiencia y efectividad de las políticas
sociales.
En la actualidad, la evidencia empírica aportada por
estudios longitudinales revela que los hogares que
registran bajos niveles de escolaridad en sus
integrantes, poseen pocos activos financieros o
físicos y tienden a experimentar una elevada
volatilidad en sus ingresos mensuales. Estas
fluctuaciones se producen sobre todo en el sector
socioeconómico más bajo, por lo que su
presupuesto mensual puede caer a niveles críticos,
en especial, cuando se trata de familias con pocas
personas en edad de trabajar u hogares
monoparentales.
La Encuesta Panel (2006), realizada en conjunto por
Mideplan, Universidad Alberto Hurtado y la FSP,
revela que sólo un 4,4% de la población estuvo en
pobreza en 1996, 2001 y 2006, pero un 29,8%
estuvo en esa situación una o dos veces durante las
mediciones de esos mismos años. En consecuencia,
al menos un 34,1% de la población experimentó la
pobreza en dicho período.
1996
P
P
NP
NP
Total
2001
P
NP
P
NP
2006
P
NP
4,4%
7,0%
1,6%
10,6%
1,5%
5,8%
3,2%
65,9%
10,7%
89,3%
La pobreza no es una elección, y en ese sentido
deben reconocerse los esfuerzos desplegados por
las mismas personas en pobreza por superar su
situación. En forma paralela, desde el Estado deben
implementarse mejores políticas y programas, y
existir un mayor respeto y mejor trato de los
servicios públicos con las personas en pobreza.
Desde la sociedad civil debe generarse un aporte
que vaya en la línea de facilitar el enganche de las
familias con las oportunidades. Estas son
condiciones necesarias para poder derribar la
barrera de la exclusión, que impide que los hogares
en pobreza puedan conectar sus activos con la
estructura de oportunidades que brinda el Estado, la
empresa y la sociedad civil. La propuesta de la FSP
de Umbrales Sociales Garantizados persiguen
asegurar dicha conexión, tal y como se grafica a
continuación:
Esquema 1: Proceso de reducción de la exclusión y superación de la pobreza.
Total
11,3%
12,2%
7,4%
69,1%
100%
Fuente: PANEL- CASEN 1996-2001-2006
Lo anterior refleja que más de un tercio de la
población chilena es altamente vulnerable de caer en
la pobreza en algún momento de su ciclo vital, lo
que implica que la situación de vulnerabilidad
podría extenderse a mayor cantidad de población
aún. Es conveniente en este contexto, por lo tanto,
considerar que la pobreza es multifactorial en sus
causas, multidimensional en sus manifestaciones y
por lo tanto, necesariamente integral en sus
soluciones.
Los hogares en pobreza suelen contar con recursos
humanos, sociales, patrimoniales o monetarios,
los
1
cuales no siempre coinciden en forma, cualidad y/o
cantidad con las exigencias de la estructura de
oportunidades. Esta discordancia impone
obstáculos para que los recursos de las personas,
hogares y comunidades en pobreza puedan ser
movilizados y promuevan su desarrollo humano,
social y económico. En la gráfica esta situación se
representa con el “muro de la exclusión”.
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Para poder contrarrestar esta situación, se requiere
introducir modificaciones a la estructura de oportunidades.
En otras palabras, no solo son necesarias oportunidades
educativas o de atención de salud, sino que es insoslayable
que tales oportunidades sean adaptables a situaciones
diversas y entreguen respuestas de gran calidad. Para
promover procesos robustos de superación de pobreza,
los agentes que conforman la estructura de oportunidades
(Estado, Sociedad Civil no lucrativa y Empresa Privada)
deben ser capaces de reconocer los recursos propios con
los que cuentan los hogares y a su vez deben promover su
fortalecimiento a un nivel congruente con más y mejores
oportunidades de trabajo, vivienda, ingresos, y otras.
Fuente: Fundación Superación de la Pobreza (2010)
Los Umbrales Sociales Garantizados buscan
asegurar que se produzca un “enganche” duradero
entre los recursos con los que cuentan los hogares y
la estructura de (buenas) oportunidades,
favoreciendo así la integración y promoción social.
