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Capacidades
estatales
y
coordinación
interorganizacional
en
el
diseño
e
implementación de políticas públicas con perspectiva de género: el caso del programa
"Argentina Trabaja" y la línea programática "Ellas hacen"
Resumen
El presente trabajo analiza un programa de política pública de orden nacional desde un
enfoque de género focalizando en una de sus líneas programáticas: el Programa " Ingreso
Social con Trabajo, Argentina Trabaja", dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de
la Nación, y la línea programática conocida como "Ellas Hacen".
Dentro de los distintos aspectos que pueden considerarse en el análisis de políticas públicas
se hará énfasis en la coordinación interorganizacional planteada en el momento de diseño
de los programas, y las capacidades estatales (de tipo políticas y relacionales y de capital de
acción interinstitucional) implicadas para viabilizar su implementación.
La relevancia de la línea programática seleccionada reside en el área de relaciones sociales
que aborda: se trata de una de las pocas políticas públicas que articula transferencia
condicionada de ingresos con priorización de víctimas de violencia de género.
Se toman como fuentes de información la normativa marco del programa y sus medios de
difusión. Asimismo se incluyen testimonios recolectados de fuentes periodísticas,
intercambios con actores involucrados en la implementación del programa, e indicadores y
datos cuantitativos.
Introducción
El presente trabajo analiza un programa de política pública de orden nacional desde un
enfoque de género, focalizando luego en el estudio de una de sus líneas programáticas.
Estoy haciendo referencia al Programa " Ingreso Social con Trabajo, Argentina Trabaja",
dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS), y la línea
programática conocida como "Ellas Hacen"(EH).
El enfoque de género considera que la posición de género, en interacción con la raza y la
clase, se constituye en
un principio ordenador jerárquico de la sociedad y sus
organizaciones, en cuyo marco las mujeres y las temáticas asociadas al universo simbólico
femenino tradicionalmente se han situado en posiciones de subordinación respecto a los
1
varones (Scott J. 1986). En este sentido el enfoque de género pretende abordar, entre otras
temáticas, el impacto diferencial de las políticas públicas en la vida de hombres y mujeres.
La relevancia de la línea programática seleccionada, el Programa "Ellas Hacen", reside en
el área de relaciones sociales que aborda: se trata de una de las pocas políticas públicas que
articula transferencia condicionada de ingresos con priorización de mujeres víctimas de
violencia de género para la recepción del beneficio no contributivo.
Uno de los principales obstáculos para que las mujeres puedan enfrentar y salir del círculo
de violencia doméstica (uno de los tipos de violencia de género) es la dependencia
económica en la que suelen encontrarse respecto al agresor. Asimismo la sumisión, la
desvalorización y la falta de confianza productos del padecimiento de situaciones de
violencia hacia las mujeres se suelen traducir en mayores niveles de desocupación
femenina, ausentismo de sus lugares de trabajo en caso de poseerlo, pérdida del empleo y
alejamiento de la carrera formativa y profesional durante largos períodos, entre otros
fenómenos relativos al mundo del trabajo y los derechos económicos. Así políticas públicas
que articulen el empoderamiento y la autonomía económica de las mujeres con la
problematización y desnaturalización de las situaciones de violencia de género se tornan
fundamentales para poder superar material y simbólicamente dichas situaciones de
inequidad y violencia socio cultural.
Otra política pública que presenta rasgos similares podemos encontrarla en el Seguro de
Capacitación y Empleo, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social
de la Nación (MTEySS), el cual a partir del año 2013 desarrolla acciones
específicas tendientes a la incorporación al seguro de tres grupos sociales que considera en
situación de alta vulnerabilidad social; estos son, personas en situación de prostitución,
personas víctimas de violencia doméstica y personas pertenecientes al colectivos trans. 1
A nivel de diseño, el Programa "Ellas hacen" incluye en su articulado la figura de violencia
de género (artículo 2 de la Resolución 2176/13 del MDS) mientras que el Seguro de
1
Nótese que si bien la priorización de estos colectivos se enuncian en términos de personas y
refieren tanto a hombres como mujeres, según la información disponible en el Ministerio de Trabajo
a febrero de 2015, sobre un total de 2479 beneficiarios del Seguro por padecer situaciones de
violencia doméstica, 2456 son mujeres y solamente 23 varones. Una distribución similar puede
encontrarse entre los beneficiarios en situación de prostitución, en los cuales sobre un total de 168
beneficiarios, 162 son mujeres.
2
Capacitación y Empleo restringe su cobertura a mujeres que sean víctimas de violencia
doméstica (art. 1 de la resolución 332/2013 del MTEySS).
Entendemos por Violencia de género o violencia contra las mujeres a "toda conducta,
acción u omisión que, de manera directa o indirecta, tanto en el ámbito público como en el
privado, basada en una relación desigual de poder, afecte su vida, libertad, dignidad,
integridad física, psicológica, sexual, económica o patrimonial, como así también su
seguridad personal" (Artículo 4 de la ley 26.485/09 de Protección Integral para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la violencia contra las mujeres) mientras que comprendemos por
violencia doméstica a una de las modalidades de violencia contra la mujer,
caracterizándola como "aquella violencia ejercida contra las mujeres por un integrante del
grupo familiar, independientemente del espacio físico donde ésta ocurra, que dañe la
dignidad, el bienestar, la integridad física, psicológico, sexual, económico o patrimonial, la
libertad, comprendiendo la libertad reproductiva y el derechos al pleno desarrollo de las
mujeres. Entendiendo como grupo familiar el originado en el parentesco sea por
consanguinidad o por afinidad, el matrimonio, las uniones de hecho y las parejas o
noviazgos, abarcando tanto las relaciones vigentes o finalizadas, y no siendo requisito la
convivencia".
El Programa "Ellas Hacen" es una iniciativa estatal que, desde un posicionamiento a favor
de la equidad de género,
coordina en su implementación a distintas organizaciones
estatales y estrategias de gestión de distinto orden para promover la ocupación laboral y la
formación en el trabajo, la transferencia de ingresos, la autonomía económica de las
mujeres y la superación de situaciones de violencia de género. Para la integración de
dichos objetivos las organizaciones estatales implicadas deberán desplegar distintas
capacidades estatales, entre las que se destacan en este trabajo los componentes políticos y
relacionales, y movilizar su capacidad de acción interinstitucional.
Esta línea programática tiene por objeto, al igual que el Programa "Ingreso Social con
Trabajo, Argentina Trabaja" en el cual se enmarca, promover la inclusión social a través de
la estimulación de la conformación de cooperativas de trabajo, pero lo realiza desde una
perspectiva de género, tanto en la delimitación de su población objetivo (destinatarias),
como en la planificación de sus capacitaciones de formación, y en la coordinación
interorganizacional particular que promueve a los efectos de articular esfuerzos para la
3
superación de la feminización de la pobreza 2, y la prevención y erradicación de la violencia
de género.
