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Entre el diseño
y la evaluación
El papel crucial
de la implementación
de los programas sociales
Juan Carlos Cortázar Velarde
Editor
Banco Interamericano de Desarrollo
Imagen de portada:
Abstraction Bwa (1999)
Eduardo MacEntyre (Argentina, 1929)
Serigrafía sobre papel (51/100)
71,12 cm. x 55,88 cm.
Colección de arte del BID
Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente
reflejan los puntos de vista del BID.
Cataloging-in-Publication data provided by the
Inter-American Development Bank
Felipe Herrera Library
Entre el diseño y la evaluación : el papel crucial de la implementación de los
programas sociales / Juan Carlos Cortázar Velarde, editor.
p.cm.
Includes bibliographical references.
1. Social planning. 2. Social planning—Evaluation. I. Cortázar Velarde, Juan
Carlos, 1964- II. Inter-American Development Bank.
HN18 .E58 2006
309.212 E58—dc22
Primera edición: enero de 2007
 Banco Interamericano de Desarrollo, 2007. Todos los derechos reservados.
1300 New York Avenue, NW
Washington, DC 20577
Estados Unidos de América
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www.iadb.org/pub
La Oficina de Relaciones Externas del BID fue responsable de la
producción editorial de la publicación.
Dirección editorial: Rafael Cruz
Editor principal: Gerardo Giannoni
Editora de producción: Claudia M. Pasquetti
Lectura de pruebas: María Soledad Funes
Diagramación: Fernanda Mel Diseño de portada: Cinthya Cuba
Índice
Presentación
Nohra Rey de Marulanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Introducción
Juan Carlos Cortázar Velarde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Parte I. Implementación y estrategias
Capítulo 1
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los programas sociales
Juan Carlos Cortázar Velarde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Capítulo 2
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
Roberto Martínez Nogueira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Parte II. Las dimensiones organizativas de la implementación
Capítulo 3
Formas organizacionales que facilitan la entrega de servicios sociales
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili . . . . . . . . . 119
Capítulo 4
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización de los
gerentes sociales?
Francisco Gaetani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
iv
Índice
Capítulo 5
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
Francisco Mezones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Capítulo 6
El control de gestión por resultados y la política social
María Victoria Wittingham Munévar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Parte III. La dimensión política de la implementación
Capítulo 7
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
o el complemento a un enfoque gerencial de la implementación
Fabián Repetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
P r e s e n ta c i ó n
M
e es muy grato presentar esta publicación que reúne siete trabajos
elaborados para el encuentro “Hacia una visión estratégica de la
implementación de los programas sociales”, organizado por el Instituto
Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) en diciembre de 2004.
Desde diferentes puntos de vista todos muestran la importancia que tiene
el proceso de implementación para la efectividad de los programas sociales
y para el rol que deben desempeñar los gerentes sociales en la región.
Desde hace 10 años, el INDES viene desarrollando en la región una
labor docente que ofrece una amplia visión del rol que deben desempeñar
los gerentes sociales. Una de las premisas que guían dicha labor docente es
la concepción integral del proceso de formación de las políticas sociales.
El INDES ha promovido una comprensión de la formación de políticas
como un proceso iterativo cuyas distintas fases interactúan, lo que permite
el ajuste permanente de las políticas a lo largo de su proceso de desarrollo.
Así, promueve la superación de la dicotomía tradicional entre conceptualización (diseño) y ejecución (implementación) de las políticas, pues le
asigna igual importancia al tiempo que las articula estrechamente.
La reflexión que el INDES ha llevado a cabo a lo largo de los últimos
años específicamente sobre las características y los componentes del proceso de implementación –y de la cual este libro es parte importante– ha
permitido tomar mayor conciencia de los desafíos y las oportunidades que
ella implica para mejorar el funcionamiento y los resultados de las políticas
sociales. También ha permitido que el INDES orientara parte de su oferta
de capacitación a la atención de las exigencias particulares que enfrentan
los gerentes sociales como responsables directos de la implementación de
una gran variedad de programas sociales en la región. Por ello, la oferta de
cursos virtuales del INDES incluye un curso específico que les proporciona
vi
Presentación
conceptos y herramientas gerenciales para mejorar la implementación de
los programas a su cargo.
Este libro, dirigido en primer lugar a los gerentes sociales de la región,
busca ayudarlos a mejorar su comprensión del complejo y difícil proceso de implementación de programas sociales. También está destinado a
servir como material de lectura en las distintas iniciativas de formación
de gerentes sociales que han surgido en la región, así como a promover el
debate y la investigación sobre temas de gerencia social.
Nohra Rey de Marulanda
Directora del INDES
Introducción
D
entro de la reflexión que se lleva a cabo en la región sobre las políticas y programas sociales, usualmente se presta mucha atención a
los problemas relativos al diseño de las intervenciones y a su evaluación.
Se piensa –con fundamento– que mejorando las capacidades de diseño y
evaluación de las políticas y de los programas es posible mejorar sustantivamente su gestión y sobre todo su efectividad en la generación de los
resultados sociales buscados. Sin embargo, poca atención se ha prestado
en el ámbito regional a las vicisitudes propias de la implementación de
los programas sociales, que se convierte así en una gran “caja negra” entre
el momento en que se diseñan las intervenciones en el medio social y el
momento en que se evalúan sus resultados.
La causa de esta indiferencia parece ser la extendida idea de que la
implementación consiste en la “aplicación” de un diseño de política previamente elaborado, negociado y acordado. Desde este punto de vista, los
problemas que usualmente se manifiestan en la puesta en marcha de una
política responden a dos tipos de situaciones: los ejecutores no “ajustan”
su labor a lo establecido y pautado en el diseño o –cuando la anterior no
es respuesta suficiente– en el diseño no se han previsto situaciones, factores o procesos que entonces deberán tenerse en cuenta en un esfuerzo de
rediseño. Ambas explicaciones concentran la atención en el diseño como
el momento decisivo para resolver los problemas de gestión y efectividad
de las políticas. En el primer caso, se sugiere “ajustar” el desempeño de
los operadores a las pautas del diseño. En el segundo, se propone “volver
atrás” y realizar un nuevo esfuerzo de diseño. En consecuencia, el diseño
primaría lógica y prácticamente sobre la implementación, siendo el terreno
principal para la búsqueda de soluciones a los problemas.
Dado lo extendida que está la concepción mecanicista de la implementación a la que se ha hecho referencia, puede sorprender que se dedique
viii
Introducción
un libro entero a explorar las posibilidades estratégicas y gerenciales que
ofrecen los procesos de implementación. Es posible también que muchos
consideren que este libro sólo es relevante para los ejecutores de los programas sociales, y no para quienes se dedican a las tareas propias del diseño
o de la evaluación de políticas sociales. Pero tanto la práctica gerencial
como los recientes avances en la investigación académica muestran que
la implementación es en sí misma fuente de problemas complejos que
no pueden solucionarse “ajustándose” mejor a lo planificado o exigiendo
a los diseñadores que revisen su tarea. Ya en los años setenta, Pressman
y Wildavsky (1998) concluían que los problemas de implementación no
suelen ser resultado de grandes desacuerdos sobre los valores, objetivos o
metodologías de las políticas públicas. Contrariamente a lo que se piensa, los problemas responden con mayor frecuencia a la complejidad que
tienen las rutinas, actividades e interacciones cotidianas, que suelen ser
consideradas ordinarias y poco importantes. Como señalan los autores
mencionados: “El hecho de no reconocer que estas circunstancias, por demás sumamente comunes, presentan serios obstáculos a la implementación
inhibe el aprendizaje. Alguien que vaya siempre en busca de circunstancias
insólitas y acontecimientos dramáticos no puede apreciar lo difícil que es
hacer que acontezca lo ordinario”.
Los trabajos que componen este libro pretenden ser una contribución
al aprendizaje sobre las oportunidades y los problemas que la implementación plantea cotidianamente a los gerentes sociales de la región. Así, no se
concentran en grandes y dramáticos procesos políticos, o en los altamente
visibles dilemas del diseño y de la evaluación de las políticas. Se dedican a
estudiar asuntos y problemas tal vez menos visibles pero igualmente importantes para la creación de valor público, como las organizaciones públicas
y su gestión cotidiana. Para ello, tienen en cuenta que en la gestión de los
procesos y rutinas que conforman el día a día de la implementación de los
programas sociales, se juega una parte muy importante de las posibilidades
de generar resultados valiosos para los ciudadanos.
En la reflexión sobre la efectividad para el desarrollo que comienza
a extenderse en la región, es necesario prestar atención a los procesos de
Introducción
ix
implementación, pues son ellos los que conectan los diseños de política
(buenos o malos) con las necesidades y expectativas de las colectividades
y de los ciudadanos. No es posible elevar la efectividad de las políticas y
de los programas destinados a generar desarrollo social concentrándose
exclusivamente en la mejora del diseño y de la evaluación de las políticas.
Aunque parezca trivial decirlo –y como el título del libro indica–, es necesario prestar más atención a lo que ocurre entre el diseño de los programas
y la evaluación de sus resultados. Este libro se inscribe en esta perspectiva,
arrojando luz sobre la “caja negra” de la implementación y enfatizando la
necesidad de mejorar sustantivamente la gestión de la implementación de
las intervenciones que promueven el desarrollo.
Los trabajos incluidos en este libro exploran los problemas relativos
a la implementación de los programas sociales desde distintas perspectivas. La primera sección analiza el carácter estratégico del proceso de
implementación. El capítulo 1, titulado “Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los programas sociales”, ofrece una visión
panorámica del proceso de implementación desde los puntos de vista de la
gerencia pública y de la gerencia estratégica. Propone así una comprensión
integral de la implementación, que considera tanto su contribución a la
generación de valor público –objetivo final de toda estrategia en el sector
público– como los procesos de gestión que la componen. De este modo, se
identifican la gestión de operaciones, el control de gestión y el desarrollo
de capacidades como las funciones fundamentales que desempeñan los
gerentes durante el proceso de implementación. Tomando en cuenta este
doble enfoque estratégico y gerencial de la implementación, el capítulo
propone además un conjunto de interrogantes sobre los temas que se
abordan en el resto del libro.
En el capítulo 2, “Desafíos estratégicos en la implementación de
programas sociales: provisión, participación y coordinación”, Roberto
Martínez Nogueira contribuye a una mejor comprensión de las condiciones estratégicas que inciden sobre los procesos de implementación y de
los cursos de acción necesarios para lograr que las acciones públicas sean
más efectivas. Postula que el perfeccionamiento de los conocimientos y de
Introducción
las herramientas de gestión requiere avanzar en la identificación de las
exigencias derivadas de la diversidad de programas y de las situaciones y
condiciones a las que la gerencia debe hacer frente. El análisis se focaliza
en tres fuentes de heterogeneidad e incertidumbre: las tareas requeridas
para la producción y entrega de bienes y servicios, la participación social,
y la coordinación interinstitucional. El autor sintetiza las consecuencias
que dichas fuentes tienen para las formas de implementación de los
programas sociales en una tipología de gran poder analítico y utilidad
práctica.
La segunda sección se centra en las dimensiones organizativas de
la implementación de los programas sociales. En el capítulo 3, “Formas
organizacionales que facilitan la entrega de servicios sociales”, Sulbrandt,
Navarrete y Piergentilli examinan la interacción entre las estrategias de
ejecución de los programas sociales innovadores y las estructuras tradicionales del sector público. Exploran el grado de ajuste entre las diferentes estrategias gerenciales para implementar los programas sociales y
diversas formas de estructura organizacional, tomando especialmente en
cuenta la necesidad que tienen los gerentes de operar en medios inciertos
y con tecnologías ambiguas y blandas. A partir de esas ideas, los autores
examinan un amplio número de arreglos orgánicos presentes en el sector
público, evaluando hasta qué punto pueden satisfacer las demandas de las
estrategias gerenciales de los programas sociales. En el capítulo siguiente,
titulado “¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización de
los gerentes sociales?”, Francisco Gaetani destaca los aspectos problemáticos de la relación entre la buena implementación de las políticas sociales
y la profesionalización de los gerentes sociales, planteando que se trata
de una relación ambigua y compleja. En una interesante observación, el
autor señala que, dadas las recientes transformaciones en la gestión pública
contemporánea, en determinados contextos la profesionalización de los
gerentes sociales parece estar perdiendo importancia, mientras se privilegian
otros elementos del proceso de implementación, tales como los contratos
de gestión, los sistemas de información y la especialización sectorial (no
necesariamente gerencial) de los responsables de los programas.
Introducción
xi
El tema de los dos capítulos siguientes es el control de gestión, como una
de las funciones gerenciales que forman parte del proceso de implementación
según lo propuesto en el capítulo 1. Así, en el capítulo 5, “El control en los
programas sociales: una mirada de conjunto”, Francisco Mezones presenta
un panorama global de la función de control, entendida como el conjunto
de actividades y herramientas de supervisión y monitoreo que promueven
el buen desempeño de las actividades operativas, la generación de servicios
de calidad adecuada y el compromiso de los proveedores con los valores y
tareas del servicio público. El capítulo ofrece así una completa revisión de
las distintas formas de control en uso en el sector público. Retoma además la
tipología de programas sociales propuesta en el capítulo 2, indagando sobre
los distintos requerimientos de control que derivan de las características que
tiene la implementación en distintos programas sociales. En el capítulo 6,
“El control de gestión por resultados y política social: implicaciones”, María
Victoria Wittingham contribuye a la discusión sobre la implementación de
las políticas y programas sociales, presentando los alcances y limitaciones
de una herramienta gerencial, como es el control de gestión por resultados,
pero también considerando el tema mayor de la consolidación regional de
una cultura de gestión orientada a resultados. La autora ofrece un estudio
integral del control de gestión por resultados y su funcionamiento, explorando en particular dos perspectivas que han dominado la incorporación
de esta herramienta en el contexto latinoamericano: una que propone que
los gestores adopten un enfoque estratégico de sus funciones, y que por
lo tanto impulsa un cambio de abajo hacia arriba, y otra que promueve la
gestión de resultados a través de la evaluación, generalmente externa, de
la gestión de una entidad o su gerencia, y que corresponde al modelo de
arriba hacia abajo. Finalmente, la autora reflexiona sobre las condiciones
necesarias para una utilización apropiada de esta herramienta en el campo
de las políticas y de los programas sociales.
La tercera y última sección del libro complementa la mirada organizativa
y gerencial brindada sobre la implementación con una mirada que enfatiza su
carácter político. En el capítulo 7, “Una mirada política de la implementación y
el desarrollo social”, Fabián Repetto analiza la relación entre la implementación
xii
Introducción
de las intervenciones sociales y tres temas que resultan fundamentales en la
actual discusión sobre políticas sociales en la región: el logro de un desarrollo
social incluyente, la construcción de una democracia de ciudadanos y el fortalecimiento de las capacidades estatales. A partir de ello, el autor considera los
desafíos que el nuevo escenario socioeconómico y político-institucional plantea
a la implementación de políticas y programas sociales, así como la manera en
que la mejora de la implementación de estas políticas podría ayudar al logro
del desarrollo socioeconómico y a una mayor calidad del entorno políticoinstitucional. Por último, señala que, siendo la implementación un proceso
que articula fuertemente lo técnico y lo político, resulta indispensable evitar
enfoques que destaquen exclusivamente uno de estos aspectos.
***
Quiero agradecer el apoyo que Nohra Rey de Marulanda, Directora
del INDES, brindó en todo momento para llevar a cabo el encuentro “Hacia
una visión estratégica de la implementación de los programas sociales”,
realizado en diciembre de 2004 en Washington D.C. Dicho encuentro fue
el espacio donde originalmente se presentaron y debatieron los trabajos
que se incluyen en este libro. Agradezco también el entusiasmo, el interés
y la calidad de los aportes de los colegas que participaron en el encuentro
y son autores de los trabajos publicados aquí. Quiero también agradecer
a mis colegas docentes del INDES, por acoger la propuesta de abrir un
espacio de reflexión sobre la importancia que tiene la implementación para
los gerentes sociales. Particularmente agradezco la amistad, oportunidad
de reflexión conjunta y diálogo que me ofreció Karen Mokate durante los
años en los que hemos compartido la docencia en el INDES. Y de manera
especial agradezco a Liliana La Rosa, mi esposa y compañera de camino
en la búsqueda de un mundo más justo y solidario, por compartir todos
los días, con gran fortaleza y ternura, las enormes exigencias personales,
familiares y profesionales que ha supuesto la aventura de integrarse a
trabajar en el Banco y a la vida en Washington D.C.
Juan Carlos Cortázar Velarde
Editor
Parte I
Implementación y estrategias
Capítulo 1
Una mirada estratégica y gerencial
de la implementación de los programas sociales
Juan Carlos Cortázar Velarde
L
a implementación es usualmente considerada un proceso de menor rango
o valor en comparación con los procesos de diseño o evaluación de las
políticas públicas. En efecto, ha recibido mucha menos atención, tanto de parte
del mundo académico como de los propios gerentes públicos y sociales. La
causa de esta indiferencia es la idea –muy extendida– de que la implementación
consiste básicamente en la “aplicación” de un diseño de política previamente
elaborado, negociado y acordado. Desde esta perspectiva, los problemas recurrentes que se manifiestan en la puesta en marcha de una política responden
a dos tipos de situaciones: la implementación no se “ajusta” a lo establecido
y pautado en el diseño o –cuando la anterior no es respuesta suficiente– en
el diseño no se han previsto situaciones, factores o procesos que entonces
deberán tenerse en cuenta en un esfuerzo de rediseño. Ambas explicaciones
señalan al diseño como el momento decisivo en la evolución de las políticas
públicas. En el primer caso, la solución consiste en “ajustar” el desempeño de
los operadores para que respeten y sigan las pautas del diseño. En el segundo,
la solución consiste en “volver atrás” y realizar un nuevo esfuerzo de diseño.
Así, el diseño prima, lógica y prácticamente, sobre las actividades de implementación, siendo la fuente última de soluciones a los problemas.
No sorprende que de acuerdo con esta concepción mecanicista del
proceso de política (según la cual los implementadores se limitan a “aplicar”
o “ejecutar” algo ya decidido) se considere al diseño de las políticas y a la
planificación subsiguiente como los momentos más importantes del ejercicio
Juan Carlos Cortázar Velarde
estratégico que todo gerente debería realizar. Es por ello que el título de
este capítulo puede resultar llamativo para quienes creen que el ejercicio
estratégico se refiere esencialmente al diseño de políticas, a la construcción
de visiones valiosas y a la elaboración de planes, mas no al día a día de las
tal vez tediosas y grises actividades de implementación.
Sin embargo, tanto la práctica gerencial como los recientes avances en
la investigación académica muestran que la implementación es en sí misma
fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse “ajustándose”
mejor a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen su tarea.
Ya en los años setenta, el trabajo pionero de Pressman y Wildavsky (1998)
concluía que los problemas de implementación usualmente no son resultado
de grandes desacuerdos o conflictos sobre los valores, objetivos o metodologías de las políticas públicas. Paradójicamente, según dichos autores, la
mayor parte de los problemas responden a la complejidad que tienen las
rutinas, actividades e interacciones que solemos considerar ordinarias y por
lo tanto poco importantes: “El hecho de no reconocer que estas circunstancias, por demás sumamente comunes, presentan serios obstáculos a la
implementación inhibe el aprendizaje. Alguien que vaya siempre en busca
de circunstancias insólitas y acontecimientos dramáticos no puede apreciar
lo difícil que es hacer que acontezca lo ordinario” (1998: 52-53).
¿Es posible entonces que existan problemas que, manifestándose durante la implementación de una política, hallen solución fundamentalmente
en el marco de las actividades que componen la implementación misma?
Una respuesta afirmativa a esta pregunta nos lleva a tres consideraciones
sobre la importancia de la implementación en el proceso de políticas. La
primera consiste en constatar que no todo lo que ocurre en la implementación es derivación lógica o práctica de lo que ocurre en el momento del
diseño, de manera que los procesos de implementación tienen naturaleza y
Probablemente esta noción se haya visto reforzada por la influencia de determinadas escuelas de pensamiento estratégico que ponen énfasis fundamentalmente en las actividades de planificación y “visionado”
como manifestación suprema del ejercicio estratégico. Otras escuelas –más interesadas en los procesos de
aprendizaje organizacional y en las estrategias como patrones de conducta y no sólo como planes– tienen
mayor capacidad de percibir la importancia propia que tienen los procesos de implementación de estrategias.
Al respecto, véase Mintzberg et al. (1999).
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
consistencia propia. En consecuencia –y esta es la segunda consideración–,
el gerente enfrenta problemas específicos de implementación que ponen
en serio riesgo el éxito de la política o programa en ejecución y que, por
lo tanto, atentan contra el valor público que dicha política busca generar.
Finalmente, si se asume –siguiendo a Moore (1998)– que el objetivo esencial
de todo ejercicio estratégico es generar valor público de manera nueva o
más eficaz, entonces hay que concluir que los procesos de implementación
exigen en sí mismos algún tipo de reflexión y acción estratégica por parte
del gerente. Al llegar a este punto se ha abandonado el enfoque mecanicista
de la implementación y se ha abierto la puerta a una mirada estratégica.
Este capítulo busca contribuir a la elaboración de una visión integral de
la implementación en el caso específico de los programas sociales, entendidos
como conjuntos estructurados de actividades mediante las cuales las organizaciones públicas diseñan y generan bienes y servicios, como medio para
“satisfacer necesidades básicas, construir capacidades, modificar condiciones
de vida o introducir cambios en los comportamientos, en los valores o en
las actitudes que los sustentan” (Martínez Nogueira 1998: 7). Desde el punto
de vista de la implementación de los programas, es conveniente distinguir
entre aquellos que proveen bienes (obras de infraestructura, alimentos, etc.)
o recursos (transferencias monetarias) y aquellos que proveen servicios (de
salud, educación, asistencia legal, etc.). Se llamará a estos últimos “servicios
sociales”, mientras que se utilizará el término “programas sociales” para hacer
referencia conjunta a ambos tipos de programas.
En este capítulo se considerará la implementación de los programas
sociales desde el punto de vista del pensamiento gerencial y del pensamiento
estratégico. Una reflexión gerencial sobre la implementación debe considerar la complejidad de las rutinas, actividades e interacciones que ponen
en marcha y mantienen un programa social. En este capítulo, el estudio
de tales actividades se organizará considerando los procesos de gestión de
operaciones, control de gestión y desarrollo de capacidades como componentes del proceso de implementación. Esta perspectiva de análisis es útil
para los gerentes sociales porque les permite identificar aquellos procesos
y sistemas sobre los cuales es necesario actuar para mejorar la marcha de
Juan Carlos Cortázar Velarde
sus programas. Por su parte, una reflexión estratégica sobre la implementación se centra en cómo los procesos operativos y de control de gestión
pueden añadir valor a la política o al programa en curso. Su utilidad para
los gerentes sociales radica en que les revela el potencial estratégico de las
acciones de implementación, ayudándoles así a identificar oportunidades que
pueden aprovechar para la generación de mayor valor público. Retomando
la constatación de Pressman y Wildavsky de que “la implementación, en las
mejores circunstancias, es excesivamente difícil” (1998: 53), una reflexión
gerencial y estratégica de la implementación como la que se ofrece en estas páginas ayudará a los gerentes sociales a comprender mejor su propia
labor. Y lo que es más importante, les ayudará a identificar las capacidades
(gerenciales y organizacionales) que deben fortalecer o desarrollar en los
campos de la gestión de operaciones y del control de gestión.
Esta reflexión se sitúa en el marco de la visión dinámica que el INDES
propone para el proceso de desarrollo de las políticas sociales. De acuerdo
con esta visión, las actividades de definición colectiva de problemas, selección de alternativas, toma de decisiones autorizadas, implementación y
evaluación son procesos que se iteran a lo largo del tiempo e interactúan
entre sí, de manera que la tradicional oposición entre diseño e implementación de políticas no tiene sentido (Molina 2002a). Por ello, el énfasis que
aquí se pone en la naturaleza propia y el valor estratégico de la implementación no debe entenderse en oposición o menoscabo al que tienen otros
componentes del proceso de desarrollo de las políticas públicas, tales como
el diseño, la selección de alternativas o la evaluación.
Sin embargo, la interacción mutua y la continuidad que existen entre
estos procesos no indican que todos ellos tengan la misma naturaleza.
Una reflexión adecuada sobre el desarrollo de las políticas públicas debe
Una perspectiva de análisis gerencial sobre la implementación de los programas sociales es un buen complemento de la mirada desde la teoría económica (fundamentalmente la teoría de la agencia), que ha recibido
extensiva atención últimamente (Savedoff 1998; Burki y Perry 1998; Banco Mundial 2003).
Esta doble mirada –desde las características gerenciales y estratégicas de la implementación– es convergente
con la sugerencia de Liu (2002) respecto de sintetizar los aportes de las escuelas de pensamiento estratégico
y de gestión de procesos operativos (business process management) para lograr una comprensión holística de
las operaciones en el sector público.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
identificar la naturaleza y las características específicas de los procesos que
lo componen. Una buena argumentación gerencial, por otra parte, debe ser
capaz de distinguir entre estas distintas naturalezas para poder proponer
el tipo de prácticas, capacidades y herramientas adecuadas a ellas.
En la primera sección de este capítulo se analizará el carácter estratégico de la implementación. En la segunda se presentará una visión gerencial
del proceso de implementación de los programas sociales a partir de las
tres funciones gerenciales que lo componen: la gestión de operaciones, el
control de gestión y el desarrollo de capacidades organizacionales. Para
ello, se usarán marcos conceptuales provenientes del campo de la gerencia y del pensamiento estratégico. La tercera sección pone énfasis en las
particularidades que tiene la provisión de servicios sociales. Finalmente,
se concluye con una sección dedicada a discutir brevemente determinadas
problemáticas relativas a la implementación, en las cuales resulta indispensable profundizar para mejorar la gestión de los programas sociales en la
región: las formas organizativas adecuadas para la generación de servicios
sociales, el papel y la profesionalización de los gerentes sociales, la gestión
de la calidad en los programas sociales, los retos para el control de gestión
de los mismos y, por último, la relación que la implementación puede
tener con asuntos vinculados a la gobernabilidad, como las capacidades
institucionales del Estado y el fortalecimiento de la ciudadanía.
EL CARÁCTER ESTRATÉGICO DE LA IMPLEMENTACIÓN
Para argumentar en favor de la consideración de la implementación como
parte sustantiva del proceso estratégico bastaría tal vez con indicar –de manera
El texto ya mencionado de Pressman y Wildavsky (1998) es un excelente ejemplo de reflexión científica
sobre la naturaleza específica de la implementación como uno de los componentes del proceso de formación
de políticas. Existen también estudios que profundizan en la naturaleza específica de otros componentes,
tales como los procesos “predecisionales” (Kingdon 1995; Baumgartner y Jones 1993) y la toma de decisiones
(March 1994; Allison y Zelikow 1999).
Al respecto, el estudio de Barzelay y Campbell (2003) sobre la generación de una visión estratégica en la
Fuerza Aérea de Estados Unidos es un buen ejemplo de cómo la investigación sobre uno de los componentes
del proceso de formación de políticas –a saber: la generación de estrategias– puede conducir a una argumentación consistente y útil sobre buenas prácticas gerenciales.
Juan Carlos Cortázar Velarde
bastante obvia– que las estrategias tienen sentido sólo si se ponen en práctica.
En otras palabras, es evidente que las acciones de diseño de estrategia (la
elaboración de una visión estratégica y las labores de planificación programática y de recursos) deben estar seguidas por acciones que conduzcan a su
implementación efectiva. De acuerdo con esta idea, Moore considera que el
ejercicio estratégico que los gerentes públicos deben realizar no se orienta
solamente a obtener respaldo y recursos del entorno político autorizante,
o a identificar los elementos y características del programa de acciones que
se espera que generen valor para los ciudadanos. Dicho ejercicio implica
también preguntarse si la estrategia es “operativa y administrativamente
viable” (1998: 16), lo que conduce a tomar en consideración “el despliegue
consciente y especializado de capacidades legales, financieras, materiales y
humanas para obtener resultados concretos” (1998: 277).
Sin embargo, lo que interesa aquí es proponer dos argumentos
adicionales que, por ser más precisos, facilitan una mejor comprensión
del potencial estratégico que tienen las labores de implementación: a) la
implementación abre oportunidades importantes para añadir valor a las
políticas y b) la implementación supone necesariamente la interacción
estratégica entre actores que tienen distintos valores, visiones e intereses.
Nuevas oportunidades para la creación de valor público
Las diversas críticas a los modelos tradicionales de administración pública
coinciden en la importancia que tiene reconocer un papel gerencial a los
funcionarios públicos, superando así una visión excesivamente centrada
en el papel exclusivamente administrativo (Barzelay 1998; Metcalfe y
Richards 1993). Uno de los ejes fundamentales de la nueva actitud gerencial que se fomenta consiste en encontrar el mayor valor posible para los
ciudadanos. Ello supone que el gerente esté atento para identificar nuevas
oportunidades para la generación de valor, lo que supera la actitud pasiva
del administrador, que centra su atención más en los recursos que en las
oportunidades. La búsqueda de nuevas oportunidades dentro y fuera de la
organización es un tema clásico en la bibliografía sobre gestión estratégica,
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
pues es la actividad básica a partir de la cual la organización puede crear
visiones y planes que aumenten el valor que genera (Mintzberg et al. 1999,
Mintzberg 1994, Barzelay y Campbell 2003).
Como ya se ha señalado, usualmente se entiende que el diseño es el
momento central de la definición de las posibilidades de creación de valor
de una política o programa. Sin embargo, la implementación ofrece también
importantes oportunidades para aumentar el valor que puede generarse.
Así, por ejemplo, un estudio reciente sobre el Programa de Mejoramiento
de Barrios en la provincia de Buenos Aires (Argentina) muestra que la
redefinición de los procesos operativos del programa, a raíz del contexto
de una grave crisis vivida por Argentina en 2001, permitió ampliar sustantivamente su ámbito de aplicación geográfica y dar mayor relevancia a
componentes comunitarios que se hallaban relativamente relegados dentro
del diseño original. Así, la crisis y la redefinición operativa abrieron una
oportunidad para ampliar el valor generado por la intervención en curso
(Di Virgilio 2004). Otro estudio –aún en curso– sobre el Programa Integral de Desarrollo Indígena (Orígenes) en Chile sugiere que problemas
como la subejecución presupuestal y la falta de coordinación entre las
instituciones involucradas generaron una interesante oportunidad para el
replanteamiento estratégico del programa. Como resultado, este adquirió
una orientación más sensible a las potencialidades y problemas de las
poblaciones indígenas chilenas que el originalmente previsto.
Los procesos de implementación pueden así crear oportunidades
para aumentar el valor público que generan las políticas y programas y, en
esa medida, tienen una gran importancia estratégica. El aprovechamiento de tales oportunidades dependerá de la capacidad que los gerentes y
otros actores involucrados tengan para identificarlas dentro del flujo de
acontecimientos en que se ve inmersa la organización y sacar partido de
ellas. En otras palabras, dependerá de sus capacidades para pensar y actuar
El estudio está siendo realizado por Alejandra Faúndez para el INDES.
Mintzberg (1994) insiste en la necesidad de “escarbar” en los detalles y complejidades de las acciones desarrolladas por la organización con la finalidad de poder descubrir ideas y prácticas que den pie a nuevas
visiones estratégicas.
Juan Carlos Cortázar Velarde
estratégicamente durante la implementación. Con mucha frecuencia estas
oportunidades se desaprovechan. Un estudio sobre la puesta en marcha
del presupuesto participativo en el municipio de Villa El Salvador (Lima,
Perú) muestra cómo los actores comprometidos con dicha práctica participativa no fueron capaces de identificar como una oportunidad los
cambios que de manera informal ocurrían dentro de algunas áreas de
línea de la municipalidad como resultado de una interacción más fluida
y responsable con los ciudadanos. Por eso, pese a que serias fallas en la
gestión de otras áreas administrativas generaron importantes demoras en
la ejecución de las obras seleccionadas mediante el proceso participativo,
no se recurrió a la experiencia de aquellas dependencias que sí habían
renovado su funcionamiento en busca de soluciones. El resultado fue que
debido a las demoras los ciudadanos perdieron confianza en el presupuesto
participativo y este se estancó gravemente. Si los interesados en impulsar
este proceso participativo hubieran respaldado y extendido los cambios
que comenzaban a darse dentro de algunas áreas de la municipalidad, tal
vez habría sido posible minimizar dichos atrasos, manteniendo así el apoyo
ciudadano a la iniciativa (Cortázar y Lecaros, 2004). En este caso, como en
muchos otros, la falta de atención al proceso de implementación impidió
ver y aprovechar las oportunidades existentes (literalmente al alcance de
la mano) para mejorar la gestión de la iniciativa en curso.
La interacción estratégica entre los operadores
Muchos gerentes públicos y políticos se quejan de que los operadores de
los programas públicos no se ciñen a lo establecido en los objetivos y el
diseño de los programas, asumiendo implícitamente que dichos actores
deberían ajustarse de manera casi automática a lo previsto y que cualquier
En este punto puede resultar relevante considerar la noción de “prácticas inteligentes” de Bardach (1998),
según la cual son “inteligentes” aquellas prácticas que saben sacar partido de una oportunidad existente para
generar valor de manera poco costosa. Es interesante observar que en el estudio de Bardach buena parte de
dichas oportunidades y prácticas se refieren a actividades o situaciones que ocurren durante el proceso de
implementación.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
“desviación” con respecto al diseño acordado es ilegítima y perjudicial.
Este tipo de críticas usualmente pasa por alto el hecho de que los actores
involucrados en ella tienen valores, visiones e intereses propios que guían
su acción, pero que no necesariamente coinciden con los que orientan el
programa en ejecución. A partir de tales valores e intereses los operadores pueden reaccionar de muy diversas formas frente a las orientaciones,
regulaciones e incentivos que implica el funcionamiento de un programa.
La importancia de estas reacciones radica en que los ciudadanos perciben
y experimentan las políticas públicas fundamentalmente a través de lo que
los operadores piensan y hacen: “Las decisiones de los burócratas de nivel
de la calle, las rutinas que ellos establecen y los mecanismos que inventan
para enfrentar la incertidumbre y las presiones de su trabajo, se convierten
efectivamente en las políticas públicas que ellos ejecutan” (Lipsky 1980).
A lo largo de la implementación de un programa social, los operadores
interactúan entre sí, pero también lo hacen con sus superiores jerárquicos,
las autoridades políticas y los usuarios de los servicios que generan. Todos
estos actores interactúan estratégicamente, es decir, buscan de manera relativamente sistemática que sus valores, visiones e intereses prevalezcan sobre
otros en la orientación y marcha de la política o programa en cuestión. A
continuación se considerará brevemente cada una de estas relaciones.
Los operadores de un programa (sean de la misma organización o
de organizaciones distintas cuando se trata de programas que requieren
una gestión interorganizacional) se ven obligados a coordinar o cooperar entre sí dado que no controlan individualmente todos los recursos y
esfuerzos necesarios para lograr los resultados esperados. Los operadores
toman así continuamente decisiones que les permiten ocuparse colectivamente del entorno de trabajo que comparten y superar la incertidumbre
que acompaña a la necesidad de colaborar con otros (Echebarría 2001;
Chisholm 1989). La toma de estas decisiones es más compleja y lenta
conforme crece el número de actores que deben tomarlas. Pero además
del número de participantes, Pressman y Wildavsky (1998) consideran
que hay tres factores que influyen en el proceso de toma de decisiones
durante la implementación: la dirección de las preferencias que los
10
Juan Carlos Cortázar Velarde
operadores tienen respecto del programa (¿están a favor o en contra?),
la intensidad con la que se manifiestan dichas preferencias (¿le dedican
una atención significativa o son más bien indiferentes?) y la magnitud de
los recursos que comprometen en el programa. Así, es posible identificar
distintas estrategias de negociación entre los operadores de un programa
en función de la combinación de estos tres factores. Los más identificados,
urgidos y comprometidos con el programa presionarán por una toma de
decisiones rápida, mientras que los que más se oponen a la marcha del
programa prolongarán la negociación hasta el cansancio. Tanto los más
identificados como los más opuestos al programa negociarán duramente,
tratando de conservar hasta el final sus posiciones, mientras que los que
son relativamente indiferentes al programa no tendrán mayores problemas
en ceder sus posiciones iniciales. Es importante la actitud cooperativa de
los operadores, que se forma mediante estas negociaciones, porque de ella
depende la marcha efectiva del programa y a fin de cuentas las posibilidades
reales de creación de valor.