Sobre la base de la necesidad de conectar a las
familias en situación de pobreza con las
oportunidades, la FSP tiene la convicción de que el
país cuenta con los recursos humanos,
institucionales y económicos, para establecer los
consensos políticos necesarios para situar a Chile en
otro estadio del desarrollo social. En ese sentido, se
apela a la necesidad de definir y acordar Umbrales
Sociales Garantizados, que permitan establecer un
piso de oportunidades, bienes y servicios en las
áreas clave para el desarrollo humano, por debajo
del cual ningún miembro de esta sociedad debiera
estar. Dichas áreas son educación, salud, vivienda y
habitabilidad, trabajo, ingresos y participación.
Haremos referencia solo a tres aspectos: la
actualización de las estructuras de consumo, la
aplicación de escalas de equivalencia y el tratamiento
de los ingresos.
Umbrales Sociales Garantizados
Los Umbrales Sociales Garantizados, son
aseguramientos que la sociedad compromete a
todos sus miembros solo por el hecho de formar
parte de ella, que se traducen en un conjunto
acotado de oportunidades, bienes y servicios que
resguardan el desarrollo humano de las personas.
Estos Umbrales tienden a la superación de la
pobreza, pero en un sentido más amplio, ya que
también consideran la vulnerabilidad social. Es así
como la mirada está puesta en la evidencia sobre los
mecanismos que generan y hacen persistir la
pobreza (dinámica) y que tienen un indicador
“expresivo” en los ingresos.
¿Por qué establecer Umbrales Sociales Garantizados
en Chile? Existen varias razones para responder esta
interrogante. Primero, porque gozan de mayor
estabilidad, ya que son fruto de acuerdos políticos
amplios y perdurables, que pueden llegar a
expresarse en cambios a nivel normativo,
institucional, programático y en el presupuesto de la
Nación, relevándose el rol del poder legislativo en el
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diseño de las políticas sociales y en los pactos
necesarios para llevarlas adelante. Por otra parte,
porque contribuyen al proceso de superación de la
pobreza al definir un piso de ciudadanía e
integración social en distintos ámbitos, por ejemplo,
el piso de recibir una educación continua y de
calidad. En este escenario, el Estado tiene la
obligación de focalizar sus recursos en aquellos
segmentos que no pueden alcanzar este piso por sus
propios medios. Asimismo, porque son una forma
de priorizar los recursos, ya que requieren
considerar un conjunto acotado de áreas claves para
el desarrollo humano y la superación de la pobreza,
y por tanto, su arquitectura exige priorizar el gasto
social y colocar a disposición los recursos
institucionales, normativos y humanos necesarios
para su realización.
(¿a quiénes y en qué forma beneficia?) y la calidad
de los bienes y servicios (estándares básicos de
producción y entrega); la duración o permanencia
(tiempo de disponibilidad); su oportunidad (tiempos
máximos de espera), exigibilidad (forma y
condiciones para reclamar un eventual
incumplimiento) y debe estar en constante
actualización. También se debe abordar la
protección financiera, es decir, el aporte económico
del Estado dependiendo de la situación
socieconómica del titular; la participación de los
titulares sobre el diseño, implementación y
evaluación de las garantías sociales, junto con el
principio de adaptabilidad al contexto
socioterritorial y el de aceptabilidad, que supone el
consentimiento explícito de las personas que serán
atendidas.
Un sistema de garantías sociales permite asegurar
un esquema de igualdad de oportunidades básicas
para todos, independientemente del origen familiar,
territorial, cultural o étnico. De esta manera, los
Umbrales contribuyen a la reducir la desigualdad,
puesto que suponen un piso que reduce las brechas
sociales.
La propuesta más reciente de Umbrales Sociales
Garantizados de la FSP —que ha sido actualizada
desde el año 1999 y presentada desde entonces a los
candidatos a la Presidencia de la República y a la
ciudadanía en general— se sintetiza en 37 garantías
sociales en las áreas de salud, vivienda, educación,
ingresos, trabajo y participación (disponible en
www.superacionpobreza.cl). Cabe destacar que esta
propuesta cuenta con una estimación de los costos
implicados en su implementación, la cual es
equivalente a 1,6% del PIB anual.