Se toman como fuentes de información para el análisis la normativa marco del programa,
así como sus medios de difusión: sitio web del Ministerio 3, la folletería difundida por el
mismo, y el discurso de lanzamiento del Programa. Asimismo se incluyen testimonios
recolectados de fuentes periodísticas, impresiones construidas en el intercambio con actores
involucrados en la implementación del programa, e indicadores y datos cuantitativos
presentados en el "1er Informe. Antecedentes, creación y primera etapa de "Ellas Hacen"
(Abril 2014).
Dentro de los distintos aspectos que pueden considerarse en el análisis de políticas públicas
el presente trabajo hará especial énfasis en la coordinación interorganizacional planteada en
el momento de diseño e implementación del Programa "Ellas Hacen", y las capacidades
estatales de tipo políticas y relacionales y el capital de acción interinstitucional implicados.
Dichas capacidades y capital de acción, se sostiene, tiene que poder movilizarse en al
menos 3 sentidos:
1. A nivel interno del Estado Nacional, promoviendo la coordinación entre distintas
organizaciones u agencias estatales dependientes de diversos ministerios.
2. A nivel intergubernamental, para propiciar la coordinación entre agencias estatales
de distintos niveles de gobierno,
3. A nivel actoral, para propiciar la coordinación entre organizaciones estatales y
sociales.
Marco teórico
Dado que el presente trabajo se propone analizar una línea programática de política
pública, una definición de esta última se vuelve necesaria. Una referencia obligada en este
campo la constituye Tamayo Saenz (1997, 281), quien concibe a las políticas públicas
2
El concepto de feminización de la pobreza remite a: a) un predominio de mujeres entre los pobres;
b) el impacto no fortuito, con sesgo de género, de las causas de la pobreza; c) el reconocimiento de
una tendencia direccional en la cual la representación desproporcionada de las mujeres entre los
pobres está aumentando progresivamente (en este sentido, la feminización de la pobreza es un
proceso, no simplemente un estado de cosas en una coyuntura particular); d) el grado de visibilidad
de la pobreza femenina. (PNUD, 1997, online).
3
www.desarrollosocial.gov.ar
4
como un "conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio
gobierno consideran prioritario". La desigualdad de oportunidades entre hombres y mujeres
es una problemática que ha ido cobrando relevancia pública y política a lo largo del siglo
XX y ante la cual se han y se continúan desplegando una variedad de políticas públicas. La
forma a partir de la cual se define un problema tiene una influencia crucial en el diseño de
la respuesta; la política pública. La definición de los problemas depende de los intereses,
marcos de análisis y perspectivas institucionales de los actores involucrados, tanto a nivel
gubernamental como desde la ciudadanía.
Aguilar Villanueva (2007) concibe que una política pública es "un comportamiento
propositivo, intencional, planeado, no solamente reactivo, casual", que se pone en
movimiento "con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una
acción con sentido". Esto implica para el autor considerar 3 elementos: el presente trabajo
se centrará en 2 de ellos; el diseño de una acción colectiva intencional y el curso que
efectivamente toma la acción como resultado de las decisiones e interacciones que
comporta 4. Para esto se analizará no sólo la línea programática de interés sino asimismo sus
antecedentes a los efectos de apreciar los impactos en los marcos de sentido de los actores
involucrados en el despliegue del Programa Argentina Trabaja y la definición de la acción
propositiva e intencional que constituye el diseño del Programa "Ellas Hacen".
Siguiendo a O'Donnell y Oszlak (1995), estudiaremos esta política pública en tanto
tentativa de intervención sobre una "cuestión social". Por la misma, los autores conciben a
los asuntos (necesidades y demandas) socialmente problematizadas, sobre las cuales se
despliegan conflictos, coaliciones, poder, evidencias y argumentaciones. Dentro de las
dimensiones de análisis propuestas por los autores priorizaremos la atención sobre la toma
de posición por parte del Estado Nacional en lo relativo a las desigualdades de género en
términos ocupacionales de los sectores más vulnerables de nuestra población y el
padecimiento de situaciones de violencia de género por parte de las mujeres de estos
sectores. Se trata entonces de describir y analizar la respuesta estatal y la posición
predominante de este actor central de la vida colectiva en relación a las situaciones de
4
El tercer elemento remite a los hechos reales que esa acción colectiva produce
5
desocupación y/o precarización laboral de las mujeres de sectores vulnerables que pueden
padecer asimismo situaciones de violencia de género.
El ciclo de políticas públicas constituye otra herramienta analítica de utilidad para este
trabajo. La misma es reconocida como uno de los abordajes más influyente en el análisis
de políticas públicas dado que asume la existencia de una temporalidad en el proceso de
producción de las mismas, dentro de la cual se dan interacciones particulares en cada
momento. Es en ese marco que el presente trabajo avanza en primer lugar en la descripción
de los antecedentes de políticas públicas que dan origen al programa Ellas Hacen
(Programa marco "Argentina Trabaja"), luego problematiza el impacto diferencial de esta
iniciativa en la vida de los hombres y mujeres destinatarios, y finalmente analiza la toma de
decisión y el diseño de una línea programática específica con enfoque de género.
Asimismo se señalaran algunas impresiones construidas en el intercambio con actores
involucrados en el proceso de implementación del EH que recupera la capacidad de agencia
de los sectores beneficiarios para incidir sobre las características particulares que asumen
las políticas públicas (modelo down-top).
En este sentido recuperamos los aportes de Misra y Akins (1998) quienes, desde la teoría
feminista, resaltan que la mayoría de los enfoques feministas han centrado su análisis en
las condiciones estructurales del Estado (de Bienestar) que constreñían o posibilitaban
oportunidades y derechos a las mujeres, invisibilizando así la capacidad de agencia que este
colectivo diverso tenía sobre el Estado de Bienestar. Las autoras prestan atención asimismo
a la diversidad de sujetos reales que componen el colectivo general de las mujeres y las
diferencias de recursos que enmarca la capacidad de agencia de las mismas, vinculando
dicha capacidad diferencial de agencia con las condiciones estructurales en las cuales se
enmarcan. Misra y Akins proponen entonces prestar mayor atención a los contextos locales
donde la acción se despliega. Asimismo sostienen que dicho conocimiento situado
permitirá resquebrajar ciertas visiones del Estado como entidad monolítica para direccionar
una comprensión del mismo como estructura fluida. De esta manera las autoras concluyen
que al ser los intereses, experiencias y recursos de las mujeres diversos, la capacidad de
agencia de las mismas también será diversa, y los efectos que las políticas de Estado
tendrán sobre ellas serán asimismo diversos.