Las relaciones que los operadores de los programas sociales mantienen con sus superiores ejecutivos, los formuladores de políticas y las
autoridades políticas están estructuradas en gran medida de acuerdo
con el tipo de “contrato” político y administrativo establecido (Banco
Mundial 2003). De los tipos de relación que se están considerando, esta
es la que ha recibido mayor atención académica y práctica, fundamentalmente a partir de los aportes del nuevo institucionalismo económico
y de la teoría de agencia.10 El nuevo institucionalismo ha destacado la
importancia que tienen los acuerdos formales entre operadores, autoridades y formuladores de políticas en el mundo público, como fuente de
incentivos que orientan y disciplinan el desempeño de los primeros con la
finalidad de que realmente lleven a cabo las decisiones de quienes osten
Pressman y Wildavsky (1998) analizan fundamentalmente la toma explícita y formal de decisiones entre los
operadores. Sin embargo, como se verá mas adelante, incluso la acción rutinaria –que tiene un cierto grado
de automaticidad– supone la toma de decisiones y la cooperación entre los operadores dentro de un sistema
operativo (Nelson y Winter 1982).
10
Para una visión de conjunto del aporte de estas corrientes teóricas resulta útil revisar la compilación de
Saiegh y Tomassi (1998).
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
11
tan la representación ciudadana. La teoría de agencia y otros desarrollos
teóricos en torno a la noción de “burocracia maximizadora” retoman la
importancia de dichos acuerdos formales como medio para controlar y
disciplinar a los operadores, que racionalmente buscan maximizar sus
propios intereses aun a costa de los objetivos y resultados esperados de la
política en cuestión. El supuesto es que los operadores, asumiendo que se
comportan racionalmente, tenderán a desviarse de la ruta marcada por
los formuladores de políticas en aras de satisfacer sus propios intereses.
Para ello, utilizarán de manera estratégica la ventaja que tienen respecto
del manejo de la información sobre las operaciones y resultados obtenidos.11 Sin embargo, no sólo los operadores, sino también las autoridades
ejecutivas y los políticos, tienden a comportarse estratégicamente en la
búsqueda de una forma de satisfacer sus intereses (sean estos mantenerse
en el cargo, ampliar su ámbito de influencia y recursos o ser reelegidos
para sus cargos). No obstante, hay que reconocer que tanto desde el
punto de vista académico como del práctico se ha puesto más énfasis en
estudiar las “desviaciones” de los operadores (la burocracia) que las de
los otros actores involucrados.12
La relación entre los operadores (proveedores) y los usuarios de los
servicios sociales es también un escenario para la interacción estratégica.
Como se verá más adelante, la interacción entre proveedores y usuarios es
de gran importancia en el caso de los servicios puesto que estos, a diferencia
de los productos, sólo se generan y obtienen mediante la experiencia de
dicha interacción. Así, proveedor y usuario deben cooperar para lograr
que el servicio cumpla su cometido (esto resulta claro, por ejemplo, en
la interacción entre el médico y el paciente). La experiencia del servicio
es un escenario de tensión, en el cual tanto el proveedor como el usuario
11
Al respecto cabe destacar que la noción de asimetría de información entre el agente y el principal no se
refiere tanto a que uno posea información que el otro desconoce, sino a que una de las partes hace uso estratégico de dicha asimetría para maximizar su propia función de utilidad.
12
En este punto, el informe del Banco Mundial (2004) tiene una visión bastante equilibrada, puesto que
no sólo considera el posible comportamiento “rentista” de los proveedores sino también el de los políticos,
que pueden optar por políticas clientelistas en lugar de aquellas que realmente favorezcan a los más pobres.
Ambos factores permiten explicar por qué los programas sociales no son efectivos en llegar a los pobres y
ayudarlos a superar la pobreza.
12
Juan Carlos Cortázar Velarde
buscan mantener el control de la situación. Al respecto, Lipsky (1980)
señala que el proveedor tiene mayores posibilidades de controlarla, en la
medida en que tiene autoridad para tomar decisiones que determinan si
se asignan o no recursos (e incluso si se establecen sanciones) al usuario.
Para tomar tales decisiones, el proveedor debe “procesar” al usuario:
clasifica sus demandas o situación de acuerdo con un número reducido
de categorías, le aplica el procedimiento vinculado a dichas categorías,
toma decisiones en función del juicio al que arribe sobre su situación y,
finalmente, espera que el usuario acate sus decisiones. Es claro que las
visiones, valores e intereses del proveedor permean dicha actividad. Por su
parte, el usuario puede resistirse a su “procesamiento”, en la medida en que
sienta que violenta la particularidad de su situación. Entre las reacciones
de resistencia se incluyen: cuestionar la acción del proveedor a partir de
estándares conocidos (o de sus propias valoraciones), no presentar los
comportamientos esperados por el proveedor o desacatar sus decisiones,
manipular sus muestras de gratificación para afectar interacciones futuras
o, simplemente, hacerle perder el tiempo. En esta relación de desigualdad
y poder hay entonces un amplio campo para la acción estratégica tanto
de los proveedores como de los usuarios.
En síntesis, es simplista e ingenuo considerar a los actores involucrados
en la implementación como autómatas que cumplen o desempeñan un rol
previamente establecido (o desear que ello sea así). La implementación de
los programas sociales está plagada de oportunidades para la interacción
estratégica. Los valores, visiones e intereses de los operadores, si bien no
son los únicos que intervienen en este escenario, desempeñan un papel
muy relevante, pues son los operadores los que controlan en gran medida
los recursos, la información y los esfuerzos cotidianos necesarios para que
el programa funcione.
Sin embargo, resulta sesgado considerar que dichos intereses necesariamente conspiran contra los del servicio público, propician un mal desempeño
y se despreocupan de la generación de mayor valor para los ciudadanos en aras
de intereses egoístas. La noción de “burocracia maximizadora” o “rentista” y la
influencia de la teoría de agencia parecieran conducir a este tipo de conclusiones.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
13
Un interesante estudio de Tendler (1997) sobre los servicios públicos en Brasil
muestra, en cambio, que los funcionarios públicos pueden orientar su labor por
valores e intereses directamente ligados al ofrecimiento de un mejor servicio
a los usuarios, logrando no sólo un buen desempeño sino un alto grado de
compromiso personal con su labor. Una mirada exclusivamente centrada en el
carácter “rentista” o egoísta de los operadores tiende a sugerir que la solución
a los problemas de implementación reside en disciplinar a los operadores,
“ajustando” su desempeño a lo que el programa espera de ellos.13
El problema es que la conjunción de un enfoque mecanicista
de la implementación con una concepción exclusivamente “rentista”
de los operadores da pie a respuestas muy pobres a los problemas de
implementación. Estas respuestas se centran usualmente en la idea de
“ajustar” o “disciplinar” el comportamiento de los operadores en una
suerte de eterno juego del gato y el ratón (pese a que en muchas situaciones operativas el ratón puede ser mucho más poderoso que el gato).
Desde este punto de vista, respuestas como la generación de compromiso o una cultura de servicio quedan relegadas por “idealistas”. Una
comprensión profunda de la implementación permite en cambio ver
que el compromiso o la innovación son procesos tan concretos como
disciplinar mediante el control social o establecer nuevos pactos entre
operadores y formuladores de políticas.
Comprender el carácter estratégico de la implementación supone
tomar en consideración los diversos valores e intereses en juego, así como las
interacciones y conflictos que ellos suscitan. A partir de ello, el gerente social
puede actuar estratégicamente, hallando oportunidades para promover
13
Este es, por ejemplo, el camino que sugiere el informe del Banco Mundial al que ya se ha hecho referencia (2004), cuando propone dos medidas fundamentales para mejorar el funcionamiento de los servicios
sociales: a) el establecimiento de mejores “contratos” entre proveedores y formuladores de políticas y b)
un mayor control de los usuarios sobre el desempeño de los proveedores. No dudamos de la importancia y
efectividad de este tipo de medidas, pero pensamos que la idea de “disciplinar” desde afuera a los proveedores
es limitada. Debería complementarse con un enfoque que valore lo que los propios proveedores pueden hacer
para comprometerse en mayor medida con los ciudadanos. Ello depende sin duda del marco contractual y
la presión de los usuarios, pero también de los valores e intereses que logren promoverse entre los servidores
públicos. Savedoff (1998) ofrece un enfoque que, partiendo también de la teoría de agencia es sin embargo
más sensible a la motivación de los propios operadores.
14
Juan Carlos Cortázar Velarde
aquellos valores, intereses y actitudes que favorecen la creación de valor y
controlar o reorientar los que van en sentido contrario.14 Es claro que un
enfoque mecanicista de la implementación impide al gerente desarrollar
este tipo de respuesta estratégica y aprovechar tales oportunidades. Para
superar dicho enfoque es necesario desarrollar una comprensión más
compleja y realista del proceso de implementación. La siguiente sección
aporta elementos para ello.
¿EN QUÉ CONSISTE LA IMPLEMENTACIÓN?
A diferencia del enfoque de política pública, que entiende la implementación como parte del proceso sociopolítico de formación de políticas
(Pressman y Wildavsky 1998, Lindblom 1991), la mirada gerencial pone
énfasis en las funciones que debe desempeñar el gerente durante la implementación como parte del proceso global de gerencia.15 Asumiendo
además una perspectiva estratégica, el gráfico 1.1 propone una forma de
Gráfico 1.1. Una visión funcional del proceso de gerencia
Desarrollo
de estrategia
elaboración
de visión
planificación
de políticas
(programática)
planificación
organizativa y
de recursos
Implementación
de estrategia
Evaluación
gestión
de operaciones
generación y
análisis de
información
control
de gestión
retroalimentación
estratégica
desarrollo de capacidades
Fuente: Elaboración propia.
14
Más adelante, cuando se consideren los sistemas de control de gestión como medios para promover el compromiso y la calidad, se hará referencia a las posibilidades de reorientar o potenciar los intereses y valores de
los operadores para lograr un buen desempeño.
15
Una función es una categoría de análisis que indica de manera abstracta el fin o resultado que ha de lograr
un componente de un sistema en funcionamiento (Bardach 2000). Thompson (en Kelman et al. 2003) señala
que una de las características que distingue la perspectiva de gerencia pública de la tradicional de administración pública es el mayor énfasis que la primera pone en el desempeño de las funciones gerenciales.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
15
entender el proceso de gerencia. 16 Dicho proceso está compuesto por las
actividades que permiten gestionar todo el proceso de política y no sólo
algunos de sus momentos o etapas (Metcalfe y Richards 1993: 36). En él
se distinguen tres funciones fundamentales: el desarrollo de estrategias,
su implementación y su evaluación.17 Se ha elaborado conceptualmente la
implementación acudiendo al modelo de los procesos productivos, que es
central en la literatura gerencial.18 Así, se la ha dividido en dos funciones
más específicas: la gestión de operaciones (consistente en la generación y
provisión de bienes o servicios) y el control de gestión (que se ejerce sobre
la función anterior). Adicionalmente, la implementación comprende
también la función de desarrollo de capacidades organizacionales, que es
16
El uso de los términos “gerencia” y “gestión” se presta a cierta confusión, lo que conduce en algunos ambientes a considerar que la diferencia entre ambos tiene que ver con la jerarquía de los procesos aludidos (la
gerencia así tendría mayor jerarquía lógica y práctica que la gestión) o con que se refieren sólo a parte del proceso de política (la gerencia se referiría así a todo el proceso, mientras que la gestión haría referencia sólo a la
implementación). Es necesario aclarar aquí el sentido en que se utilizarán ambos términos, para evitar estas
confusiones a lo largo de la lectura del texto. El problema tiene que ver con que buena parte de la literatura
gerencial está originalmente escrita en inglés. En inglés la diferencia entre “management” y “manage” reside
básicamente en que el primer término es un sustantivo y el segundo un verbo. Así “management” se define
como “the activity, work or art of managing”, mientras que “manage” se define como “to conduct the running of ” o “to guide or have charge of ” (The New Penguin English Dictionary 2001). En español existen los
términos “gerencia” y “gestión”. Ambos son sustantivos: el primero se define como “gestión que incumbe al
gerente” y el segundo, como “acción y efecto de gestionar”. Así, ambos tienen el mismo significado. “Gestión”
tiene una connotación más activa, por lo que usualmente se emplea cuando se hace referencia a las acciones
de un gerente. “Gerencia”, en cambio, suele emplearse cuando se hace referencia al campo de conocimiento
que estudia la acción de los gerentes (aunque a veces se utiliza también la frase “ciencias de la gestión”).
El verbo asociado a dichos términos es “gestionar”, que se define como “hacer diligencias conducentes al
logro de un negocio o de un deseo cualquiera” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,
http://buscon.rae.es/diccionario/drae.htm). Así, “gestionar” es la traducción de “manage.” En conclusión,
la diferencia entre “gerencia” y “gestión” no tiene que ver con sus contenidos semánticos sino con una mayor
connotación activa en el segundo término. La diferencia entre “gerencia” y “gestionar” no tiene que ver
tampoco con sus contenidos semánticos, sino con el distinto papel gramatical de un sustantivo y un verbo.
En consecuencia, en este texto se utilizarán “gerencia” y “gestión” para hacer referencia a lo mismo, es decir, al
conjunto de actividades que se realizan para diseñar, orientar, poner en marcha y evaluar el conjunto del proceso de política pública. No se emplearán dichos términos para aludir a una diferencia jerárquica entre dos
realidades o procesos distintos. Tampoco para distinguir entre la implementación y el resto del proceso de
política. Por otra parte, el término “gestionar” será utilizado como el verbo correspondiente a las actividades
gerenciales (o de gestión) en su conjunto.
17
Se retoma aquí lo propuesto por Michael Barzelay en el curso Contested Issues in Public Management (20032004) en la London School of Economics and Political Science.
18
Barzelay (1998: 183) aboga por las ventajas que tiene un enfoque productivo para comprender los procesos
operativos, dado que permite a los operadores entender los procesos generales en los cuales se inscribe su
acción más allá de su ubicación en la estructura jerárquica de la organización. A esto cabe añadir que la perspectiva de procesos es una de las más adecuadas para describir y comprender las prácticas gerenciales.
16
Juan Carlos Cortázar Velarde
una función transversal a todo el proceso de gerencia. En esta sección
se reflexionará primero sobre la gestión de operaciones y el control de
gestión para abordar luego la función de desarrollo de capacidades.19
Cabe señalar que esta visión del proceso de gestión, dado su elevado
nivel de abstracción, es aplicable al estudio de los procesos de provisión
de bienes y servicios, tanto en el sector público como en el privado.20 En
cambio, no parece tan útil para comprender la gestión de actividades
como la regulación o la supervisión del cumplimiento de marcos legales
(enforcement), pero estas actividades escapan al foco de interés de estas
páginas, que es el de la provisión de servicios sociales.
Gestión de operaciones: rutinas y seguimiento de reglas
Las operaciones son el conjunto de actividades que transforman y aplican
determinados recursos (capital, materiales, tecnología, habilidades y conocimientos) para generar productos o servicios que, mediante dicho proceso,
adquieren valor adicional (Liu 2002). Si en este momento se observara un
programa cualquiera que estuviera en operación, se vería, como indica
Kelman, que “mucho de lo que ocurre en las organizaciones es rutina”. Es
probable que la percepción generalizada de las rutinas como una simple
actividad repetitiva y mecánica lleve a entender las rutinas “como algo
tonto en comparación a la política y en donde hay poco espacio para la
estrategia y la creatividad” (1987: 175). La realidad de un programa público
en funcionamiento es, sin embargo, mucho más compleja.
Las rutinas, en efecto, son un elemento central de las operaciones.
A través de ellas se estandarizan las actividades de gran cantidad de
19
Sobre acciones y opciones vinculadas a las funciones de planificación de políticas así como la planificación
organizativa y de recursos véase Molina (2002b). Sobre la evaluación de políticas y programas véase Mokate
(2003).
20
Barzelay considera que el campo de la gestión pública se compone de cuatro áreas de reflexión temática y
acción práctica: el diseño de organizaciones programáticas, el liderazgo ejecutivo en el gobierno, la gestión
de operaciones gubernamentales y las políticas de gestión pública. Como se puede apreciar, la visión funcional del proceso de gestión aplicado al sector público permite reflexionar sobre cuestiones vinculadas al
liderazgo ejecutivo en el gobierno y a las operaciones gubernamentales. Este trabajo se centra claramente en
esto último.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
17
individuos y grupos, se saca provecho de sus habilidades mediante la
especialización y se hace posible predecir en cierta medida la cantidad y
calidad de los productos o servicios generados. Los distintos elementos
constitutivos del proceso operativo –materiales, información, herramientas, conocimientos y habilidades– se articulan productivamente mediante
la realización efectiva de un conjunto de rutinas. ¿Qué son las rutinas?
Nelson y Winter (1982) consideran que las rutinas cumplen en las organizaciones un papel análogo al de las habilidades en la acción individual,
siendo así un elemento central de las capacidades organizacionales. A
partir de dicha analogía, los autores destacan tres características centrales
de las rutinas. En primer lugar, tienen carácter programático, es decir,
consisten en un programa o una secuencia de acciones en los que una
actividad conduce a otra de manera fluida. El funcionamiento fluido de
dicho programa permite que la rutina conduzca –en la mayoría de los
casos al menos– a los resultados esperados. En segundo lugar, las rutinas
se fundamentan en un conocimiento implícito, es decir, que es difícil de
expresar y transmitir claramente mediante el lenguaje. Esto confiere a las
rutinas cierta automaticidad que facilita su fluidez.21 Finalmente, dado
que las rutinas suelen incluir en sus “programas” un número limitado
de opciones distintas de comportamiento en función de las características de la situación, el operador es obligado a tomar de manera rápida
(“programada” si se quiere) determinadas decisiones con respecto al tipo
de comportamiento a seguir.22
La acción de los individuos involucrados en las operaciones transcurre a
través de estos patrones o programas, y su ejecución se reitera continuamente
(con la relativa variabilidad que imponen las distintas opciones de comportamiento programadas). La reiteración de las rutinas es importante porque
permite la especialización, reduciendo el costo que tendría aprender una tarea
21
Dicha automaticidad se manifiesta en la sensación que tiene quien domina una rutina de “hacerlo sin
pensar” o “automáticamente”.
22
El hecho de que tales decisiones programadas se realicen precisamente de manera programada y con escasa
deliberación no debe inducir a pensar que no existen tales opciones y por lo tanto la necesidad de tomar
decisiones.
18
Juan Carlos Cortázar Velarde
cada vez que se tiene que realizar. Considerando lo hasta aquí señalado,
las rutinas pueden definirse como patrones que establecen un repertorio
limitado de comportamientos que permiten a los individuos y grupos poner
reiteradas veces en movimiento una secuencia fluida de acciones, mediante
la cual se espera generar los resultados deseados. Cabe destacar que aunque
el ejercicio reiterado de las rutinas genera resistencias al cambio, no es
cierto que las rutinas tiendan inexorablemente a la estabilidad. Feldman
(2000) muestra en un meticuloso estudio que las rutinas poseen tanto la
cualidad de la estabilidad como la del cambio.
La ejecución de rutinas no es un ejercicio que realiza cada individuo
de manera aislada dentro de la organización. Por el contrario, usualmente
la secuencia de actividades que constituye la rutina incluye acciones que son
responsabilidad de distintos sujetos o grupos dentro de ella. Además, desde
un punto de vista agregado, las distintas rutinas se enlazan entre sí, conformando procesos operativos más amplios que permiten la transformación de
recursos, información, habilidades y conocimientos en bienes y servicios.23 La
coordinación entre distintas actividades rutinarias es entonces central para
el proceso operativo. Cada individuo no sólo debe ser capaz de desempeñar
los comportamientos que las rutinas adscritas a su papel le ofrecen, sino de
captar e interpretar los “mensajes” que otros miembros de la organización le
remiten –bajo la forma de insumos, productos intermedios, autorizaciones,
etc.– y que exigen que él a su vez desempeñe determinados comportamientos
también rutinarios (Nelson y Winter 1982).
Las rutinas se ejecutan dentro del marco de un conjunto de reglas
(sean estas normas de conducta, regulaciones de procedimiento o estándares operativos). La secuencia de acciones que constituye una rutina está
estructurada en función de las reglas vigentes. Estas reglas guían también
a los operadores para seleccionar conductas entre las opciones contenidas
23
Estos procesos operativos – constituidos a su vez por rutinas – son las unidades sobre las que usualmente se
aplican técnicas de mejoramiento como la reingeniería de procesos o el control total de la calidad.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
19
en la rutina (Feldman 2000).24 De esta manera, la actividad rutinaria es
una acción que sigue reglas. El mismo tipo de prejuicio que presenta a las
rutinas como un mero acto repetitivo y automático, muestra a la acción
que sigue reglas como un acto mecánico en el cual no hay espacio para la
reflexión o la deliberación.
James March (1994) propone una visión bastante más compleja del
asunto, según la cual la toma de decisiones en función de las reglas se rige
por la lógica de lo apropiado (a diferencia del proceso de elección racional
que se rige por la lógica de optimización). Utilizando dicha lógica, el sujeto
que debe decidir un curso de acción se plantea tres preguntas: ¿qué tipo
de situación es esta? (problema de reconocimiento), ¿qué tipo de individuo soy yo? ¿qué tipo de organización somos? (problema de identidad) y
finalmente ¿qué debería hacer un individuo como yo o una organización
como la nuestra en una situación como esta? (problema de aplicación de
reglas apropiadas). De esta manera, la acción se desarrolla mediante la
interpretación de situaciones, la definición de identidades y la selección y
aplicación de reglas apropiadas. El hecho de que este ejercicio de toma de
decisiones se realice en un contexto rutinario le otorga, como se ha señalado,
un aura de automaticidad, originada no tanto en la repetición del proceso
sino en el conocimiento tácito que lo sostiene y en la experiencia de una
secuencia fluida de acciones. Pero ello no hace que este tipo de acción
pueda considerarse simple. Si se tiene en cuenta además –como se acaba
de indicar– que las rutinas operativas no son ejecutadas por individuos
aislados sino que requieren de la acción coordinada de muchos, podrá
observarse que la complejidad del proceso operativo se acrecienta.
Tener en cuenta la necesidad de cooperación entre muchos actores
lleva a considerar tres problemas que afectan de manera sustantiva a las
24
Un buen ejemplo de lo señalado son las rutinas de adquisición en el sector público. La secuencia de acciones
a seguir en los procesos de adquisición (difusión y venta de las bases del concurso, respuesta a consultas,
selección de postores, evaluación de propuestas, selección de la mejor alternativa y contratación) sigue las
regulaciones existentes sobre la materia, de manera que no se puede, por ejemplo, evaluar propuestas si antes
no se difundieron las bases del concurso. De la misma manera, las decisiones que toman los miembros del
jurado calificador sobre las acciones a realizar se rigen por las regulaciones establecidas, por ejemplo, para
asignar puntajes a las diferentes ofertas.
20
Juan Carlos Cortázar Velarde
acciones que siguen reglas: la incertidumbre, la ambigüedad y el conflicto
estratégico. La incertidumbre –la estimación imprecisa de las consecuencias
futuras de acciones presentes originada en información imperfecta– afecta
frecuentemente la ejecución de rutinas operativas. Los operadores tienen
incertidumbre sobre la fluidez con la que operará la secuencia de acciones
programadas, sobre la capacidad de tales acciones para generar los resultados esperados o sobre el logro de las características de cantidad y calidad
esperadas. El establecimiento de estándares operativos es justamente una
manera de enfrentar –de forma rutinaria– estas incertidumbres. En un
contexto de cooperación la incertidumbre se aplica también a la acción que
se espera de otros, generándose importantes asimetrías de información, por
ejemplo, entre quienes deben realizar parte de la secuencia de actividades
que compone una rutina y quienes deben recibir los resultados intermedios
para ejecutar la siguiente secuencia de actividades programadas.25
La ambigüedad plantea un problema más complejo. Consiste en la falta
de claridad o consistencia en las interpretaciones de la realidad (la existencia
y el significado de una situación), de la causalidad (la relación entre acciones
y efectos o entre distintas dimensiones de una situación) o la intencionalidad
(los propósitos de los actores involucrados) (March 1994). La ambigüedad
es un problema recurrente en la acción que sigue reglas, que como se ha señalado opera mediante la interpretación de situaciones, identidades y reglas.
El problema se complica en contextos cooperativos, en los cuales a la falta de
consistencia que pueden tener las interpretaciones de un sujeto se suma la falta
de consistencia entre las interpretaciones que varios sujetos o grupos pueden
tener de la situación, sus identidades y las reglas a utilizar. A diferencia de los
problemas de incertidumbre, aquí las soluciones no consisten en procurarse
mejor información, sino en construir consensos o acuerdos interpretativos.
Tanto la incertidumbre como la ambigüedad abren de par en par las
puertas a los problemas de interacción estratégica entre los operadores de
un programa. Las disputas y las estrategias de conflicto en torno a los valo25
La consideración de la naturaleza de las rutinas permite así comprender que la asimetría de información y
la interacción estratégica que genera no afecta sólo la relación entre operadores, superiores y políticos (agentes y principales), sino también la relación entre los operadores dentro del proceso operativo.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
21
res, visiones e intereses que deben verse satisfechos mediante un programa
público se exacerban cuando hay problemas de ambigüedad. Sin embargo,
las rutinas operativas pueden atemperar estos problemas en la medida en
que funcionen como instrumentos de “tregua” (Nelson y Winter 1982).
Así, la secuencia de acciones programadas o el repertorio de opciones de
comportamiento que constituyen una rutina pueden reflejar acuerdos y
equilibrios entre las distintas visiones e intereses de los operadores, institucionalizando determinadas interpretaciones relativas a situaciones, papeles
y reglas.26 Esto explica en parte lo complicado que resulta muchas veces
cambiar las rutinas operativas y la resistencia que las organizaciones pueden
ofrecer a ello, dado que dichas rutinas mantienen delicados equilibrios de
poder y acuerdos interpretativos entre los operadores.
En síntesis, el proceso operativo es un mundo compuesto fundamentalmente por rutinas mediante las cuales los operadores ponen en movimiento
determinados cursos de acción (procesos) siguiendo reglas. Supone la interiorización de conocimientos, la interpretación de situaciones, identidades y
reglas, así como la capacidad para llegar a acuerdos estables sobre tales interpretaciones. Las operaciones están continuamente acosadas por problemas de
incertidumbre y ambigüedad, que conducen a complejos conflictos estratégicos
entre los operadores. La repetición, la elección programada y la fluidez son tal
vez las características más visibles para quien se acerca desde afuera a los procesos operativos. Sin embargo, estas características son resultado de complejos
procesos de interpretación, selección, acuerdo e institucionalización, que logran
construir una secuencia de acciones que –cuando está bien lograda– fluye suavemente, dando una apariencia de automaticidad.27 La gestión de operaciones
26
Pensando por ejemplo en el “procesamiento” que según Lipsky (1980) hacen los proveedores de los servicios sociales respecto de la situación de los usuarios, las categorías de clasificación de dichas situaciones y
sus consecuencias en cuanto a otorgar o negar determinados beneficios sociales pueden encarnar acuerdos
interpretativos entre los proveedores en relación con qué situaciones deben considerarse atendibles y cuáles
no. Esto, obviamente, reflejaría los valores y visiones de dichos proveedores.
27
Desde un punto de vista sociológico y siguiendo perspectivas como la de Berger y Luckman (1979), podría
afirmarse que las acciones operativas construyen una realidad que aparece como obvia y espontánea, en la
cual las cosas suceden fluida y automáticamente, sin la necesidad de grandes decisiones y discusiones. El conocimiento cotidiano o de sentido común que comparten los actores involucrados (y los observadores) asume
estas características de fluidez, automaticidad y ausencia de deliberación como características “naturales”,
que no requieren comprobación o análisis.
22
Juan Carlos Cortázar Velarde
dista pues de ser un proceso simple o exclusivamente mecánico en el cual no
hay espacio para la deliberación o la reflexión.
Rutinas y organizaciones
¿Cuán importantes son las rutinas en la vida de las organizaciones? Aquí se
quiere destacar la relevancia que tienen en tres aspectos centrales: a) en la
acumulación y preservación del conocimiento organizacional, b) en la forma
y estructura que adquiere la organización y c) en el diseño de los puestos de
trabajo. En relación con lo primero, Nelson y Winter sostienen que “la conversión de la actividad en una rutina en una organización constituye la forma
más importante de almacenamiento del conocimiento operativo específico
de la organización. (…) las organizaciones recuerdan haciendo” (1982: 99).
Al igual que ocurre con las tecnologías (Leonard-Barton 1995), las rutinas
almacenan conocimiento y se convierten en lo que los autores mencionados
denominan memoria organizacional. A través de la cooperación necesaria
para la continua ejecución de las rutinas, el conocimiento fluye dentro de
la organización. En consecuencia –y como se verá más adelante– el vínculo
entre las rutinas y la innovación de los conocimientos y tecnologías de la
organización es más estrecho de lo que usualmente se cree.
Para reflexionar sobre la influencia que las rutinas pueden tener sobre
la estructura de las organizaciones, resulta útil recordar que la especialización del trabajo y la coordinación entre labores especializadas son los
factores fundamentales que dan forma a la estructura de una organización.
La muy conocida propuesta de cinco tipos de estructura organizacional
elaborada por Mintzberg (1993) se basa en las distintas maneras en que
pueden coordinarse las actividades especializadas: la estandarización de
procesos, resultados o habilidades, la supervisión directa y el ajuste mutuo
entre quienes cooperan.
Un criterio clave para establecer qué forma de coordinación conviene a una organización es determinar la posibilidad efectiva de programar
como rutinas las actividades operativas. En otras palabras –y retomando la
definición de rutina que se planteó anteriormente–, definir el grado al que
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
23
es posible descomponer dichas actividades en un repertorio limitado de
conductas alternativas y programarlas para que se articulen en una secuencia
fluida de acciones. Cuando ello es posible, la estandarización de procesos,
resultados o habilidades es una opción viable de coordinación. Cuando
no es posible, en cambio, habrá que echar mano de la supervisión directa
o del ajuste mutuo entre los cooperantes. El gráfico 1.2 propone un ordenamiento de las cinco formas de coordinación propuestas por Mintzberg
en función de cuán posible es programar rutinariamente las actividades
operativas. Como es sabido, en la propuesta de Mintzberg estas formas
de coordinación dan origen a distintos modelos de diseño organizacional
(la estructura simple, la burocracia maquinal, la burocracia profesional, la
forma divisional y la adhocracia). Hay por lo tanto un vínculo importante
entre las posibilidades de generar rutinas en el campo de las operaciones
y la forma estructural que adquiere una organización.
Finalmente, las posibilidades de programar como rutinas las actividades de los operadores influye poderosamente en el diseño de los puestos
Gráfico 1.2. Rutinas, formas de coordinación y estructuras organizativas
Estandarización
procesos
u n i f o r m i z a c i ó n
uniformización
(Mayor posibilidad
de programar
como rutinas las
actividades
operativas)
Estandarización
habilidades
Estandarización
resultados
Supervisión
Ajuste mutuo
f l e x i b i l i d a d
flexibilidad (Menor posibilidad de programar
como rutinas las actividades operativas)
Fuente: Elaboración propia.
24
Juan Carlos Cortázar Velarde
de trabajo. El objetivo del diseño de puestos es procurar que el desempeño
de quienes los ocupan logre una calidad mínima de manera estable y no
sólo como una excepción virtuosa. El problema es que esto puede exigir,
en unos casos, uniformizar el comportamiento y hacerlo elevadamente
predecible, pero en otros, cuando se enfrentan situaciones inesperadas
o una situación muy cambiante, puede exigir todo lo contrario, es decir,
promover la adaptabilidad y la flexibilidad. Como afirma Kelman, “el
problema más fundamental del diseño de puestos es el grado al que el
comportamiento debe ser regulado mediante procedimientos operativos
estandarizados o el grado al cual debe dejarse a las personas decidir por
ellas mismas la manera más apropiada de comportarse” (1987: 141).
Al igual que en el caso de la estructura organizacional, se observa que
las posibilidades efectivas de programación rutinaria de las actividades influyen poderosamente en la uniformidad o flexibilidad de las atribuciones,
responsabilidades y tareas adscritas a un puesto de trabajo. Como sugiere el
gráfico 1.2, la posibilidad de estandarizar procesos, resultados o habilidades
conduce a puestos de trabajo más uniformizados (ligados a desempeños
predecibles). Cuando dicha estandarización no es adecuada y se recurre
a la supervisión o al ajuste mutuo, es posible una mayor flexibilidad en el
diseño de puestos, lo que conduce a que el desempeño de los operadores
sea menos predecible.
Obviamente, el control del logro de los objetivos y resultados de la
organización variará significativamente si los puestos están relativamente
uniformizados y el desempeño es entonces predecible en alguna medida
o, por el contrario, si los puestos son más flexibles y el desempeño de los
sujetos resulta, en consecuencia, poco predecible. Estos son problemas
que corresponden al terreno de la segunda función que se propuso como
componente de la generación de bienes o servicios: el control de gestión.
Control de gestión: guardando coherencia con la estrategia
Mediante el control los gerentes mantienen o cambian el rumbo de las actividades operativas, procurando que guarden coherencia con la perspectiva
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
25
estratégica que orienta a la organización. No se trata solamente de alinear
la actividad operativa con la perspectiva estratégica existente, sino también
de mantenerla abierta a los cambios que la creación de valor exija. Para
Simons, esta función exige que los gerentes se ocupen de cuatro tipos de
acciones: impulsar la búsqueda de nuevas oportunidades, evitar que dicha
búsqueda se disperse en áreas poco prometedoras o riesgosas, promover la
obtención de los objetivos y resultados proyectados y, finalmente, estimular
la emergencia de nuevas estrategias. Como muestra el gráfico 1.3, para cada
una de estas acciones, Simons plantea la existencia de distintos tipos de
sistemas de control, es decir: “rutinas formales, basadas en información,
que utilizan los gerentes para mantener o alterar los patrones de actividad
organizacional” (1995: 5). Mediante cada uno de ellos los gerentes pueden
actuar sobre los valores centrales de la organización, los riesgos estratégicos
a evitar, el desempeño operativo y la incertidumbre respecto del futuro.
Aunque estos sistemas no limitan su acción al campo del control de la
Gráfico 1.3. Sistemas de control de la estrategia
Limita la búsqueda
de oportunidades
Inspira y dirige la búsqueda
de nuevas oportunidades
sistemas
de creencias
sistemas
limitantes
valores
centrales
riesgos
a evitar
estrategia
de la organización
incertidumbres
estratégicas
sistemas de control
interactivo
Estimula el aprendizaje y la
emergencia de nuevas estrategias
Fuente: Simons 1995.
variables críticas de
desempeño
sistemas de control
diagnóstico
Motiva, monitorea y retribuye la
obtención de objetivos trazados
26
Juan Carlos Cortázar Velarde
gestión operativa, a continuación se pasará una breve revista a cada uno
de ellos, dado que tienen importantes implicancias para la gestión de la
implementación.
Los sistemas de creencias comunican dentro de la organización un
conjunto de definiciones conceptuales (como las definiciones de misión
o las declaraciones de principios) con la finalidad de establecer valores
que aporten intención y dirección al conjunto de la organización. Los
valores orientan el esfuerzo de búsqueda de nuevas oportunidades para
la creación de valor o, cuando surgen problemas en la implementación,
determinan el tipo de problemas que vale la pena enfrentar y el tipo de
soluciones que se consideran valiosas o legítimas. Buscando mejorar el
desempeño de la organización, los sistemas de creencias apuntan a promover una actitud de compromiso, que consiste en “creer en los valores
organizacionales y estar deseoso de esforzarse para lograr los propósitos
generales de la organización” (Simons 1995: 38). Sin embargo, es necesario limitar aquellas conductas que no se orientan por los valores de la
organización y debilitan el compromiso de sus miembros. De igual manera, es preciso que la búsqueda de oportunidades se concentre en áreas
de interés estratégico para la organización, evitando así una dispersión
infructuosa de esfuerzos. Esta es la función de los sistemas limitantes, que
a través de medios como los códigos de ética y los sistemas de sanción
delimitan las áreas de interés estratégico para la organización y proscriben
conductas riesgosas o ilegítimas.
