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Pobreza, política social y
protección social
Iván M. Garay Pagliai
La pobreza ¿qué es? ¿cómo se mide?
No existe acuerdo entre cientistas sociales en cuanto a
una definición ni tampoco en cuanto a la mejor forma de
medirla.
Paul Spicker (1999) identifica once posibles formas de
interpretar esta palabra: necesidad, estándar de vida,
insuficiencia de recursos, carencia de seguridad básica,
falta de titularidades, privación múltiple, exclusión,
desigualdad, clase, dependencia y padecimiento
inaceptable.
No siempre es posible clasificar un método de medición
de pobreza de manera unívoca dentro de cualquiera de
estas definiciones.
Algunas definiciones
Cuando se realiza investigación sobre pobreza debe
considerarse simultáneamente tres aspectos:
La definición conceptual de pobreza.
La elección de un mecanismo de identificación de
los pobres.
La elección de medidas de pobreza (agregación).
Diferentes aproximaciones se traducen en distintas
combinaciones de los elementos anteriores.
Evolución de la Pobreza 1990-2006 según
diferentes Líneas de Pobreza (%)
Larraín-FSP
55,8
Banco Mundial
49,6
A. Latina-CEPAL US$ Ctes.
45,5
44,3
CEPAL -MIDEPLAN
41,0
38,6
38,5
37,1
35,8
32,9
35,7
30,7
29,5
27,6
29,0
25,6
23,3
23,2
22,0
15,9
21,7
20,6
14,7
20,2
18,7
19,2
17,2
17,6
16,1
13,7
13,0
6,5
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2003
2006
Pobreza absoluta vs relativa
• Pobreza absoluta.
• Asume que la pobreza es algo fisiológico,
independiente de las condiciones de otras personas, o
de la sociedad.
• Ejemplo: definir la canasta de alimentos por
necesidades de calorías.
• Pobreza relativa.
• Las necesidades son determinadas culturalmente.
• Yo me siento menoscabado al compararme con
mis pares.
• Las necesidades cambian con el progreso de los
países.
Definiciones
• Pobreza como:
– “Necesidad”: Indicadores sociales
(necesidades básicas insatisfechas).
– “Estándar de vida”: Enfoque de las
capacidades.
– “Insuficiencia de recursos”: Enfoque relativo.
Enfoque de Necesidades Básicas
Insatisfechas
• No importa si los individuos poseen el ingreso para
satisfacer sus necesidades básicas, sino que
efectivamente éstas hayan sido cubiertas.
• Evalúa los bienes y servicios efectivamente
consumidos por las familias.
• Materialidad de la vivienda.
• Hacinamiento.
• Servicios básicos: agua, luz.
• Participación en educación.
• Equipamiento/bienes.
• Permite construir mapas de pobreza.
Fundamento
Para lograr una igualdad de oportunidades la
sociedad debe prestar atención a aquellos que
poseen menos bienes materiales y que han
nacido en situaciones sociales menos
favorables.
Justicia Distributiva de John Raawls…
Enfoque del estándar de vida
Se considera pobres a las personas cuyo
ingreso o consumo no es suficiente para
mantener un nivel de vida considerado mínimo.
Enfoque relativo
La satisfacción de necesidades específicas es
irrelevante, y lo que importa es que los recursos
disponibles permitan llevar una “forma de vida
aceptable” de acuerdo a los estándares sociales
prevalecientes.
Algunas dificultades en la medición
• ¿Cuales son los recursos que se consideran
necesarios para una familia?
• ¿Tienen todas las familias necesidades
comparables?
• ¿Cómo crear entonces aproximaciones
metodológicas que permitan obtener
indicadores globales de pobreza?
Una primera aproximación a la medición:
Ingreso y/o riqueza
• Riqueza: Stock de capital.
• Ingreso: Flujo de capital.
• La idea es determinar si un hogar es pobre por no tener
un conjunto de bienes (riqueza) o bien no alanzar un
cierto nivel de ingreso.
• ¿Cuál es el parámetro más “objetivo” a partir del cual
puede hacerse ello?
En búsqueda de “objetividad”
• Calorías diarias para poder subsistir y su
posterior valorización a precio de mercado
(línea de pobreza).