6
Retomando el planteo del ciclo de las políticas públicas, encontramos sustento teórico
adicional en el supuesto de Pierson (1993) de que las políticas públicas se retroalimentan,
en el sentido de que son productoras de recursos e incentivos, y que se desempeñan
asimismo como fuentes de información y significado (marcos interpretativos y cognitivos),
que orientan la construcción de nuevas políticas públicas, o en nuestro caso, líneas
programáticas de intervención específicas.
Respecto a la concepción del Estado que aquí se propone se identifica al mismo como un
complejo organizacional diversificado, en articulación (a veces conflictiva), y con lógicas y
tradiciones particulares a cada unidad organizacional. Se trata de avanzar sobre una visión
homogeneizadora y totalizadora del Estado para hablar de organizaciones estatales que
coordinan entre sí: se parte de pensar al Estado como una asociación de entes
organizacionales que coordinan entre sí y constituyen un conglomerado.
O' Donnell
(2010) en su análisis de la dimensión burocrática de las organizaciones públicas (estatales)
sostenía que las mismas tienen lógicas de desarrollo diferenciadas según el ámbito, y que
son complejas, con heterogeneidades, contrastes y paradojas internas.
En el marco de las críticas a los modelos predominantes de comprensión de la gobernanza
moderna el citado Aguilar Villanueva (2007) sostiene que las acciones que el Gobierno
practica en su interacción con los actores sociales son más decisivas que sus capacidades
estatales. La Gobernanza incluye la Gobernabilidad, pero el gobierno capaz es sólo uno de
los actores requeridos para la dirección exitosa de la sociedad. En todo caso, son requeridas
capacidades especiales de interacción con los actores sociales; es decir, capacidades
estatales de tipo políticas y relacionales.
Retomando los aportes de la literatura que estudia las capacidades estatales, concebiremos
a las mismas como atributos de las organizaciones públicas, con dimensiones políticas y
administrativo-tecnológicas, y que se despliegan en función de intervenciones políticas.
Trabajaremos analíticamente con distintos componentes de las capacidades estatales: la
noción de componente se refiere a alguna de las dimensiones constitutivas de la capacidad
estatal que pueda ser observable para los analistas organizacionales o de política pública, y
que incluso, pueda ser aprehendida a través de indicadores cuantitativos y cualitativos. Los
componentes son así los factores que explican la capacidad.
7
Las capacidades políticas y relacionales que las organizaciones estatales ponen en juego
serán
componentes
centrales
para
analizar
el
fenómeno
de
la
coordinación
interorganizacional en el diseño e implementación de la línea programática "Ellas Hacen".
El componente político de la capacidades estatales remite a la capacidad para relacionarse
con actores de distinto orden a los efectos de cumplir con su cometido mientras que el
componente relacional refiere a la capacidad de promover comportamientos en otros
actores. Se trata así de aptitudes de los actores estatales que habilitan el despliegue de la
política pública en determinados sentidos.
Desde un enfoque sustantivo de las capacidades estatales Iazzetti (2012) las diferencia en
dos órdenes; por un lado atributos o requisitos de primer orden, es decir, “capacidades
básicas que definen un Estado a secas (con independencia del régimen político que lo
acompañe)”, como es el de suprimir el riesgo potencial de la violencia privada; y por el
otro, atributos o requisitos de segundo orden, a saber, “aquellos
que favorecen la
democratización”, y que se han ido sumando a medida en que se amplia la arena
democrática y las demandas ciudadanos, como pueden ser la de redistribuir recursos o
reconocer colectivos ciudadanos particulares. Así la línea programática seleccionada para
este trabajo implica el despliegue de capacidades de ambos ordenes en el desempeño
institucional u organizacional en función de garantizar derechos humanos, promover el
desarrollo y reducir la desigualdad.
En este sentido, otro de los componentes centrales de la capacidad estatal que se ponderará
remite al vínculo que el actor estatal tiene o desarrolla con otros actores no estatales
(embeddedness). En particular, se tratará de analizar las articulaciones que las
organizaciones estatales construyen con las organizaciones sociales. Los trabajos de
investigación principales que trabajan con la categoría de embeddedness analizan los
procesos de imbricación entre Estados Nacionales y organizaciones empresariales en la
delimitación política de los rasgos del desarrollo económico de los países. En este trabajo
nos enfocaremos más en los procesos de imbricación de las organizaciones estatales con
organizaciones sociales, aún sabiendo que esta asociación pierde el poder explicativo de los
cursos de desarrollo económico y político de los Estados.
Según Evans (1997) el fenómeno de la embeddedness
corresponde a los tipos de
vinculaciones que los sujetos estatales establecen con los diferentes actores no estatales,
8
identificando las influencias, la afectación de su autonomía, la afectación de la posibilidad
de cumplir con los fines previstos, pero también identificando los poderes que podrían
surgir de una asociación con estos actores no estatales y el capital social organizacional que
se generaría en pos del cumplimiento de los fines esperados. Algunos elementos que
integran esta dimensión remiten a los acuerdos formales de acción conjunta que estén
vigentes y los acuerdos informales o de hecho, las trayectorias pasadas de acción conjunta,
y las experiencias de trabajo conjunto en la producción de bienes y servicios.
El
capital
de
acción
interinstitucional
remite
al
capital
social
de
acción
interorganizacional del que dispone el actor estatal; la capacidad de una organización
estatal depende en gran medida del uso de este recurso de acción conjunta con otras
organizaciones.
Finalmente, en lo relativo al fenómeno de la coordinación interorganizacional lo
comprenderemos como una estrategia de integración de servicios públicos en pos de
mejorar las políticas públicas al tomar como núcleo de intervención a las necesidades y
derechos de las personas y sus comunidades. Se trata de promover así una concepción
integral de las intervenciones estatales, dado el carácter unitario de la situación de vida.
Algunas restricciones para la coordinación interorganizacional pueden encontrarse en la
autoreferencia política y organizacional de algunas organizaciones estatales, que inhibe la
construcción de visiones de conjunto, y la debilidad o ausencia de instancias formales de
apoyo a la coordinación.
El aporte de esta ponencia consiste entonces en trabajar analíticamente con los conceptos
de
capital
de
acción
interinstitucional
y
de
coordinación
interorganizacional
subdividiéndolos según el nivel de gobierno en el que se ubiquen las organizaciones y el
tipo de organizaciones que coordinan entre sí. Podemos encontrar entonces:
1. Acción interinstitucional en el nivel central del Estado, que se manifiesta en la
coordinación de servicios públicos dependientes de distintas carteras ministeriales
2. Acción interinstitucional
entre distintos niveles de gobierno (coordinación
intergubernamental)
3. Acción interinstitucional entre actores/organizaciones de distinta naturaleza, en
nuestro caso focalizaremos nuestra atención en las coordinaciones que se
produzcan entre organizaciones estatales y organizaciones sociales.