Tomando en cuenta la conceptualización que ya se ha hecho de la
gestión operativa, resulta fácil ver el vínculo entre estos dos sistemas de
control y las rutinas operativas. Como se ha indicado, las rutinas operativas consisten en un continuo esfuerzo de interpretación de situaciones,
identidades y reglas. En la medida en que los operadores estén efectivamente comprometidos con los valores y objetivos de la organización,
dicho ejercicio interpretativo será coherente con la intención estratégica
de la misma, lo que posibilitará que su desempeño cotidiano aporte a la
creación de valor. Los sistemas de creencias y limitantes deben lograr que
dicho compromiso se desarrolle y mantenga.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
27
El vínculo entre la gestión operativa y el control de gestión es más
visible en el caso de los sistemas de control diagnóstico. Mediante estos
sistemas los gerentes monitorean los resultados de las operaciones y corrigen las desviaciones respecto de los estándares establecidos. Para lograr
este cometido, dichos sistemas generan e interpretan información sobre
determinadas variables críticas del desempeño. A partir de tales variables
se establecen estándares, con los cuales luego se miden y comparan los
resultados operativos y, finalmente, si aquellos estuvieran por debajo de
estos, se adoptan medidas correctivas. La medición del desempeño es
una actividad clave del control diagnóstico, que sin embargo se complica
notoriamente cuando un alto grado de ambigüedad interpretativa afecta
la gestión operativa, como sucede en aquellas actividades que difícilmente
pueden ser programadas como rutinas (Noordegraaf y Abma 2003).28 Los
sistemas de control diagnóstico se concentran en la identificación de errores y desvíos, los que a su vez conducen a corregir las rutinas y procesos
operativos. Funcionan como mecanismos de retroalimentación negativa
del proceso operativo. Herramientas como el “cuadro de mando integral”
(balanced scorecard) permiten a los gerentes tener una visión global de las
variables críticas de desempeño, identificar desvíos y activar la retroalimentación correctiva (Kaplan y Norton 1992, 2000; Niven 2003).
La calidad ha surgido en las últimas décadas como una de las variables de desempeño más importantes, tanto en el sector privado como en el
público (Simons 1995, Pollit y Bouckaert 1995). Una definición básica de la
calidad se entiende como el grado en que el bien o servicio cumple con las
especificaciones necesarias para satisfacer las necesidades y expectativas de
los usuarios.29 Al establecerse variables críticas de calidad, es posible para
28
Los autores distinguen entre las prácticas canónicas (caracterizadas por un bajo nivel de ambigüedad) y
las no canónicas (caracterizadas por la complejidad e inconsistencia). Asimismo cuestionan los esfuerzos de
aplicar a la gestión pública mediciones de desempeño adecuadas a las prácticas canónicas, argumentando
que la gestión pública se sitúa en un punto intermedio entre lo canónico y lo no canónico, o claramente en
el terreno de las prácticas no canónicas. Sostienen así que se necesitan mediciones procesuales, multidimensionales y capaces de incorporar las visiones e intereses de los distintos actores involucrados, en lo que
denominan un ejercicio de “evaluación pluralista” (Noordegraaf y Abma 2003: 868).
29
Como se verá luego, esta definición se hace más compleja al considerar la generación de servicios y más aún
al considerar los servicios generados por el sector público.
28
Juan Carlos Cortázar Velarde
la organización identificar situaciones en las cuales los bienes o servicios
producidos no satisfacen tales expectativas, activándose el mecanismo de
retroalimentación negativa propio del control diagnóstico. La perspectiva
de control total de la calidad da un paso más allá y propone concentrar
el control en prevenir las fallas más que en corregir errores ya cometidos
(Ishikawa 1997). Las técnicas de control total de la calidad enfatizan la
participación de los operadores en el análisis de los procesos operativos
y en la búsqueda de soluciones a los problemas identificados, para evitar
los errores que generan insatisfacción a los consumidores o usuarios. La
mirada de calidad total no se concentra entonces exclusivamente en las
características de los bienes o productos desarrollados, sino también en el
mejoramiento continuo de los procesos operativos que los generan.
Una organización que se concentre exclusivamente en corregir errores y alinear los procesos operativos con la estrategia existente, corre serio
riesgo de perder de vista las oportunidades que se presenten para generar
valor de nuevas y mejores maneras. Es necesario, por lo tanto, contrapesar
la retroalimentación negativa efectuada a través del control diagnóstico
con procesos de retroalimentación positiva que impulsen a los miembros
de la organización a aprender nuevas maneras de hacer las cosas a partir
de los retos y oportunidades existentes. Este es el papel de los sistemas de
control interactivo mediante los cuales la organización se vuelve sensible a
la emergencia de nuevas estrategias. La investigación, el cuestionamiento
de las rutinas existentes, la experimentación y el aprendizaje organizacional corresponden a este tipo de mecanismos. En el siguiente apartado se
volverá sobre estos sistemas y su vínculo con las operaciones, al estudiar
el desarrollo de las competencias organizacionales.
Considerando de manera conjunta los cuatro sistemas –o “palancas”– de control, Simons afirma que mediante ellos se crean y gestionan
fuerzas de carácter opuesto: “Dos de estas palancas de control –los sistemas
de creencias y los sistemas de control interactivo– crean fuerzas positivas
e inspiradoras. (…) Las otras dos palancas –los sistemas limitantes y
los sistemas de control diagnóstico– crean restricciones que aseguran el
cumplimiento de las órdenes” (1995: 7-8). La implementación efectiva de
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
29
las estrategias exige a los gerentes manejar balanceadamente estas fuerzas
opuestas. La inspiración positiva pura puede llevar a la organización a la
dispersión y el desperdicio del esfuerzo creativo, abriendo además las puertas
a comportamientos oportunistas y contrarios a los valores institucionales.
La restricción pura, por el contrario, apaga el compromiso de los sujetos
y la creatividad de la organización, volviéndola incapaz de adaptarse a un
contexto en evolución.
Inspirar y restringir de manera balanceada el comportamiento de
los operadores suele ser complicado. Pero dicha complejidad aumenta al
considerar la gestión operativa en el sector público. Mientras que en las
organizaciones privadas el control de gestión es un proceso que ejecutan
los gerentes para orientar el desempeño de los operadores, en el mundo
público los mecanismos de control no se limitan a ello, sino que recorren
el conjunto de una cadena de relaciones que involucra a ciudadanos,
representantes políticos, autoridades ejecutivas, gerentes y proveedores
(Burki y Perry 1998, Banco Mundial 2003). Si bien existe un ámbito de
interacción inmediata entre gerentes y proveedores por un lado y proveedores y usuarios por el otro, el ámbito del control no se limita a esa área,
dado que la generación de valor depende de la cadena en su conjunto y
no sólo de aquellos actores directamente involucrados en la generación y
el uso de los bienes y servicios.30 En consecuencia, el control de la gestión
operativa en el mundo público es un proceso que no sólo corresponde
a los gerentes, sino también a los ciudadanos, usuarios, políticos y a las
autoridades electas.31
En el mundo público no basta con que el control genere un mejor
desempeño en las organizaciones. Es necesario, además, que estas rindan
cuentas de la utilidad y legitimidad de sus estrategias y acciones ante los
30
Esta es la razón por la cual Moore (1998) distingue dos dimensiones en la noción de valor público, una
referida a las necesidades y expectativas de los usuarios o consumidores y otra ligada a las valoraciones y
percepciones de los ciudadanos en general. Mientras que la generación de valor en el sector privado se vincula
sólo a la primera dimensión, el sector público debe necesariamente considerar ambas.
31
También hay relaciones de control entre estos diversos actores (ciudadanos respecto de políticos, políticos
respecto de autoridades ejecutivas, ciudadanos respecto de autoridades ejecutivas, etc.). Por los alcances de
este trabajo, más adelante se considerarán sólo aquellas relaciones de control directamente vinculadas a la
gestión operativa.
30
Juan Carlos Cortázar Velarde
ciudadanos y sus representantes. La “responsabilización” (accountability)
surge así como una dimensión del control en general y del control de
gestión en particular que no está presente –por ejemplo– en el enfoque de
Simons. Sin embargo, cabe considerar que los mecanismos de control que
deben generar responsabilidad en el sector público –control parlamentario,
control de procedimientos, control social, control de resultados y competencia administrada (CLAD 2000)– deben también crear y gestionar las dos
fuerzas opuestas a las que Simons hace referencia, inspirando y al mismo
tiempo restringiendo la acción de los organismos y funcionarios públicos.
En la cuarta sección de este capítulo se ofrecerán algunas reflexiones respecto de si los mecanismos de control del sector público logran conducir
de forma equilibrada tales fuerzas en relación con el desempeño operativo
de los servicios sociales. Basta ahora con dejar señalado que el control de
gestión en el mundo público debe cumplir el tipo de funciones indicadas
por Simons, pero mediante procesos algo distintos y con un alcance mucho
mayor (que incluye la responsabilización ante la ciudadanía).
Desarrollando las capacidades de implementación
El control de gestión mantiene las actividades operativas dentro del curso
estratégico trazado, pero al mismo tiempo, como se acaba de ver, las renueva
al permitir su mejoramiento y abrirlas a nuevas estrategias de creación de
valor. Ello quiere decir que la organización no sólo debe afinar o fortalecer
las capacidades que posee para la implementación de la estrategia existente,
sino que también debe desarrollar nuevas capacidades para implementar
estrategias distintas. Ahora es momento de considerar entonces la tercera
función que forma parte de la implementación de estrategias: el desarrollo
de capacidades. De manera genérica, puede decirse que las capacidades
son las aptitudes o cualidades que se poseen para el buen desempeño o
ejercicio de alguna actividad.32 Considerando las funciones en las cuales se
32
Es importante observar que las capacidades constituyen una potencialidad para el buen desempeño de una
actividad, mas no indican que dicha actividad se desempeñe efectivamente de manera adecuada. Entre ambas
cosas media la distancia que hay entre la potencia (a la cual corresponden las capacidades) y las acciones.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
31
ha descompuesto analíticamente la implementación de estrategias, interesa
aquí considerar entonces el fortalecimiento y el desarrollo de capacidades
para el buen desempeño de las funciones de gestión operativa y control
de gestión.
¿Qué son las capacidades organizacionales? ¿Cuáles son las más
importantes? Leonard-Barton (1995) las conceptualiza como sistemas
integrados por cuatro dimensiones interrelacionadas: habilidades individuales, sistemas técnicos, sistemas gerenciales y valores. Los conocimientos
y habilidades interiorizados por los individuos son los que permiten la
ejecución fluida de la secuencia de actividades en las que –como se ha
visto– consiste una rutina. En la medida en que las habilidades se basan en
conocimientos tácitos, no son fáciles de transmitir ni de reproducir. Pero
el conocimiento no sólo se acumula en las personas, sino también en los
sistemas técnicos (procedimientos, sistemas de información, tecnologías)
que utiliza la organización. Así, las habilidades y los sistemas técnicos
funcionan como memoria organizacional (Nelson y Winter 1982). El
conocimiento fluye dentro de la organización de la mano del flujo de recursos (humanos, financieros, tecnológicos, de información). Los sistemas
gerenciales (como los de finanzas o recursos humanos) son los que hacen
posible dicha movilización de recursos y conocimiento. Finalmente, los
valores organizacionales determinan qué habilidades y conocimientos son
valiosos y legítimos en la organización.
No todas las capacidades tienen la misma importancia. Hamel y
Prahalad (1990 y 1994) consideran que son estratégicamente centrales
aquellas capacidades que permiten a una organización competir exitosamente, es decir, aquellas que le ofrecen una posición ventajosa frente
a los competidores y se traducen en mayores utilidades. Evidentemente
no es posible trasponer esta concepción a las organizaciones públicas
que, en su mayoría, no actúan en contextos competitivos. Al repensar las
intuiciones fundamentales de la estrategia corporativa a la luz de las particularidades de las organizaciones públicas, Moore (2000) sostiene que
el cumplimiento de la misión institucional desempeña en estas últimas
un papel análogo al que el éxito financiero desempeña en las empresas
32
Juan Carlos Cortázar Velarde
privadas. Mientras que para una empresa el éxito financiero es indicador
certero de la generación de valor (privado), en el mundo público –donde
no es posible una definición objetiva del valor sino que ella deriva de la
deliberación política– el logro de la misión (que es resultado del acuerdo
político) es el indicador fundamental de creación de valor público. En
consecuencia, aquí se propone considerar como capacidades centrales de
una organización pública aquellas que son vitales e insustituibles para el
cumplimiento de la misión institucional: las que influyen directamente
en aquellas características que los usuarios y ciudadanos consideran más
valiosas en los productos y servicios que ofrece la organización, las que
permiten sacar amplio provecho de las oportunidades para la creación de
valor público y, finalmente, las que siendo imprescindibles resultaría muy
difícil volver a generar si se perdieran o deterioraran seriamente.33
Cabe resaltar que las capacidades estratégicas son ambivalentes. Como
señala Leonard-Barton (1995), una capacidad encierra en sí misma el potencial de convertirse en una rigidez para la organización. Así, una capacidad
–tecnológica, por ejemplo– que es estratégicamente central para una organización puede llegar a bloquear la incorporación o el desarrollo de nuevas
tecnologías necesarias para responder a nuevos problemas u oportunidades.34
De este modo, las capacidades adquiridas pueden bloquear el desarrollo de
nuevas capacidades, resistiéndose a cambiar. Al respecto, las habilidades y
los valores suelen ser las dimensiones de una capacidad más resistente al
cambio, mientras que los sistemas técnicos y gerenciales, aunque también
pueden mostrar resistencias, suelen ser más fáciles de transformar.
La autora propone un conjunto de cuatro actividades que permiten
desarrollar capacidades y a la vez evitar que estas se tornen en rigidez. El
33
En cuanto a las capacidades para aprovechar oportunidades que permiten obtener grandes beneficios de
la generación de valor, cabe señalar que estarían vinculadas a las buenas prácticas gerenciales que Bardach
(1998 y 2000) denomina “prácticas inteligentes”, es decir, aquellas que aprovechan oportunidades de generar
valor público a bajo costo.
34
La autora destaca dos situaciones en las que usualmente las capacidades se convierten en rigidez. La primera, cuando la organización –sintiéndose segura de las capacidades desarrolladas– se encierra en ellas,
aislándose del entorno de cambios y desafíos. La segunda, cuando la organización se concentra en realizar
solamente aquello en lo que ya demostró ser bueno. En ambas situaciones, las capacidades pierden su utilidad
frente a contextos cambiantes y simultáneamente impiden el desarrollo de nuevas capacidades.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
33
gráfico 1.4 muestra estas actividades, que actúan sobre los cuatro elementos
que constituyen las capacidades organizacionales. La resolución compartida
de problemas –especialmente operativos– entre personas que tienen distintas
habilidades y conocimientos no sólo permite arribar a soluciones útiles como
respuesta a dificultades presentes, sino que genera nuevas habilidades que
permitirán enfrentar nuevos problemas. La experimentación se proyecta al
futuro, buscando soluciones a posibles problemas importantes o aprovechando
situaciones que parecen encerrar oportunidades valiosas. Puede tratarse de
“experimentación natural” (cuando se adoptan nuevas tecnologías, técnicas o productos simultáneamente en varias partes de la organización) o de
“pilotos” (la innovación se introduce de manera controlada para ser luego
extendida al conjunto de la organización). En ambos casos, la existencia de
un clima que tolere los errores es una condición necesaria.
Pero más allá de las actividades de experimentación, que siempre
tienen un carácter relativamente excepcional, la implementación misma
Gráfico 1.4. Generación de capacidades organizacionales
Presente
Resolución compartida
de problemas
Interno
Externo
Importar
conocimiento
Habilidades
Implementación
e integración
Sistemas técnicos
Sistemas gerenciales
Valores
Experimentación
Futuro
Fuente: Leonard-Barton 1995.
34
Juan Carlos Cortázar Velarde
es una actividad que bajo determinadas condiciones puede promover el
aprendizaje y el desarrollo de capacidades. Durante el ejercicio iterativo
de las rutinas operativas los operadores las adaptan progresivamente: las
“reparan” si producen resultados no deseados, expanden su aplicación
si consideran que abren nuevas oportunidades valiosas o las “fuerzan” si
creen que no llegan a producir los resultados esperados (Feldman 2000).
De esta manera, las rutinas no se mantienen idénticas a lo largo del
tiempo, sino que se adaptan al contexto laboral en el que los operadores
las realizan. Simultáneamente, los operadores adaptan su medio laboral
a los cambios producidos en las rutinas. Pueden producirse así espirales
de adaptación mutua entre las rutinas y el contexto operativo en el que
se desenvuelven.35 De este modo, la actividad operativa puede generar
cambio y aprendizaje, desarrollando nuevas capacidades. Sin embargo,
muchas veces la organización no halla en su interior impulso o conocimiento suficiente para innovar y desarrollar nuevas capacidades. En este
caso es necesario importar conocimientos adquiridos de la experiencia
por otras organizaciones.
El desarrollo de capacidades se realiza principalmente mediante las
actividades correspondientes a las otras dos funciones de implementación
(gestión operativa y control de gestión).36 Así, la resolución compartida de
problemas ocurre en el campo de las operaciones como efecto de dificultades
propiamente operativas, pero también como resultado de la identificación
35
El estudio sobre la implementación del presupuesto participativo en Villa El Salvador –mencionado en la
primera sección de este capítulo– ofrece un claro ejemplo de estas espirales. Los ingenieros de la Dirección
de Desarrollo Urbano, al verse obligados por la nueva práctica presupuestal a dialogar directamente con
los pobladores sobre las características técnicas de las obras y sus costos, debieron cambiar sus rutinas de
trabajo. En lugar de trabajar encerrados en sus oficinas, debieron salir al campo, modificando no sólo sus
horarios y lugares normales de trabajo, sino también sus conocimientos, pues debían aprender sobre áreas
de construcción de las cuales no sabían mucho (puesto que las obras seleccionadas por un territorio podían
ser muy variadas: desde parques hasta techos). Estos cambios en las características de sus puestos de trabajo
influyeron en la forma que fue adquiriendo el presupuesto participativo, pues los ingenieros se convirtieron
en un nuevo mecanismo de contacto entre los comités territoriales y la municipalidad, situación no prevista
en el diseño original del presupuesto participativo. Lamentablemente, esta espiral de cambio adaptativo no
fue aprovechada (Cortázar y Lecaros 2004).
36
Otras actividades, como la capacitación, pueden sin duda contribuir al desarrollo de capacidades. Pero su
efecto real dependerá de cómo se acople a las actividades que efectivamente se realizan en la organización,
como las propuestas por Leonard-Barton.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
35
de errores y fallas mediante el control de gestión. La experimentación suele
derivar del análisis de la información resultante del control de gestión,
aunque también puede surgir por iniciativa propia de los operadores.
La actividad operativa puede generar por sí misma nuevas capacidades
mediante espirales de cambio adaptativo. Finalmente, la importación
de conocimientos suele activarse a partir de la toma de conciencia de las
debilidades existentes en la marcha institucional, lo que suele provenir de
la actividad de control.
En síntesis, para que la implementación de la estrategia avance adecuadamente, las actividades de gestión operativa y de control de gestión no
sólo deben cumplir con sus funciones específicas, sino también contribuir
decididamente al desarrollo de capacidades. De lo contrario, la organización perderá impulso y sus capacidades se cristalizarán en obstáculos que
le impedirán seguir creando valor. Los gerentes tienen la responsabilidad
de identificar, implantar, nutrir y fortalecer aquellas actividades que crean
capacidades y evitan que estas se conviertan en rigidez.
Juntando todo: una visión gerencial y estratégica
de la implementación
A lo largo de las páginas anteriores se ha presentado una visión gerencial
del proceso de implementación aplicable a los programas públicos. Para
ello se ha pasado revista a un conjunto de aportes teóricos provenientes
del campo de la gestión. Dicha visión gerencial entiende la implementación de estrategias como un conjunto de actividades que desempeñan tres
funciones primordiales: gestionar los procesos operativos, ejercer control
estratégico sobre tales procesos y desarrollar capacidades organizacionales
aplicables a la implementación. Estas funciones no se realizan de manera
sucesiva o separada. Por el contrario, como muestra el gráfico 1.5, interactúan estrechamente y ejercen una poderosa influencia mutua.
Como sugiere el gráfico, el desarrollo de capacidades puede producirse
mediante las actividades de gestión operativa y control de gestión, dado que
las actividades generadoras de capacidades sugeridas por Leonard-Barton
36
Juan Carlos Cortázar Velarde
(1995) son actividades estrechamente vinculadas a las operaciones o al
monitoreo.37 Por su parte, el desarrollo de capacidades sostiene las actividades
de gestión operativa y de control de gestión, pues ellas serían imposibles o se
agotarían rápidamente sin el fortalecimiento de las capacidades existentes
o la generación de otras nuevas.
Desde un punto de vista estratégico –retomando lo señalado en
la sección 1–, es posible afirmar que el desempeño de las tres funciones
genera abundantes oportunidades para crear más valor público o para
generarlo de manera más eficiente. El gerente público o social involucrado en la implementación de programas debe ser capaz de percibir
cuándo se presentan dichas oportunidades o de buscarlas activamente,
Gráfico 1.5. Funciones y actividades de la implementación de estrategias
Resolución compartida de problemas
Experimentación
Importación de conocimiento
}
Impulso
a la acción
Restricción
de la acción
Control
de gestión
desarrollo
de
capacidades
Gestión
operativa
}
Programación
y ejercicio de
rutinas
Diseño de
puestos y
estructuras
Espirales de cambio adaptativo
Resolución compartida de problemas
Experimentación
Fuente: Elaboración propia.
37
Evidentemente, no basta con que se realicen actividades operativas o de control de gestión para que se
desarrollen capacidades estratégicas. El argumento de Leonard-Barton apunta a que determinadas formas
de efectuar dichas actividades pueden contribuir en la formación de capacidades. Desde un punto de vista
funcional, sería entonces posible afirmar que determinadas actividades de gestión operativa y de control de
gestión pueden desempeñar adicionalmente funciones de desarrollo de capacidades, bajo condiciones como
las establecidas por la autora.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
37
a través de actividades como la resolución de problemas, la experimentación, la adaptación progresiva de las rutinas o el aprendizaje de otras
organizaciones. Por otra parte, como ya se ha visto, las actividades de
gestión operativa y control de gestión exigen a los actores involucrados
interpretar situaciones, acciones y reglas a partir de sus propios valores,
visiones e intereses. Esto abre la puerta a innumerables oportunidades
de interacción y conflicto estratégico. En consecuencia, un buen gerente
debe considerar tanto las oportunidades de creación de valor como las
interacciones estratégicas que tienen lugar durante la implementación, y
ser capaz de pensar y actuar estratégicamente (y no mecánicamente).
LA IMPLEMENTACIÓN EN EL CASO
DE LOS SERVICIOS SOCIALES
La literatura gerencial establece una ya conocida distinción entre la
generación de productos y la de servicios, atendiendo a que su distinta
naturaleza implica diferencias importantes en los procesos operativos
y de control de gestión. En esta sección se pasará una revista rápida a
dicha diferenciación, con el fin de hacer algunas precisiones respecto
de la implementación de aquellos programas sociales centrados en la
provisión de servicios.
Las particularidades de la provisión de servicios
Sancho Royo ofrece una definición de los servicios que permite apreciar
aquellas características que los diferencian de los productos: “Un servicio es
una actividad o serie de actividades de naturaleza más o menos intangible
que usualmente, aunque no necesariamente, tiene lugar en la interacción
entre una persona y una organización, a través de medios físicos y sistemas
de prestación, los cuales son ofrecidos como soluciones a las demandas de
aquella persona” (1999: 93-94). De esta definición el autor deduce varias
características específicas de los servicios:
38
Juan Carlos Cortázar Velarde
a. Los servicios son intangibles, de manera que la apreciación o
valoración del servicio por parte de quien lo utiliza es fundamentalmente subjetiva.
b. La prestación de servicios es heterogénea, puesto que cada prestación debe adaptarse a las características concretas y a las demandas
específicas del usuario. Esto exige que el sistema de provisión sea
más flexible que el de producción de bienes.
c. La generación y el uso de servicios son procesos inseparables, pues
a diferencia de los bienes los servicios se crean, ofrecen y utilizan
en un mismo momento y lugar.
d. El usuario participa en la generación de los servicios, pues para
que estos existan son necesarias su presencia y cooperación. El
usuario es entonces coproductor de los servicios, de manera que
el valor que se crea depende tanto del proveedor como del usuario
y de su cooperación efectiva. Así, la provisión de servicios no sólo
está influida por los intereses, visiones y valores de los proveedores
–como se ha visto que sucede en todo proceso de implementación– sino también por los que corresponden a los usuarios.
e. La satisfacción con los servicios recibidos se aprecia usualmente
a posteriori, dado que su efectividad es materia de confianza y no
de simple inspección como sucede con muchos bienes. Esto hace
compleja la apreciación del valor de los servicios por parte de los
usuarios.
f. La provisión de servicios, a diferencia de la de bienes, no transfiere
su propiedad al usuario.
La inseparabilidad entre provisión y uso de los servicios, el papel de coproducción que desempeñan los usuarios y la importancia que tiene su
propia subjetividad en la apreciación del valor de los servicios, conduce a
pensar que la interacción entre los proveedores y los usuarios constituye
el nudo gordiano de la generación de servicios. Es por lo tanto necesario
profundizar en ella.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
39
Proveedores, usuarios y ciudadanos: la experiencia del servicio
Como señala Lovelock (1988), mientras que en la producción y distribución
de bienes el consumidor no tiene mayor relación con los productores, en
el caso de los servicios el usuario “literalmente ingresa en la fábrica”. Pero
si se considera –como es el interés en estas páginas– el caso de los servicios
provistos por organizaciones públicas, puede verse que tras los usuarios
entra mucha gente más a la fábrica: autoridades ejecutivas, representantes
políticos electos y los ciudadanos en general. Una primera razón para
ello es que estos servicios se financian con recursos públicos, de manera
que los ciudadanos y sus representantes tienen algo que decir al respecto.
Pero hay una razón de mayor peso: que los servicios públicos existen para
responder a problemas que la colectividad política define como públicos.
Como es sabido, en el mundo público no es posible ponerse objetivamente
de acuerdo en qué problemas merecen o no una acción pública o a cuáles
debe darse prioridad. En consecuencia, tampoco es posible señalar objetivamente qué bienes y servicios (es decir, qué políticas para producirlos)
son más valiosos (Moore 1998; Lindblom 1991).38 Todo ello –los problemas
y las políticas– son así resultado de la deliberación y del acuerdo político,
lo que involucra a los ciudadanos y sus representantes.
Los programas sociales existen entonces para responder a demandas
procesadas colectivamente por los ciudadanos a través del sistema político.
Requieren por lo tanto decisiones y recursos públicos que están bajo el
control de los políticos electos y las autoridades ejecutivas que representan
al conjunto de ciudadanos. Los proveedores –responsables de gestionar y
ejecutar los procesos operativos que se han presentado en la sección anterior– dependen entonces de las autoridades ejecutivas y políticas, debiendo
rendir cuentas ante ellas y ante los ciudadanos. Ciertos mecanismos de
control de la gestión pública, como el control social, deben asegurar que
se efectúe esta rendición de cuentas ante los ciudadanos (y no sólo ante
38
Véase Kingdon (1995) sobre los procesos sociopolíticos mediante los cuales determinadas situaciones se
elevan a la categoría de problemas públicos, y las alternativas que se elaboran para enfrentarlos.
40
Juan Carlos Cortázar Velarde
las autoridades o los políticos). De esta manera, los programas sociales se
vinculan a las expectativas y demandas colectivas de los ciudadanos.
Pero no todos los ciudadanos hacen uso de los servicios que ofrecen
las organizaciones públicas. Aquellos que lo hacen –los usuarios– no sólo
buscan respuestas a las demandas colectivas de la ciudadanía, también
buscan respuestas concretas a necesidades específicas. Desean además que
dichas respuestas tengan en cuenta sus expectativas, visiones y preferencias, por muy diversas que sean. Mientras que los ciudadanos participan
de manera colectiva en la toma de decisiones políticas que influyen en la
marcha de los programas sociales, aquellos ciudadanos que además son
usuarios coproducen los servicios mediante la interacción directa con los
proveedores. Los ciudadanos en general tienen el derecho y la posibilidad
de expresar juicios sobre la utilidad y el valor de los servicios que ofrece el
Estado, pero aquellos que además los usan tienen la posibilidad de emitir
juicios sobre la experiencia que vivieron al ser atendidos. Se trata de dos
dimensiones que no se excluyen mutuamente, pero que marcan ciertas
diferencias. La relación de los servicios públicos con los ciudadanos busca
satisfacer demandas colectivas y, por lo tanto, pone énfasis en el respeto y
la promoción de un estatus de igualdad básica para todos los ciudadanos:
todos tienen el mismo derecho a participar, emitir juicios y tomar decisiones (a través del sistema político). La relación de los servicios públicos
con sus usuarios busca responder a demandas y expectativas particulares
y diversas. Por lo tanto, pone énfasis en el ajuste entre ellas y las características de los servicios que se ofrecen. Moore (1998) menciona esta
situación cuando se refiere a “la naturaleza dual del proceso de creación
de valor público” (89), insistiendo en que las organizaciones públicas –a
diferencia de las privadas– no sólo generan valor para los consumidores
directos sino también para los ciudadanos.
Es un error entender las relaciones de los servicios públicos con los
ciudadanos y los usuarios como si fueran relaciones con sujetos distintos.
Los usuarios son ciudadanos y no dejan de serlo cuando hacen uso de los
servicios públicos, pero al hacerlo añaden el rol de usuario al de ciudadano.
Como señala Mintzberg (1999) los individuos se relacionan con el Estado de
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
41
varias maneras, en función del tipo de papel que desempeñan en situaciones
y contextos diversos. Los roles sociales no son necesariamente excluyentes
entre sí, pues como sucede con los papeles de ciudadano y de usuario, son
las mismas personas las que los ostentan.39 Desempeñar varios roles e intercambiarlos continuamente es parte de la esencia de la vida social.
¿Por qué es importante para este tema considerar el papel de usuario?
Porque permite entender la centralidad que tiene la experiencia del servicio
para comprender la provisión de servicios públicos. Los ciudadanos que
son usuarios de los servicios han obtenido una experiencia de ellos. Esta
experiencia es importante por dos razones: a) porque constituye el escenario
en el cual se producen interacciones estratégicas entre los proveedores y
los usuarios, y b) porque es a partir de ella que se puede evaluar el grado
de satisfacción que los servicios proporcionan, es decir, el grado en que se
logra generar valor público.
Sobre el primer punto ya se ha hecho referencia en la primera
sección de este capítulo. La interacción estratégica entre proveedores
y usuarios es importante porque influye poderosamente en el curso
efectivo que siguen los programas sociales. Como indica Lipsky (1980),
esta interacción gira en torno al “procesamiento” al cual los proveedores
someten a los usuarios y a la resistencia que estos ofrecen. El curso del
proceso de implementación no depende entonces exclusivamente de las
decisiones de diseño del programa ni de las acciones y decisiones de los
operadores. Depende también de lo que usuarios y proveedores hacen
durante la experiencia de coproducción del servicio. En consecuencia, el
gerente social debe prestar particular atención a dicha experiencia, pues
en ella se juega en gran medida el curso efectivo que tendrá la implementación del programa social. Dicha atención debe concentrarse en los
principales elementos que dan forma a la experiencia de coproducción
del servicio y que resultan ser en gran medida los que se han considerado
constitutivos de la implementación: las competencias profesionales de los
39
Al respecto, el trabajo de Alford (2002) ofrece también un esfuerzo por pensar los papeles de “customer”
(usuario) y “ciudadano” de manera complementaria. El autor pone énfasis en aspectos vinculados al aporte
que los usuarios de los servicios realizan como coproductores.
42
Juan Carlos Cortázar Velarde
proveedores, el diseño uniforme o flexible de los puestos operativos, el
grado de programación rutinaria adecuado para la actividad operativa,
los mecanismos para generar compromiso con la labor, los mecanismos
para retroalimentar el proceso operativo y superar sus fallas y las actividades que pueden permitir desarrollar capacidades.
El segundo punto que muestra la importancia de la experiencia del
servicio se refiere a que es indispensable tomarla en cuenta para apreciar
en qué medida se creó valor público. Evidentemente, la consideración del
valor público creado excede la relación entre proveedores y usuarios, en
la medida en que dicho valor remite al proceso de deliberación política
y a criterios como los de eficiencia, sostenibilidad y equidad que pueden
escapar a las consideraciones de los usuarios individuales. Sin embargo,
no se puede afirmar que un servicio público crea valor sin saber cómo
juzgan los usuarios la experiencia que tuvieron con él.40 Esto es problemático, porque los usuarios juzgan los servicios en función del grado de
satisfacción que obtienen, lo que es altamente subjetivo.41 Como toda
interpretación, los juicios sobre el grado de satisfacción logrado se ven
afectados por importantes ambigüedades, que se suman a las que afectan
la labor operativa de los proveedores de los servicios. En la medida en
que debe orientar su acción hacia la creación efectiva de valor público, el
gerente social tiene, por lo tanto, que considerar la experiencia del servicio
como un escenario indispensable para controlar y evaluar si el programa
está o no creando valor.
La experiencia del servicio es un escenario de carácter marcadamente interpretativo. Las rutinas operativas exigen a los operadores
interpretar las situaciones complejas que presentan los usuarios de los
servicios, evocar los papeles operativos en juego y seleccionar y aplicar reglas de procedimiento apropiadas. Por parte de los usuarios, la
experiencia del servicio supone interpretar su propia situación como
40
41
Esto alude nuevamente a la idea de “dualidad del valor público” de Moore (1998).
Las dimensiones de la experiencia del servicio que usualmente son consideradas por los usuarios para evaluar el grado de satisfacción se centran en algunos aspectos tangibles del servicio, pero fundamentalmente en
su fiabilidad, su capacidad de respuesta y la seguridad que ofrece (Sancho Royo 1999).
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
43
una que potencialmente puede mejorarse mediante los servicios en
cuestión, comprender las intenciones y acciones de los proveedores
y, finalmente, juzgar si sus necesidades fueron atendidas en grado
satisfactorio. Cuando todo esto sucede en un escenario público, las
ambigüedades aumentan como resultado de la incorporación del proceso de deliberación política. Si además se trata de servicios sociales, la
ambigüedad se acrecienta aún más. Ello debido a que la comprensión
de los problemas sociales se caracteriza por una marcada conflictividad,
en la cual las interpretaciones responden a intereses sociales y políticos
en pugna. Las discusiones políticas y técnicas sobre el desarrollo social,
sobre los modelos de políticas sociales y sobre sus instrumentos son
buenas muestras de las ambigüedades y conflictos que afectan el campo
de los programas sociales. Sulbrandt (2002) señala que en situaciones
marcadamente ambiguas y que enfrentan problemas complejos como
los sociales, las intervenciones de política pública no pueden sino echar
mano de hipótesis y herramientas “blandas” (que se basan en una comprensión débil de las relaciones causales entre acciones, problemas y
resultados). Considerando el conjunto de ambigüedades mencionadas,
la experiencia del servicio parece ser un escenario en el cual los gerentes
sociales sólo pueden intervenir mediante el uso de este tipo de hipótesis
y herramientas. Esta afirmación, como se verá más adelante, conduce
a pensar que las características de las actividades y puestos de trabajo
relativos a los programas sociales deben gozar de un grado importante
de adaptabilidad y flexibilidad.