– ¿Necesitan todas las personas el mismo nivel de
calorías para poder subsistir?
– ¿Se puede afirmar que una persona no vive en
situación de pobreza por el sólo hecho de tener
recursos para subsistir?
• Estos métodos se denominan ABSOLUTOS.
Definición de pobreza
• Pobreza de Ingreso.
• Familias con un ingreso per capita menor a un monto
prefijado.
• Monto fijado en relación a los costos necesarios para ciertos
consumos básicos, según el valor de una canasta de alimentos.
• En Chile se define indigente a quien tiene un ingreso per cápita menor
al valor de una canasta básica de alimentos.
• Definición de pobre: Aquel con ingreso menor a dos canastas de
alimentos.
• Virtudes:
• Fácil de medir.
• Permite comparaciones en el tiempo y entre países y regiones.
• Debilidades.
• Ingreso no implica acceso a dichos bienes ni servicios.
• No evalúa la distribución del ingreso-consumo al interior del
hogar.
Línea de indigencia y pobreza
• Canasta Básica de Alimentos – CEPAL 1978.
• Definición de Ingresos.
• Ingresos autónomos + Monetarios.
Sistemas de Medición
• Encuesta CASEN.
• Encuesta aleatoria a 60.000 personas en el
país, realizada cada 2 años.
• FICHA CAS.
• Encuesta realizada vía municipios a
personas que solicitan beneficios sociales.
• FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL.
Métodos relativos
• Utilizando los ingresos (o el capital) se determina la condición de
pobreza de un hogar en términos comparativos con el resto de la
población.
• Ej.: Cantidad de personas/hogares que tienen ingreso por bajo de
una línea fijada como un porcentaje determinado del ingreso
promedio (o también puede usarse mediana) del total de la
población.
– Estas nuevas líneas cambian cuando cambia el ingreso promedio (o
mediana de los ingresos) de la población.
– Así una persona (u hogar) puede pasar a ser pobre aún cuando su
ingreso no se modifique.
• La perspectiva relativa permite combinar una perspectiva de
pobreza con una de distribución del ingreso.
• Es “ideal” esta perspectiva.
• NO: ¿Cuál es el porcentaje correcto del promedio (o mediana) de
los ingresos que puede considerarse como el correcto para
construir la línea.
Una tercera perspectiva: Deprivación
• Se considera a una familia como deprivada en la medida
en que la Cantidad y calidad de los bienes que posee no
le permite vivir socialmente integrada (Nolan & Whelan,
1996).
• Cómo se mide esto? (metodología usada en Irlanda).
– Se realiza una encuesta en hogares sobre los bienes que el jefe
de hogar considera que todo hogar debería poseer.
– En segundo lugar se le consulta al jefe de hogar sobre si posee
aquellos bienes que consideraba necesarios.
– Trabajo de gabinete: Se determina cuales son los “n” bienes que
más se repiten en el primer caso.
– Se fija un porcentaje para posesión (línea): una familia que no
tiene al menos % de los bienes determinados en el paso anterior
se considera como pobre.
Definición de pobreza como capacidad
• Capacidades (Amartya Sen):
• El ingreso puede ser visto como un medio, y no un fin.
• Lo importante son las capacidades para desarrollarse:
• Nivel de vida adecuado.
• Vida larga, saludable y creativa.
• Libertad, dignidad, autoestima, respeto.
• Ventaja: Medición más integral.
• Desventaja: difícil de medir.
Índice de Desarrollo Humano
• Índice de Desarrollo Humano.
• Entre cero y uno.
• Chile esta dentro de la categoría de alto desarrollo humano.
• En el 2003 Chile estaba en el ranking 43 dentro de los países.
• 3 áreas:
• Ingresos.
• Salud, años de vida y calidad de vida.
• Educación.
• Se mide a nivel mundial, clasificando en categorías y ranking.
• Ingresos.
• Para comparar ingresos entre países, se ajustan por la capacidad
de compra de un dólar en cada país.
• $1000 dólares en Chile rinden más que en USA.
Exclusión social
• Quedan fuera del proceso de crecimiento.
• Quiebre de lazos del individuo con la sociedad,
los que están dentro de la sociedad, los que
están fuera….