9
Análisis del Programa "Ingreso Social con Trabajo, Argentina Trabaja" desde una
perspectiva de género
El Programa " Ingreso Social con Trabajo, Argentina Trabaja " fue creado por Resolución
del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación Nro.3182 del 2009 y ratificado mediante
Decreto presidencial Nro.1067/09, como una herramienta de inclusión social para el
desarrollo de capacidades sociales y ocupacionales, la recuperación de la dignidad del
trabajo, la educación, el cuidado de la salud, el mejoramiento de los espacios públicos y la
promoción del trabajo asociado y el cooperativismo, mediante el accionar articulado de
diferentes actores sociales.
El programa marco, “Argentina Trabaja”, incluye dos líneas programáticas de acción
específicas : por un lado el subprograma“ Manos a la obra 5”, que busca articular apoyos
para sustentar a emprendedores de la economía social, líneas de microcréditos, y propuesta
de monotributo social; y por el otro, el programa “Ingreso social con trabajo” 6. Este último
consiste en la creación de puestos de trabajo, capacitación y promoción de la organización
cooperativa para la creación de obras de infraestructura. A este último subprograma me
estaré refiriendo cuando abrevie y me referencie al Programa "Argentina Trabaja".
Las estrategias programáticas e instrumentos de gestión 7 utilizados consistieron en el
otorgamiento de subsidios a entes ejecutores específicos, los cuales, frente a diversas
necesidades locales, solicitan la articulación con el Estado Nacional para la ejecución del
Programa, promoviendo la realización de obras de infraestructura de baja complejidad para
el mejoramiento de espacios públicos. El Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
transfiere los fondos correspondientes para la adquisición de materiales, herramientas y
gastos operativos a los Entes Ejecutores, conforme a los planes de actividades previamente
presentados. Esto implica además la transferencia monetaria de un monto por incentivo de
5
Se puede ver la resolución que le da origen en el siguiente link:
http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/ArgentinaTrabaja/Resoluci%C3%B3n%2024762010%20-%20Argentina%20Trabaja.pdf
6
Pude leerse la resolución en el sitio web:
http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/ArgentinaTrabaja/Resolucion_3182_2009.pdf
7
Las estrategias programáticas refieren a orientaciones de política pública que implican formas
técnicas/procesuales de abordar un problema, mientras que los instrumentos de gestión remiten a
herramientas específicas/puntuales dentro de una estrategia..
10
inclusión social a cada uno/a de los y las titulares del Programa, directamente a cuentas
bancarias personales (abiertas exclusivamente para la percepción de los ingresos pertinentes
a las actividades desarrolladas en el marco del Programa) a través de la tarjeta magnética,
proporcional a las actividades realizadas. Se trata de la selección de estrategias e
instrumentos de gestión ligadas a las microfinanzas, que expresan preferencias por el
otorgamiento directo de los subsidios a los destinatarios por sobre otra opción asimilable
como podría ser la transferencia directa de todos los montos implicados en el desarrollo del
programa a los entes ejecutores.
Los entes ejecutores remiten a una multiplicidad organizacional entre los que se destacan
las
cooperativas
de
articulación/coordinación
trabajo
con
conformadas
organizaciones
por
impulso
estatales
de
del
Programa
en
nivel
nacional
con
emplazamiento local 8 u organismos estatales de nivel provincial o local.
Paralelamente, el Programa "Argentina Trabaja" integra a las actividades laborales
instancias de capacitación, terminalidad educativa, formación ciudadana, entrenamiento en
oficios específicos, prevención de la salud, desarrollo de las identidades culturales y
fomento del asociativismo y la cooperación.
El carácter federal del Programa, en términos de su campo de aplicación, nos remite a uno
de los principales retos de la coordinación interorganizacional en la gestión pública: la
articulación de múltiples ámbitos productores de políticas públicas y distintos niveles de
implementación de las mismas. Dicha
coordinación interorganizacional a nivel
intergubernamental se constituye en una estrategia necesaria en el marco de sistemas
federales de Gobierno, e implica el despliegue de capacidades relacionales, políticas y de
movilización de capital de acción interinstitucional por parte de las organizaciones estatales
implicadas.
Según el 1er Informe del Programa "Ellas Hacen" de abril del 2014 9 en lo que respecta al
perfil de los y las titulares del Programa "Argentina Trabaja" en lo relativo a la distribución
por sexo se observa que el 54,25 % son mujeres y el 45,75 % hombres. Esta distribución
8
A modo de ejemplo podemos mencionar los Centros de Integración Comunitaria (CIC),
dependientes del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
9
Disponible en
http://www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/1er%20informe,%20antecedentes%20creacion%20y
%201er%20etapa.pdf (Consultado en abril 2015)
11
indicaría que el programa está promoviendo un acceso equitativo a hombres y mujeres al
mismo.
Considerando que algunas de las actividades que se realizan tienen un perfil de tareas
atribuidas tradicionalmente al universo masculino (obra centrados en mejoras de
infraestructura, de equipamiento comunitario, habitacionales y de espacios públicos), el
programa está incidiendo positivamente en la ruptura de estereotipos laborales
promoviendo la apropiación por parte de varones y mujeres cooperativistas, responsables
de entes ejecutores y comunidad toda, de una perspectiva de equidad de género, la cual no
sólo se asocia a dichas labores, sino que genera impactos socio-culturales importantes para
el desarrollo de la cotidianidad y la proyección de futuro de los y las titulares.
Se trata de romper así lo que Britton (2000) conceptualiza como la tipificación por género
de las tareas, entendiendo por tal el proceso por el cual una tarea pasa a ser interpretada en
términos de la distinción entre lo femenino y lo masculino.
Esto se corrobora en los dichos de los/as propios/as cooperativistas. Los varones destacan el
trabajo de las mujeres en general, reconociendo que cuando iniciaron el Programa pensaban
que las mujeres no podían hacer ciertas tareas y ellas les demostraron que pueden 10. Por su
parte, muchas mujeres relatan experiencias de recuperación de la autoestima, de
crecimiento personal y de mejor posicionamiento ante el entorno, incluyendo en estas
situaciones el ejercicio de derechos y la superación de situaciones de violencia de
género/doméstica.