En síntesis, la experiencia de interacción y coproducción entre
proveedores y usuarios es fundamental para comprender y mejorar la
implementación de los programas que proveen servicios sociales, por
lo que los gerentes sociales no deben perderla de vista. Esta experiencia
no niega la importancia que tiene la relación de responsabilización que
los servicios públicos deben mantener con respecto a la ciudadanía y
al sistema político. Por el contrario, como se sugiere más adelante, su
mejoramiento puede colaborar con el fortalecimiento de los derechos y
prácticas ciudadanas.
44
Juan Carlos Cortázar Velarde
UNA AGENDA PARA PROFUNDIZAR LA REFLEXIÓN
En el análisis expuesto en las páginas anteriores sobre la implementación, considerada desde una doble perspectiva gerencial y estratégica, se ha hecho referencia a
algunos temas centrales para gestionarla, tales como las formas organizacionales,
la aplicación de la noción de calidad a los programas sociales o las funciones
gerenciales que deberían cumplir los mecanismos de responsabilización pública,
entre otros. Ahora, para finalizar este capítulo, se hará una breve referencia a
algunos de estos asuntos, proponiendo de manera inicial algunas preguntas y
pistas que pueden servir para seguir reflexionando sobre el papel de los gerentes
sociales en la implementación de los programas sociales.
Formas organizacionales y programas sociales
Como se ha señalado, las características del proceso de implementación
inciden en la forma estructural que la organización va adoptando. La
fluidez y eficiencia de la implementación de un programa social dependen
en buena medida de que la estructura de la organización o de las organizaciones que lo ejecutan sea adecuada a sus peculiaridades. Al respecto,
Martínez Nogueira (1998) propone una tipología de los programas sociales que resulta útil para estudiar la relación entre implementación y
formas organizacionales. El autor plantea dos criterios de clasificación:
la “programabilidad” de las actividades y el grado de interacción con el
usuario. El primer criterio remite al proceso de programación rutinaria
de las actividades al que se ha hecho referencia en la primera sección de
este capítulo, mientras que el segundo guarda relación con la experiencia
del servicio (en la medida en que suponga mayor o menor cooperación
activa del usuario). El gráfico 1.6 muestra una propuesta de clasificación
de los programas sociales que retoma los criterios de Martínez Nogueira
pero limita su aplicación al proceso de implementación.42
42
Martínez Nogueira aplica ambos criterios al conjunto del proceso de diseño e implementación de los programas. Ello conduce a una clasificación algo distinta de la que se presenta aquí.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
45
Como sugiere el gráfico, los programas sociales concentrados en la
generación y transferencia de bienes o recursos (tipo III) pueden funcionar con un alto grado de programabilidad y escasa cooperación activa de
los usuarios. En la situación opuesta se hallan los programas que buscan
habilitar o empoderar a sus usuarios (tipo I), puesto que para lograr sus
fines requieren una activa cooperación de los usuarios y ello se asocia a
una baja programabilidad de la actividad operativa. Los servicios profesionales (tipo II) –como los de salud o asistencia legal– se sitúan en una
posición intermedia según ambos criterios. La línea punteada en el gráfico
sugiere –a modo de hipótesis– que conforme los programas pasan de la
provisión de bienes (tipo III) a la de servicios (tipos II y I), las posibilidades
de programación son menores dada la complejidad de la experiencia del
servicio que se debe gestionar.
Considerando los criterios de especialización y coordinación que
dan forma a las estructuras organizacionales (Mintzberg 1993), es posible
Gráfico 1.6. Tipología de programas sociales según el grado de “programabilidad”
operativa y de interacción con el usuario
(+)
Interacción
con el usuario
(necesidad de
cooperación activa
del usuario)
(i) programas habilitadores (desarrollo
de capacidades y organización)
(ii) servicios profesionales
(iii) generación y transferencia
de bienes o recursos
(-)
(+)
Programabilidad rutinaria
de las actividades operativas
Fuente: Martínez Nogueira 1998.
46
Juan Carlos Cortázar Velarde
también proponer hipotéticamente que los programas tipo III pueden
funcionar adecuadamente mediante organizaciones claramente jerarquizadas que estandarizan procesos o resultados. Los programas centrados
en servicios (I y II) requieren en cambio estructuras basadas en la estandarización de habilidades (caso típico de los servicios profesionales), en la
supervisión directa o en el ajuste mutuo. La flexibilidad y la adaptabilidad
–usualmente ajenas a las estructuras de tipo jerárquico– serían entonces
características recomendables para este tipo de programas, los cuales se
ven afectados por la ambigüedad y el cambio en mayor medida que los
centrados en la provisión de bienes (Sulbrandt 2002). ¿Cuáles son las formas organizacionales adecuadas para estos distintos tipos de servicios? ¿Es
el modelo de “agencias ejecutivas” (Bresser Pereira 1999) una opción útil
para los programas y servicios sociales en la región? Estas son preguntas
en las que se debe profundizar.
La realidad de los programas sociales en la región parecería indicar
que la mayor parte de ellos opera a través de organizaciones burocratizadas
y jerárquicas. El problema es complejo porque las organizaciones del sector
social en realidad ejecutan programas que pueden corresponder a dos o tres
de los tipos propuestos en el gráfico 1.6. ¿Cuál es la forma organizacional
que debería adoptarse en estas situaciones heterogéneas? ¿Cuáles son las
formas organizacionales adecuadas a programas que proveen bienes y
servicios a la vez?
Además, la “informalidad burocrática” y la “polución legal” son
problemas que aquejan a los programas sociales en la región (Burki y
Perry 1998: 142 y ss).43 Ello puede ser resultado del esfuerzo por enfrentar
los problemas derivados de la ambigüedad y la interacción estratégica en
el caso de programas tipo I y II, mediante medidas de corte burocrático
aplicables a los programas tipo I. La continua emisión de normas y regulaciones se convierte así en la solución para todos los problemas (la
43
Según los autores: “la informalidad se produce cuando la conducta burocrática informal real no corresponde a las reglas formales. Aunque parecen ser cumplidas, las reglas son infringidas o tergiversadas; de
hecho, el Estado de derecho se encuentra socavado.” La polución legal consiste en la existencia de un gran
número de normas y reglas.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
47
corrupción, la falta de compromiso de los operadores, el oportunismo de
los usuarios, la ineficiencia de las rutinas, etc.), generándose un problema
de exceso de regulaciones. ¿Es posible superar estos problemas en el caso
de los programas sociales? ¿Qué formas de organización podrían sentar
condiciones operativas que eviten la polución legal y la informalidad? ¿Son
la flexibilización y la desregulación de los servicios sociales un camino
útil? ¿Es posible convencer a políticos, autoridades ejecutivas y ciudadanos
de la necesidad de organizaciones menos reguladas para la provisión de
servicios sociales?
El papel y la profesionalización de los gerentes sociales
Si la gerencia consiste en “asumir responsabilidad por el desempeño de un
sistema” (Metcalfe y Richards 1993: 37), entonces los gerentes sociales son
responsables por desempeñar aquellas funciones necesarias para que los
programas sociales funcionen eficientemente, generando bienes y servicios
que conduzcan de manera sostenida a una mayor equidad y desarrollo
social. Dichas funciones se refieren al desarrollo de estrategias, su implementación y evaluación, es decir, al conjunto del proceso de gestión.44 En
el caso específico de los procesos de implementación, los gerentes deben
desempeñar tres funciones primordiales: la gestión operativa, el control
de gestión y el desarrollo de capacidades organizacionales.
Un tema recurrente en las discusiones sobre el desempeño adecuado
de los gerentes públicos es el de cuánta “libertad para gestionar” debe asignárseles (Hood 1991 y 2000). ¿Cuál es el grado de discrecionalidad gerencial
que debería reconocerse a los gerentes sociales? En el caso específico de
las funciones de implementación puede pensarse que –de acuerdo con lo
sugerido por el gráfico 1.6– la gestión operativa y el control de gestión requieren mayor discrecionalidad en aquellos programas sociales que proveen
servicios sociales (tipos I y II) que en aquellos que sólo proveen recursos
44
Gaetani (2002) coincide con esta manera de entender la gerencia social, aunque él habla explícitamente
de los elementos del proceso de formación de políticas y no del desempeño de funciones gerenciales. Sin
embargo, la idea es la misma.
48
Juan Carlos Cortázar Velarde
y bienes (tipo III). Ello debe ser así porque, sin un espacio significativo
de libertad para analizar y tomar decisiones, los gerentes sociales no podrían actuar de manera adaptativa y flexible en situaciones que requieren
elevada interacción con los usuarios y que además suelen ser ambiguas y
dinámicas (Sulbrandt 2002).
Gaetani (2002) sugiere considerar la caracterización sociocultural de
las formas de gestión pública elaborada por Hood (1998) para reflexionar
sobre las atribuciones y características profesionales que deberían tener
los gerentes sociales. En función de distintas matrices culturales, Hood
identifica cuatro formas de gestión pública: “fatalista” (caracterizada por
la falta de confianza y cooperación interna, por lo que la acción conjunta
es posible sólo mediante coerción externa); “jerárquica” (centrada en el
seguimiento de reglas y procedimientos que provienen del tope jerárquico
del sistema público); “individualista” (que prefiere la solución de problemas mediante la negociación y la transacción) y, finalmente, “igualitaria”
(basada en la participación intensiva de los actores involucrados, que debaten constantemente las reglas de juego y sus consecuencias). Las formas
jerárquicas de gestión tal vez sean adecuadas para aquellos programas
sociales centrados en la transferencia de bienes y recursos, pero podrían
ser menos útiles en el caso de la prestación de servicios. ¿Serán las formas
de gestión “individualistas” o “igualitarias” apropiadas para la prestación
de servicios sociales dado que en esta se requiere una mayor libertad gerencial? ¿Qué tipo de competencias –aplicables al campo social– incluye
cada una de estas formas de gestión?
Es claro que resulta indispensable escapar de las formas de gestión
“fatalistas”, puesto que son las que generan menor valor público (y sin
embargo quizá sean las más extendidas en la región). Por su parte, las
formas “jerárquicas” parecerían estar seriamente afectadas por los problemas de informalidad burocrática y polución normativa a los que ya
se ha hecho referencia, y es urgente mejorar su calidad. ¿Cómo escapar
del predominio de formas de gestión “fatalistas” o de formas pobres de
gerencia “jerárquica”? A esta pregunta parece apuntar el reciente debate
sobre la profesionalización de la función pública. Oszlak define la profe-
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
49
sionalización como “(el) proceso orientado a que el personal al servicio
del Estado, pero también la propia organización estatal, adquieran una
serie de atributos, tales como idoneidad, mérito, objetividad, vocación de
servicio, orientación a resultados, honestidad, responsabilidad y adhesión
a valores democráticos” (2003: 223). Para ello sugiere un conjunto de
proposiciones normativas, como el reclutamiento mediante competición
objetiva, el diseño de puestos flexibles, la carrera basada en el desempeño,
la evaluación centrada en resultados, la remuneración competitiva, una
capacitación orientada a la polivalencia y a la movilidad horizontal y, finalmente, evitar la inmovilidad absoluta de los funcionarios. ¿Será aplicable
este tipo de proposiciones al campo más específico de la gerencia social?
¿Se favorece con ellos la flexibilidad y adaptabilidad que parecen necesarias
para la gestión de los servicios sociales en particular? Estas preguntas, como
muchas de las planteadas hasta ahora, requieren no sólo mayor discusión
teórica y política, sino también una mayor experimentación que permita
aprender desde los aciertos y errores de la práctica.
Gestión de la calidad en los programas sociales
La calidad ha surgido en el mundo gerencial como una de las principales
variables para evaluar y controlar el desempeño de las organizaciones. La
reflexión sobre la calidad surge en el mundo de la producción de bienes
(Ishikawa 1997) pero rápidamente transita hacia el de los servicios e incluso al de los servicios públicos (Pollit y Bouckaert 1995; De Quatrebarbes
1996). Este tránsito no ha sido fácil, debido a la naturaleza de los servicios.
La intangibilidad de estos y el papel de coproductor que tiene el usuario
agregan complejidad, ambigüedad y subjetividad a la evaluación de la
calidad de los servicios.
Torres (2002) distingue tres formas de entender la calidad en el caso
de los servicios públicos. En primer lugar, desde el punto de vista de la racionalidad burocrática, la calidad de los servicios depende de su realización
conforme a la normativa vigente, de manera que el ciudadano reciba un
servicio que respete los principios éticos y de bien común que orientan la
50
Juan Carlos Cortázar Velarde
acción estatal. Por su parte, la racionalidad gerencial pone énfasis en el grado
en que el servicio cumple con las cualidades requeridas para satisfacer las
necesidades y expectativas de los usuarios, para lo cual es central prestar
atención a la experiencia del servicio que tienen. Finalmente, la racionalidad
ciudadana entiende la calidad en relación con la respuesta que se logra dar
a las necesidades y aspiraciones colectivas de la ciudadanía.
Entonces, el cumplimiento del mandato (misión), la satisfacción de
los usuarios y la respuesta a las demandas de la ciudadanía parecen ser tres
consideraciones necesarias para construir una noción de calidad aplicable a
los servicios sociales que ofrece el Estado. Podría decirse, reuniendo dichos
elementos, que un servicio social es de calidad cuando: a) cumple con la
misión que le fue asignada mediante la deliberación política, b) responde a
las aspiraciones y valoraciones de la ciudadanía y c) genera una experiencia
que satisface las expectativas y necesidades de los usuarios (De Quatrebarbes
1996). Esta definición parece ser congruente con los avances de la reciente
discusión sobre las relaciones entre Estado, servicios públicos y ciudadanos.45
Pero, ¿es posible operacionalizar estos conceptos a fin de lograr un enfoque de
calidad que sea efectivamente capaz de orientar las actividades de control de
gestión en la provisión de servicios sociales? ¿Es posible identificar variables
críticas de desempeño a partir de conceptos como los mencionados? ¿Qué
herramientas de control ayudarían a hacerles el seguimiento? Es importante
responder estas preguntas porque existe el riesgo de quedarse con una buena
definición conceptual sin llegar a definiciones operacionales que permitan
efectivamente utilizar herramientas de control de calidad.
Asimismo, una de las principales utilidades que ha tenido el enfoque
de calidad en la producción de bienes ha sido su capacidad de centrar la
atención de gerentes, operadores y usuarios en el mejoramiento continuo de
los procesos productivos.46 ¿Es posible transferir esta ventaja al mundo de
los servicios sociales? ¿Es adecuado aplicar las herramientas del control total
de la calidad? ¿Es posible comprometer a gerentes, operadores y usuarios
45
Así, por ejemplo, estos tres elementos aparecen dentro de la comprensión del valor público elaborada por
Moore (1998), aunque él no reflexiona directamente sobre la calidad de los servicios.
46
Este es uno de los principales aportes del enfoque de control total de la calidad (Ishikawa 1997).
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
51
Gráfico 1.7. La dinámica de las estrategias de mejoramiento de la calidad
Orientación hacia el productor
Producción burocrática
tradicional centrada
en los productores
Coproducción
voluntaria centrada
en los productores
1
Relaciones tradicionales
Nuevas relaciones
Imperio de la ley / costos
Consulta / decisión /
implementación / evaluación
2
Producción burocrática
tradicional con orientación
hacia el ciudadano
3
Producción co-determinada
por ciudadanos/usuarios
enfocada en la calidad
Orientación hacia el usuario
Fuente: Pollit y Bouckaert 1995.
de los servicios públicos en un esfuerzo de mejoramiento continuo? Una
de las dificultades para impulsar acciones de mejoramiento continuo en los
servicios sociales consiste en la subjetividad, ambigüedad y conflictividad
que caracterizan a la experiencia del servicio, la cual constituye un terreno
privilegiado para observar su calidad. ¿Es posible construir indicadores
de calidad aplicables a la experiencia de los servicios sociales? Sin duda,
para ello serían útiles recomendaciones como las de Noordegraaf y Abma
(2003), respecto de la necesidad de elaborar mediciones procesuales que
sean capaces de captar los puntos de vista de distintos actores.
Un enfoque de calidad puede introducirse en los servicios sociales
con distintos grados de radicalidad en cuanto al papel que se reconoce a
los usuarios-ciudadanos. Bouckaert (Pollit y Bouckaert 1995) halla en la
experiencia de los servicios públicos europeos tres estrategias distintas de
mejoramiento de la calidad, que responden a diferentes formas de entender
el involucramiento de los usuarios en la gestión de los servicios (véase el
gráfico 1.7). Las tres se alejan de una situación en la cual no es posible un
52
Juan Carlos Cortázar Velarde
enfoque de calidad: la provisión de bienes y servicios mediante sistemas
operativos centrados en los operadores e indiferentes a los usuarios-ciudadanos. La primera estrategia se orienta a incorporar el aporte voluntario
de los usuarios, pero sin concederles mayor capacidad de influencia sobre
las decisiones y la gestión de los servicios. Esta estrategia se ha aplicado en
Europa básicamente como un medio para controlar los costos de producción
de los servicios gracias al aporte voluntario de los usuarios. La segunda
estrategia conduce a una situación en la cual hay una mayor orientación
hacia el usuario, lo que se traduce en considerar información sobre sus
expectativas y satisfacción. Pero los operadores siguen manteniendo el
control total de la gestión y la información sobre la calidad es procesada
de manera burocrática sólo para corregir errores. Finalmente, la tercera
estrategia es la más interesante, puesto que conduce a que el sistema de
gestión se centre en las necesidades, expectativas y satisfacción de los usuarios. Estos son además reconocidos como actores en el proceso de toma de
decisiones, asumiendo responsabilidad en el diseño, la implementación y
la evaluación del programa.
¿Cuáles de estos caminos se podrían recorrer en el caso de los servicios
sociales latinoamericanos? ¿Es posible buscar un papel más activo y decisivo
de los ciudadanos-usuarios en la gestión de los servicios sociales? Estas dudas
se articulan con las planteadas sobre las formas organizativas y la libertad
gerencial que se quiera reconocer a los gerentes sociales, puesto que una
mayor participación de los usuarios en la gestión de los servicios requiere
organizaciones y formas de gestión adaptativas y flexibles. Resulta obvio que
para resolver estas dudas es necesaria –nuevamente– la experimentación.
Control de gestión: la tensión entre impulsar y restringir
Los sistemas de control de gestión retroalimentan la gestión operativa,
generando por un lado fuerzas que tienden a impulsar y proyectar la acción de los operadores hacia nuevas oportunidades y, por el otro, fuerzas
que buscan restringir y corregir dicha acción (Simons 1995). ¿Los mecanismos de control de la gestión pública que se aplican en la región a los
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
53
Cuadro 1.1. Formas y sistemas de control: mecanismos en uso en la región
Sistemas (palancas) de control
Formas
de control
público
Generadores de impulso
Generadores de restricciones
Sistemas
de creencia
Sistemas
limitantes
Control
parlamentario
Códigos de
ética funcional
Sistemas
de control
interactivo
Sistemas
de control
diagnóstico
Fiscalización
parlamentaria
Control de
procedimientos
Controles de
probidad,
controles
financieros,
auditoría interna
Controles de
probidad,
controles
financieros,
auditoría interna
Participación en
definición de
políticas
Fiscalización,
mecanismos de
transparencia,
derechos de
acceso a
información
Evaluación
participativa,
monitoreo por
usuarios,
cogestión
Control
por resultados*
Evaluación de
políticas y planes
Evaluación de
políticas y planes
Evaluación de
políticas y planes,
evaluación para
planificación y
asignación
presupuestal
Competencia
administrativa
Concesión de
poder de elección
al usuario
Control
social
Participación en
definición de
políticas
Concesión de
poder de elección
al usuario
* Véase esta forma de control en Cunill y Ospina (2003)
Fuente: Elaboración propia.
servicios sociales desempeñan efectivamente ambas funciones? El cuadro
1.1 muestra un esfuerzo inicial por vincular las formas de control público
consideradas en un estudio del CLAD (2000) con las cuatro “palancas” de
control propuestas por Simons. En ella se sitúan los mecanismos o herramientas puestas en práctica en la región en función del tipo de “palanca”
que estarían activando. 47
Llama la atención la clara concentración de los actuales mecanismos
de control en el establecimiento de límites y restricciones a los funciona47
Este es un ejercicio intuitivo, pues no tenemos fundamento empírico a la mano para sustentar este tipo de
generalizaciones en la región. Esa es una tarea que debería ser acometida en el futuro.
54
Juan Carlos Cortázar Velarde
rios y organizaciones públicas. La falta de sistemas de control que generen
impulso e innovación puede ser la causa del débil compromiso de los servidores públicos con sus organizaciones, misiones y tareas. También puede
explicar la debilidad de los esfuerzos innovadores y de aprendizaje en los
servicios públicos, puesto que las actividades centrales para desarrollar
nuevas capacidades (como la experimentación, por ejemplo) requieren
un contexto de tolerancia al error. Una situación en la cual los sistemas
limitantes y de control diagnóstico tienen un peso desmesurado no parece
conducir a contextos que toleren la experimentación y el fracaso.
¿Es posible orientar las formas de control en los servicios sociales hacia
la generación de impulso y compromiso por parte de gerentes, operadores
y usuarios? ¿Qué formas de control podrían aportar en mayor medida a
ello? Dado que los servicios implican un alto compromiso activo de los
usuarios, puede sugerirse que el control social debería desempeñar un
papel importante en esto. Por otra parte, cabe preguntarse en qué medida
el control por resultados es aplicable a procesos operativos marcados por
la ambigüedad y el conflicto estratégico.
Plantearse la necesidad de desarrollar los sistemas de creencia y de
control interactivo no quiere decir que se descuide el fortalecimiento
de los sistemas limitantes. La informalidad burocrática y la polución
normativa afectan a estos sistemas, que en la práctica muchas veces son
“letra muerta”. La creciente corrupción impulsa a ciudadanos y políticos
a exigir y aprobar normas cada vez más restrictivas y con sanciones más
severas. Pero tales normas sufren también el efecto de la informalidad
casi de inmediato. ¿Cómo fortalecer el papel de los sistemas limitantes
sin seguir abonando a la polución normativa? ¿Cómo hacerlo evitando
limitar aún más la iniciativa y compromiso de los operadores de los
servicios sociales?
El desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de control diagnóstico
también es una tarea pendiente. Un estudio sobre el desarrollo y empleo
de mecanismos de control por resultados en la región (Cunill y Ospina
2003) muestra que hay serios problemas con la calidad de la información,
y su utilización para retroalimentar efectivamente la gestión. Cabe pensar
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
55
que el fortalecimiento de estos sistemas en los servicios sociales puede ir
de la mano con el desarrollo y la aplicación de un enfoque de calidad para
tales servicios.
Implementación, capacidades institucionales y ciudadanía
La noción de “capacidad estatal” apareció recientemente en los estudios
y discusiones prácticas sobre las reformas estructurales de las políticas
públicas y sociales latinoamericanas. Repetto la define como “la aptitud
de las instancias gubernamentales de plasmar a través de políticas públicas
los máximos niveles posibles de valor social.” (2004: 11) El Banco Mundial
precisa que dicha capacidad no sólo se refiere a la posibilidad efectiva de
aplicar medidas colectivas con el menor costo posible, sino que también
abarca los mecanismos institucionales que “establecen el margen de flexibilidad, las normas y las limitaciones con que deben contar los políticos y
los funcionarios públicos para actuar en pro del interés colectivo” (1997:
89). Sin embargo, la bibliografía sobre el tema suele concentrar su atención
en la aplicación de esta capacidad para el diseño de políticas y de marcos
institucionales adecuados para viabilizar las políticas públicas.48 La implementación –como de costumbre– ha merecido poca atención desde esta
perspectiva. Como en otras discusiones, la gestión de la implementación
constituye un punto ciego en el análisis, como si se pudiera saltar del diseño
a la evaluación de políticas y programas sin prestar mayor atención a lo
que pasa en el momento de poner a operar las actividades y decisiones.
Pero si la capacidad estatal es aquella suma de habilidades, prácticas,
sistemas y procesos que permiten al Estado responder a las demandas ciudadanas mediante políticas públicas, resulta indispensable una reflexión
sobre las capacidades de implementación. Al respecto, los enfoques
neoinstitucionales que inspiran la reflexión sobre las capacidades estatales
son útiles, pero tienen limitaciones a la hora de comprender y analizar el
proceso de gestión. Recurrir a los aportes del pensamiento gerencial –como
48
El texto citado del Banco Mundial (1997) es una muestra de ello.
56
Juan Carlos Cortázar Velarde
se ha intentado hacer en estas páginas– puede ser un complemento ideal
para el enfoque neoinstitucional sobre capacidades estatales.
¿Qué puede aportar la gestión de la implementación al desarrollo
de capacidades estatales? Como se ha visto, retomando a Leonard-Barton
(1995), las actividades de gestión operativa y de control de gestión pueden,
bajo determinadas condiciones, contribuir sustancialmente a la generación
de capacidades organizacionales que forman parte del acervo de capacidades
estatales para ejecutar políticas públicas. En consecuencia, es posible sacar
provecho de la implementación misma como fuente de oportunidades para
el desarrollo de capacidades estatales.49 ¿Cómo hacerlo? Sin duda la experimentación vuelve a ser aquí una práctica indispensable. El campo de las
políticas y de los programas sociales –sin duda uno de los más afectados
por las debilidades institucionales del Estado– es un terreno propicio para
esta experimentación y la resolución compartida de problemas.
La capacidad estatal para ejecutar políticas resulta fundamental
para establecer los niveles de gobernabilidad en una sociedad. Otra
dimensión central de la gobernabilidad es la promoción de papeles y
derechos ciudadanos. En un contexto con un “déficit de ciudadanía”
serio como el latinoamericano, los programas sociales deben contribuir
a fortalecer las prácticas ciudadanas. ¿Puede la adopción de enfoques de
calidad y orientación al usuario contribuir a fortalecer el ejercicio de la
ciudadanía? Considerando la experiencia de países del primer mundo,
Cunill (1997) señala el riesgo de que el énfasis en los papeles de usuario
o consumidor debiliten el ejercicio de los derechos ciudadanos.50 Más
allá de lo que efectivamente haya ocurrido en estos países, creemos que
es posible enfocar el punto de manera distinta en realidades con déficit
49
El estudio de Ilari (2004) sobre la implementación interorganizacional de una nueva modalidad del “Plan
Vida” en la provincia de Buenos Aires (Argentina) muestra cómo dicha experiencia sirvió para desarrollar
capacidades de negociación, coordinación y acuerdo entre las entidades participantes. Más allá del uso que
estas habilidades y capacidades hayan tenido en la puesta en marcha del “Plan Vida”, constituyeron un capital
para las organizaciones participantes, pues la capacidad de gestión interorganizacional es una de las más
necesarias y ausentes en los aparatos públicos de la región.
50
Así, por ejemplo, la incorporación de usuarios en boards o comités de gestión de los servicios de salud o
educación fortalecería su papel de usuarios y co productores, pero ello podría hacerse a costa de limitar la
participación propiamente ciudadana (política) en la definición de las políticas educativas o de salud.
Una mirada estratégica y gerencial de la implementación...
57
de ciudadanía como la latinoamericana. Así, para personas y colectividades relegadas que nunca o muy pocas veces han tenido la oportunidad de ejercer sus derechos ciudadanos, obtener reconocimiento como
coproductores de los servicios sociales y participar en su gestión puede
significar un avance importante en términos del ejercicio efectivo de derechos y de participación en la vida colectiva. La ampliación de su papel
como usuarios mediante estrategias de gestión de calidad de los servicios
(como la tercera estrategia que muestra el gráfico 1.7) puede contribuir
a superar el déficit de ciudadanía. Evidentemente, será importante poner
las condiciones para que dicho papel se proyecte progresivamente hacia
uno de ciudadanía plena.
La implementación, lejos de ser un proceso rutinario de poca importancia, puede ser así fuente de oportunidades estratégicas para el fortalecimiento de las capacidades estatales y de los papeles ciudadanos en la región.
Razón de más para que merezca mayor atención de parte de gerentes,
políticos, autoridades ejecutivas y académicos. El riesgo de no hacerlo es
dejar pasar inadvertidamente oportunidades que están, muchas veces, al
alcance de la mano.
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Juan Carlos Cortázar Velarde
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Capítulo 2
Desafíos estratégicos
en la implementación de programas sociales
Roberto Martínez Nogueira
E
l éxito de las intervenciones dirigidas a remediar situaciones inaceptables
por razones de justicia y solidaridad, como la pobreza, la exclusión o la
discriminación depende en gran medida de la calidad de la implementación.
Esta afirmación no es trivial pues la literatura sobre políticas y programas
sociales suele privilegiar el tratamiento de las concepciones que los gobiernan y sus contenidos, relegando a un segundo plano las cuestiones de
la ejecución. Fijar la atención en la implementación y, por lo tanto, en la
gestión, implica abordar el análisis de la acción pública desde la perspectiva
de los procesos desencadenados, de las relaciones establecidas y del impacto
producidos en la sociedad.
La implementación consiste en transitar un sendero que conduce
desde el mundo simbólico altamente plástico de quienes toman decisiones,
planificadores y productores de conocimiento, al más incierto y resistente
de realidades sociales cristalizadas en escasez de recursos, relaciones de
poder, conflictos de valores, resistencias, retraimiento y pasividad (Etzioni
1976; Brehm y Gates 1999). Esta complejidad explica que las perspectivas
y los argumentos a los que se recurre para abordar esta problemática sean
múltiples y de significación variada, y que en última instancia la implementación no cuente aún con una teoría satisfactoria ni con herramientas
adecuadas para su gerencia.
Este estudio pretende mejorar la comprensión de las condiciones que
inciden sobre los procesos de implementación y de los cursos de acción ne-
64
Roberto Martínez Nogueira
cesarios para lograr que las acciones públicas sean más efectivas. Se postula
que el perfeccionamiento de los conocimientos y de las herramientas de
gestión requiere avanzar en la identificación de las exigencias derivadas
de la diversidad de programas y de las situaciones y condiciones que debe
enfrentar la gerencia. El análisis se centra en tres fuentes de heterogeneidad
e incertidumbre: las tareas requeridas para la producción y entrega de bienes y servicios, la participación social y la coordinación interinstitucional.
Como apoyo para el análisis se presentan tipologías, esquemas e hipótesis
sobre las estructuras de implementación y sobre el papel de la gerencia.
Con esta metodología se pretende eludir los riesgos de la generalización
indebida y los peligros de las aproximaciones casuísticas que dificultan la
acumulación del aprendizaje.
En la primera sección de este capítulo se formulan algunas precisiones con respecto a los programas sociales, a su implementación y a su
gerencia, y se sientan las bases conceptuales sobre las que se proyectarán
los tratamientos y las propuestas. La segunda sección presenta una tipología de los programas sociales que busca ilustrar la heterogeneidad de este
universo. En la tercera se tratan los desafíos resultantes de la provisión,
la participación y la coordinación. La cuarta y última sección expone las
conclusiones y las recomendaciones dirigidas a quienes formulan las políticas y a los responsables de la implementación.
RECONOCIMIENTO DEL CAMPO:
PROGRAMAS, GERENCIA E IMPLEMENTACIÓN
Caracterización de los programas sociales
La heterogeneidad y la contingencia son atributos constitutivos de los programas sociales; la primera se manifiesta en áreas problemáticas, poblaciones objetivo, contextos institucionales y sociales, instrumentos y recursos,
la naturaleza de los actores participantes, procesos desencadenados, etc.,
En este capítulo, la expresión “programas sociales” denota tanto programas como proyectos.
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
65
mientras que las contingencias que deben enfrentar la implementación y
su gerencia hacen que esta deba operar en un mundo de tensiones, ambigüedades, ambivalencias, conflictos e incertidumbres.
Los programas sociales se definen como artefactos de naturaleza
instrumental y simbólica, cristalizaciones inacabadas de conocimientos,
construcciones sujetas a restricciones, arenas de tensión, conflicto y colaboración, y locus de fuerzas homogeneizadoras. Se parte de la afirmación de
que la implementación no constituye un proceso predecible y de resultados
ciertos, sino un sendero por construir, que muchas veces está alejado de las
previsiones de los diseños. La gerencia debe recorrerlo superando obstáculos,
pero también identificando y explotando oportunidades, y desplegando
comportamientos adaptativos, estratégicos e innovadores.
Artefactos de naturaleza instrumental y simbólica
Los programas buscan provocar un impacto sobre los individuos o grupos
que conforman la población objetivo, el grupo meta o el conjunto de beneficiarios. Como componentes de las políticas públicas, aspiran a provocar
algún cambio de situaciones, tendencias, sistemas, prácticas o conductas
(Titmuss 1987). Sus objetivos son superar emergencias, satisfacer necesidades básicas, generar oportunidades, modificar las condiciones de vida
o introducir transformaciones en comportamientos, valores, aptitudes o
actitudes, etc. Los instrumentos son transferencias, intervenciones o tratamientos, como el otorgamiento de un subsidio, la prestación de servicios, la
protección de derechos o la construcción de capacidades. La utilización de
estos instrumentos da lugar a una considerable complejidad organizacional,
pues demanda la gestión de recursos, capacidades, actividades y relaciones.
Su implementación consiste en el conjunto de acciones y decisiones dirigidas a alcanzar objetivos a través de la incorporación de insumos, procesos
productivos y entrega de los bienes y servicios, un recurso monetario,
Se utilizan en forma indistinta los términos destinatarios, beneficiarios o receptores para designar a quienes se dirigen las prestaciones o los servicios de los programas.
66
Roberto Martínez Nogueira
una vacuna o un paquete de alimentos, la provisión de servicios médicos
asistenciales, de educación o de capacitación, la realización de obras de
saneamiento o de construcción de viviendas, el apoyo para la organización
comunitaria o la puesta en marcha y consolidación de empresas productivas, etc. (Martínez Nogueira 1998). Pero, además, los programas tienen
carácter expresivo, constituyen una forma de exteriorizar y afirmar valores,
son susceptibles de manipulación simbólica, sus contenidos manifiestos
no siempre son expresión plena de las intencionalidades que los inspiran
y pueden ser representaciones vicarias de la equidad o la justicia.
Cristalizaciones inacabadas de conocimientos
Estos programas expresan una gran simplificación de “lo social”, universo
extremadamente complejo de fenómenos, relaciones, procesos, situaciones
y construcciones simbólicas. “Lo social” es una arena política en la que
se debaten cuestiones relativas a la distribución de recursos sociales, y en
la que se despliegan concepciones sobre el orden moral de la sociedad
y sobre la posibilidad de convergencia de intencionalidades sociales y
colectivas (Squires 1990). Los programas son producto de esos debates y
concepciones; constituyen construcciones gobernadas por delimitaciones
impuestas, negociadas o consensuadas de la realidad en las que confluyen
diferentes interpretaciones sobre la naturaleza de la sociedad. Resultan
de la movilización de dispositivos normativos, conceptuales y analíticos
que gobiernan la identificación y la categorización de problemas. Son
a la vez expresión de cristalizaciones de conocimientos y de prácticas
institucionales que otorgan racionalidad a las teorías de la acción y a las
prácticas de intervención. Se fundamentan en aspiraciones, descripciones
y abstracciones de situaciones, y en apuestas sobre los comportamientos
de los actores. Sus objetivos suelen contener imprecisiones y generalmente
los criterios de definición de prioridades son ambiguos, por lo que con
frecuencia la apreciación de su éxito o fracaso es el resultado de juicios
arbitrarios con sustento cuestionable. La función de la gerencia, si bien
varía según la naturaleza de los procesos, consiste en interpretar lo esta-
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
67
blecido en los programas ante lo singular de cada prestación o servicio,
rescatando la diversidad en el marco de una realidad recortada en forma
arbitraria. Los programas se construyen sobre la base de un conocimiento
imperfecto, con relaciones causales inciertas, por lo que la posibilidad de
anticipar contingencias y definir la correspondencia entre los productos
de la acción y las condiciones de los receptores es parcial y limitada. Las
tecnologías de intervención son problemáticas, pues las ciencias sociales no
han alcanzado el grado de desarrollo suficiente para brindar algo más que
explicaciones plausibles sobre los procesos sociales, y poder fundamentar a las
“ingenierías sociales” con certeza sobre sus resultados. Por lo tanto, requieren
aprobación por parte del contexto institucional (Hasenfeld 1992).