Adicionalmente, disminuyen la discrecionalidad en
la ejecución de políticas y aumentan la
transparencia, ya que establecen en forma explícita
las condiciones de entrega de los servicios y bienes
garantizados, así como los resultados e impactos
que persiguen, lo que favorece el control ciudadano
y la rendición de cuentas. Para finalizar, empoderan
a las personas más vulnerables de nuestra sociedad,
al establecer condiciones explícitas de acceso,
duración, calidad, oportunidad, participación, las
cuales pueden ser exigibles por las personas en las
áreas que han sido garantizadas. Así, frente a una
atención deficiente en un servicio, una persona
puede ejercer un reclamo que resuelva de manera
adecuada su demanda.
Cabe señalar que la arquitectura de Umbrales
Sociales Garantizados debe explicitar el acceso
Conclusión
Sin duda, Chile está en condiciones de establecer
como agenda país la implementación de Umbrales
Sociales Garantizados y comprometer a sectores
amplios de la sociedad en ella (el Poder Ejecutivo, la
sociedad civil y la empresa privada). En una
democracia, los diferentes puntos de vista no
pueden significar ausencia de diálogo, sobre todo
cuando se trata de reafirmar compromisos de
amplia transversalidad como es la superación de la
pobreza. Sea cual fuere el contexto económico, el
país debe definir un piso de inclusión y desarrollo
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humano, el cual constituye un compromiso de
convivencia social que se expresa en un conjunto
acotado de políticas sociales.
La consecuencia inmediata de este planteamiento es
una mejora de las condiciones de vida y las
oportunidades de desarrollo para las personas que
hoy viven en situación de pobreza o vulnerabilidad
social. De esta forma, a través del establecimiento
de Umbrales Sociales Garantizados, las personas
que experimentan permanente o periódicamente la
pobreza tendrán oportunidades ciertas para vivir
una vida larga y saludable, acceder a una educación
continua y de calidad, a viviendas dignas e
integradas, y a trabajos que fortalezcan tanto su
capital humano como su espíritu de innovación y
superación.
Bibliografía
Fundación Nacional para la Superación de la
Pobreza (FNSP). 2010. “Umbrales Sociales Para
Chile: Hacia una Futura Política Social.” Santiago,
Chile: FNSP. Disponible en:
http://www.fundacionpobreza.cl/EditorFiles/File/Um
brales%202009/Final/UMBRALES_COMPLETO.pdf
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Acerca de los Autores:
Rodrigo Jordán
Presidente de la Fundación Nacional
para la Superación de la Pobreza y del
Instituto Vertical. Ingeniero Civil
Industrial de la Pontificia Universidad
Católica de Chile y Doctor en
Desarrollo Organizacional de la
Universidad de Oxford. A lo largo de su trayectoria
profesional se ha desempeñado como
emprendedor social, profesor, empresario, comunicador y
montañista.
Leonardo Moreno
Director Ejecutivo de la Fundación
Superación de la Pobreza. Abogado.
Master en Gobernabilidad y Desarrollo
Humano de la Universidad Oberta de
Cataluña. Experto en políticas sociales.
Fue jefe de la División Social de Mideplan
y ha sido asesor y consultor de diversos organismos
nacionales e internacionales.
Acerca del Instituto:
El Instituto de Políticas Públicas de la Facultad de
Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales
se orienta a generar propuestas concretas para la
solución de problemas de política pública que enfrenta
Chile actualmente y a la formación de policymakers de
alto nivel. Nuestro equipo de profesores e
investigadores combina excelencia académica con
participación activa en el debate público y el proceso de
formación de políticas públicas en Chile.
Todo el contenido de esta publicación está protegido por
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nacionales e internacionales. Ninguna porción de esta
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forma alguna o por cualquier método electrónico,
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Publicación realizada en Santiago Chile, 2011.
Facultad de Economía y Empresa, Universidad Diego
Portale. Ejército #260, Santiago, Chile.
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