“Mujeres que vivían encerradas en su mundo y en su drama, postergadas, no
tenían otro futuro que el de que las cagaran a palos y estaban bloqueadas. Ahora
un montón dijeron basta, yo me planto, yo soy dueña de mi cuerpo, de mis años,
de mi casa y ahora tengo sueldo y puedo bancar a mis hijos; y el tipo se va o lo
echan y saben que cuentan con el apoyo de las compañeras” “Además,… Ahora
nos hablan de nuestros derechos, de que podemos decidir cuántos hijos queremos
tener, cómo cuidarnos. Ahora nos despertamos...” (relatos de un grupo de
mujeres cooperativistas a “Página 12”, 20 de enero 2012).
10
Dichos recogidos en los Foros desarrollados en todos los distritos de Buenos Aires, Tucumán y
Corrientes, en el segundo semestre 2011.
12
Si bien el dato de los y las titulares sin oficio al ingreso al Programa es significativo en sí
mismo (38 % de los titulares declara no tener ningún oficio al ingresar al programa),
cuando se analizan dicho dato con perspectiva de género, se observa una fuerte diferencia
en las historias laborales y formativas de hombres y mujeres. Mientras los varones que
declararon no poseer un oficio al ingresar al Programa tiene una media del 21.8 % de los
titulares, en el caso de las mujeres estos porcentajes ascienden a 52.5% en términos
medios.
Se observa que la diferencia entre las mujeres y los varones que no tenían trabajo al
ingresar al programa es de 27 puntos porcentuales en los jóvenes (18-21 años), mientras
que esa brecha se amplía a 33 puntos porcentuales en las edades adultas (30-39 años).
Esto permite inferir que el impacto del Programa como oportunidad de ofrecer un primer
oficio ha sido mayor para las mujeres que para los varones. Esta apreciación se torna más
significativa considerando que para muchas de las mujeres el programa no solamente
significó el primer trabajo sino un importante espacio de desarrollo personal y un lugar de
integración social.
“Soy instrumentista quirúrgica… yo quería estudiar medicina… primero se
enfermo mi mamá… tuve que dejar de estudiar…, me case y cuide a los chicos…
13
después se enfermó mi viejo… la cooperativa me dio un lugar… por fin hago algo
para mi…” (mujer de edad media de Lomas de Zamora)
“Antes trabajaba en negro, ahora tengo aportes… Pude integrarme con otros
grupos. Pude retomar mis estudios, voy a la universidad, pude brindar más
herramientas en cuanto a estudios a mis hijos… Pude empezar a construir mi
casa” (Mujer cooperativista de mediana edad – foro octubre 2011 en La
Matanza)
"…Si este programa se termina yo sé hacer trabajos que antes no sabía (…)
Ahora sé usar una bordeadora y podría trabajar por mi cuenta…”. (Mujer joven
de José C. Paz)
A nivel de las capacitaciones recibidas por los y las cooperativistas cabe rescatar la
formación en “cuidados de embarazo y procesos de crianza”; “derechos de género y contra
la violencia”; “derechos de la niñez y la adolescencia", entre otros. Dichas temáticas no
fueron las más convocantes dentro de las ofrecidas por el Programa (las más concurridas
fueron las relativas a “Introducción a la construcción y seguridad laboral” impartida por la
UOCRA y formación en “cooperativismo”, impartida por el INAES.) pero resulta relevante
a los efectos de este trabajo tener presente su existencia que no es casual, sino el producto
del tratamiento mediante políticas públicas de las cuestiones sociales que son
problematizadas por los gobiernos y la ciudadanía.
Es posible analizar a través de los datos y los testimonios relevados en el Informe
anteriormente mencionado la importancia que las acciones que se desarrollan en el marco
del Programa Argentina Trabaja implican para el desarrollo personal, social y ocupacional
de los y las titulares, aunque con un énfasis especial en las mujeres, aquellas que por
diversas situaciones (jefas de hogares monoparentales, víctimas de violencia de género,
damnificadas por situaciones críticas familiares o ambientales, analfabetas o sin estudios
básicos, residentes en villas o barrios emergentes; etc.) se encuentran en condiciones de
mayor vulnerabilidad o exclusión del acceso a ámbitos laborales. Las mismas mujeres
incluidas como titulares del Programa dan cuenta de la relevancia del acceso a
14
herramientas formativas, ocupacionales, organizativas, no sólo para ellas, sino en forma
sinérgica para los demás miembros de su hogar, e incluso de su comunidad/barrio. Al
respecto Laura Pautassi (2007) sostiene que “El empleo no sólo procura ingresos sino
vínculos sociales, más allá de su importancia económica tiene un enorme significado
simbólico, ya que para las mujeres el acceso al trabajo es un paso importante en un proceso
más amplio de autonomía y ejercicio de derechos ciudadanos, al mismo tiempo que tiene
un carácter emancipatorio de los imperativos de la tradición y la religión. El empleo
establece una fuente de seguridad para las mujeres, al punto tal que trabajar
remuneradamente constituye uno de los pocos factores protectores de la violencia que se
ejerce en contra de las mujeres en el ámbito doméstico. También opera como uno de los
condicionantes claves del aumento de la autonomía personal y económica de las mujeres
en los procesos de adopción de decisiones al interior de las familias y la principal causa de
salida del ámbito privado e ingreso al mundo público".
“Trabajo en una cuadrilla de mantenimiento y limpieza del barrio. Los
compañeros que están en el último nivel del Fines 2 preparan chicos para
exámenes y dan clases de apoyo escolar. Funcionamos en la Sociedad de
Fomento y somos veintitrés adultos estudiando… soy otra mujer, antes de la
cooperativa y de estudiar estaba en mi casa encerrada, limpiaba, planchaba y
cocinaba. Con el trabajo y el estudio empecé a conocer a otra gente y otra vida,
me vinculé, hacemos trabajo solidario y empecé a descubrir que yo sé y puedo
ayudar a otros” (Sandra Aiger, de 45 años, trabaja y estudia en el barrio San
Martín de Florencio Varela, cursa Fines 1 para completar su ciclo primario –
relato en Página 12, 20 de enero 2012)
“En 2001 la familia quedé sin nada cuando mi marido perdió el trabajo y nació
mi hijo menor, nos vimos en una situación horrible, haciendo trueque, aislados.
La cooperativa fue de mucha ayuda en muchos sentidos porque no es asistencia,
tenés que trabajar si querés cobrar. No es regalo, es trabajo. En la cooperativa
me di cuenta de que no tengo estudio, recién empiezo el secundario y veo que mi
vida no es las ollas y la escoba; tenemos cátedras, capacitaciones en derechos
15
ciudadanos. Tengo 45 años y es la primera vez que me intereso por lo que pasa
conmigo y con los demás, que la vida no es sólo mi casita. Empecé a tener
conciencia y pude explicarle a mi hija que votó por primera vez qué significa
votar, antes yo no sabía. Mi marido cambió, se plancha la ropa, se hace la
comida, y estamos mejor, ve que soy capaz y que estoy contenta” (Sandra,
cooperativista de Florencio Varela – relata en Página 12, 20 de enero 2012).