Construcciones sujetas a restricciones
Los programas se asientan en la convicción de que la acción humana
puede modificar la realidad, ya se trate del mundo simbólico (valores,
sentidos, conocimientos, etc.), del mundo material (recursos económicos y tecnológicos escasos), o del social (escenario de comportamientos,
relaciones de distinto tipo, solidaridades y conflictos). Esta convicción es
permanentemente puesta a prueba por las evidencias de que la acción no
es omnipotente, pues encuentra restricciones y obstáculos en esos tres
planos. Además, la acción siempre está expuesta a los límites impuestos
por las expectativas, contribuciones y voluntad de actores sociales que se
movilizan orientados por su racionalidad y sus estrategias. Asimismo, su
impacto efectivo depende no sólo de la intencionalidad, de la eficiencia en
la implementación y de las tensiones que se desencadenan, sino también
de la interacción con otras políticas y de las consecuencias agregadas de
fuerzas y factores. Así, el sentido de cada programa sólo puede inferirse
de su inserción en el conjunto de decisiones y acciones estatales, y de su
La mayor parte de los trabajos sobre implementación señala que la incertidumbre es un elemento decisivo
en los procesos de entrega de los servicios.
68
Roberto Martínez Nogueira
inclusión en procesos sociales más amplios. En consecuencia, la gerencia
no sólo se apoya en la jerarquía o en la corrección técnica de los diseños,
sino que induce comportamientos recurriendo al diálogo y a la negociación.
Su papel no se reduce a la conducción de un proceso técnico, sino que debe
construir legitimidad, reconocimiento y apoyo, y estimular la comprensión
y el compromiso de parte de actores relevantes, constituyéndose en un participante activo en el juego político, protagonista crítico para la viabilidad
y efectividad de la acción. La participación, además de la materialización
de un valor, es una estrategia para asegurar el logro de los objetivos, que a
la vez condicionan el ejercicio de la discrecionalidad gerencial.
Arenas de tensión, conflicto y colaboración
Las políticas y los programas sociales constituyen arenas de tensión y conflicto.
Las políticas sociales operan como una espada de doble filo porque distribuyen beneficios y costos de manera desigual, pues mientras contribuyen al
bienestar de algunos grupos, implican cargas para otros (Titmuss 1987). Por
ello, todo programa debe ser analizado desde su “economía política” como un
campo de fuerzas en disputa (Repetto 2001). Por lo tanto, su gerencia implica
la inserción radical en estos conflictos con capacidades para la gestión pero
también para el juego político. Por otra parte, los programas sociales suelen
ser ejecutados en forma de colaboración o asociación entre diversos actores,
lo que exige superar barreras institucionales, y hacer un esfuerzo particular
para alcanzar visiones y objetivos compartidos. Los arreglos gubernamentales se rigen por lógicas sectoriales de diferentes organizaciones o unidades
ejecutoras que tienen escasa coordinación horizontal y competencias difusas.
A su vez, la atención de problemas no sectoriales requiere la colaboración de
diversas entidades públicas, la complementación de esfuerzos y la coordina
Algunos estudios han señalado la aparente paradoja de que los programas sociales han tenido su mayor
desarrollo en el contexto de políticas “antisociales”. Squires (1990) afirma que las “políticas que han acrecentado la desigualdad y exacerbado las tensiones sociales, restringido los derechos al bienestar, aumentado
el número de los que están en situación de pobreza, o destrozado las aspiraciones de muchos llevando al
convencimiento de que la calidad de vida se está deteriorando irremediablemente, merecen ser denominadas
antisociales.”
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
69
ción operacional. De igual manera, bajo el manto de la descentralización, los
gobiernos subnacionales han ido asumiendo responsabilidades adicionales,
generando así algunos nuevos problemas institucionales. Si bien la implementación es responsabilidad asociada, los compromisos asumidos no brindan
certeza sobre las contribuciones efectivas. Por consiguiente, la gerencia está
sujeta a acomodamientos permanentes, debiendo esforzarse para construir
sentidos consensuados y consolidar relaciones de reciprocidad y confianza
para el trabajo en equipo.
Ámbitos de operación de fuerzas homogeneizadoras
La heterogeneidad y la contingencia exigen el despliegue constante de
comportamientos estratégicos innovadores y que demuestren capacidad
de adaptación. Sin embargo, tanto en los diseños como en la gestión, es
frecuente la operación de fuerzas homogeneizadoras, que inhiben o coartan estos comportamientos y que, por lo tanto, explican muchos de los
problemas o fracasos de la implementación:
Inercia y rigidez institucional. Las trayectorias históricas, la asignación
de competencias y el predominio de concepciones y modos de acción
cristalizados hacen que los problemas se enfrenten con diseños y ámbitos
organizacionales inadecuados. De igual manera, es usual que los diseños
procuren asegurar la regularidad, continuidad y estabilidad de la operación y someterla a control permanente a través de la estandarización de
las tareas. En suma, la rigidez y el formalismo inhiben la flexibilidad y la
posibilidad de incorporar el aprendizaje acumulado.
Debilidad de las capacidades analíticas y de gestión, y transferencia de
políticas. Muchos Estados carecen de capacidades analíticas suficientes para
hacer un diagnóstico adecuado de los problemas, generar alternativas y atender
los requerimientos de las operaciones. Además, son frecuentes los procesos de
“transferencia de políticas”, es decir, que se implantan conceptos, teorías de
Dado que los problemas más relevantes de las sociedades actuales no son sectoriales (pobreza, empleo, innovación, competitividad, sostenibilidad, desarrollo local, ciudadanía, etc.), se podría sugerir que los aparatos
estatales deberían ajustar las líneas sectoriales clásicas.
70
Roberto Martínez Nogueira
intervención y modelos organizacionales sin un examen riguroso de la calidad
de los contextos institucionales y de las capacidades efectivas. El resultado es
una no muy sorprendente reiteración de los contenidos de los programas y
un “isomorfismo” en las estructuras creadas para implementarlos, síntomas a
la vez de aquella carencia, de la debilidad de mecanismos de programación y
de la importancia de los condicionamientos impuestos por el financiamiento
internacional (Martínez Nogueira 2002; DiMaggio y Powell 1991).
Transferencia de la ejecución. En la región se ha acelerado un proceso
de transferencia de la ejecución de programas a los niveles subnacionales
de gobierno, acompañada por el financiamiento de gobiernos centrales que
preservan sus capacidades para definir estándares y criterios operativos,
brindar asistencia técnica y capacitación, y ejercer el control programático.
El resultado es complejo: por un lado, se contribuye a dar flexibilidad a
la ejecución y se posibilita un mayor control social, pero por otro lado,
con probabilidad no desdeñable, se acrecienta la incoherencia debido a
la rigidez de criterios y normas operativas, o a la captura por parte de las
elites locales o a la ausencia de capacidades de gestión.
Apremios fiscales y centralización. El contexto institucional, político
y fiscal de muchos países de la región hace que los programas se ejecuten
con sobresaltos permanentes, que se deben a la precariedad de los acuerdos
sociales, a cambios en las conducciones organizacionales y a la incertidumbre
con respecto a la disponibilidad efectiva de recursos. Todo ello alimenta las
tendencias hacia la centralización en ámbitos que privilegian las dimensiones
globales del financiamiento y la lógica global del aparato administrativo,
imponiendo restricciones severas al uso de los recursos presupuestarios y
al ejercicio de las capacidades de decisión de los operadores.
Marcos normativos genéricos. Con frecuencia, las normas a las que
la gerencia se debe sujetar carecen de la claridad y de la estabilidad necesarias para facilitar una operación eficiente y la coordinación entre
ámbitos y niveles de gobierno, por lo que la gerencia termina siendo
pobre, circunstancial y producto de relaciones informales. Además, esas
normas suelen tener carácter general y no corresponden a las exigencias
de la gerencia social.
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
71
La gerencia de programas: drama, paradoja y contribuciones
Los elementos constitutivos de los programas definen el escenario en el que
se desarrolla el drama de la gerencia social. Esta debe responder a demandas
muy exigentes, pero no logra satisfacerlas debido a la presencia de restricciones
múltiples, la oposición de voluntades y la ignorancia relativa con respecto a
los comportamientos de otros actores, al contexto institucional y, a veces, a la
escasa capacidad de respuesta que le ha sido conferida. Además, los elementos
constitutivos de los programas generan la gran paradoja de la gerencia social:
estas condiciones son las que acrecientan la necesidad de que esta gerencia
esté dotada de predisposiciones y competencias para asegurar la efectividad
de la acción en un ambiente débilmente receptivo e incluso hostil.
Diversidad y localización de los desafíos a la gestión
El drama y la paradoja de la gerencia social se ponen de manifiesto en los
ámbitos donde se despliega la gerencia de los programas. Como responsable de la misión encomendada, la gerencia debe: a) interpretar el mandato
definido por la autoridad política, b) orientar la acción, c) dictar políticas
para la gestión operacional, la calidad de las acciones y la asignación de
recursos entre funciones y unidades, d) reglamentar y evaluar la actividad
y la integración de aportes conforme a las circunstancias y condiciones de
ejecución, y e) administrar las relaciones con el ambiente externo. Esta es
la función de gobierno o gestión estratégica del programa.
Además, la gerencia está encargada del ordenamiento, la movilización
y la utilización de los recursos, del ejercicio de la dirección cotidiana de las
operaciones y su seguimiento, y de la adopción de acciones correctivas en
el marco de una estructura que distribuye atribuciones y responsabilidades,
debiendo contribuir a la construcción y preservación de capacidades para
la sostenibilidad de la acción y de sus consecuencias. Esta es la función de
gestión organizacional. Por último, la gerencia debe conducir la operación,
que comprende tareas, actividades y relaciones dirigidas a la producción de
los bienes o servicios para el logro del impacto previsto.
72
Roberto Martínez Nogueira
La heterogeneidad y las contingencias plantean desafíos para estas
funciones, con consecuencias sobre la distribución de atribuciones y sobre la relevancia de competencias y capacidades, exigiendo orientaciones
estratégicas y operativas, recursos, procedimientos, tecnologías, culturas
organizacionales y modalidades de establecimiento de relaciones con la
población que deben satisfacer los requisitos de coherencia, convalidación
social y efectividad. Es decir, si bien hay capacidades comunes que deben
ser desplegadas en todos los programas, ciertas competencias, como
el manejo de la ambigüedad, la construcción de universos simbólicos
compartidos, la preservación de la legitimidad, la aptitud para producir
convergencia entre aportes disciplinarios y actores, la conciliación de las
expectativas organizacionales y profesionales, la delegación y el liderazgo,
adquieren importancia particular según el tipo de programa. Así, cuanto
mayor es la turbulencia contextual y más dependiente de la legitimación
social es un programa, mayores y más significativas serán las cuestiones
que ha de resolver la gerencia estratégica. Y cuanto más específicas son
las operaciones que se deben realizar, más importante será la gestión
operativa. Entonces, las contribuciones de la gerencia están condicionadas
por las capacidades para hacer frente a estos desafíos diferenciales, por su
localización en la estructura organizacional y por los comportamientos
que debe estimular y sostener. Por ende, no hay un perfil de gerencia
identificable para el conjunto de programas.
Asimismo, si muchos programas son ejecutados conjuntamente por
varias organizaciones, su gestión será interorganizacional. Los requerimientos
de esta modalidad varían según la naturaleza y la intensidad de las relaciones, compromisos y transacciones que se generan entre las organizaciones
participantes. En algunos casos esta gestión es relativamente simple: por
ejemplo, cuando se resuelve delegando o tercerizando. Otras posibilidades
son más complejas, y para aproximarse a ellas en forma sistemática es útil la
noción de gobernanza: coordinación de actores no sometidos a relaciones de
dependencia o subordinación que actúan en “concierto”, con horizontalidad
en las relaciones, ajustes mutuos y un orden emergente y a la vez provocado,
que se mantiene por decisión y voluntad de las partes. La gobernanza no es
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
73
una función, sino un atributo de un proceso inducido u orientado por un
marco institucional dado (Martínez Nogueira 2000).
Las contribuciones de la gerencia a la calidad institucional
La contribución de la gerencia es el resultado de la conjunción de capacidades
para la gobernanza, el gobierno, la gestión y la operación. Esa contribución
puede ser evaluada por la calidad institucional alcanzada, cualidad que
asegura la efectividad, con preservación de los contenidos simbólicos y de
su proyección en el tiempo. Se manifiesta en las respuestas a los desafíos, en
las consecuencias y el impacto de las acciones y en la legitimidad ganada.
Es la consecuencia de predisposiciones y capacidades organizacionales para
percibir, atender y encauzar la complejidad social y la incertidumbre. Comprende la confiabilidad en los compromisos asumidos por la conducción del
proceso y por todos los actores, y la confianza generada por las políticas y
acciones de todos ellos. Es un atributo que se expresa en la correspondencia
entre intenciones y comportamientos, y en la institucionalización de sentidos
compartidos. Frente a la heterogeneidad de los diseños y a la contingencia de
la implementación, la calidad institucional es el objetivo que se debe buscar,
y en el que la gerencia desempeña un papel crítico.
La implementación: aportes y tareas pendientes
para su comprensión
Hasta aquí se han tratado el sentido, la naturaleza y los requerimientos de
la implementación y de su gerencia. La pretensión no ha sido inaugurar
un modo de exploración, ya que el análisis de la implementación de los
programas es tributario de diversas tradiciones, intereses, disciplinas y
orientaciones teóricas. El conjunto de aportes es relevante y valioso, y
permite iluminar el marco y el sentido de las políticas, los procesos de
La llamada “gestión asociada” puede concebirse como un proceso que aspira a concretar un tipo de gobernanza. También se refiere a cuestiones de operación y aun de gobierno, pero su significación más relevante se
presenta en términos de sus contribuciones a una gobernanza fundada en el acuerdo y la participación.
74
Roberto Martínez Nogueira
movilización de actores, los comportamientos deseables y las tecnologías
necesarias para incrementar la efectividad.
Los aportes analíticos
En este desvío de la presentación se revisan algunos aportes ineludibles para
la comprensión de las temáticas de la implementación y de la gerencia social.
El propósito es dar claves para el enriquecimiento del abordaje de algunas
cuestiones estratégicas para la gerencia de los programas sociales.
El análisis de los procesos de políticas públicas se ocupa de los procesos
que se desencadenan desde el momento en que se plantea un aspecto de la
realidad como problemático hasta la percepción y evaluación del impacto de la
acción. Constituye un campo de conocimiento consolidado que ha ayudado a
esclarecer la complejidad de los procesos de movilización de poder, negociación,
ajuste y adecuación contextual en torno a la definición de políticas, al diseño
de programas y –desde el trabajo pionero de Pressman y Wildavsky (1973)– a
la implementación. Esta tradición ilumina la determinación recíproca entre
política y gestión, con atención preferencial a las estrategias, los recursos y las
lógicas de los actores, relegando las capacidades organizacionales a un segundo
lugar. Los análisis ponen de manifiesto el carácter difuso de los límites que hay
entre la toma de decisiones políticas y la implementación. Sus conclusiones
reafirman la apreciación de que las consecuencias efectivas de las políticas y
los programas dependen no sólo de la calidad de los diseños, sino también de
interacciones múltiples en un campo de fuerzas que explican los productos,
los resultados y el impacto. No obstante, sus aportes para el desarrollo de tecnologías y prácticas no han sido muy abundantes, aun cuando temáticas como
el análisis de actores y la evaluación de riesgos, o nuevas perspectivas para el
planeamiento estratégico y situacional, tienen su fundamento en la evidencia
suministrada por esta tradición.
Entre esas disciplinas y prácticas están la Sociología y la Teoría de la organización, el cuerpo de conocimientos abarcado por lo que en el discurso británico se denomina “administración social”, el trabajo social, las
administraciones específicas de lo educativo, lo sanitario, etc.
Véase una actualización de los aportes y debates en Hill y Hupe (2002).
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
75
El análisis de las políticas sociales se ha consolidado alrededor de
las discusiones sobre los fines, el encuadramiento y los contenidos de
modelos alternativos de intervención estatal en lo referido a la (vieja y
nueva) “cuestión” social. En relación con el bienestar, la orientación del
análisis es principalmente comparativa: procura establecer las asociaciones entre las condiciones socioeconómicas y el sentido, la viabilidad y la
sostenibilidad de estilos y orientaciones de política. Sus contribuciones a
la articulación de diferentes políticas públicas y al esclarecimiento de las
obligaciones del Estado, de los derechos de los ciudadanos y de la noción
de lo público aclaran el marco en el que la gerencia se debe desenvolver.
Como consecuencia de la pauperización, marginación y exclusión de sectores crecientes de la población, esta tradición se ha renovado con debates
que ponen de manifiesto conflictos entre concepciones de la sociedad y
del Estado. Los debates sobre cuestiones como la universalidad frente a
la focalización, o la cimentación de las políticas sociales en los derechos
de ciudadanía, la contención social o el alivio de la pobreza no se han resuelto a pesar del fracaso y de la impotencia de algunos de estos modelos
adoptados en forma generalizada en América Latina. En este escenario,
a las consideraciones clásicas vinculadas a la equidad y a la seguridad se
suman otras que compiten por la prioridad en el análisis (la exclusión) y
en los contenidos de las políticas (la redistribución de activos e ingresos).
A pesar de la extraordinaria riqueza de estos debates, el tema de la gestión
de políticas y programas aún tiene un carácter secundario.
La tradición británica de la administración social respondió a un
interés focalizado en los “problemas sociales”, con destacados aportes para
la definición de las responsabilidades y su distribución entre el Estado,
el sector privado y las organizaciones sociales. Sus contribuciones son
de importancia en lo que se refiere al estudio de las articulaciones de los
organismos de servicio social, y los comportamientos exigidos a gerentes y
El campo de los problemas sociales tuvo una enorme difusión al tiempo que se desarrollaban las intervenciones estatales en el marco del Estado del bienestar, y fue alimentado por las corrientes sociológicas entonces
imperantes. La administración social procura el desarrollo de los medios y las habilidades más eficaces para
resolver esos problemas sociales (Pinker 1971).
76
Roberto Martínez Nogueira
operadores. Sin embargo, sus análisis tienen un sesgo fuertemente estructural, organizacional y “sectorial”, centrado en la oferta de servicios, y resultan
insuficientes para adoptar una perspectiva más cercana a la interpretación
de las necesidades y a los procesos que su satisfacción desencadena.
La gestión pública se ha beneficiado del renacimiento del viejo campo
de la “administración pública”, gobernado durante mucho tiempo por la
referencia inevitable a la burocracia weberiana. Este renacimiento se debe
a innovaciones, en algunos casos radicales, con respecto a las modalidades tradicionales de organización y gestión. Las innovaciones han dado
lugar a un debate en el que se mezclan aspiraciones dirigidas a mejorar la
eficiencia y la eficacia a través de la experimentación de tecnologías desarrolladas en el ámbito privado, con otras que remiten a la singularidad de
los objetivos de carácter “público” y a las dimensiones éticas de la gestión
estatal (Perrow 1970). A pesar de su carácter fuertemente ideológico y
político, la evaluación de las experiencias de reforma permite identificar
consecuencias y aprendizajes. La orientación por objetivos, resultados e
impacto, la adecuación de los modelos organizacionales y de gestión a los
requerimientos de la acción, la flexibilización estructural y normativa, y
la aplicación de nuevos criterios para la administración de recursos son
elementos comunes a las reformas actuales. Y entre los riesgos enfrentados y
las causas de los fracasos están los peligros de la fragmentación del aparato
estatal, el debilitamiento de la noción de “servicio público”, los procesos
de evaluación tan simples que desconocen el carácter multidimensional
de la acción estatal y las muy severas demandas en materia de calidad
institucional como condición de aplicabilidad.
Como resultado de la necesidad de profesionalizar las prácticas de
producción y entrega de servicios sociales se han registrado avances importantes en la gestión sectorial, entendiendo por tal la conducción y la
gestión de escuelas, hospitales, servicios comunitarios, etc. La creación de
prácticas profesionales que combinan el dominio de tecnologías de planificación, organización y gestión con el conocimiento de las problemáticas
de las disciplinas que constituyen los fundamentos de estos servicios ha
sido promovida y acompañada por la creación de ámbitos de investiga-
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
77
ción, formación e intercambio. A este proceso también se debe sumar el
desarrollo del trabajo social como campo profesional autónomo, práctica
que ha ganado en sistematización, que cuenta con reglas y criterios para la
definición de estrategias y tácticas de intervención, y para la orientación y
evaluación de las conductas de los operadores. Todo ello pone de manifiesto
la tendencia a la diferenciación de las modalidades de gestión según los
marcos institucionales en que se despliega, la naturaleza particular de las
tareas realizadas y los atributos de los individuos, grupos o comunidades
a los que se dirige la acción, tendencia que aún no ha llegado a arrojar
productos con una madurez suficiente.
La gerencia social
En América Latina la gerencia social como orientación y práctica se ha ido
conformando con la aspiración a desarrollar capacidades para satisfacer
muchos de los requerimientos de la implementación. Sus estudios se centran en la especificidad de políticas y programas sociales, responden a la
constatación de las debilidades de los ámbitos que tienen responsabilidades
en materia social, y al apremio por cerrar las brechas entre los propósitos
enunciados y el impacto alcanzado. Su conformación es el producto de la
acumulación de evidencia sobre la situación social, de apreciaciones sobre
los contenidos de políticas deseables y de tecnologías para la formulación
y el seguimiento de proyectos, todo ello con un tono fuertemente normativo. Sus contribuciones son importantes, aun cuando han sucumbido
con frecuencia ante los riesgos de la generalización indebida. Los aportes
delimitan la cuestión desde lo común, lo compartido: los programas son
abordados como si existieran modelos organizacionales y tecnologías de
gestión homogéneos y de validez universal. En esta línea de trabajo se
pueden identificar dos enfoques diferenciados que enfatizan las tecnologías
o el escenario de la acción.
Desde una de las perspectivas, los problemas que debe enfrentar la
gerencia social son los desafíos propios de la gestión pública en general.
Como consecuencia, de acuerdo con este enfoque, no sólo es lícito sino
78
Roberto Martínez Nogueira
también conveniente proyectar, sobre los programas, modelos y tecnologías
de gestión respaldados por su aceptación y difusión en círculos profesionales
vinculados a la administración, con independencia de la naturaleza de lo
que se gestiona o del contexto en que ella se ejerce.10 Este enfoque aporta
la reflexión y el aprendizaje acumulado en materia de gestión de operaciones complejas, señalando nuevas áreas de investigación, y arrojando luz
sobre cuestiones que tradicionalmente han afectado a las intervenciones
sociales: formalización limitada de la gestión social, frecuente ausencia de
criterios claramente formulados para determinar prioridades de asignación
de recursos, profesionalización limitada y escasa institucionalización de
las prácticas de evaluación.
El segundo enfoque destaca la especificidad del escenario en que se ejerce
la gerencia social, poniendo más énfasis en la pobreza o en las situaciones de
carencia que en la gerencia. Este escenario se suele caracterizar en términos
genéricos: causas, evidencias y consecuencias de las situaciones de pobreza
y exclusión, la dinámica de la organización social, las manifestaciones del
capital social, etc., pero los estudios no profundizan en los procesos de gestión
más allá de las tecnologías vinculadas a las distintas fases del ciclo de vida de
los programas (formulación de proyectos, asignación y manejo de recursos,
metodologías de seguimiento y evaluación, etc.). Esta aproximación facilita
una mejor comprensión del marco estructural de los problemas sustantivos
y de los compromisos que los participantes deben asumir. No obstante,
los instrumentos para superar esos problemas, los modos alternativos de
intervención y las consecuencias de la aplicación de distintos modelos de
organización y de gestión no forman parte de su agenda de trabajo: el papel
de la gerencia y las estrategias de implementación de programas que difieren
en las temáticas a las que se dirigen o en sus condiciones de ejecución quedan
10
Los trabajos sobre gestión de programas sociales realizados por la CEPAL son un ejemplo de esta aproximación. En ellos, el análisis parte de nociones generales y “principios” de administración (Cohen 1998).
Esta perspectiva se manifiesta también en los estudios sobre los que se apoyan muchos de los aportes sobre
la gerencia social: esta suele ser expresión de enfoques y técnicas con limitada vigencia temporal o, en otras
palabras, de modas que ponen de manifiesto el proceso de conversión de esas técnicas en mercancías de fugaz
valor comercial.
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
79
sin explicitarse, y sólo se reclaman comportamientos activos e innovadores,
y una actitud responsable por los resultados y el impacto.
La agenda futura
Existe una comprensión adecuada de la relación entre la concepción de los
problemas, las estrategias para resolverlos, los instrumentos apropiados y
las capacidades para la producción y entrega de prestaciones y servicios,
sin que ello implique consenso sobre la conveniencia y consecuencias de
cada modelo o configuración de políticas. A pesar de estos avances, está
pendiente el aprovechamiento de los conocimientos acumulados y su
traducción operacional. La gerencia de lo social no puede dejar de lado
las condiciones y demandas de su contexto de operación, desconocer su
inmersión esencial en lo político, alejarse de las cuestiones sustantivas
básicas de las intervenciones sociales, ignorar la extrema diversidad de
programas y la complejidad de las relaciones interorganizacionales, ni
dejar de construir un conocimiento sistemático que permita acrecentar
sus capacidades para enfrentar conflictos, tensiones e incertidumbres.
Heterogeneidad y contingencia
en los programas sociales
Antecedentes y dimensiones
En esta sección se analizan los aportes de la heterogeneidad y la contingencia
de los programas sociales a la función gerencial. Para ello se construye una
tipología utilizando las dimensiones referidas a la naturaleza de las tareas
y a la interacción con los destinatarios. Algunas de las tipologías existentes
ponen de manifiesto la complejidad del universo de los programas sociales,
derivada de los contenidos de las políticas públicas a que responden.
Este enfoque tiene, entre sus antecedentes, algunos clásicos. Una
línea de trabajo de gran raigambre en los estudios sobre implementación
privilegia el contacto (agentes, oportunidad, ubicación espacial) entre
80
Roberto Martínez Nogueira
el nivel operativo de las agencias ejecutoras y la población, afirmando la
importancia de tareas e intercambios para explicar procesos y resultados.
A su vez, esta estrategia tiene afinidades con los enfoques de la teoría de
la organización que ponen énfasis en las determinaciones que imponen
las tecnologías, los procesos de trabajo y las tareas sobre estructuras, y
comportamientos y grados de libertad de los agentes:11 Thompson (1967)
inaugura una línea de trabajo que indaga la asociación entre incertidumbre
y modalidades de coordinación y estructuración, Perrow (1970) analiza la
relación entre estructura y tecnología, y Udy (1971) construye una tipología
sobre la base de los elementos críticos para la supervivencia institucional.
Mintzberg (1984) construyó una tipología de configuraciones organizacionales que tiene en cuenta la naturaleza de las tareas y los requerimientos
de integración. Chambers (1993) presenta una tipología basada en las
tecnologías utilizadas (de procesamiento, de mantenimiento o de cambio). Wilson (1990) utiliza las dimensiones de visibilidad de los procesos
de producción y de los productos para explicar el comportamiento de las
agencias ejecutoras. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2004: hacer
que los servicios funcionen para los pobres, el Banco Mundial apela a dos
dimensiones: homogeneidad/heterogeneidad de los receptores (clientes) y
facilidad del seguimiento. En otro trabajo, el autor de este capítulo presentó
una tipología que remite a la naturaleza de las relaciones que se establecen
con la población receptora y las tareas que demanda la ejecución (Martínez
Nogueira 1998). Además, en una contribución posterior, desarrolló un
esquema clasificatorio de los programas, según las modalidades de participación social a lo largo de su ciclo de vida y del carácter asociativo que
pueden asumir durante la implementación (Martínez Nogueira 2004b).
El concepto de naturaleza de las tareas es operacionalizado en función del
grado en que esas tareas son programables, aspecto asociado con la disponibilidad de conocimientos explicitados, codificados y sancionados organizacional o
11
Véase en Hill y Hupe (2002) un buen análisis y sumario de estos estudios. Estos aportes se pueden sintetizar en las siguientes proposiciones: a mayor complejidad técnica, mayor complejidad estructural; a mayor
incertidumbre, mayor descentralización y menor formalización; a mayor necesidad de interdependencias
técnicas, mayor necesidad de coordinación.
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
81
profesionalmente como adecuados para resolver las situaciones enfrentadas por
el operador y que, por lo tanto, posibilitan la aplicación de respuestas anticipadas
y estandarizadas. Remite al grado de determinación o indeterminación de la
tecnología que se requiere para alcanzar el impacto buscado, a la posibilidad
de medirlos inequívocamente y al tipo de participación del destinatario en la
prestación del servicio. La formalización y la conversión en rutina se manifiestan en reglamentaciones, manuales operativos, especificaciones de tareas,
descripciones de funciones, límites precisos al ejercicio de la discrecionalidad
y estándares que gobiernan los procesos de producción, control y evaluación.
Se pueden identificar dos situaciones opuestas: a) homogeneidad de las tareas,
con elevada formalización, programabilidad y uniformidad en la prestación
de los servicios, con receptores definidos e identificados como categorías de
individuos, y b) heterogeneidad de las tareas, con formalización reducida y baja
programabilidad y servicios personalizados conforme a los atributos particulares
de los individuos, grupos o comunidades a los que están dirigidos.
La interacción con los destinatarios de la acción (frecuencia y regularidad, carácter, intercambios, comportamientos que genera) difiere según
los propósitos y las tecnologías. Asimismo determina la relación que se
establece entre el operador y el destinatario, y el papel del primero en la
organización ejecutora. Esta interacción varía según el nivel de cambio a
que se aspira en las condiciones o capacidades de los receptores del servicio
o de la prestación. En algunas circunstancias, la entrega consiste simplemente en poner el producto o servicio a disposición del receptor para su
alcance efectivo, sin contacto directo ni personalizado, como cuando los
beneficios o prestaciones se otorgan a individuos cuyos atributos personales
corresponden a los criterios de elegibilidad para el programa (entrega de
subsidios o prestaciones relacionadas con alimentos). En otros casos, el
servicio no se perfecciona si no hay una interacción con el receptor, siendo
este a la vez insumo de la actividad, objeto de procesamiento o transformación y coproductor de la intervención. El objetivo es impactar en su estado,
capacidades o comportamientos, o suministrarle un servicio conforme a
sus circunstancias y atributos particulares. También aquí se identifican
dos situaciones polares: a) interacción nula o baja con el receptor y, por
82
Roberto Martínez Nogueira
consiguiente, con reducida incertidumbre sobre los comportamientos de
aquel, b) interacción media o elevada, con incertidumbre relativamente
elevada sobre el proceso y las consecuencias de esa interacción.
Tipología de los programas sociales
El cruce de estas dimensiones permite identificar tipos de programas y
condiciones de implementación. La denominación utilizada tiene cierta arbitrariedad: cada categoría comprende programas que en su interior tienen
atributos muy diferenciados, con fronteras que no son tan precisas como la
presentación parece sugerir.12 No obstante, esta delimitación es útil para el
análisis de las relaciones entre concepción, contenidos, modelos de organización y gestión o, en otros términos, entre tareas, estructuras organizacionales
y requerimientos sobre la gerencia. A su vez, cada uno de estos tipos abre
distintas oportunidades para la incorporación de la participación social, y
tiene exigencias diferenciadas en materia de coordinación interinstitucional.
Puede postularse que cuanto mayor es la amplitud de los comportamientos
individuales, grupales o comunitarios a impactar, de las actitudes a modificar,
de los valores a establecer o de las condiciones de vida a transformar, mayor
es la interacción necesaria entre la población objetivo y los operadores. De
igual manera, cuanto mayor es la interacción requerida para el suministro
del servicio o la entrega de la prestación, mayor es la necesidad de generar
mecanismos para la participación de la población, con adaptaciones en las
metodologías de programación, seguimiento y evaluación.
Los desafíos estratégicos de la implementación
Esta sección trata de los desafíos estratégicos que le plantean a la gerencia
los procesos de producción y entrega, la participación social y la coordinación interinstitucional.
12
Se introducen las denominaciones utilizadas por Cortázar (2004), reformulando las utilizadas por Martínez
(1998).
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
83
Cuadro 2.1. Tipos de programas sociales y condiciones de implementación
Homogeneidad
de la tarea
Heterogeneidad
de la tarea
Interacción
nula o baja
1. Transferencia de bienes y
recursos
3. Servicios “humanos”, de
desarrollo de capacidades y de
inserción social
Interacción
media o alta
2. Servicios sociales profesionales
4. Prestaciones asistenciales y de
emergencia
Fuente: Martínez Nogueira (2004b).
Los desafíos de la producción y entrega
En este punto se describen los cuatro tipos de programas. Se destacan sus
atributos básicos y sus consecuencias en el diseño organizacional, y se identifican las cuestiones críticas que la gerencia debe enfrentar en cada caso.
Transferencia de bienes y recursos
Estos son programas de baja complejidad y de servicios tangibles, entre los
que se incluyen las transferencias de recursos monetarios, el suministro de
alimentos, programas de inversión social como las obras de saneamiento o
de provisión de agua potable, la construcción de viviendas sin intervención
de los beneficiarios, etc. Sus objetivos no son alterar los atributos personales
de los beneficiarios, sino impactar en sus condiciones de vida.13 Se trata de
programas de redistribución dirigidos a categorías de individuos, grupos
o comunidades definidos por la falta de satisfacción de ciertos criterios
mínimos establecidos (ingresos, necesidades básicas, situación de empleo,
etc.). Pueden justificarse como consecuencia natural de los derechos del
ciudadano, de forma que la superación de la situación de necesidad o
carencia debe ser socialmente asumida.
13
Algunos programas sanitarios sí tienen estos atributos, por ejemplo, los de vacunación masiva y obligatoria.
84
Roberto Martínez Nogueira
El supuesto básico de estos programas es la homogeneidad de los
receptores y de los procesos de producción y entrega de las prestaciones
y servicios. La homogeneidad se asegura a través de la categorización de
la población, de requisitos para la elegibilidad de los destinatarios y de la
estandarización de prestaciones y procesos productivos. La prestación no
atiende a las diferenciaciones dentro de las categorías establecidas; está
plenamente gobernada por el diseño, opera desde la oferta, y por consiguiente la etapa crítica de estos programas corresponde a la identificación
y selección de los beneficiarios. En ella se producen desviaciones frecuentes
por la reinterpretación de los criterios de elegibilidad resultantes de las
ambigüedades en los criterios de focalización, del ejercicio del clientelismo, del paternalismo de los operadores o de su debilidad para resistir las
presiones de los demandantes. Estas desviaciones tienen consecuencias
sobre la equidad efectiva del programa, ya que terminan beneficiando a
quienes no deberían resultar elegibles o postergando a otros que cumplen
los criterios de elegibilidad.
En estos programas se parte del supuesto de la existencia de relaciones causales ciertas: se postula que la prestación generará el impacto
deseado sobre la situación que se desea modificar. Además, se opera con
tecnologías de elevada cristalización, con una capacidad nula o muy
escasa de mediación o incidencia de parte del receptor. La ejecución
responde a una programación elaborada centralmente, con un elevado
detalle técnico y administrativo. Las tareas se convierten en rutinas regidas por manuales de operaciones y las competencias del operador están
claramente delimitadas. Una vez que quedan definidos la prestación del
servicio, sus condiciones de producción y los requisitos para su recepción, la operación está plenamente determinada. El operador no puede
–ni debe– modificar la prestación, adecuarla a la situación, ni prestar
particular consideración a condiciones o cualidades ajenas a las definidas
por el programa. Su ejecución no requiere el despliegue de su iniciativa
o el ejercicio de su discrecionalidad, ni comportamientos activos o de
colaboración por parte de los beneficiarios, salvo su presencia para la
recepción en algunas ocasiones. La intervención administrativa se reduce
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
85
a evaluar la elegibilidad de los solicitantes y a asegurar el tiempo y la
forma del suministro de las prestaciones o los servicios.
El modelo que responde a estos requerimientos es el burocrático.