• Dimensión económica.
• Dimensión política.
• Dimensión cultural.
• Dimensión espacial.
Vulnerabilidad Social
Proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad
del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado
ante cambios o permanencias de situaciones externas y/o internas.
La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se
expresa de varias formas:
– Como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el
entorno.
– Como desamparo institucional desde el Estado que no
contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus
ciudadanos.
– Como debilidad interna para afrontar concretamente los cambios
necesarios del individuo u hogar para aprovechar el conjunto de
oportunidades que se le presenta.
– Como inseguridad permanente que paraliza, incapacita y
desmotiva la posibilidad de pensar estrategias y actuar a futuro
para lograr mejores niveles de bienestar.
Política Social
• Ejes o políticas fundamentales: desarrollo de la infraestructura.
• Ejes o políticas fundamentales: desarrollo productivo.
• Ejes o políticas fundamentales: desarrollo social.
• Ejes o políticas fundamentales: valor de la cultura.
• Ejes o políticas fundamentales: Ciencia, Tecnología e Innovación.
• Ejes o políticas: inserción regional en la globalización.
Desarrollo de la infraestructura
Que comprende, por un lado, la construcción de obras
viales, portuarias, aeropuertos, que influyen
directamente en la calidad de vida de las personas y de
la comunidad en su conjunto, permitiéndoles su
desplazamiento a través del territorio nacional y,
Por otro, proveer del acceso a los servicios
fundamentales como agua potable, electrificación,
telefonía, caminos secundarios, obras de regadío,
saneamiento, etcétera, todo lo cual se traduce en
mayores oportunidades personales y más altos grados
de integración.
Desarrollo productivo
Debe enmarcarse en la estrategia de desarrollo
de la región, elaborado sobre la base de su
realidad, de sus recursos naturales y humanos,
Del impulso y eficiente funcionamiento de sus
organizaciones productivas e instituciones
estatales creadas para este fin, de modo tal de
convertir sus ventajas comparativas en ventajas
competitivas.
Desarrollo social
Entendiendo por ello al conjunto de políticas de
corto y mediano plazo orientadas a elevar los
niveles de vida y la satisfacción de las
necesidades de cada uno de los ciudadanos y
ciudadanas de la región.
Valor de la cultura
Entendida como una política que contribuya a
expresar las identidades regionales y
territoriales y garantice la actividad creadora y el
acceso de todos los ciudadanos y ciudadanas, a
la pluralista y variada oferta cultural.
Ley que crea el Consejo Nacional de la Cultura
y las Artes.
Ciencia, Tecnología e Innovación
Ricardo Lagos asume el compromiso de aumentar la
participación del gasto del 0.6 al 1.2% del PIB, y
desconcentrar y fortalecer capacidades en estas
materias.
CONICYT inicia el Programa de Creación de Unidades
Regionales de Desarrollo Científico y Tecnológico en
seis regiones.
Instalación en regiones de los CONSEJOS DE
DESARROLLO CIENTÍFICO E INNOVACIÓN
TECNOLÓGICA .
Inserción regional en la globalización
Aprovechando las oportunidades que han
abierto para nuestro país los Tratados de Libre
Comercio y Cooperación recientemente
firmados con la Comunidad Europea e
importantes países de distintos continentes.
Modelos de redes de protección social o
transferencias condicionadas.
• Se basan en la transferencia de ingresos a los grupos más
necesitados de una sociedad.
• Banco Mundial define a las redes de protección social como aquel
conjunto de programas sociales, formales o informales, públicos o
privados, diseñados para proveer o sustituir el ingreso de los más
pobres. Estos programas pueden tomar la forma de transferencias
económicas, programas de alimentación, microcréditos, además de
programas que aseguren el acceso a servicios públicos como los
subsidios educacionales o de salud.
Funciones:
– Redistribución del ingreso.
– Apoyo a los sectores más pobres a manejar los riesgos que las
amenazas constantemente y los mantienen en la pobreza.
Modelo de protección social
Incorpora estrategias redistributivas y de
equidad social, transferencias y redes de
protección social para los más pobres e
incorporando el manejo social de riesgo,
basándose en supuesto de que los grupos más
pobres son más vulnerables a los riesgos y
carecen de instrumentos adecuados para
manejarlos.