Finalmente, el desarrollo e implementación del Programa "Argentina Trabajo" ha puesto de
manifiesto la sinergia que se establece entre la formación integral para la superación de
situaciones de vulnerabilidad extrema, el empoderamiento que la formación y el trabajo
genera en las mujeres, y la posibilidad de superación de situaciones atravesadas por la
violencia de género. El despliegue de las capacidades de las mujeres en tanto ciudadanas de
un mundo de derechos y responsabilidades requiere de la construcción de una estructura de
oportunidades
desde miradas
integrales,
articuladas
y
multiactorales
que
será
problematizada en términos de construcción de agenda pública y retomada en el diseño de
una línea programática específica con perspectiva de género.
El Programa "Ellas Hacen"
Por Resolución del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación N° 2176 del 2013 se crea
una línea de acción específica en el marco del Programa de "Ingreso Social con Trabajo,
Argentina Trabaja” orientada a las mujeres desocupadas, priorizando jefas de hogar con
hijos discapacitados, y/o con tres hijos o más a cargo y receptores de la Asignación
Universal por Hijo (AUH), y/o que padezcan situaciones de violencia de género, y vivan en
villas y asentamientos o barrios emergentes. Se sostiene que dicho universo poblacional
constituye uno de los “núcleo duro” prioritarios de la vulnerabilidad y exclusión socioocupacional. 11
Los objetivos específicos del Programa refieren a:
•
Desarrollar las capacidades humanas y sociales de las mujeres jefas de hogar
11
“Ellas hacen” apunta a “los núcleos duros de la pobreza, donde el progreso económico no llega”.
Discurso de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner del día 13-03-2013, en el que se lanza el
programa
16
(empleabilidad, estima y reconocimiento socio-familiar)
•
Formación en acción con perspectiva de género en:
-
Derechos y responsabilidades de la niñez, la familia, el género y la ciudadanía
urbana
•
-
Cooperativismo y asociatividad en economía social
-
Oficios vinculados con la construcción y el saneamiento integral urbano
-
Producción social de infraestructura urbana
Promoción de la participación comunitaria para el mejoramiento de infraestructura
urbana en villas y asentamientos
•
Terminación de estudios básicos en población de alta vulnerabilidad socio-laboral
Para la delimitación de la población destinataria y su priorización se realizaron cruces de
datos con las bases de percepción de la Asignación Universal por Hijo, dependientes de la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). He aquí una primera e
importante coordinación interorganizacional estatal de nivel central necesaria para la
definición de la población objetivo.
El Programa "Ellas Hacen" articula paralelamente distintos instrumentos de inclusión
social, dependientes de distintas organizaciones estatales, tales como: el monotributo social;
la terminalidad educativa (FINES1/ FINES2); alfabetización; programas de prevención y
promoción de la Salud; programas y líneas de capacitación en oficios, entre otros. Esta
articulación de instrumentos de gestión de política pública implica la coordinación tanto
entre distintas áreas dependientes del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
(coordinación intraorganizacional) como con otras agencias estatales (coordinación
interorganizacional), del mismo nivel de gobierno y entre distintos niveles de gobierno
(coordinación interorganizacional intergubernamental).
A modo ilustrativo podemos mencionar que como estrategia para promover la terminalidad
educativa tanto de las cooperativistas inscriptas en el "Ellas Hacen" como de sus familiares
y comunidades de inscripción se ejecuta el Plan FinEs (Finalización Estudios), dependiente
del Ministerio de Educación de la Nación. Para la coordinación con dicho ministerio el
Ministerio de Desarrollo social de la Nación creó otra de las líneas programáticas del
Programa "Argentina Trabaja", denominada “Argentina trabaja, enseña y aprende”. La
construcción esta última línea programática demandó (y continua demandando) la
17
utilización y mejoramiento de las capacidades políticas, relacionales y de acción
interinstitucional por parte de ambas organizaciones estatales (ministerios nacionales) como
así también entre estas y las estructuras federales del sistema educativo (coordinación
interorganizacional intergubernamental).
Los recursos monetarios para la implementación del Programa "Ellas Hacen" provienen de
la partida presupuestaria asignada al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. La
estrategia de instrumentalización de este programa a nivel territorial consistió en la firma de
convenios con autoridades provinciales o municipales (coordinación interorganizacional
intergubernamental) y/o con cooperativas o asociaciones mutuales (coordinación
organizaciones estatales-sociales) a las que se les asignan subsidios para la adquisición de
herramientas, materiales y servicios necesarios para llevar a cabo las obras de
infraestructura. Al igual que en el programa marco, la remuneración de las cooperativistas
es transferida directamente a sus cuentas bancarias.
Las situaciones de violencia de género de las destinatarias del "Ellas Hacen" son
consideradas con informe social realizados por profesionales especialmente designados
para dicho fin, sin necesidad de demostrar antecedes policiales o judiciales.
Por otro lado, en el marco de la Ley 26.485/09, se articulan tareas de sensibilización y
capacitación en relación a la prevención y erradicación de la violencia contra las mujeres y
perspectiva de género, propiciando el tratamiento y la atención integral de las mujeres en
los ámbitos locales. Esto implica la articulación y coordinación de acciones con comisarias
de la mujer de las distintas jurisdicciones, fiscalías locales, centros de días, y asociaciones
civiles especializadas en la temática de violencia de género, entre otras organizaciones
estatales y sociales involucradas.
Los ejes centrales de la estrategia de abordaje que asume esta línea programática en su
diseño son:
- Articulación de distintos sectores y niveles de gobierno, actores locales y sociales para el
desarrollo territorial de las actividades.
- Ocupación de las titulares durante 4 hs diarias, los 5 días hábiles (o 20 horas semanales)
para la realización de las actividades propuestas por el Programa, articuladas con agentes
locales y diversas áreas del Estado.
- Formación, desde una comprensión integral de la ciudadanía urbana, con perspectiva de
18
género.
- Capacitación en oficios y actividades productivas y de mejora urbana en polos
productivos, espacios de saneamiento y/o sedes de capacitación barrial, terminalidad
educativa, promoción y prevención de la salud, derechos de la niñez y la familia, entre
otras dimensiones relativas a la inclusión social.
El subrayado es propio e intenta resaltar la coordinación interorganizacional, tanto a nivel
estatal como con organizaciones sociales, y las capacidades estatales que esta línea
programática requiere y/o supone desde su diseño.