La organización se estructura en torno a la coordinación de los procesos
de producción, a los que se procura aislar de las incertidumbres ambientales (Meyer, Scott y Deal 1981; Udy 1971) con conducciones altamente
jerarquizadas. El control es formal y se centra en el cumplimiento de
las prescripciones contenidas en las especificaciones de puestos de
trabajo y procedimientos. El modelo de gestión es vertical, con escasa
articulación con otras instituciones en el nivel operativo. Se parte del
supuesto de que el cumplimiento de la programación es suficiente
para el logro de los objetivos. En un contexto de descentralización y
transferencia de funciones a provincias y municipios es frecuente que
el diseño y el financiamiento de los programas estén localizados en
las esferas centrales de gobierno, lo que da lugar a múltiples tensiones
y negociaciones interinstitucionales constantes con los encargados de
la producción y entrega. Esto a su vez origina desafíos singulares que
se tratarán en otra sección.
Estos programas son particularmente sensibles al “contexto técnico de operación” (Scott y Meyer 1994). El seguimiento de la gestión se
basa en evidencia objetiva y en coeficientes e indicadores cuantitativos
(como la relación entre insumos y productos) que procuran determinar
la eficiencia de la gestión, y también en el cumplimiento de los criterios
de elegibilidad, a veces complementados por alguna forma de control
social. La evaluación suele estar centrada en los productos más que en
los resultados, utilizándose estilos y metodologías “positivistas”, subordinando las percepciones y apreciaciones de operadores y receptores a
los datos “duros” suministrados por mediciones rigurosas. El examen de
la adecuación de la concepción del proyecto a la temática tratada, de la
rigurosidad de los diagnósticos y de la efectividad de las tecnologías utilizadas requiere un enfoque que no busca la evaluación de la ejecución del
programa, sino del diseño y, por consiguiente, de la “teoría de la acción”
que lo fundamenta (Chen 1990).
86
Roberto Martínez Nogueira
Cuadro 2.2. Primer tipo de programas: transferencia de bienes y recursos
Modelo
organizacional
Burocrático
Cuestiones
críticas para
la gerencia
• Supuestos
correctos sobre relaciones
causa-efecto.
• Función de
producción
debidamente
definida.
• Calidad de
la programación.
• Adecuado
diseño técnico
de las tareas.
• Categorización
• Control de
gestión.
Consecuencias para
la gestión
estratégica
Consecuencias
para la gestión
operativa
Dimensiones
centrales para
la evaluación
• Traducción de
las definiciones políticas
superiores
en criterios
operativos del
programa.
• Construcción
de conocimiento para la validación de las
hipótesis que
fundamentan
el modelo de
intervención.
• Seguimiento
de procesos y
evaluación de
impacto como
herramientas
básicas para la
conducción del
programa.
• Centrada en la
eficiencia.
• Diseño de
una estructura
organizacional
acorde con los
requerimientos
de las tareas.
• Procedimientos operativos
estándar.
• Roles y tareas
definidos en
función de la
programación.
• Sistemas de
información
sobre la gestión
para el control
operativo.
• Control a
través de la
jerarquía.
• Eficiencia (la
eficacia, al igual
que el impacto,
está descontada
por el diseño, la
programación
de las tareas y
su ejecución sin
desvíos por parte
del operador).
• Sustentada
en elementos
objetivos.
• Evaluación
positivista de la
gestión.
• Evaluación
basada en la
teoría en cuanto
a la definición
del problema y a
la adecuación de
los medios para
resolverlo.
Fuente: Elaboración propia.
Servicios sociales profesionales
Son servicios suministrados en forma homogénea con interacción media o alta con el receptor. El supuesto básico es que se dispone de una
comprensión clara de las relaciones causales operantes, de la situación
y de las necesidades de los receptores. Por cierto, no todos los servicios
profesionales tienen estos atributos; aquí la referencia se limita a los que
atienden necesidades o problemas ordinarios, predecibles, con tratamientos
e intervenciones respaldados por conocimientos codificados, prácticas,
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
87
acuerdos y consensos profesionales, rutinas organizacionales o manuales
de operaciones. Por consiguiente, estas actividades se desenvuelven en
un medio técnico relativamente cristalizado, con estructuras, cargos y
responsabilidades establecidos, pero las consecuencias de los tratamientos o de las intervenciones dependen de la colaboración, receptividad y
legitimidad que permite el contexto social. Si bien los contenidos de estos
programas están claramente definidos, su ejecución da lugar al despliegue
de discrecionalidad por parte de operadores que desempeñan este papel
por su dominio de conocimientos disciplinarios específicos, por el ejercicio
de una profesión o por la socialización en contextos de prácticas y valores
institucionalizados.
Estos programas generalmente tienen impacto redistributivo (los
receptores no se hacen cargo en forma directa y plena de los costos). Un
ejemplo lo proporciona la escuela, que en sus versiones más tradicionales
parte del supuesto de la existencia de homogeneidad en las condiciones
y capacidades de integración y de aprendizaje de los alumnos. En este
tipo de escuelas los alumnos son aceptados dependiendo de su edad y
trayectoria escolar previa, los planes de estudio son uniformes y las actividades responden a programaciones estrictas. El maestro al frente del
aula es quien interactúa con los alumnos, y ajusta su comportamiento a
la situación dentro de un marco definido por el contexto institucional y
por las pautas profesionales. Otro ejemplo está dado por los programas
sanitarios de carácter asistencial que usan tecnologías de “mantenimiento”
para tratar de prevenir, preservar y retardar el deterioro del bienestar personal y de la salud del beneficiario, sin cambiar directamente sus atributos
personales. Los centros de salud pueden anticipar el rango de situaciones
a enfrentar como consecuencia de la demanda espontánea, pero sin definir en detalle las tareas sustantivas de los profesionales (Chambers 1993;
Hasenfeld 1992). En ambos ejemplos, la asistencia del alumno o del sujeto
en tratamiento no implica participación en el diseño de la intervención.
Su papel es pasivo, constituye el material procesado y su relación con
el operador es asimétrica. En dichos casos, el poder permanece en la
organización, pues esta controla la información, el conocimiento y los
88
Roberto Martínez Nogueira
recursos. Otros programas semejantes son los de capacitación laboral o
de educación de adultos.
En este tipo de prestaciones, se definen los servicios que se van a
ofrecer, las capacidades para suministrarlos y los productos. La gestión
puede ser conducida centralmente, pero la delegación en el nivel operativo
es una condición para atender las especificidades de la población objetivo. Dado el margen de discrecionalidad del operador, es preciso definir
niveles de supervisión para verificar la correspondencia entre actividades
y previsiones organizacionales, crear mecanismos para la coordinación
horizontal y determinar criterios para evaluar el desempeño. Dada la
necesidad de adecuar las prestaciones a las situaciones, las organizaciones
que ejecutan estos programas suelen formar parte de sistemas “débilmente
articulados”, condición que facilita la adaptabilidad y la flexibilidad, pero
que a la vez impone demandas severas a los mecanismos de supervisión,
ya que estos deben superar lo ritual del control para indagar en los procesos y resultados.
Cabe mencionar que con frecuencia estos servicios se pueden prestar incluso en ausencia de programaciones (y, para el caso, de políticas y
programas) debido a la disponibilidad de una estructura social que sostiene el proceso productivo (los cargos, las capacidades profesionales, las
expectativas de los usuarios y operadores) (Udy 1971). Esta posibilidad
ilustra la eventual existencia de “implementación sin programa”, cuestión
que hace aun más importante el papel de la gerencia de estos servicios.
En ellos, la construcción y la gestión de capacidades pueden agregar valor
público por encima de las carencias de los aparatos de formulación de
políticas y de conducción sectorial (Moore 1998).
Para la estructuración de estas organizaciones es más relevante lo
que está institucionalmente definido como adecuado que el contenido
y la articulación de las tareas. Es decir, se dispone más de estructuras
operativas estandarizadas que de procedimientos operativos estandarizados. Tanto la importancia de esta estructura social y de sus reglas
como el sentido atribuido a las tareas hacen que la participación dentro
de las instituciones prestadoras del servicio sea un requisito funcional
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
89
para construir la identidad institucional, socializar la información y disminuir los costos de coordinación. Las distintas formas de participación
de los receptores pueden facilitar la estimación de la demanda, reducir
la incertidumbre en la operación y promover ámbitos de actuación más
aceptables y eficientes.
En estos programas surgen problemas comunes a todas las organizaciones profesionales de servicio. La necesidad de generar reglas, de contar
con previsión en las contribuciones y de administrar recursos escasos
conduce con frecuencia a la burocratización por la abundancia de procedimientos detallados, controles de procesos y supervisiones estrechas. La
reafirmación constante de la legitimidad de los programas ante distintos
públicos puede inhibir la innovación y provocar que los operadores se
atengan ritualmente a lo técnica e institucionalmente convalidado. Su
dependencia de las decisiones presupuestarias externas puede conducir a
privilegiar las acciones de mayor visibilidad, subordinando la relevancia.
Por las diferentes lógicas operantes, son frecuentes los conflictos entre el
personal profesional y los mecanismos externos de control o de financiamiento, así como también las alianzas que se establecen entre estos
profesionales y los receptores de los servicios.
El problema estratégico de estos programas consiste en preservar la
coherencia entre la concepción de los servicios y los modelos organizacionales y de gestión. Estas organizaciones enfrentan múltiples tensiones,
lo que hace que sus responsables deban actuar como mediadores entre
las expectativas de las instancias que definen las políticas y proveen los
recursos, los patrones de evaluación de las comunidades profesionales que
acuerdan la legitimidad de las acciones, las reivindicaciones de autonomía
de los operadores y las demandas de la población servida (Abbott 1988).14
En este papel mediador, la gerencia contribuye a construir el sentido de la
acción y promueve perspectivas convergentes entre los actores involucrados
en el programa, en particular sus operadores.
14
Un viejo trabajo ilustra los “conflictos de papeles” de ciertos gerentes (directores de escuelas) por la necesidad de dirigirse a distintos públicos y preservar ante ellos la legitimidad (Kahn et al. 1964).
90
Roberto Martínez Nogueira
Cuadro 2.3. Segundo tipo de programas: servicios sociales profesionales
Modelo
organizacional
Profesional
Cuestiones
críticas para
la gerencia
Consecuencias
para la gestión
estratégica
Consecuencias para
la gestión
operativa
Dimensiones
centrales
para la
evaluación
• Contexto
técnico-institucional.
• Misión
compartida
dentro de la
institución.
• Calidad de los
operadores.
• Accesibilidad
de los servicios.
• Sistemas de
seguimiento
adecuados.
• Riesgos
de captura
corporativa y de
burocratización.
• Afirmación de la
misión.
• Construcción de
visión entre los
profesionales.
• Construcción y
fortalecimiento de
las capacidades
organizacionales.
• Identificación
de las tecnologías
más adecuadas en
el contexto técnico
e institucional.
• Construcción de
legitimidad.
• Comunicación de la visión
y misión del
servicio.
• Contribución
a la organización del trabajo.
• Actualización
permanente de
los servicios y
de las capacidades.
• Coordinación entre los
operadores.
• Gestión de la
calidad.
• Eficacia
(logro de los
objetivos en
el marco de
la discrecionalidad del
operador).
• Evaluación
con intervención de pares.
• Mediciones
de satisfacción
de calidad del
servicio.
Fuente: Elaboración propia.
Servicios humanos, de desarrollo
de capacidades y de inserción social
El objetivo de estos programas es producir una transformación significativa
en el receptor. Sus acciones impactan sobre la totalidad de la persona, del
grupo o de la comunidad, e intentan modificar sus condiciones a partir de
la construcción de nuevas capacidades o la remoción de obstáculos para su
expansión. Sus características son: individualización o personalización de
los destinatarios; tareas definidas según las necesidades o situaciones del
receptor (persona, grupo o comunidad); realidad social, cultural o territorial
diferenciada; distribución selectiva de prestaciones y servicios; autoselección
o selección con participación y discrecionalidad relativamente elevada del
operador; diagnóstico e información circunstanciada sobre el receptor, con
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
91
determinación precisa de su situación y sus necesidades; participación directa
del receptor en la aceptación, aplicación y evaluación del tratamiento o de la
intervención, y relación relativamente duradera entre operador y receptor.
Esta categoría comprende los servicios sociales personales o servicios
humanos. Incluye también acciones de promoción social, de desarrollo de
la organización comunitaria, de ayuda mutua y de apoyo integral a microempresas asociativas. Son denominados “programas blandos” por su baja
formalización y por utilizar tecnologías de cambio y transformación con
indeterminación elevada en sus resultados efectivos. Están gobernados
por convenciones y conocimientos profesionales, siempre imperfectos y
limitados, sometidos a la “racionalidad discursiva”: suscitan conflictos y
controversias en contextos técnicos escasamente cristalizados, y su dependencia es elevada con respecto a la legitimidad acordada por sus destinatarios
o por la sociedad. Tal como señala Hasenfeld (1992), las personas constituyen la “materia prima” de los procesos productivos y por lo tanto están
infundidos de valores vinculados al cuidado de las personas, al respeto de
las identidades, a la confianza y a la respuesta de las necesidades.15
Estas prestaciones requieren la colaboración de individuos, familias,
grupos de beneficiarios o comunidades enteras. Si bien es cierto que el
operador moviliza conocimientos sancionados profesionalmente, también
lo es que debe realizar una constante interpretación de la especificidad de
las situaciones o necesidades. Las acciones son “a medida”, no estandarizadas; son consecuencia de una apreciación de la correspondencia entre los
objetivos y las tácticas de intervención. Las tecnologías más formalizadas
o “duras” de gestión tienen en general una aplicación periférica en estos
programas. Además, el resultado de las intervenciones es coproducido por
el operador y por las reacciones, respuestas y contribuciones del receptor.
Por ello, el receptor debe prestar su aquiescencia y brindar su colaboración
en la ejecución, ya que tiene la capacidad de alterar el proceso productivo
y eventualmente hacer fracasar la operación. Esta capacidad del receptor
15
En este sentido, se trata de un “trabajo moral”: cada intervención supone un juicio moral sobre lo deseable
y adecuado.
92
Roberto Martínez Nogueira
tiene consecuencias importantes en la relación entre la organización suministradora del servicio y la población, y reduce la asimetría de poder
propia de las intervenciones profesionales.
La descentralización como modelo de organización es consecuencia
de la autonomía del operador. La conducción del programa debe asegurar
la construcción y el mantenimiento de la legitimidad social, preservar su
orientación, coordinar las unidades operativas y participar en la negociación por recursos. La actividad de campo supone estrategias localizadas de
acción (Glisson 1992) y se realiza fuera de la mirada de los supervisores
pero bajo la observación constante de los receptores (Wilson 1990). Por
consiguiente, son estos quienes están en mejores condiciones para identificar y evaluar las contribuciones efectivas, por lo que la participación
de los destinatarios en la definición de problemas y prioridades, y en el
seguimiento y la evaluación de los resultados y del impacto no es sólo un
instrumento de gestión, sino también una consecuencia de los propósitos
de la acción.
El modelo de gestión tiene un alto grado de horizontalidad, así que
los estilos de conducción deben estimular la participación y el diálogo
como medios para reafirmar las ideologías institucionales y las filosofías
operativas. Por la naturaleza de las prestaciones, el conocimiento individual se debe convertir en conocimiento colectivo a través de la sistematización de experiencias, siendo por ello la horizontalidad un medio
para la promoción de la acumulación y la socialización del aprendizaje
(Gore 2002).
Dado que la vulnerabilidad crítica de estos programas está localizada en la concepción y en la eficacia de sus tecnologías, la gerencia debe
custodiar los valores y los objetivos básicos, y asegurar que las contribuciones de los operadores respondan a criterios de rigurosidad, calidad
y respeto hacia los receptores de la acción. La débil institucionalización
de las comunidades de expertos vinculados a las problemáticas de los
programas determina que la gerencia deba además orientar gran parte
de sus esfuerzos a construir legitimidad y a asegurar la sostenibilidad
temporal de las operaciones.
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
93
Cuadro 2.4. Tercer tipo de programas: servicios humanos, de desarrollo
de capacidades y de inserción social
Modelo
organizacional
Cuestiones
críticas para
la gerencia
Consecuencias
para la gestión
estratégica
Colegial
descentralizado
• Convalidación
social e institucional.
• Construcción
de legitimidad.
• Calidad de la
relación con los
receptores.
• Sostenibilidad
del impacto.
• Equidad en
la determinación de los
destinatarios de
la acción.
• Unidad e
identidad
institucional.
• Construcción
de cualidades
organizacionales.
• Construcción
de sentido,
ideología del
servicio.
• Convergencia
de los aportes
de los equipos
de trabajo con la
misión organizacional.
• Preservación
de la relación y
de la legitimidad.
• Construcción
de aprendizaje.
Consecuencias para
la gestión
operativa
Dimensiones
centrales
para la
evaluación
• Oportunidad
y calidad de la
intervención.
• Control
metodológico.
• Coordinación entre los
integrantes de
los equipos de
intervención.
• Supervisión y
seguimiento.
• Preservación
de la participación.
• Gestión del
conocimiento.
• Efectividad,
cambios en los
comportamientos.
• Impacto:
grados de
autonomía e
integración de
la persona o del
grupo.
• Evaluación
interpretativa.
• Participación
en la evaluación de los
receptores o
destinatarios.
Fuente: Elaboración propia.
Prestaciones asistenciales y de emergencia
Las prestaciones asistenciales consisten en transferencias de bienes o recursos
por una sola vez. Las acciones o aportes de carácter asistencial se ejecutan
para dar solución, alivio o auxilio a situaciones de carencia o indigencia en
el marco de emergencias de todo tipo (inundaciones, terremotos, graves
crisis económicas con quiebra generalizada del aparato productivo, crisis
de institucionalidad, etc.).
Las acciones incluidas en esta categoría no constituyen programas en
sentido estricto; son actividades con un mismo sentido, y es posible que no
se traduzcan en objetivos precisos, metas cuantificables y tareas predeterminadas. Por consiguiente, la formalización de estas acciones es muy baja, y
la definición explícita de metas y de procedimientos operativos es casi nula.
94
Roberto Martínez Nogueira
Generalmente estos programas se manejan con escasa precisión con respecto
a sus beneficiarios, no tienen criterios de focalización definidos, y hay una
alta discrecionalidad política en su gestión para controlar la propensión al
clientelismo y a la arbitrariedad.
Estos atributos de la organización y de la gestión pueden ser consecuencia de la baja capacidad organizacional de los sectores públicos o de
los movimientos sociales en los que se delega la ejecución de acciones de
transferencia de recursos. Y a su vez esto se puede explicar por la ausencia
de información y de registros sobre la situación de necesidad, la escasez de
mecanismos con cobertura territorial suficiente para organizar la ayuda, la
debilidad administrativa o el aprovechamiento de emergencias para fortalecer
relaciones de dependencia. Este patrón de manejo es frecuente en las unidades
de política asistencial que funcionan con base en la atención casuística, y que
deben atender requerimientos de personas en situaciones de necesidad o riesgo,
con prestaciones puntuales que no están dirigidas a cambios significativos
en las condiciones de vida, en las capacidades o en los comportamientos de
los receptores. Cabe señalar que estos programas corresponden en parte a las
viejas prácticas de la beneficencia y de la caridad.
La autoridad que administra los recursos determina la elegibilidad
del demandante y la naturaleza y cuantía de la transferencia. El modelo
organizacional se aproxima al de las organizaciones ad hoc, aun cuando
este pueda corresponder a una situación precaria que requiere un tránsito
hacia una mayor formalización, con definición de criterios con respecto
a beneficiarios y prestaciones, planes de contingencia, construcción de
memoria institucional, sistematización de experiencias y fortalecimiento
constante del sentimiento de servicio solidario (Martínez Nogueira 2004a).
Por consiguiente, el desafío de la gerencia es preservar la objetividad de
la intervención, diseñar los mecanismos más eficientes para entregar su
ayuda y asegurarse de que llegue al destino correcto. Debido a la ausencia
de formalización, el criterio que conduce la operación determinará la calidad del servicio, por lo que los operadores deben compartir el criterio,
así como también la misión y el compromiso efectivo con las personas en
situación de emergencia.
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
95
Cuadro 2.5. Cuarto tipo de programas: prestaciones asistenciales y de emergencia
Modelo
organizacional
Organización orientada por el
producto
(preburocrática
o ad hoc)
Cuestiones
críticas para
la gerencia
Consecuencias
para la gestión
estratégica
Consecuencias para
la gestión
operativa
Dimensiones
centrales
para la
evaluación
• Contexto
político.
• Formalización.
• Profesionalización.
• Objetividad en
la acción; evitar
el clientelismo.
• Capacidad para
traducir políticas
del gobierno en
objetivos operacionales.
• Planeamiento
anticipatorio.
• Disponibilidad
de recursos y
capacidades en
la situación de
emergencia.
• Formalización
de las actividades.
• Capacitación
de los operadores.
• Conducción
y participación
directa.
• Supervisión.
• Control in
situ.
• Control
logístico.
• Sistemas de
información.
• Entrega en
tiempo y forma.
• Oportunidad
del auxilio o la
prestación.
• Llegada a
la población
objetivo.
• Cobertura
conforme a los
objetivos de la
acción.
Fuente: Elaboración propia.
Los desafíos de la participación social
La participación es un valor omnipresente en los estudios de la gerencia
social, que los autores buscan incorporar a través de diversos mecanismos en
las etapas de formulación, implementación, seguimiento y evaluación, como
instrumento central para institucionalizar o consolidar patrones democráticos
de comportamiento y de ejercicio del poder. La participación está asociada a
la transparencia de la gestión, a la movilización de la sociedad civil y al reconocimiento de los derechos ciudadanos. Luego de una aclaración conceptual,
a continuación se analizan los desafíos que la participación social plantea a la
gerencia de programas, con referencias específicas a las restricciones impuestas
por la naturaleza de las actividades de producción y entrega.
96
Roberto Martínez Nogueira
Carácter e instancias de la participación
Definir un programa como participativo requiere que se expliciten
el carácter y las instancias de la participación social. Para ello es necesario
hacer algunas precisiones, pues la participación es un término genérico
para describir el carácter que puede asumir y las múltiples instancias en
que se despliega la intervención de los actores sociales a lo largo del ciclo
de vida de los programas.16 Si esta precisión no se alcanza, el enunciado del
carácter participativo de los programas puede quedar sólo en una afirmación
retórica, generar expectativas inadecuadas y causar confusión con respecto
a la distribución de las responsabilidades (Martínez Nogueira 1998).
El carácter se refiere a la incidencia de la participación en los procesos decisorios. Los protagonistas de la participación (la población, sus
organizaciones u otras entidades) pueden ser convocados para: a) suministrar o procesar información sobre la situación enfrentada o los contenidos (objetivos, acciones, contribuciones esperadas, etc.) del programa,
b) emitir opiniones o expresar preferencias sin carácter vinculante para
asegurar la viabilidad técnica, la legitimidad social, el control social o la
eficiencia operacional, c) intervenir plenamente en los procesos decisorios.
De estas tres modalidades de participación –informativa, consultiva y de
decisión– sólo la última implica un otorgamiento efectivo de facultades
(empoderamiento), con distribución de poder y transferencia efectiva de
capacidad decisoria a los representantes de la población receptora.
La participación puede tener lugar en instancias como: a) la identificación de necesidades, la formulación de diagnósticos y el planteamiento de
demandas, b) la identificación de objetivos y prioridades, c) el diseño del
proyecto o programa y sus decisiones estratégicas d) la programación de las
acciones, e) la asignación de recursos, f) la ejecución y administración de los
recursos y la conducción/realización de las actividades, y g) el seguimiento
16
Gracias a las evaluaciones existentes de la participación, se cuenta con abundantes elementos de juicio
para identificar potencialidades y limitaciones en algunas etapas del ciclo de vida del programa, pero no
en su totalidad. Entre esos aspectos está la participación en las decisiones de manejo de recursos (Estrella y
Gaventa 1998).
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
97
y la evaluación. Desde ya, se debe afirmar que un programa es plenamente
participativo cuando la población o las organizaciones comunitarias intervienen con capacidad decisoria en todas sus instancias o niveles.
La combinación de estas dos dimensiones da lugar a diferentes formas
de participación. El grupo objetivo puede participar en la elaboración del
diagnóstico y en la definición de prioridades de problemas suministrando
insumos para el diseño y la ejecución. Tal es el caso de los programas de
promoción comunitaria en los que la población determina sus prioridades,
por ejemplo, en materia de obras de infraestructura que pueden ejecutarse
por medio de contratos con terceros. Otra modalidad con características
semejantes es la asumida por los fondos de inversión social que operan
“por demanda” de grupos que definen necesidades y formulan proyectos
que son ejecutados por otros actores. Una tercera posibilidad la constituyen los programas diseñados sin participación, pero que requieren que los
receptores se involucren, ya sea recurriendo a mano de obra de la comunidad o contando con su colaboración plena (rehabilitación de viviendas,
mantenimiento de huertas comunitarias, acciones de salud preventiva), y
tienen una programación que requiere recursos técnicos importantes pero
cuya ejecución sólo se puede realizar en sociedad con la población. Los
programas totalmente participativos suelen ser aquellos cuyo objetivo es
la construcción de capacidades o el desarrollo de una comunidad a través
de la coproducción entre la entidad de desarrollo y la población. En los
programas de desarrollo rural los beneficiarios participan en todas las etapas,
al igual que en los proyectos dirigidos a la integración de comunidades de
marginados o excluidos. Los aportes técnicos pueden consistir en la delimitación del área de intervención, en el apoyo a los procesos sociales y en
el suministro de ciertos insumos especializados (capacitación, asistencia
técnica, apoyo a la comercialización, etc.).
La participación en diferentes tipos de programas
Un análisis completo de los ejercicios de participación, de las respuestas de
la gerencia y de sus consecuencias para la efectividad y la construcción de
98
Roberto Martínez Nogueira
capacidades requiere acudir a estudios empíricos. Pero por las limitaciones
de este capítulo solamente se presentan los distintos tipos de programas
y las oportunidades o requerimientos que plantean para la participación.
Por cierto, las asociaciones que se señalan son posibilidades que se pueden ampliar o contraer según la naturaleza del contexto institucional y el
desarrollo de procesos sociales en torno a los programas.
Los programas de transferencia de bienes y recursos suelen ser el
resultado de macropolíticas, es decir, de políticas dirigidas a grandes
grupos o categorías poblacionales, y que implican el reconocimiento de
una obligación del Estado frente a un derecho de la ciudadanía. En este
caso, la participación social tiene lugar primariamente a través de los
mecanismos de representación colectiva que definen los alcances, naturaleza, criterios y cuantía de las prestaciones, habitualmente en el marco de
leyes sancionadas por los Parlamentos. Las decisiones estratégicas quedan
reservadas a la conducción política y, en menor medida, al gobierno del
programa. Su instrumentación es un problema técnico y administrativo,
y la implementación es responsabilidad primaria de agencias estatales
especializadas. La participación informativa puede manifestarse en la
difusión de los resultados de diagnósticos, de los objetivos y prioridades
y de los contenidos y condiciones de las ofertas. Ciertamente, la sociedad
civil puede participar en la entrega de esas prestaciones, pero dentro de los
marcos establecidos por el programa. A la vez, puede haber participación
de carácter consultivo y de presentación de propuestas en acciones encaminadas a mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios y en las instancias
de seguimiento y evaluación. Pero no se debe confundir esta participación
de organizaciones de la sociedad civil con la participación social de los
receptores o destinatarios de las acciones.
Los servicios profesionales y sociales brindan oportunidades para una
mayor participación. En estos casos, los juicios técnicos y disciplinarios
de los profesionales pueden ser complementados y enriquecidos con las
opiniones y apreciaciones de los receptores. Dan lugar a formas de participación consultiva útiles para jerarquizar las necesidades e identificar
la demanda mediante mecanismos que contemplan la presencia de los
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
99
eventuales receptores o de sus representantes. El diseño de los programas y las decisiones estratégicas están sujetos a restricciones técnicas e
institucionales, y reservados a la conducción política y al gobierno del
programa. La pertinencia, prioridad y calidad de las acciones, así como
el control de la gestión y el aseguramiento del impacto buscado pueden
facilitarse y asegurarse mediante un diálogo permanente con los receptores y aun mediante su institucionalización en ámbitos específicos de
intervención.
En los programas de desarrollo de capacidades y de integración social,
la cuestión del empoderamiento resulta crítica. Generalmente el operador
es simplemente un facilitador de procesos cuyos protagonistas son las
poblaciones o los individuos participantes. En este caso, la gerencia queda
desprovista de capacidad para adoptar ciertas decisiones de gestión y operación, sin que por ello pierda su carácter determinante en el proceso de
implementación: la preservación del sentido, la movilización de recursos
y la administración de los aportes técnicos continúan siendo responsabilidades irrenunciables. Los receptores suelen ser los actores principales en la
denuncia y el diagnóstico del problema, en el planteamiento de la demanda,
en la formulación de programaciones participativas y en la evaluación de
los resultados y del impacto.
En los programas asistenciales y de emergencia la participación no
obedece a un diseño, sino que es resultado de la operación de fuerzas que se
despliegan en la operación. La identificación de las necesidades está a cargo
de la autoridad política con apoyo de la agencia operativa. El diseño de los
programas es una tarea técnico-política sin participación social. La asignación de recursos está reservada a la conducción política y al gobierno del
programa, con discrecionalidad relativa en el nivel operativo. Pueden llegar a
movilizarse voluntarios en el caso de los programas de emergencia, pero ello
no implica una instancia de participación, sino una sustitución de la mano
de obra de la organización implementada por aportes de la sociedad civil.
En estos programas no existen instancias orgánicas de participación social
en los procesos de ejecución, seguimiento o evaluación.
100
Roberto Martínez Nogueira
La gerencia frente a la participación social
La gerencia puede y debe construir el sendero de una creciente participación en instancias cada vez más decisivas. Este papel es fundamental en la
satisfacción de aspiraciones de transparencia en la gestión de lo público,
de intenciones explicitadas, de consecuencias y responsabilidades, y de
creación de bases para el ejercicio de derechos.
De la gerencia depende la creación de mecanismos de comunicación
y consulta para informar y enriquecer la marcha del programa, así como
para identificar y definir necesidades y prioridades, y reformular aspectos
tácticos y operativos de la implementación. Así, la gerencia produce un
impacto sobre la naturaleza del proceso social desencadenado por el programa, contribuyendo a la movilización de la población, a que se interese
en el programa y a que eventualmente quiera adoptarlo. En particular, a
través de la convocatoria de actores sociales, la gerencia suele tener una
incidencia determinante, pues es un medio para dar “voz” a distintos
públicos, compensando en parte las asimetrías entre los involucrados en
la marcha del programa. De igual manera, depende de la gerencia que la
participación no sea ritual o simbólica, sino que se convierta en un medio
para la construcción de capital social y para el desarrollo de formas de
colaboración y de acción que estimulen el aprendizaje colectivo, generen
nuevos intercambios entre los actores y contribuyan al crecimiento de las
capacidades sociales.
Esto no significa que el papel de la gerencia frente a la participación
social sea homogéneo, ya que el tipo de programa condiciona la modalidad
de participación social y, por lo tanto, el papel de la gerencia. Si bien se
aspira a que los programas sean participativos, esta conclusión supera la
simple manifestación de valor para avanzar en la afirmación de la necesidad
de contar con estrategias frente a la participación en las que se puedan
identificar las oportunidades y las restricciones impuestas por la naturaleza de los programas. Si bien la participación enriquece los programas y
potencia la gerencia, también genera incertidumbre. La comprensión de
la heterogeneidad de los participantes y de las formas de participación,
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
101
así como del procesamiento de las contingencias de cada modalidad de
participación, debe formar parte de las tareas necesarias para la elaboración
de la agenda estratégica de la gerencia.
Los desafíos de la coordinación
En el análisis convencional, la gerencia es un despliegue de actividades en
una organización, que tiene límites claramente definidos y atribuciones
decisorias distribuidas a través de la jerarquía y las cadenas de fines y medios.
El carácter de muchos programas aleja a la gerencia de este tratamiento
convencional, pues en ellos pueden participar varias organizaciones con
objetivos no siempre compartidos, que responden a lógicas institucionales
propias y que confrontan demandas externas de sus públicos específicos.
El carácter multiorganizacional de la implementación
El análisis de los programas considerando su carácter interinstitucional
es el resultado de la operación casi simultánea de varios factores. De una
parte, está la transferencia de responsabilidades de los Estados nacionales
a los niveles locales de gobierno. Y de otra, para lograr una mejor comprensión del carácter complejo y multidimensional de lo social, que con
frecuencia trasciende los límites demarcados por la sectorización del Estado
y por la parcelación de las disciplinas, en la implementación se requiere
la concertación y el aporte de conocimientos y capacidades específicas de
más actores de diversa índole.
Esa concertación y el establecimiento de alianzas entre diferentes
ámbitos del Estado, organizaciones no gubernamentales de asistencia
y promoción, organizaciones comunitarias, etc., da lugar a diferentes
arreglos interinstitucionales, con vínculos diferenciados entre las organizaciones participantes (Martínez Nogueira 2004b). Evidentemente,
no todos los programas pueden operar con los mismos arreglos, ya que
los contextos técnicos e institucionales determinan su viabilidad. En
el ajuste de las condiciones, la gerencia juega un papel que no puede
102
Roberto Martínez Nogueira
ser sustituido por las conducciones políticas ni por los operadores de
campo (O’Toole y Meier 2004). De igual manera, estos arreglos producen
tensiones entre expectativas, compromisos y aportes, con consecuencias inevitables para la gerencia, que debe facilitar la integración y la
coordinación de las tareas a través del diálogo y la negociación. El buen
funcionamiento de estos arreglos, la apreciación compartida del sentido
de las tareas, la preservación de las condiciones de colaboración y el
cumplimiento pleno de los compromisos asumidos constituyen retos
estratégicos que la gerencia debe superar.
Los arreglos interinstitucionales
Para efectos meramente analíticos se pueden identificar distintos modelos
interinstitucionales de convergencia. La dimensión crítica para el análisis es
la referida al carácter de los compromisos asumidos por las organizaciones
participantes y a su intervención en las instancias de gobierno y gestión
operativa del programa en su conjunto.
Estos modelos son simplificaciones de una realidad más compleja y
a la vez dinámica, en tanto la implementación puede dar lugar a la profundización y a la transformación progresiva de las relaciones.
Programas con conducción centralizada. La situación más simple
–que se expone sólo como punto de partida del análisis– es aquella en
la que una organización tiene la responsabilidad exclusiva de prestar el
servicio en un ámbito geográfico o social determinado. Esta organización
preserva el ejercicio de la conducción y operación, y actúa como “propietaria” del programa ante los receptores, con autoridad y disponibilidad
de instrumentos para asegurar que las acciones se realicen conforme a lo
prometido. Su gerencia acumula funciones de gobierno, gestión y operación
del programa. Ejemplos de esta situación son los programas de alcance
nacional ejecutados por una organización del gobierno central a través de
sus funcionarios, como los programas de desarrollo rural ejecutados por
los organismos nacionales con competencia en la materia, como el Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap) en Chile o los programas para
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
103
pequeños productores del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA) de Argentina. Dentro de esta organización pueden existir modalidades de delegación de acuerdo con la estructura jerárquica y funcional.
Las actividades de los servicios de salud o del sistema educativo realizadas
en forma directa por hospitales o escuelas dependientes de los ministerios
respectivos tienen estos atributos. Desde el principio, la implementación
requiere la articulación y la coordinación con otras entidades, pero sin una
división explícita del trabajo ni programaciones conjuntas.
Programas con ejecución tercerizada. Un modelo más complejo es
aquel en el que una organización pública (focal, ejecutora, central, nuclear)
cuenta con competencias para identificar y evaluar eventuales contribuciones de otras organizaciones y, llegado el caso, para encomendar la
ejecución de tareas. En este caso existe una “tercerización” de la ejecución,
con relaciones reglamentadas por “contratos” o convenios en los que se
definen las obligaciones mutuas. Ejemplo de estos programas son las
acciones encomendadas a organizaciones de la sociedad civil (como las
ONG en el marco del Programa social agropecuario de Argentina). Otro
caso particular lo constituyen los programas nacionales ejecutados por las
provincias con recursos del gobierno central. En ellos, la “tercerización” se
hace más compleja debido a la naturaleza política de las relaciones entre
diferentes ámbitos jurisdiccionales y a la dificultad de aplicar sanciones si
llega a haber incumplimiento de los compromisos.