Riesgos
– Macro: hambre, desastres naturales, crisis
económicas.
– Micro: enfermedades, discapacidad,
desempleo.
• Lo anterior significa por parte de la familia: venta
de bienes, mandar a los hijos a trabajar,
disminuir la alimentación, entre otros.
Protección Social
• La Protección Social en Chile está constituida
por el conjunto de intervenciones sociales que el
Estado otorga en el ámbito de los derechos
sociales de las personas, de conformidad a la
Constitución Política de la República y las
Leyes.
• Incorpora:
– Enfoque de Derechos.
– Enfoque de Vulnerabilidad Social.
Enfoque de Derechos
Las garantías sociales son definidas como:
“El conjunto de técnicas jurídicas, institucionales, programáticas y
financieras que operacionalicen los derechos sociales y permiten asegurar
su ejercicio en un campo acotado de prestaciones que la sociedad se
compromete a proveer, en especial, para todos aquellos que viven en
situación de pobreza y/o vulnerabilidad”.
Ellas aseguran “el ejercicio de los derechos, reflejando mínimos sociales
por debajo de los cuales ningún miembro de la sociedad debe estar”.
Es necesario considerar que la implementación de las garantías sociales es
diversa, pues refleja las condiciones sociales y políticas de cada país.
Lo cual requiere una discusión social respecto de “Qué se garantiza, a
Quienes y Cómo se financia”.
Enfoque de Derechos
Las garantías sociales se desglosan en cinco subgarantías para facilitar el diseño de la
política:
1) de Acceso: disposiciones técnicas que aseguran a los titulares de los derechos que
puedan acceder a un conjunto de servicios definidos en forma oportuna y por el
tiempo necesario;
2) de Calidad: procedimientos técnicos que aseguren la prestación de servicios sociales
de acuerdo a normas y estándares de calidad establecidas, la existencia de controles
y evaluaciones periódicas.
3) de Protección Financiera: asegurar que las personas sin condiciones para enfrentar
el costo del servicio tengan igualmente acceso al mismo;
4) de Participación y Revisión continua: que las garantías y subgarantías tengan
actualización continua de acuerdo a la disponibilidad de recursos, nuevos riesgos,
consensos político y social, y el avance de la ciencia y la tecnología; y
5) de Reparación: asegura el reclamo por el cumplimiento de cada subgarantía.
Enfoque de la Vulnerabilidad Social
Inseguridad e indefensión que experimentan comunidades,
familias y personas en sus condiciones de vida a causa de algún
tipo de evento traumático (por lo general económico).
–
–
Manejo de recursos y estrategias utilizadas por las comunidades,
familias y personas para enfrentar los efectos de los eventos
traumáticos.
Por tanto, a diferencia del enfoque de pobreza, el enfoque de la
vulnerabilidad social incorpora una visión más integral y considera la
disponibilidad de recursos y estrategias que poseen las propias
familias para enfrentar los riesgos que las afectan.
Adecuación del instrumento de selección de los beneficiarios de
la protección social: Ficha de Protección Social.
Sistema Intersectorial de Protección
Social
Modelo de gestión constituido por el conjunto de
intervenciones sociales ejecutadas y
coordinadas intersectorialmente por organismos
del Estado para promover el acceso a mejores
condiciones de vida de la población más
vulnerable.
Bibliografía
• Rodrigo Castro: Serie Informe Social No 85. Movilidad
de la pobreza en Chile, Análisis de la encuesta panel
1996-2001.
• María Elena Arzola: Serie Informe Social No 112.
Determinantes de la pobreza en Chile (1996-2006).
• CEPAL, Juan Carlos Feres. Enfoques para la dedición
de la pobreza.
• MIDEPLAN (2002). Síntesis de los principales enfoques,
métodos y estrategias para la superación de la pobreza.
• Mauricio Olavaria, Documento de Trabajo No 76.
Pobreza: medidas
• Mauricio Rosenbluth (2006). Una propuesta para
actualizar la canasta de satisfacción de necesidades
básicas, en Umbrales Sociales, FPSP.