Las indagaciones en el campo, realizadas a través de entrevistas con beneficiarias y
funcionarios/as públicos/as del Programa "Ellas hacen", en lo relativo a las modalidades de
ejecución de la coordinación interorganizacional de tipo actoral (organizaciones estatalesorganizaciones social) parecerían indicar que estas últimas son convocadas por las
organizaciones estatales principalmente como instancias de mediación y difusión de la
política pública dentro de sus comunidades territoriales de inscripción. La consideración de
los aportes de las mujeres destinatarias y sus organizaciones de pertenencia, como así
también de otras organizaciones sociales vinculadas con la temática de violencia de género,
en lo relativo a decisiones sustantivas en torno a las características particulares de la
implementación que realiza cada municipio u organización estatal local, como podría ser la
priorización de la infraestructura urbana a condicionar y/o construir, pareciera constituir en
la actualidad un desafío para la coordinación interorganizacional.
A este respecto Tommasi (2010) argumenta que "los actores no gubernamentales que
participan en el proceso de políticas, al carecer de una arena suficientemente
institucionalizada como para realizar intercambios políticos, tienden a seguir estrategias de
maximización de beneficios de corto plazo". En este sentido, una línea pausible a continuar
siendo indagada remite a las representaciones y marcos de sentidos de las propias
cooperativistas del "Ellas hacen" en lo relativo a su participación dentro del programa
(pasivo/activo - beneficiarias/protagonistas- estratégico/colaborativo) y los repertorios de
acción colectiva que despliegan en función de incidir en el proceso de toma de decisiones
sobre la implementación programática de esta política pública. Cabe precisar que, desde el
diseño, las destinatarias no son concebidas como receptoras pasivas de un beneficio sino
como ciudadanas activas y actrices privilegiadas para la definición participativa de las
19
temáticas que resultan de interés para las capacitaciones, así como de las prioridades
barriales de infraestructura y espacio público sobre las que se debe enfocar el trabajo de las
cooperativas. 12
Con el lanzamiento público de la línea en Tecnópolis (febrero 2013) quedó abierta la
convocatoria que se efectivizaría a partir del mes de abril de dicho año a todas las mujeres
que cumplieran con los requisitos de elegibilidad, enfocando en los grandes aglomerados
urbanos donde se implementa el Programa " Ingreso Social con Trabajo, Argentina
Trabaja", e incluyendo a la Ciudad de Buenos Aires dada la concentración territorial de
villas de emergencia en su zona sur.
Las primeras jurisdicciones donde el Programa "Ellas Hacen" se implementó fueron los 36
distritos de la provincia de Buenos Aires donde funciona el Programa "Argentina Trabaja"
y las villas de Ciudad de Buenos Aires (CABA), priorizando donde se realizan actividades
interministeriales como el Programa AHI. 13 Una segunda etapa de implementación se
realizó en la ciudad de Corrientes y provincias de Chaco, Entre Ríos, Misiones y Tucumán
y, una última etapa en el resto de las localidades comprendidas por las regiones Noreste,
Noroeste y Cuyo.
La Convocatoria a inscripción se realizó en Oficinas móviles y sedes locales disponibles
(Escuelas / Clubes / Sociedades de Fomento) acordadas por el Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación, con difusión a través de gacetillas, volantes, carteles, afiches y
parlantes móviles.
La estrategia institucional de implementación requirió la coordinación interorganizacional
dentro del aparato del Estado Nacional y una coordinación multinivel en términos de
coordinación intergubernamental.
En las instancias de preinscripción se contó con el
trabajo coordinado de diversos Ministerios Nacionales, Universidades Nacionales y
Gobiernos locales o provinciales, que favorecieron su realización.
El Consejo Nacional de las Mujeres aportó personal en cada sede recibiendo, entrevistando,
evaluando y asesorando, según correspondiera, a aquellas mujeres que presentaban o
consultaban por situaciones de violencia de género. El Ministerio del Interior y Transporte
12
Recuérdese que uno de los objetivos específicos del Programa Ellas Hacen es la promoción de la
participación comunitaria para el mejoramiento de la infraestructura urbana en villas y
asentamientos
13
Para más información es posible consultar http://www.desarrollosocial.gob.ar/planahi/157
20
otorgó, a través de personal destinado en cada sede, la posibilidad de acceder al DNI a
aquellas mujeres que no lo tenían y por ello no podían realizar su preinscripción. El ANSES
proveyó recursos y personal para el chequeo del pago de la Asignación Universal por Hijo
a las postulantes, certificación de cantidad de hijos por los que percibe la asignación, a la
vez que asesoró y facilitó la iniciación de trámites para aquellos niños y niñas que tuvieran
dificultades para acceder a la prestación. El Ministerio de Educación apoyó al momento de
la inscripción definitiva explicando actividades de terminalidad educativa, documentación a
presentar y modalidad de trabajo. El Ministerio de Seguridad apoyó la realización en cada
lugar de inscripción, colaborando con la logística y organización de los operativos, sobre
todo en aquellos distritos que contaron con gran cantidad de mujeres postulantes. El
Ministerio de Infraestructura apoyo a la preinscripción y carga de datos web de las
mujeres postulantes.
Las Universidades Nacionales colaboraron en la
aplicación de
encuesta de preinscripción, edición y carga en base de postulantes. Y los Gobiernos
provinciales y locales aportaron a la logística, facilitando espacios idóneos para operativos
de gran magnitud.
Una vez cumplimentada la preinscripción se remitieron los datos de las postulantes al
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, Dirección Nacional del Sistema
Nacional Tributario y Social (SINTyS), para el cruce de los mismos con las más de 1200
bases de datos activas que coordina ese Organismo. La devolución de dichos cruces de
información provenientes de distintos organismos estatales permitió establecer una primera
evaluación de elegibilidad en función del cumplimiento de los criterios establecidos, junto
con el análisis de los indicadores de vulnerabilidad definidos. El universo poblacional
estimado para la inscripción había sido de 100.000 mujeres. Los operativos desarrollados
en el proceso arriba expuesto dieron como resultado 98.876 mujeres presentadas que
cumplían inicialmente los criterios de elegibilidad, con la distribución que se presenta en el
siguiente cuadro.
21
Distribución teritorial de las titulares del Programa "Ellas Hacen"
PROVINCIA
BUENOS AIRES
Inscriptas (en %)
56,4
CAPITAL FEDERAL
1,0
CHACO
2,7
FORMOSA
1,6
LA RIOJA
1,3
MENDOZA
1,6
MISIONES
2,8
SALTA
5,2
SAN JUAN
2,5
SAN LUIS
1,1
SANTIAGO DEL
ESTERO
TUCUMAN
2,9
15,1
22
Algunas características descriptivas de las titulares del Programa "Ellas Hacen" indican que
más del 50% se encuentran en la franja etaria entre 30 y 39 años, una gran mayoría tiene 3
hijos o más por los que percibe la Asignación Universal por Hijo, y un 13,5% de las
titulares tienen hijos discapacitados.