Esta modalidad puede ser utilizada para diversos tipos de programas.
En todos los casos da lugar a una diferenciación vertical de responsabilidades. Se corresponde con la implementación de programas en los que
la organización central distribuye recursos para el logro de objetivos claramente establecidos, con criterios y procedimientos para la ejecución de
tareas definidos con cierta precisión, y requerimientos convenidos para la
rendición de cuentas. El nivel central es el mecanismo de conducción de
una red de ejecutores, de programación y formulación de los contratos,
104
Roberto Martínez Nogueira
de seguimiento de la acción y, en algunos casos, de apoyo técnico.17 Las
organizaciones restantes tienen el contacto directo con los receptores. Por
consiguiente, la gerencia plantea requerimientos muy diferentes según el
nivel de referencia.
Estos arreglos se pueden enriquecer a través de la incorporación de
mecanismos de asesoramiento y consulta integrados por representantes de
las organizaciones participantes, manteniendo la capacidad decisoria en
la organización central. Estos mecanismos son útiles para el intercambio
y el reconocimiento mutuo, tienen potencial para permitir el diálogo y
el apoyo en la ejecución y obligar el cumplimiento de los compromisos
contraídos por las partes.
Programas ejecutados a través de redes. Una situación de mayor complejidad es aquella en la que es preciso articular organizaciones comunitarias,
de prestación de servicios, de representación social, etc., para conformar
redes. Se trata de arreglos gregarios en los que distintos actores, de forma
voluntaria y con reserva de su capacidad de ingreso y salida, hacen aportes al conjunto. Las organizaciones que integran estas redes preservan su
autonomía para determinar las acciones a ejecutar. Su estructura no es
muy clara y no tiene un centro ordenador. No obstante, la organización
impulsora del arreglo suele desempeñar un papel movilizador y facilitador.
Esta situación enfrenta el riesgo de la dispersión de las acciones, ya que los
instrumentos o incentivos que aseguran la convergencia son débiles, no
están respaldados por recursos y quedan librados a la interpretación de
los actores participantes. La coordinación es el resultado de percepciones y
orientaciones, sin rutinas preestablecidas ni cursos de acción acordados.
La constitución y consolidación de estas redes forman parte de los
propósitos de programas entre cuyos objetivos se encuentran estimular
el aprendizaje compartido, el mejor aprovechamiento de los recursos y la
acumulación de resultados. Entre los ejemplos de esta modalidad pueden
citarse los programas de desarrollo local o comunitario en los que, a través
17
En el lenguaje de los proyectos, estas unidades centrales a veces reciben el nombre de “unidades coordinadoras”, denominación que resulta insuficiente para denotar todas las funciones que tienen a su cargo.
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
105
del establecimiento de relaciones entre actores, se procura abrir oportunidades para nuevas iniciativas y desarrollar procesos de construcción de
capital social. Entendidas como una estrategia para el desarrollo de capacidades colectivas, estas redes son ámbitos para que las relaciones entre
los participantes ganen en intensidad y extensión (mayores compromisos
entre los participantes y nuevas transacciones entre ellos).
Las redes difieren según las transacciones e intercambios a los
que dan lugar.18 Las más simples tienen por objeto el intercambio de
información sobre actividades y recursos institucionales de libre uso y
disponibilidad, con participantes homogéneos en sus derechos pero heterogéneos en sus contribuciones (bienes públicos para los miembros de
la red y, en términos rigurosos, estas redes producen bienes club). Otras
constituyen medios para el intercambio de materiales, metodologías,
insumos, etc., y su principio fundamental es la reciprocidad, aun cuando
la existencia de asimetrías en las contribuciones puede poner de manifiesto relaciones de ayuda, asistencia o cooperación entre participantes
heterogéneos. También existen redes de capacitación en las que algunas
organizaciones transfieren prácticas y tecnologías a través de cursos,
talleres, visitas, pasantías, etc.
Las redes también pueden facilitar el intercambio de capacidades y
recursos para la atención circunstancial y esporádica de ciertos problemas o la satisfacción de necesidades, permitiendo una mayor eficiencia
agregada y una mayor especialización entre los participantes. Una cuarta
posibilidad, variante de las redes centradas en el intercambio de información, es alguna forma de coordinación in situ entre organizaciones con
objetivos y enfoques distintos para evitar superposiciones y conflictos,
promover la legitimidad de los esfuerzos y reducir los “costos de información y de transacción”.
El crecimiento de la red consiste en la incorporación de nuevos
actores, la consolidación y persistencia de las transacciones y relaciones,
18
Un ejemplo de este tipo de arreglo lo constituyen las redes de investigadores (en el caso de la investigación
agrícola estos arreglos tienen gran difusión y una consolidación de décadas).
106
Roberto Martínez Nogueira
y la intensificación de los intercambios. El papel de la gerencia de programas que procuran establecer y consolidar redes consiste en alcanzar y
mantener el reconocimiento mutuo, asegurar la comunicación, promover
intercambios, establecer un clima de confianza y reciprocidad e inducir la
coordinación voluntaria.
Programas ejecutados por alianzas estratégicas. Una situación más
exigente es aquella en la que las organizaciones realizan programaciones
conjuntas que constituyen el marco para la ejecución de proyectos independientes. Esas programaciones están dirigidas a la atención de problemáticas
complejas por medio de la división del trabajo entre organizaciones que
tienen recursos complementarios e intereses compartidos, aun cuando sus
objetivos institucionales no sean comunes.
Estas alianzas permiten el aprovechamiento recíproco de capacidades,
contribuciones y resultados, con acciones autónomamente ejecutadas pero
convergentes, con interdependencias importantes y coordinación elevada
y sistemática en sus procesos de producción. La preservación de la alianza
tiene como condición mantener un equilibrio entre los participantes a través
de acuerdos precisos e interacción constante. Por lo tanto, estas alianzas
cuentan con mecanismos para la negociación, coordinación y preservación
del cumplimiento de los compromisos, que pueden diferir en su carácter
estable o circunstancial. Muchas formas de relaciones entre organismos
públicos y ONG adoptan este esquema. De igual manera, organizaciones
pertenecientes a distintos niveles del gobierno pueden participar en este
tipo de arreglos, conviniendo la división del trabajo para la atención de
un campo problemático de interés común.
Estas alianzas deben estar fundadas en propósitos consensuados y
en diagnósticos realizados conjuntamente. La división del trabajo resulta
de la identificación de las tareas que cada parte puede ejecutar y de las
complementariedades y sinergias organizacionales. Las dificultades de
estos arreglos se derivan de su carácter temporal y de lo problemático de
toda acción colectiva. El mantenimiento de los compromisos entre organizaciones, que suelen actuar en contextos institucionales generalmente
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
107
diversos, y la carencia de instrumentos o incentivos para rectificar cursos
de acción, constituyen los principales desafíos para la gerencia.
Programas ejecutados por consorcios. Más exigentes son los arreglos
con distribución de responsabilidades, fusión de recursos y objetivos
compartidos. Demandan la programación conjunta de acciones ejecutadas
en forma asociada. Operan como si se tratase de un solo programa con
diversos componentes: cada organización se hace cargo de uno de esos
componentes o interviene a través de la movilización de recursos que se
ponen a disposición del conjunto. Requieren interacciones constantes y
una autoridad reconocida con capacidad de revisión de la marcha de las
acciones. Esta autoridad puede ser asumida por una de las organizaciones
integrantes del consorcio o por un mecanismo creado especialmente para
esa labor.
Estos diseños aseguran la unidad de concepción y la coordinación.
Se asemejan a los programas de conducción centralizada. Requieren mecanismos que adopten las decisiones críticas sobre el diseño, la operacionalización y las políticas de ejecución. Las dificultades que suelen surgir
durante la implementación provienen de la distribución diferencial de
capacidades entre los integrantes del consorcio, de la difícil correspondencia entre los aportes y las expectativas del conjunto, y de la necesidad
de mantener el equilibrio en los ámbitos de conducción del consorcio. El
cuadro 2.6 presenta una síntesis de lo expuesto con respecto a formas de
articulación y desafíos para la gerencia.
La organización
propietaria del
programa.
No hay
asociación.
Gobierno
(gestión estratégica), gestión
operativa y
operación.
Un solo
programa/
proyecto.
Naturaleza
de los
participantes
Naturaleza de
la asociación
Papel de la
organización
central
Estructura del
programa
Conducción
centralizada
Modelo de redes
Programa de la
organización central.
Proyectos de los operadores integrantes del
programa.
Gobierno. Transfiere
recursos para la operación. Hace el seguimiento y la evaluación.
La organización propietaria del programa
encomienda por contrato
o convenio la operación
a otras organizaciones.
Proyectos autónomos formulados
en forma independiente.
Moviliza y facilita el
funcionamiento de
la red.
No hay programa
conjunto, sino proyectos y actividades
independientes.
Las organizaciones
preservan su autonomía.
La organización central Organizaciones
y organizaciones a cargo integrantes de la red
de la operación.
con intercambios
útiles para lograr sus
objetivos.
Ejecución
tercerizada
Cuadro 2.6. Modelos de ejecución de programas
Proyectos autónomos
formulados con un marco
común.
Convoca a la programación conjunta. Verifica
el cumplimiento de los
compromisos de las organizaciones autónomas.
La organización propietaria del programa con organizaciones aliadas que
preservan su autonomía
y hacen contribuciones
incorporadas a la programación conjunta.
La organización central y
organizaciones aliadas con
complementariedad programática pero autonomía
de operación.
Alianzas estratégicas
(continúa)
Proyectos autónomos pero
con programaciones conjuntas y ejecución conducida/supervisada centralmente.
La organización iniciadora
preserva una responsabilidad
circunscrita. Puede prestar
servicios administrativos y de
coordinación al consorcio.
Programa con personería
propia y propiedad compartida por varias organizaciones.
Conducción y ejecución por
parte del consorcio.
La organización central y las
organizaciones asociadas con
responsabilidades precisas,
vínculos de financiamiento y
rendición de cuentas.
Consorcios
108
Roberto Martínez Nogueira
Presupuesto
institucional.
Presupuesto
Fuente: Elaboración propia.
Información
Mecanismos
sobre ejecución organizacionay evaluación
les de control
de gestión,
seguimiento y
evaluación.
No existen.
Mecanismos de
participación
interinstitucional en el
gobierno, la
gestión y la
operación.
Conducción
centralizada
Modelo de redes
La organización central
recibe información de
ejecución y controla
el uso de los recursos.
Evalúa todo el programa.
Recursos asignados por
la institución propietaria. Recursos para
la operación según
los contenidos de los
convenios.
Información discrecional dada por cada
organización. No hay
evaluación conjunta
de la red.
No hay presupuesto
común. Puede haber
un presupuesto para
el apoyo a la red en
la organización focal
o con contribuciones
de los participantes.
Mecanismos de consulta Mecanismos de
y coordinación, pero sin articulación con
capacidad de decisión.
participación
interinstitucional.
Ejecución
tercerizada
Cuadro 2.6. Modelos de ejecución de programas (continuación)
Información suministrada
según los compromisos
contraídos. Cada organización puede hacer su
propia evaluación.
No hay presupuesto
común. Las entidades
pueden asignar recursos
para el financiamiento de
aportes específicos.
a) Mecanismos permanentes de consulta para
facilitar la operación,
b) consejos centrales
para asegurar la gestión
conjunta.
Alianzas estratégicas
La autoridad del consorcio
supervisa y coordina. Evaluación conjunta de parte de las
organizaciones integrantes
del consorcio.
Recursos propios del
programa. La autoridad del
consorcio asigna recursos y
los administra la gerencia.
Cada organización participante puede administrar sus
recursos en el marco del
programa.
Ámbito de conducción conjunta. Gobierno compartido
y gerencia de la organización
central o gerencia del convenio, con dependencia del
cuerpo de conducción.
Consorcios
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
109
110
Roberto Martínez Nogueira
Conclusiones
El examen de los temas de producción y entrega, participación y coordinación busca arrojar luz sobre los desafíos que debe enfrentar la gerencia de los
programas sociales, y señalar algunas consecuencias para cada uno de estos
desafíos. En esta sección se presentan algunas conclusiones generales y se
avanza en las implicancias conceptuales de la atención a la heterogeneidad
de esos programas y al carácter contingente de la implementación.
El diseño de la gerencia
La gerencia no es sólo un elemento promotor o facilitador de tareas, es
decir, un recurso para la ejecución. Debe construir legitimidad y confiabilidad, administrando las relaciones con las autoridades políticas, con
los receptores de las prestaciones y servicios, y con otras organizaciones
públicas y privadas. Su papel no es sólo ejecutar una programación sino
también construir un sendero de desarrollo de capacidades, de sinergias
y de participación. Es, por lo tanto, constructora de institucionalidad
(Osborne 1998).
Si los programas tienen sentido a partir de su contribución final a
la construcción de una sociedad más equitativa y con mayor bienestar, el
diseño y el desempeño de la gerencia deben permitir el acrecentamiento
de las oportunidades para el aprendizaje colectivo y la democratización
de los mecanismos y de las capacidades decisorias. La efectividad de las
contribuciones de estos programas depende de que la gerencia sea parte y
promotora de compromisos colectivos que propendan a una mejor calidad
institucional, con una asunción plena por parte de todos los operadores
de las orientaciones, finalidades y contenidos del programa.
Los puntos de partida para el diseño de la gerencia y de los arreglos
institucionales en relación con la implementación de los programas pueden variar. Entre los más relevantes están la naturaleza de las tareas, los
esquemas de participación social y las necesidades de coordinación. Cuanto
más heterogéneas sean las condiciones de producción de las prestaciones
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
111
y de los servicios, tanto mayor será la incidencia de los receptores en la
entrega efectiva; y cuanto mayor sea el número de organizaciones con
responsabilidades directas o indirectas en la concreción de objetivos e
impactos, mayor será el carácter estratégico de la gerencia y mayores sus
requerimientos sobre las conductas de los actores.
El desarrollo de la gerencia
A lo largo de su ciclo de vida, los programas enfrentan contingencias;
alientan, modifican o destruyen expectativas, generan relaciones y se
convierten en arenas para la resolución de los más diversos conflictos.
Constituyen procesos sociales complejos en los que los diseños conforman
marcos y restricciones, pero sin llegar a eliminar los grados de libertad de
los operadores. Los procesos desencadenados trascienden las acciones de
los programas e impactan en otros ámbitos de la vida de los participantes
y de las comunidades en las que se ejecutan (Bardach 1998). De igual manera, las contribuciones de los programas a la generación de valor público
son dinámicas, ya que las definiciones de valor están sometidas a cambios
constantes debido a las experiencias acumuladas y a los resultados de los
debates públicos.
Por lo tanto, la gerencia no es sólo la gestión de un programa, sino
también de un proceso que lo trasciende y que a veces le da sentido.
Esta construcción de sentido resulta fundamental para la efectividad de
los programas, ya que la negociación y los acuerdos sólo son posibles si
existe un marco referencial común y un sistema de reglas aceptado por
los participantes y respaldado por incentivos adecuados y convergentes
con las interpretaciones que los actores confieren a su acción y a la acción
colectiva.19
Se explicó que la gerencia está fuertemente condicionada por el diseño
de los programas y por la naturaleza del contexto técnico e institucional.
19
Incentivos en sentido amplio, no sólo económicos, aunque estos no se excluyen. Se trata de elementos
motivadores, impulsores de la acción, que la pueden generar y mantener.
112
Roberto Martínez Nogueira
Sin embargo, también es constructora de sentido a través de sus interpretaciones del mandato en los procesos que administra: debe reconocer y
reconciliar tensiones múltiples y aplicar criterios generalmente ambiguos,
cuya compatibilidad es difícil de lograr ya que entran en conflicto con las
apreciaciones de diferentes actores (Loseke 1999). Por ello, la gerencia
nunca es exclusivamente instrumental ni se reduce a la administración de
medios para el logro de fines u objetivos, sino que crea y transforma recursos y reformula y operacionaliza orientaciones para la acción. El problema
de la gerencia consiste en resolver los conflictos que se plantean entre lo previsto
y lo contingente, entre lo formalizado y convertido en rutina y los requisitos de
cada situación específica, entre los juicios de valor y las consideraciones técnicas,
entre las posibilidades y las restricciones, entre los mandatos de la jerarquía y las
demandas de los receptores de las prestaciones. Los administradores, los técnicos y los trabajadores de campo constantemente reinterpretan los objetivos
perseguidos y las normas establecidas, formulan apreciaciones de las situaciones enfrentadas, estructuran problemas, generan alternativas y redefinen
las prioridades. Por consiguiente, la implementación puede desnaturalizar las
intenciones de las políticas, pero a la vez abre canales para su enriquecimiento
o, en otros términos, para agregar valor (Moore 1998).
Estos comportamientos frecuentes de la gerencia no sólo alteran los cursos
de acción, sino que también modifican el contexto de operación entablando
alianzas, fortaleciendo a algunos actores sociales, generando expectativas y
demandas, y creando una imagen pública del programa. Así, los resultados
pueden diferir notablemente de los contemplados en los objetivos iniciales,
las consecuencias no deseadas pueden escapar al control de los participantes
y la incertidumbre sobre los distintos tipos de impacto puede desbordar las
capacidades analíticas. Si las transferencias, intervenciones o tratamientos
exigen el ejercicio de alguna discrecionalidad por parte del operador, la implementación requerirá que la teoría de la intervención sea compartida a lo
largo del ciclo de acción del proyecto. Por consiguiente, la gerencia no es
independiente de los fines que persigue, de los medios que utiliza, de los
procesos de producción ni de las relaciones sociales en las que participa,
o a las que moviliza o en las que impacta. No hay gerencia que no esté
Desafíos estratégicos en la implementación de programas sociales
113
históricamente situada, que no sea socialmente construida. No hay gerencia
universal, ya que toda gestión es específica. Si bien se puede concebir a la
“gerencia social” como un campo profesional diferenciado, la codificación
de sus conocimientos siempre será parcial y sus tecnologías no serán de
aplicación genérica. Hay gestiones diversas que deben atender a lo propio
de cada intervención social, a las condiciones en que esta se despliega, a
la naturaleza de la población a la que está dirigida, a las capacidades de
los actores y a los valores, actitudes y comportamientos requeridos por
parte de los operadores y destinatarios de la acción. Esto supone asumir
la complejidad de la implementación, pensándola como un ciclo abierto
de acción. En la implementación, la gerencia es responsable de la eficiencia en la aplicación de recursos y de la construcción de la legitimidad y de la
sostenibilidad social.
114
Roberto Martínez Nogueira
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Parte 2
Las dimensiones organizativas
de la implementación
Capítulo 3
Formas organizacionales que facilitan la entrega de
servicios sociales
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
E
n este capítulo se examinan las relaciones entre las características de
los programas sociales innovadores y su implementación. Se presta
especial atención a la relación entre las estrategias de implementación y las
estructuras tradicionales del sector público, ámbito en el que se producen
graves contradicciones. Para enfrentar esta situación, las autoridades públicas han establecido arreglos organizacionales ad hoc, por ejemplo, los
ministerios han creado unidades especiales de implementación o grupos
de trabajo transitorios para adelantar los programas más innovadores
financiados por organismos internacionales, lo cual constituye una respuesta pragmática.
Se analiza también el grado de ajuste de las estructuras organizacionales
a las demandas de las estrategias gerenciales utilizadas para implementar los
programas sociales. Con este fin, se aplican de manera sistemática las ideas
sobre el manejo de la complejidad al caso de los sistemas dinámicos que
operan en ambientes inciertos y con tecnologías ambiguas y blandas.
En este marco se examina un amplio número de arreglos organizacionales presentes en el sector público y se evalúa hasta qué punto pueden
satisfacer las demandas de las estrategias gerenciales de los programas sociales. De esta manera, se intenta hacer un aporte práctico y teórico a una
tarea central de los gobiernos de la región, como es la prestación de servicios
sociales a los ciudadanos.
120
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
Características de las políticas
y los programas sociales
En las dos últimas décadas ha habido un cambio radical en las políticas
públicas y en la forma de prestar servicios sociales a los ciudadanos. Ha
surgido una preocupación especial por los contenidos, la focalización y
el financiamiento de las políticas y programas, y por las modalidades de
prestación de servicios.
Aunque siguen implementándose programas de educación y salud
de forma más bien tradicional, se han introducido elementos innovadores, entre los que se destacan programas destinados a la lucha contra la
pobreza, a mejorar la situación de la juventud, a la igualdad de género, a
la atención del adulto mayor, etc.
Los programas relativamente tradicionales, que desde sus inicios
fueron de competencia de las burocracias gubernamentales siguen, en
general, siendo implementados por ellas de manera satisfactoria. Sin embargo, dichas burocracias tienen problemas cuando deben implementar
programas innovadores, pues se les presentan una serie de obstáculos.
Para implementar programas innovadores es necesario determinar
sus características, el medio en que se implementarán, la mejor forma
de gestionarlos y las razones por las cuales dichos programas requieren
estructuras organizacionales distintas de la burocracia tradicional.
Molina (2002) analiza los cambios recientes en la entrega de servicios
sociales en América Latina y muestra que, en términos del financiamiento,
a las fuentes públicas y nacionales se suman muchas otras, y que mientras
en el pasado la asignación de recursos se hacía de acuerdo con la oferta,
ahora se realiza según la demanda. En términos de la organización y gestión, señala que:
• La distribución y el poder, que en el pasado estaban centralizados,
ahora tienden a estar descentralizados.
• Del monopolio público se pasó a una multiplicidad de oferentes
que incluyen al sector privado.
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
121
• Antes se excluía la participación de los usuarios, ahora se enfatiza.
• De una regulación fuerte y formal se ha pasado a una regulación
moderna de los prestadores privados cuyas normas se han simplificado.
• Antes la evaluación era considerada un simple mecanismo de
control: hoy tiene una función formativa, aunque su desarrollo
es incipiente.
Las políticas sociales se juzgan en el proceso de implementación, en particular cuando los servicios se prestan a los ciudadanos. Para suministrarlos
se deben adoptar decisiones relacionadas con las formas organizacionales,
el financiamiento, los insumos, la tecnología, etc. Las investigaciones sobre la implementación de estas políticas han demostrado el alto grado de
complejidad de los procesos y sus implicaciones sobre los resultados. Por
una parte, las decisiones se toman en ambientes de alta incertidumbre y,
por otra, el manejo de las tecnologías ambiguas y blandas tienen consecuencias graves para la estrategia de gestión de los programas sociales y,
por ende, para las estructuras que los llevan a cabo.
La especificidad de los programas sociales
Los programas sociales como los de salud, educación, trabajo, juventud,
niñez en situación de riesgo, mujeres, ancianos, pobreza, marginalidad,
etnias, etc. tienden a exhibir características muy específicas. Estos rasgos
distintivos, que surgen de los problemas sociales y de su tratamiento por
políticas y programas, determinan nuevas estrategias de gestión, lo cual
hace necesario establecer formas organizacionales que correspondan y
garanticen la prestación de servicios sociales a los ciudadanos.
Los estudios sobre estos temas han generado un nuevo campo de
conocimiento que se encuentra en evolución y cuyas principales tendencias
comienzan a perfilarse cada vez con más claridad. En la siguiente sección
122
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
se presentan los factores más importantes de los problemas que enfrentan
las políticas y los programas sociales.
Características intrínsecas de los problemas y programas sociales
Los problemas sociales que se pretende enfrentar con las políticas y los
programas son muy complejos, por lo cual sólo pueden ser débilmente
estructurados y, por consiguiente, definidos de manera poco rigurosa. Esto
se debe a que es difícil identificar y aislar las posibles causas, pues estas
tienden a confundirse entre sí. Por ejemplo, la delincuencia juvenil está
asociada, como problema, a la estructura familiar, al mercado de trabajo
juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicológica de los jóvenes y a
otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas
causas pueden trazarse en direcciones tan diferentes, difícilmente pueda
ser definido en un sentido estricto como un problema educacional, económico o cultural y, en consecuencia, no resulta sencillo sugerir un curso
de acción específico para resolverlo.
Las políticas y programas sociales del gobierno no persiguen uno sino
múltiples objetivos, que en la mayoría de los casos son incongruentes y, en
ocasiones, contradictorios. Sus metas son en general definidas de manera
ambigua, lo cual obedece no sólo a problemas técnicos sino también a
necesidades tácticas para garantizar su legitimidad y asegurar su aprobación por los organismos legislativos. Y lo que es más complicado aún, en
el transcurso de la implementación, las metas tienden a ser redefinidas
dentro de cierto rango. Una de las razones que explica estas modificaciones
es el proceso de aprendizaje social que experimenta una organización al
implementar un programa.
En casi todos los programas sociales se utilizan tecnologías blandas,
por lo que las supuestas relaciones causales que vinculan a los insumos
y las actividades con los servicios y el impacto no están fundadas en un
conocimiento cierto y válido; en el mejor de los casos sólo constituyen
hipótesis. Si esto es así en cuanto a la prestación de tecnologías de servicios
sociales, lo es aún más con respecto al impacto que se pretende lograr a
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
123
partir de los resultados. Esto significa que aun cuando un programa social se implemente correctamente, puede no conducir a la meta buscada.
Además, buena parte de los programas sociales tiene bases teóricas débiles,
que a menudo no se hacen explícitas en los programas.
Dadas estas debilidades de los programas, no se podrá entender el
éxito o el fracaso del conjunto de sus actividades a menos que se haga un
serio intento de explicitar los modelos teóricos subyacentes. De hecho, la
falta de interés por el conocimiento teórico que sirve de argumento base
a la intervención social ha contribuido a retardar la comprensión de los
programas sociales, su grado de utilidad y sus limitaciones.
Factores del medio organizacional y del entorno social
En los programas sociales, se deben identificar y caracterizar ciertos fenómenos de tipo organizacional debido a que tienen serias consecuencias en
la implementación y en los resultados. Entre ellos cabe destacar la complejidad e incertidumbre que rodean la ejecución de un programa social,
las cuales se refieren tanto al medio interno como al externo. El ambiente
en el que se desarrollan estos programas se caracteriza por la presencia de
múltiples actores que tienen intereses directos en el programa.
Estos actores son los involucrados, es decir, actores individuales,
grupales u organizacionales, que serán afectados positiva o negativamente por la política o el programa en cuestión, y que muy probablemente
desarrollarán alguna estrategia para apoyar el programa u oponerse a él.
Por ejemplo, en un programa de alimentación para escolares se pueden
identificar por lo menos los siguientes grupos: los altos funcionarios, los
ejecutores directos, los productores de los alimentos que se van a distribuir,
los encargados de los centros de distribución, los repartidores del alimento
a los centros escolares, los alumnos beneficiarios directos, los profesores,
los directivos de las escuelas, los padres de los estudiantes, los partidos
políticos, los grupos de vecinos, etc.
Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del
programa a fin de que sus intereses y valores sean tenidos en cuenta en la
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José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
acción gubernamental. Algunos de estos grupos forman coaliciones para
actuar con más poder e influencia. Estas estrategias se dan en un contexto
estructurado por la situación general de la comunidad y por las normas básicas
del programa. Con todo, tienen un efecto sobre el programa, sus metas y su
duración. Además, generan una alta complejidad y gran incertidumbre.
En la actualidad es más frecuente que la ejecución de los programas
sociales se encargue a una serie de organismos que deben operar en red
y no a una sola entidad, como sucedía en el pasado. De allí la extraordinaria importancia que tienen las relaciones sociales, y las relaciones entre
las organizaciones y agencias participantes, y la gerencia de redes en el
desarrollo de los programas. En consecuencia, se justifica darles prioridad
a los mecanismos de coordinación y cooperación entre quienes llevan
adelante los programas.
En la ejecución de cualquier programa social existe un gran número
de instancias o centros de decisión, tanto en los varios niveles jerárquicos de
cada organismo como en cada una de las varias y diferentes organizaciones
participantes. Esta larga cadena de nodos hace que los programas sigan un
complejísimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los involucrados,
para evitar los bloqueos, efectúan constantes procesos de negociación que
terminan por alterar el programa y el tiempo de ejecución.
En el caso particular de América Latina y el Caribe, la gerencia social
se ejerce en un contexto caracterizado no sólo por agudas crisis y escasos
recursos, sino también por una administración estatal plagada de limitaciones y problemas. En efecto, opera en un marco institucional inadecuado
y débil, con una normativa jurídica destinada particularmente al ejercicio
de un control formal, con una proliferación exagerada de organismos, una
gran fragmentación organizacional y una asignación de funciones difusas,
entre otras características negativas.
Medio ambiente y tecnología
Dadas las características de los programas sociales, varios investigadores
han estudiado las necesidades gerenciales y, en especial, sus estrategias de
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
125
implementación. Uno de los análisis más sistemáticos de estos procesos es el
de Rondinelli, Middleton y Verspoor (1990), que se seguirá en este capítulo,
vinculado a toda una tradición de desarrollos teóricos e investigaciones
sobre las estrategias gerenciales y sus factores determinantes.
Para entender las estrategias gerenciales se han utilizado tres variables
clave: el medio, la tecnología y los valores. En esta sección se tratarán las
dos primeras.
Medio ambiente
Se entiende por medio ambiente todo lo que está fuera de los límites o
fronteras de la organización: proveedores, competidores, ciudadanos clientes, sindicatos, otros involucrados, el marco legal, los factores económicos,
los cambios tecnológicos, etc. (Banner y Gagné 1995).
Lo que interesa del ambiente es su nivel de incertidumbre, que está
determinado por su complejidad y por sus grados de estabilidad, y se puede
medir por la velocidad y radicalidad de los cambios, y por la imposibilidad
de predecirlos.
La necesidad de gestionar el medio ambiente es parte importante de
las metas gerenciales, ya que a menudo se caracteriza por una turbulencia
en aumento, cambios rápidos y una incertidumbre creciente. En situaciones como estas, si la organización no se puede adaptar rápidamente a las
transformaciones de su entorno enfrentará graves dificultades.
En el viejo paradigma, a través de la predicción y el control, se
buscaba manipular aquellos factores influenciables y supervisar aquellos
que no lo eran. Según el nuevo enfoque, en cambio, se trata de satisfacer
las necesidades de la sociedad como un todo y las del gobierno de manera específica, con el fin de proveer lo que se requiere. La gerencia debe
reconocer lo que sucede realmente afuera y tratar de dar las respuestas
apropiadas de manera proactiva.
Desde los primeros estudios de Emery y Trist (1965) se ha argumentado que para entender los procesos y la estructura de una organización
deben establecerse los tipos de vinculación con el medio ambiente. Los
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José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
autores mencionados distinguieron tres tipos de interdependencia: interna,
transaccional y ambiental. Aquí interesan las dos últimas, porque son las
que tienen que ver con el entorno en términos de insumos, productos,
relaciones entre varios involucrados y la organización. Estas formas de
interdependencia son, además, las que crean mayor incertidumbre. Además,
Emery y Trist desarrollaron la siguiente tipología de los entornos:
Apacible y aleatorio. Se caracteriza por un bajo nivel de movimiento
o cambio de los elementos del medio y de su interrelación. Se trata de un
medio estable y sus partes constituyentes están desconectadas.
Apacible y conectado. Se trata de un medio simple y con un bajo nivel
de cambios, pero con un alto grado de interconexión entre sus partes. En
este caso, las pautas de interacción son predecibles pero las coaliciones que
se forman tienen consecuencias directas en la toma de decisiones y en la
planificación estratégica.
Perturbado y reactivo. El entorno es complejo, con cambios y movimientos impredecibles. Hay una fuerte interconexión y dependencia mutua
entre los elementos que lo componen.
Turbulento. Se caracteriza por movimientos rápidos, gran interconexión y altos niveles de incertidumbre. Un entorno turbulento es un
desafío para la mayoría de los equipos gerenciales pues los directivos no
pueden examinar con suficiente rapidez los elementos individuales del
medio. Los cambios que afectan a la organización no surgen de la acción
separada de los actores en el medio ambiente sino del efecto sinérgico de
movimientos interrelacionados de muchos de ellos. La tasa de aceleración
y la complejidad de los efectos interactivos exceden la capacidad de los
componentes del sistema para predecirlos.
Ante la turbulencia del ambiente, la gerencia desarrolla un proceso de adaptación institucional en el que cobran mayor importancia las
funciones de seguimiento y predicción, y las estrategias para minimizar
los riesgos y la incertidumbre del ambiente. En los años sesenta R. Hill
(citado por Banner y Gagné 1995) estudió dos empresas: la primera en
un medio estable, homogéneo y predecible, y la segunda en un entorno
altamente diferenciado e inestable. El primer caso permitió controles
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
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directos, basados en reglas y procedimientos con una autonomía restringida. El segundo, por el contrario, requirió una alta autonomía gerencial
y arreglos estructurales muy flexibles para manejar la situación. En otros
términos, cuanto más predecible y homogéneo era el medio, mayor era el
uso de controles burocráticos tradicionales tales como reglas, políticas y
procedimientos. En cambio, mientras más complejo era el medio, la demanda de procesamiento de información era mayor. Ese estudio de casos
respaldó fuertemente la afirmación de que las diferencias en los controles
se debían a las diferencias en los entornos.
Lawrence y Lorsch, citados por Banner y Gagné (1995), siguieron esa
misma línea y concluyeron que un ambiente dinámico tiende a tener más
influencia en la estructura de la organización que uno estático. De hecho,
un medio ambiente turbulento puede ser un factor más importante que
el tamaño de la organización o que la tecnología que utilice. Mientras que
los ambientes estables tienden a inducir una mayor formalización en la
organización, pues requieren respuestas rápidas y se puede ganar eficiencia
con actividades programadas y estandarizadas, los ambientes dinámicos
exigen niveles de formalización más bajos. Finalmente, si todos los demás
factores permanecen constantes, cuanto más complejo es el ambiente, más
descentralizada es la estructura.
En ciertos entornos, el cambio es tan frecuente que puede abrumar
a los gerentes. Los cambios violentos, sin ninguna regla ni orden se podrían definir como caóticos. Como resultado de la intensificación de la
turbulencia en el entorno la gerencia debe enfrentar problemas emergentes
tales como:
1. Reducción del horizonte de planificación.
2. Uso de criterios obsoletos para examinar oportunidades o problemas nuevos.
3. Insistencia pública e impaciencia de los líderes por soluciones
“inmediatas” o “instantáneas” para problemas cuya superación
exige tiempo.
4. Incertidumbre para quienes toman las decisiones acerca de la
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José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
naturaleza de los nuevos roles y responsabilidades necesarios en
una sociedad en cambio.
5. Dificultades con el funcionamiento correcto de los mecanismos
de control cuando se cambia la estrategia de gestión planificada
y jerárquica.
Tecnología
Junto con la incertidumbre del entorno, la tecnología es la otra gran
variable que ayuda a comprender las estrategias gerenciales. Se entiende
por tecnología la aplicación de conocimiento para combinar diferentes
insumos a fin de producir los resultados deseados en una organización.
Ese conocimiento se refiere a las relaciones fines-medios, para alcanzar
un objetivo dado de manera eficaz. Más precisamente, se refiere al conocimiento, a los procesos y a las acciones que se usan para transformar
insumos en servicios.
Ya se ha mencionado que las tecnologías de los programas sociales
son “blandas” en su gran mayoría, lo que quiere decir que no se conocen
bien las relaciones causales que vinculan a sus distintos componentes y que
con la aplicación del programa no se puede garantizar que se entregará un
buen servicio. A lo anterior se debe agregar que cada vez que se innova en
materia de tecnología, los operadores enfrentan algunos problemas hasta
que logran dominar su uso.
Una larga tradición de investigación ha analizado estos aspectos y sus
consecuencias en la gestión de los programas. Además, se ha recurrido a
ellos para establecer los niveles de innovación en la prestación de servicios,
lo que se expresa en la posibilidad de predecir los resultados a partir del
proceso tecnológico y el esfuerzo que exige a los operadores la ejecución
de nuevas tareas en comparación con las prácticas antiguas.
En estas circunstancias, si la posibilidad de predicción es baja y el
programa es muy exigente para los funcionarios, en términos de las tareas,
se está en presencia de un grado de innovación muy alto. Por el contrario,
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
129
si la posibilidad de predicción es alta y los empleados saben bien cómo
llevar a cabo las tareas, se está en presencia de rutinas.