Respecto de la condición de vulnerabilidad socio-ocupacional, puede interpretarse que una
variable importante en el contexto laboral actual, junto con la edad, es el nivel de
instrucción alcanzado. De las inscriptas, el 87,9% no ha completado la escolaridad formal:
el 22,3% no completó estudios primarios y el 2,2% ni siquiera los comenzó.
23
Finalmente, alrededor de un 20% declararon al momento de la preinscripción situaciones
que dan cuenta que son o han sido víctimas de violencia de género. Este último dato
cuantitativo entra en contradicción con las representaciones de los/as funcionarios/as
públicos/as consultados; los mismos indican que en el proceso de implementación del
"Ellas Hacen" la mayor parte de las mujeres que se inscribieron declararon ser víctimas de
violencia de género, y/o superaron dicha situación luego de los meses iniciales de cobro del
24
subsidio que habilitó, mediante su empoderamiento económico, dejar el hogar en el marco
del cual se padecían las situaciones de violencia doméstica. Existen disidencias en los
marcos interpretativos de las funcionarias públicas de nivel local consultadas en términos
de si la declaración pública del padecimiento de situaciones de violencia de
género/doméstica constituyó una estrategia de las mujeres que se estaban inscribiendo para
priorizar su solicitud o si la posibilidad de acceder a una contraprestación monetaria actuó
como incentivo para compartir públicamente las situaciones que se atravesaban.
De cualquier manera quisiera concluir este apartado sosteniendo que la posibilidad de
visualizar a las mujeres más vulnerables como sujetos de derechos y sujetos políticos pone
en evidencia el papel estatal no sólo en la producción y reproducción de las relaciones de
género, sino también en su capacidad de transformación de las mismas en pos de mayores
niveles de equidad y justicia social.
Conclusiones
El presente trabajo intentó dar cuenta de algunas características descriptivas del Programa
"Argentina Trabaja" y la línea programática "Ellas Hacen" desde en un enfoque de género,
prestando especial atención analítica a los procesos de coordinación interorganizacional y a
las capacidades estatales políticas, relacionales y de acción interinstitucional desplegadas
en los momentos de diseño e implementación de estas políticas públicas.
Partimos de la concepción de las políticas públicas como espacios privilegiados de
indagación en relación a los vínculos entre organizaciones estatales y sociedad civil,
entendiendo que éstas constituyen construcciones sociales y políticas de los problemas que
selecciona una comunidad determinada, y, entendiendo paralelamente que las mismas se
despliegan en una vasta red interdependiente de políticas, actores, intereses, demandas y
marcos cognitivos en pugna.
En lo relativo al programa "Ellas hacen" se trata de una política pública que implica, desde
el momento mismo de su diseño, una coordinación interorganizacional de distintas
unidades organizacionales, que se pueden desenvolver a distintos niveles de gobiernos y
que presentan naturalezas diferenciales (organizaciones estatales y organizaciones
sociales).
25
Como aporte de sistematización distinguiremos analíticamente a los distintos tipos de
coordinación interorganizacional en:
1. Coordinación interorganizacional de tipo estatal a nivel central: dado la inscripción
de los programas analizados en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación parte del presente trabajo intentó describir y analizar los procesos de
coordinación entre las diferentes dependencia e instrumentos de política pública que
despliega esta organización estatal.
Dentro del conjunto de entes organizacionales que conforman el MDS reviste
interés ahondar en las modalidades de coordinación que se da entre los/as
funcionarios/as públicos/as
del programa "Ellas Hacen"
y aquellos/as que se
desempeñan en el marco del Consejo Nacional de las Mujeres. Dicha coordinación
reviste especial interés dado el objetivo de prevención y avances en la erradicación
de la violencia de género, y habilitaría, en caso de que se manifiesten, la posibilidad
de analizar disputas de tipo intraburocráticas en la definición de la "cuestión social"
relativa a la violencia de género.
A su vez, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación debió coordinar acciones
con otras organizaciones estatales; el Ministerio de Educación de la Nación, el
ANSES, el INAES, entre otros. Se trata entonces de una coordinación
interorganizacional que intentamos abordar en la descripción y análisis de los casos
de programas de políticas públicas seleccionados.
2. Coordinación interorganizacional intergubernamental: remite a la relación de
acción conjunta entre los niveles nacional y provincial, o provincial y municipal.
Esta constituye la dimensión menos abordada dentro del trabajo, en parte debido a
la falta de datos empíricos. Sería grato sin embargo contar con algunos elementos
interpretativos en relación a la distribución territorial del programa y las formas de
coordinación entre los gobiernos de distinto nivel especialmente en el marco de la
Provincia de Buenos Aires que concentra el 56 % de las destinatarias.
3. Coordinación interorganizacional entre organizaciones estatales y organizaciones
sociales: Este constituye otro de los elementos a seguir indagando, en particular las
formas de participación de las organizaciones sociales en los procesos de
implementación del programa "Ellas Hacen". Algunas impresiones preliminares
26
construidas a partir de intercambios informales con funcionarios/as públicos/as y
miembros de organizaciones comunitarias que se desempeñan en la implementación
del
programa
"Ellas
hacen"
permiten
suponer
que
la
coordinación
interorganizacional es más robusta en las tareas de sensibilización y difusión, y más
difusa en lo relativo a los procesos de toma de decisiones sobre infraestructura
urbana a priorizar y capacitaciones a ofertar.
En lo relativo a las capacidades estatales de tipo relacional y políticas y al capital de acción
interinstitucional, la descripción y análisis del diseño del "Ellas hacen" intentó demostrar su
necesariedad intrínseca a las estrategias de intervención delimitadas en el diseño. Restaría
ahondar en la comprensión de las manifestaciones empíricas de dichos componentes en los
procesos de implementación de esta línea programática.
Finalmente, en lo relativo a la articulación entre la ocupación laboral, la formación en el
trabajo, la transferencia de ingresos, la autonomía económica y la superación de situaciones
de violencia de género resulta de interés continuar indagando en torno al relativamente
pequeño porcentaje de beneficiarias del "Ellas hacen" que declararon públicamente padecer
o haber padecido violencia de género, cuando en los diálogos con funcionarios/as y
beneficiarias la superación de dicha situación se constituye en uno de los impactos o
resultados más valorados del Programa en análisis.
27
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28