Al respecto, Butler (1991) señala dos dimensiones de la tecnología que
son muy importantes para entender la gestión de los programas sociales:
la ambigüedad/claridad y la variabilidad/estabilidad:
Ambigüedad/claridad. La tecnología tiene que ver con los conocimientos y las creencias acerca de la relación entre los fines y los medios, y se
refleja igualmente en situaciones, conocimientos y creencias. Su grado de
claridad depende del nivel de comprensión de un proceso particular y del
aprendizaje y de la habilidad del operador. Si estas relaciones son confusas
e indeterminadas, es difícil entender cómo se logra el fin establecido.
Variabilidad/estabilidad. La segunda dimensión se refiere al grado de
estabilidad. Cuando hay continuidad en las tareas, la tecnología es estable,
pero cuando hay muchas tareas nuevas y excepciones, la tecnología es variable. El hecho de que una tarea sea percibida como un problema nuevo
depende de la experiencia de los operadores.
Combinando los diferentes valores de variabilidad y ambigüedad
pueden definirse cuatro tipos de tecnologías:
Rutinarias. Tecnologías claras, estables y que logran los resultados
esperados. Por ejemplo, una línea de producción manufacturera y servicios
como los cajeros de banco.
Modulares. Tecnologías claras y variables cuyo énfasis gerencial se
centra en disponer de componentes y procedimientos estandarizados junto
con diferentes mezclas de opciones. En el proceso de capacitación de los
funcionarios, las unidades estándar de conocimientos son reagrupadas
para producir diferentes servicios.
Artesanales. Tecnologías ambiguas pero estables. Un ejemplo en el área
de servicios es el caso de los artistas. El arte del operador está en ejecutar
tareas presentadas muy uniformemente, como en un grupo “pop” en el
que la misma vuelta se usa repetidamente, pero las maneras de lograrlo
no son fáciles de transmitir a otras personas, ni pueden describirse como
procedimientos operativos estándares. Estas requieren un largo tiempo
de aprendizaje.
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José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
Intensivas. Tecnologías ambiguas y variables que se emplean generalmente en las prestaciones de servicios sociales de programas innovadores.
En estos casos, se introduce una tarea nueva sin que se sepa concretamente
cómo realizarla. Los avances de ese saber son el resultado del trabajo de
aprendizaje del grupo.
Dado que las tecnologías son operadas por individuos vinculados a
través de relaciones que generan interdependencias entre ellos, Thompson
(1967) presenta una caracterización de los tipos de interdependencias y
una manera de medir la complejidad con que se organizan, planteando
una escala de tres niveles. La proposición básica es que el aumento de la
interdependencia genera más complejidad, y según las características de
la estructura organizacional, obliga a incrementar la capacidad de toma
de decisiones:
a) La interdependencia más baja que genera complejidad es la de “tipo
pool”, en la cual se aporta un conjunto de recursos para ser utilizado en
común. Esto se observa cuando las unidades organizacionales no dependen directamente unas de otras, sino que cada una depende del conjunto.
La coordinación se efectúa siguiendo reglas simples, con condiciones
mínimas de desempeño, que deben lograrse para acceder a los recursos
conjuntos (coordinación paramétrica). A estas tecnologías basadas en
una interdependencia de conjuntos, Thompson las llama “mediadas”, y
su propósito es conectar a usuarios independientes que deseen hacer una
transacción. La cuestión esencial es resumir las necesidades de quienes
participan en las transacciones en un número de parámetros relacionados
de forma simple.
b) El punto medio de la escala es la interdependencia secuencial. Esta
se observa cuando el flujo de trabajo entre las unidades organizacionales es
en serie, esto es: lo que se hace se pasa de A a B, de B a C y así sucesivamente
a través de la línea. Los ejemplos típicos de esta interdependencia son los
procesos de producción en línea. Las tecnologías que generan esta interdependencia son las de vinculación larga cuyo fin es asociar a un grupo de
operadores que desempeñan tareas que ocurren en un determinado orden.
Este tipo de interdependencia está mucho más expuesto a interrupciones
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
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que el de tipo “pool”, pues en estas circunstancias la coordinación está sujeta
a contingencias y para llevarla a cabo es necesario utilizar cronogramas. La
cuestión es sincronizar las actividades de diferentes unidades de la manera
más precisa posible.
c) La interdependencia que genera más complejidad es la del tipo
“recíproco”, en la que el trabajo fluye hacia adelante y hacia atrás entre
individuos y unidades. Se presenta en tareas no rutinarias, en las cuales la
tecnología es aún relativamente indeterminada y los funcionarios deben
trabajar juntos y de cerca y, aunque probablemente tengan parámetros y un
cronograma a seguir, su principal método de coordinación son los ajustes
mutuos. Estos ajustes suponen la habilidad para establecer comunicaciones
en todas direcciones y una alta interacción a medida que las tareas avanzan.
Además, en estos ajustes el lenguaje de la transmisión de información es
mucho más rico que el de los parámetros y el cronograma.
En los procesos de interacción y retroalimentación, los individuos
pueden ajustar rápidamente sus actividades a la nueva información y a
los cambios en las condiciones del entorno.
La tecnología basada en la interdependencia recíproca es de tipo intensivo por lo que el grado de interacción entre los participantes es el más
alto. Lo interesante de este planteamiento es que introduce una dinámica
en la relación entre tecnología y complejidad.
Los análisis reseñados muestran que el tipo de tecnología usada en
un programa social y, en particular, las interdependencias que se producen en su aplicación, tienen consecuencias directas sobre la manera de
implementarlo. Lo mismo acontece con la otra variable principal, que es
el grado de complejidad del medio.
Estrategias gerenciales
Una estrategia gerencial es una pauta particular de procesos de gestión con
la cual una organización desarrolla actividades específicas en un medio
ambiente determinado a fin de alcanzar las metas y los objetivos que se ha
propuesto. Son pautas dinámicas de acción entre las cuales se cuentan la
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José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
toma de decisiones, la planificación, el liderazgo y la comunicación. Aunque
la gerencia tradicional desarrolló los mecanismos para llevar a cabo estas
tareas –ajustadas a la burocracia pública– a partir de las contingencias fijadas
por el entorno y las tecnologías utilizadas, pueden desarrollarse formas
alternativas para gestionar la implementación de programas sociales.
En esta materia, Rondinelli et al. (1990), hicieron una notable contribución al establecer el efecto conjunto de la complejidad del medio
y de la innovación de las tecnologías sobre la estrategia gerencial de los
programas públicos. Combinando las dos variables, presentadas en forma
de dicotomías, establecieron la necesidad de contar con cuatro estrategias
gerenciales diferentes en la implementación.
Estrategia gerencial mecánica
Los programas sociales cuyas tareas son rutinarias y que se llevan a cabo en
ambientes de baja incertidumbre pueden ser implementados satisfactoriamente por una estrategia “mecánica” o “mecanicista”, que utiliza procesos
adecuados para las grandes burocracias públicas.
Estos programas suponen la implementación de tareas estandarizadas, claramente entendidas y en ambientes estables. La gerencia tiene un
alto grado de confianza en que la situación no cambiará en el futuro, por
lo cual hace una planificación total, que comprende todas las acciones
necesarias para cumplir los objetivos.
En este tipo de estrategia el sistema de toma de decisiones es centralizado y sigue reglas y procedimientos. Los gerentes fijan los objetivos y las
metas, que se escinden en submetas y que se cumplen aplicando insumos y
procedimientos según la tecnología. La información y las órdenes fluyen de
arriba hacia abajo, pues debido a la baja incertidumbre no hay necesidad
de transmitir información hacia arriba. La descripción del trabajo puede
ser muy detallada, enfatizándose las actividades a desarrollar. La gerencia
exige una especialización funcional.
La autoridad se expresa a través de la jerarquía, el liderazgo consiste
fundamentalmente en dar órdenes a los funcionarios y, en especial, a
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
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aquellos que se encuentran en los niveles inferiores de la organización,
quienes deben obedecer. Las comunicaciones son de tipo vertical y formal,
a lo cual se agrega que los mecanismos de coordinación buscan establecer
grados importantes de control.
En el caso de estas estrategias, la gerencia no es particularmente sensible a los cambios de las necesidades de los clientes, en tanto se preocupa
por mantener su conducta con los procedimientos operativos estándares.
En suma, se caracteriza por su gran resistencia al cambio y una fuerte
inercia, producto de la rutina y la especialización.
En la práctica, algunos de los grandes programas sociales públicos
tradicionales pueden ser manejados con una estrategia mecánica debido a
la experiencia que hoy existe acerca de la manera de administrarlos, como
es el caso de las áreas de educación y salud.
Estrategia gerencial mecánica abierta
Cuando los programas sociales tradicionales o rutinarios se enfrentan a
entornos altamente inciertos se necesita una estrategia mecánica abierta, que
mantenga las decisiones bajo una autoridad jerárquica y el control central,
pero que además busque reducir la incertidumbre del entorno incrementando el flujo de información sobre las situaciones locales específicas.
En un medio ambiente muy turbulento, dado que la velocidad de
los cambios tiende a producir graves fallas de desempeño, la estrategia de
conducción debe establecer procesos de descentralización o desconcentración que generen información adecuada sobre cambios locales.
En esta estrategia la incertidumbre del entorno se enfrenta dando a
las unidades locales una mayor discreción para llevar a cabo sus tareas y
ajustarse a las condiciones del lugar. Así, se busca que al tomar en cuenta
las particularidades del lugar o de la localidad, la gerencia sea capaz de
entregar mejores servicios y cierre las brechas de desempeño.
En estos casos los operadores y gerentes deben responder a los intereses
de numerosas organizaciones involucradas y prever cambios económicos y
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José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
sociales, mientras se mantiene la dirección y el control sobre las actividades
relativamente rutinarias.
En los programas sociales, por ejemplo los proyectos de construcción
de escuelas o de reparto de libros, las actividades y los programas son coordinados con varios ministerios y agencias, en cooperación con las unidades
regionales educacionales. Esto supone un alto grado de desconcentración o
descentralización. En los últimos años los gobiernos han estado utilizando
este tipo de estrategia, lo cual les ha ayudado a identificar a “los grupos
objetivo” y a que los proyectos se ajusten mejor a las necesidades locales.
Es importante mencionar que si bien pueden manejar ambientes
complejos, las estrategias de gerencia mecánica abierta tienen una capacidad
limitada para tratar con la innovación y las nuevas tecnologías.
Estrategia gerencial profesional adaptativa
Esta estrategia es ideal para los proyectos altamente innovadores que se
llevan a cabo en ambientes de baja incertidumbre y complejidad. Por lo
general, estos proyectos son implementados por los ministerios o grandes
agencias gubernamentales que pretenden introducir cambios en la gestión
que pueden terminar generando dificultades.
El alto grado de innovación supone un incremento significativo en
el uso de nuevas prácticas y tecnologías, lo cual aumenta la necesidad de
establecer nuevos procedimientos de información y descentralización de
la autoridad, de los recursos y de formación del personal.
La habilidad en la coordinación con otras organizaciones y con los
beneficiarios es crucial para el éxito de esta estrategia. Los proyectos innovadores deben descansar en una variedad de habilidades profesionales
y técnicas, que eventualmente produzcan cambios de amplia escala en un
entorno relativamente estable. La obtención de nuevos conocimientos
sobre la implementación del programa se consigue en la práctica de los
procesos organizacionales.
La implementación de tareas innovadoras requiere –aun en medios
relativamente estables– procesos de gerencia flexibles y participativos. La
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implementación depende de una combinación de habilidades especializadas, conocimientos, experiencia, juicio y autoridad profesional. En estos
casos la gerencia profesional adaptativa recurre a procesos no claramente
establecidos.
Estrategia de gerencia adaptativa
En ambientes de alta incertidumbre donde se implementan tareas particularmente innovadoras, como es el caso de la gran mayoría de los nuevos
programas sociales, se sabe bien lo que se persigue, pero las pautas para su
ejecución son poco específicas. Por ello es necesario llegar a un acuerdo
acerca de ellas y de su aplicación entre los encargados, y entre estos y los
principales involucrados. Cuando se sabe lo que se quiere, pero las tecnologías son blandas o las actividades muy variadas y cambian con rapidez,
se necesita utilizar una gerencia adaptativa.
En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados
y administrados de manera flexible, gradual y responsable. Los planes y
las acciones se deben ajustar a los cambios ocurridos en las condiciones
del entorno y el gestor debe actuar más para facilitar que para dirigir o
controlar. Además, debe usar incentivos para guiar a sus subordinados
y colaboradores, a fin de que cambien sus conductas, obtengan beneficios para ellos mismos y a la vez implementen el programa de manera
adecuada. El trabajo se basa en la experimentación y el aprendizaje.
Por consiguiente, el gerente actúa de manera gradual, es decir hacia la
obtención de los resultados, mejorando primero la efectividad y luego
la eficiencia.
En esta estrategia de gestión no es posible utilizar una estructura
jerárquica sino que por el contrario, se debe operar “de abajo hacia arriba”
y la comunicación debe fluir en todas las direcciones. El aprendizaje de
los gestores y la necesidad de operar a través de procesos de negociación
y acuerdos mutuos son los elementos clave para que la estrategia tenga
éxito.
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José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
Estrategia y estructura
Hace ya más de cuatro décadas que Chandler (1962) inició la discusión
sobre la forma en que las estrategias afectaban las estructuras organizacionales y su diseño. Esta tesis de que la estructura sigue a las estrategias
se ha planteado una y otra vez, pero no se ha destacado su carácter complejo. Chandler afirmó: “Mi meta desde el comienzo ha sido estudiar la
compleja interacción en la empresa industrial entre estructura, estrategia
y un ambiente siempre cambiante” (1998: 348).
Las investigaciones combinadas de Lawrence y Lorsch (1967), Chandler
(1962) y Perrow (1970), muestran, entre otros aspectos, que la estructura
tiende a seguir a la estrategia y que ambas deben estar alineadas con el
medio para que la organización sea efectiva.
Esquema 3.1. La vinculación medio - estrategia - estructura
Complejidad del
medio ambiente
Estrategia gerencial
Estructura
Tecnologías innovadoras y blandas
Fuente: Elaboración propia.
Este capítulo sigue una línea similar a la de Chandler, en tanto se
afirma que la estrategia gerencial del programa social –no su estrategia
central– plantea exigencias en cuanto a la estructura de la organización,
afectándola con el propósito de hacer más efectiva y eficiente la prestación
de servicios. El supuesto es que la estructura, como elemento administrativo
de una organización, existe para hacer que la estrategia y las operaciones
funcionen mejor.
Para entender la necesidad de generar diseños especiales de estructuras organizacionales y además guiar esta actividad, se dispone de
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
137
teorías de la decisión racional en las organizaciones, particularmente la
de Butler (1991) sobre diseños organizacionales, según la cual la ley de la
variedad requerida se aplica al proceso de toma de decisiones que intenta
enfrentar la incertidumbre del entorno y controlar el medio interno de
la organización.
Butler (1991) planteó un modelo institucional de estructuras eficientes, para lo cual definió a la estructura como un conjunto duradero
de reglas para la toma de decisiones que son parte de una organización. El
problema del diseño es encontrar la estructura que permita la capacidad
requerida para tomar decisiones, lo cual supone elegir y actuar, e implica
acuerdos acerca de propósitos y relaciones entre los fines y los medios en
la organización.
Una estructura organizacional provee una determinada capacidad
para tomar decisiones según la elasticidad de sus reglas. Asimismo, cada
tipo de estrategia gerencial requiere una determinada elasticidad en las
reglas de toma decisiones. De conformidad con este criterio, Butler introduce dos estructuras organizacionales extremas: las borrosas (fuzzy)
y las nítidas (crisp).
Estructuras borrosas
Una estructura organizacional borrosa proporciona una considerable
capacidad para tomar decisiones y provee un alto grado de elasticidad en
las variables centrales para llevar a cabo las actividades de la organización.
Estas variables son, por ejemplo, la definición de tareas y su asignación,
el manejo de procedimientos y su adaptación a situaciones diferentes, las
decisiones y quienes las toman, los flujos de información y su dirección,
los niveles de análisis en la toma de decisiones, etc. A estas variables se
pueden agregar otras que son relevantes para el proceso y un tercer grupo,
relevante para describir la toma de decisiones.
En estas estructuras las tareas son fluidas, adaptables y redefinibles,
las relaciones entre los actores internos son del tipo red, el conocimiento
138
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
es difuso, la comunicación suele ser horizontal y la estructura no está atada
a reglas verticales.
El punto esencial acerca de las estructuras borrosas no es la inexistencia
de reglas, sino que estas no se consideran inmodificables. Por el contrario,
pueden cambiarse de acuerdo con un conjunto de circunstancias no siempre bien definidas. Existe considerable flexibilidad para tomar decisiones,
pues lo realmente importante es la intención de quienes las adoptan más
que su contenido literal.
En este tipo de configuración, las reglas para la toma de decisiones
están implícitas, son simbólicas y su funcionamiento está basado en un
conocimiento experto. La relación entre los funcionarios es altamente
interactiva, su labor es operativa y analítica, se trabaja en grupos y no
individualmente. Esta estructura descentralizada cuyos mecanismos de
control funcionan más bien como apoyo, es apropiada para manejar ambientes complejos y nuevas tecnologías.
Este tipo de organización desarrolla con el tiempo procedimientos
estándar, que tendrán que ser modificados de súbito si se presentan nuevas
condiciones. En este caso, la estructura tiende a sufrir de “sobrecapacidad”
en la toma de decisiones.
Estructuras nítidas
Al contrario de la estructura borrosa, una estructura nítida determina una
baja capacidad de toma de decisiones. De hecho, presenta un alto grado
de rigidez en todas las variables mencionadas en el punto anterior. Por lo
tanto, es una estructura muy bien definida que exhibe normas y reglas de
operación inflexibles que tienden a ser muy estrictas y por consiguiente
difíciles de cambiar.
En la estructura nítida, las reglas para la toma de decisiones son formales
y tienen un carácter literal. Las relaciones entre sus actores organizacionales
no son altamente interactivas, sino que se trabaja con un estilo individual,
aunque bajo normas. En esta situación, todos los procesos han sido delineados con claridad y la toma de decisiones está centralizada. Estos mecanismos
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
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operativos estándar controlan la incertidumbre, y se impone la posibilidad
de predicción. Sus mecanismos de control tienen un carácter punitivo.
Se trata de una estructura jerárquica en la cual cada funcionario se
encuentra bajo el control y la supervisión de otro que tiene una posición
más alta, por lo que el conocimiento está centrado en los cargos superiores y
la resolución de problemas, a cargo de los niveles superiores de la jerarquía.
Este tipo de estructura es muy común en las organizaciones que responden
adecuadamente a las estrategias mecánicas de implementación.
Las configuraciones nítidas no constituyen una buena alternativa
para enfrentar entornos complejos o tecnologías muy innovadoras. Por el
contrario, son aptas para medios estables, ya que prácticamente la toma de
decisiones está contenida en sus procedimientos. Las rutinas son formalizadas y establecidas a manera de normas cuando, debido a la repetición,
se ha adquirido experiencia para enfrentar determinadas condiciones. Si,
por el contrario, las tecnologías y los entornos cambian con rapidez, los
procedimientos tienden a quedarse rezagados y terminan siendo inadecuados para enfrentar los nuevos problemas. En casos como los señalados
es probable que las organizaciones nítidas del sector público (burocracia
tradicional) carezcan de capacidad para tomar decisiones.
En resumen, cuando el entorno de una organización es incierto y la
tecnología es muy novedosa y blanda, la estrategia debería ser propiamente
adaptativa y, por consiguiente, la estructura organizacional debería tender
a ser borrosa; en tanto que para una estrategia gerencial de tipo mecánica,
que enfrenta entornos de baja incertidumbre y usa tecnologías duras o
conocidas, resulta apropiada la configuración nítida.
Desde un enfoque organizacional, el propósito de contar con una
estructura borrosa es que los funcionarios tengan pocas restricciones y
un mayor grado de libertad para manejar los temas bajo su consideración
y para definir los procedimientos a seguir. Las reglas en estos casos son
elásticas. Si la situación es la inversa, y no se necesita dar libertad a los
operadores, entonces es mejor diseñar una estructura nítida.
El principio de la variedad requerida afirma que una organización
requiere diseñar una estructura con una capacidad de toma de decisiones
140
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
lo suficientemente nítida para minimizar los costos del proceso decisorio,
y lo necesariamente borrosa para lograr adaptabilidad. Este es uno de los
retos más importantes del diseño organizacional.
Desde esta perspectiva, el problema del diseño organizacional termina
siendo encontrar la estructura que permita la variedad requerida para la
toma de decisiones y que capacite para desarrollar la estrategia gerencial
más adecuada según el programa y el entorno.
De acuerdo con la ley de la variedad requerida, a medida que aumenta
el grado de complejidad del medio ambiente y la estrategia gerencial se
torna más adaptativa, el sistema organizacional debe tener la posibilidad
de adaptarse para mantener su integridad. En este sentido, sólo la variedad
puede absorber la variedad, entendiendo por ella el número de estados posibles que puede adoptar el sistema. Se entiende entonces que la variedad es
una forma de medir la complejidad. Para sobrevivir, cualquier sistema tiene
que tener en su estructura y en sus procesos internos la variedad necesaria
de respuestas para enfrentar eventuales situaciones de complejidad. Esta
ley estipula que el grado de regulación (o control) que puede lograrse está
limitado por la complejidad del regulador con respecto a la complejidad
del sistema que se pretende controlar (Beer 1979). Esto quiere decir que
los mecanismos de regulación internos de un sistema deben ser al menos
tan diversos y complejos como el ambiente en el que operan.
Sin embargo, toda organización tiene un límite en la cantidad de recursos que puede dedicar a la actividad de toma de decisiones, por lo cual
se produce una tensión entre lo nítido y lo borroso. Lo ideal es entonces
equilibrar ambos requerimientos, cuidando de no privilegiar a alguno,
pues diseñar una configuración demasiado nítida, por ejemplo, conduce
a que la capacidad de decisión sea insuficiente. Así, se pueden presentar
dos tipos de yerros: “sobrecapacidad” o “subcapacidad” de decisión. Un
diseño eficiente debe evitar ambos errores.
De acuerdo con la tipología de estrategias de implementación y
las demandas de variedad requerida para la toma de decisiones, se hace
patente que:
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
141
• La estrategia mecánica requiere una configuración nítida con sólo
algunos elementos de la configuración borrosa.
• La estrategia adaptativa supone una configuración claramente
borrosa con sólo algunos elementos de la nítida.
• La estrategia mecánica abierta requiere una estructura nítida,
combinada con elementos de una borrosa.
• La estrategia adaptativa profesional supone una estructura borrosa,
combinada con elementos de una nítida.
Estas conclusiones permiten evaluar hasta qué punto las estructuras con
las que se trabaja en el sector público son las adecuadas para llevar a cabo
los programas encargados a la organización y qué condiciones básicas
debería tener un diseño alternativo; por supuesto que esto, en particular
en el sector público, es sólo una aspiración. A ningún directivo público se
le entrega una hoja en blanco para que diseñe o rediseñe la organización.
Parafraseando a Peters (1993), entender la estructura organizacional es
crear una habilidad para introducirle cambios que le permitan adecuarse
más efectivamente a la estrategia. Aun cuando se pudiese hacer un nuevo
diseño, no es posible alcanzar la estructura organizacional ideal; lo único
factible es tratar de mejorar la existente.
El supuesto es que la estructura como elemento básico de una organización existe para hacer que la estrategia y las operaciones funcionen mejor.
Con esto en mente, a continuación se presentarán algunas estructuras organizacionales con las que trabaja el sector público y se examinarán la flexibilidad
y la capacidad que poseen para la toma de decisiones, a fin de apreciar las
posibilidades de implementar programas sociales innovadores.
Diseños organizacionales y prestación
de servicios sociales
Los programas sociales, en especial los más tradicionales como los de las
áreas de educación y salud, han sido implementados por las estructuras
habituales del sector público: ministerios, agencias del sector central y en
142
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
algunas oportunidades por organizaciones del nivel local del aparato estatal.
En muy pocas ocasiones los diseñadores de políticas y programas sociales
han podido crear una nueva organización que posea la estructura ideal
para llevar a cabo las tareas. La cuestión actual es cómo utilizar mejor los
diseños organizacionales disponibles para la prestación de estos servicios
y, en el mejor de los casos, cómo rediseñarlos.
Las distinciones entre estructuras borrosas y nítidas, y sus posibles
combinaciones proporcionan criterios para evaluar los diseños organizacionales actuales y examinar posibles alternativas. El supuesto básico
es que una estructura organizacional debería permitir a sus operadores y
directivos alcanzar eficiente y efectivamente sus metas, y responder a los
cambios del entorno en el cual trabajan.
Daft (2000) ha identificado dos propósitos centrales que toda estructura organizativa debe cumplir: a) ofrecer un marco de responsabilidades,
líneas de comunicación y mecanismos de agrupación y b) proporcionar
los mecanismos para coordinar los elementos organizacionales en una
unidad coherente.
Se ha afirmado con razón que una buena estructura no garantiza el
éxito del programa o de la organización, pues si la estructura no se adecua
a las necesidades del programa, puede llegar a neutralizar los esfuerzos
mejor dirigidos y a impedir el alcance de los resultados.
Burocracia tradicional
Como ya se dijo, los programas más tradicionales como los de las áreas
de educación y salud han sido implementados por las estructuras habituales. Los ministerios y agencias gubernamentales normalmente asumen
la burocracia pública tradicional que, por lo general, opera con eficiencia
cuando las tareas son simples y repetitivas. Así, ejecuta tareas definidas
con claridad y la coordinación se logra a través de la normalización de los
procesos de trabajo con actividades altamente formalizadas.
Este sistema es jerárquico, formal, altamente centralizado, tiene reglas
estrictas, con seguimiento y control directo. La autoridad está centrada en
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
143
los cargos altos. Los flujos de comunicación van desde la cúspide hacia
abajo. Su coordinación opera a través de enlaces verticales. El control
elimina casi toda incertidumbre para que la organización funcione sin
sobresaltos y sin interrupciones.
De hecho, en buena parte de los programas sociales, la implementación
se ha realizado por estas burocracias, pero debido a los numerosos problemas de ejecución que plantean, se ha hecho con ligeras modificaciones,
aprovechando la poca apertura que presenta esta configuración.
Dado que los ministerios y las grandes agencias se organizan por
funciones o por departamentos, tienen elementos de descentralización
o desconcentración, que –bien aprovechados– les permiten adoptar no
sólo estrategias mecánicas, lo cual pueden hacer con toda propiedad,
sino también programas con estrategias mecánicas abiertas, aunque esto
entraña ciertas dificultades.
Estas configuraciones pueden crear estructuras parciales para que
desarrollen otros programas. Los ministerios pueden formar unidades de
desarrollo e investigación, establecer asociaciones con centros universitarios
o tecnológicos que escapan en parte a la reglamentación de la burocracia
pública, y así desarrollar programas con algún grado de autonomía bajo
una estrategia adaptativa profesional.
También pueden generarse organizaciones como las “unidades de
implementación de proyectos” que pueden ser algo autónomas y estar integradas por personal de la propia burocracia pública que, una vez terminado
el proyecto, regresa a sus cargos normales en la organización. Esas mismas
agencias han generado en su interior algunas estructuras matriciales, que
se examinarán más adelante, e implementan estrategias del tipo adaptativo
profesional. Estas formas un tanto “forzadas” han generado graves problemas cuando el diseño no ha sido cuidadoso y ha fallado la comunicación
de las unidades con la alta dirección de la organización.
En conclusión, es posible introducir elementos de estructuras más
flexibles y mayor capacidad de adaptación dentro de estructuras burocráticas tradicionales.
144
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
Burocracia profesional
La burocracia profesional ha sido descrita como una configuración basada
en la estandarización de los procesos de trabajo, pero cuyo núcleo operativo está formado por profesionales (Mintzberg 2004). Esta es la forma
organizacional corriente adoptada por las universidades, los programas
educacionales y de salud, las organizaciones de trabajo social y otras similares. Normalmente esta configuración se utiliza para prestar servicios
en entornos relativamente estables aunque complejos.
Estas organizaciones están conformadas en gran medida por profesionales que realizan y controlan un trabajo complejo y que tienen autonomía
para llevar a cabo sus tareas. Los profesionales tratan de normalizar las
tecnologías en uso, es decir: de generar procedimientos estándar para la
solución de un problema determinado y para la prestación de servicios.
Hay un predominio del trabajo operativo, en tanto la operación depende
de sus habilidades y conocimientos, producto de una larga capacitación.
Así, la organización tiene una fuerte cultura que reduce el control estrictamente burocrático.
La formalización en la burocracia profesional tiende a ser más baja
que en la tradicional; la coordinación entre sus miembros es de enlaces
horizontales; la comunicación, especialmente la referida a procesos técnicos,
tiende a fluir en todas direcciones. Estas características permiten lograr
efectividad y calidad.
Gráfico 3.1. Estructura de burocracia profesional
Fuente: Mintzberg (1991).
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
145
En esta configuración organizacional predomina un tipo de poder
propio del experto, lo cual implica que dentro de la organización se crea
una jerarquía determinada por los valores y la destreza profesional.
Esta estructura genera un gran número de normas y procedimientos para llevar a cabo las actividades. Sin embargo, estas reglas no
surgen dentro de la organización, sino que provienen de los centros de
formación de los profesionales. No se trata de una repetición mecánica
de procedimientos sino de adaptaciones que los profesionales hacen a
casos específicos. Al aplicar estas habilidades y competencias a situaciones
predeterminadas surge la clave del funcionamiento de esta configuración,
que es la creación de un sistema de “casillas” dentro de las cuales los
profesionales individuales trabajan de forma relativamente autónoma,
sometidos a los controles propios de la profesión. Al lado del poderoso
centro operativo profesional aparece una tecnoestructura mínima, un
personal de apoyo que es relativamente numeroso pero que sólo tiene
la función de ayudar a los profesionales y posee un limitado número
de gerentes medios con un control relativamente suave sobre el trabajo
profesional (Mintzberg 1991).
En esta configuración, el diagnóstico es una parte esencial de las actividades y su objetivo es equiparar una contingencia predeterminada con
un programa estándar. Por consiguiente, la burocracia profesional puede
incluso resolver con éxito tareas que presenten un alto grado de complejidad
en un ambiente estable a través de programas estándar perfeccionados.
La innovación en las organizaciones depende en gran medida del grado
de cooperación multidisciplinaria. En el caso de las burocracias profesionales, el sistema de encasillamientos limita los grados de cooperación entre
diferentes profesionales y puede dificultar la colaboración, pero la coordinación horizontal ayuda a compensar esta desventaja. En suma, la burocracia
profesional es una estructura bien adaptada para prestar servicios estándar,
generar productos estándar y, en nuevas circunstancias, para adaptarse a las
nuevas tareas, en especial para perfeccionar programas ya existentes.
Es importante destacar que a pesar de que funciona con estrategias
fragmentadas, esta forma organizacional tiene fuerzas de cohesión, muchas
146
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
de ellas elaboradas y decididas colectivamente. Estas características hacen
que la forma organizacional sea relativamente adecuada para la prestación
de servicios sociales, en particular cuando la estrategia de implementación
es del tipo profesional adaptativo. Hay una mezcla de elementos que en
su mayoría son de estructura nítida con otros de estructura borrosa. Si se
tratara de diseñar una estructura de este tipo, la mezcla de lo nítido y lo
borroso tendría que examinarse en el caso particular de cada programa, y
en especial de acuerdo con los elementos de la contingencia.
Estructura matricial
Esta es una configuración de enlace horizontal, con dos estructuras de
mando de igual autoridad: la funcional y la división por servicio. Los
mandos deben informar y rendir cuentas a una autoridad superior común.
Fue diseñada en respuesta a los problemas de los diseños funcionales y
divisionales, lo que supone una mejora de los mecanismos de coordinación
lateral y los flujos de información a través de la organización.
Aunque tanto los gerentes de funciones como los de proyectos o
servicios tienen igual autoridad, no ejercen un control completo sobre sus
subordinados. Las responsabilidades del jefe de departamento funcional
corresponden a su conocimiento de reglas y de normas. El director de
proyecto, en cambio, es responsable de los aspectos sustantivos además
de coordinar todo el plan. Es frecuente que los jefes matriciales enfrenten
desacuerdos y conflictos, lo que se toma como una ventaja, ya que produce
un medio altamente interactivo. Por otra parte, los operadores tienen dos
jefes, por lo cual están expuestos a sufrir de ansiedad y tensión, dado que
operan bajo las órdenes de ambos y deben al mismo tiempo mantener
una relación leal y comprometida con los dos.
La estructura matricial está diseñada para lograr una coordinación
que satisfaga las demandas duales del entorno (innovación de productos
y especialización técnica) con una asignación flexible de recursos. Esta es
una estructura que facilita y obliga a la discusión y la resolución de problemas inesperados. Sin duda, presenta una mezcla de elementos que en
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
147
Gráfico 3.2. Estructura matricial
Director
general
Director de
operaciones
Jefe depto.
1
Jefe depto.
2
Jefe depto.
3
Jefe depto.
4
Gerente
proyecto A
Gerente
proyecto B
Gerente
proyecto C
Fuente: Daft (2000).
su mayoría expresan una estructura nítida, pero también hay una buena
cantidad de elementos propios de una estructura borrosa.
Un aspecto fundamental es que la asignación de los miembros estables de la organización a los proyectos se hace sólo en forma temporal, de
modo que una vez finalizado el trabajo específico necesario, los funcionarios vuelven a sus departamentos de origen. Esto permite que un proyecto
que se inició bajo la estructura matricial sea luego adoptado por la forma
tradicional, pues los funcionarios ya están preparados para gestionarlo.
En el diseño matricial se utilizan formas laterales de comunicación a
fin de reducir el número de decisiones que deben remitirse al nivel superior
de la jerarquía. La toma de decisiones se desplaza hacia abajo, de manera
que los responsables resuelven los problemas poniéndose en contacto y
cooperando con los sectores afectados.
148
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
Siguiendo a Gilli (2000), las ventajas de las formas matriciales son
principalmente las siguientes:
• Aptitud para enfrentar el cambio tecnológico en las organizaciones que desarrollan servicios totalmente nuevos en ambientes
competitivos e inciertos.
• Uso de recursos comunes en proyectos diferentes, lo que mejora
la flexibilidad para evitar la duplicación de tareas.
• Autorrenovación de la estructura, lo que ayuda al personal a aprender y a desarrollarse gracias a la rotación en diferentes tareas.
• Transferencia de los resultados del proyecto, pues el personal que
gana experiencia en el programa vuelve a sus posiciones normales
en los departamentos.
Esta estructura puede ajustarse muy bien a las estrategias gerenciales
mecánicas abiertas, pero también llevar a cabo con propiedad estrategias
adaptativas y profesionales adaptativas. Cabe recordar que en esta forma
organizativa se mezclan elementos de las estructuras borrosa y nítida.
Adhocracia u organización innovadora
La adhocracia es una forma organizacional débilmente acoplada y flexible,
que se renueva a sí misma y que se coordina e integra por medios laterales
y no verticales. Se desarrolló para sobrevivir en ambientes complejos y
dinámicos, generando o aplicando nuevas tecnologías (Daft 2000).
En este capítulo se retoma la definición de la adhocracia que
proporciona Mintzberg: “una estructura altamente orgánica, con poca
formalización de comportamiento; alta especialización horizontal de
tareas fundamentadas en la capacitación formal; tendencia a agrupar a
los especialistas en unidades funcionales para propósitos internos, pero a
distribuirlos para que hagan su trabajo en pequeños grupos para proyectos
orientados por el mercado; una confianza en los dispositivos de enlace para
alentar el ajuste mutuo (el mecanismo coordinador clave de estos equipos);
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
149
y descentralización selectiva hacia y en estos equipos, que están ubicados
en varios lugares en la organización e incluyen varias mezclas de gerentes
de línea, expertos operativos y personal” (Mintzberg 2004: 300).
Gráfico 3.3. Estructura adhocrática
Fuente: Mintzberg (1991).
Estas organizaciones, que responden a la incertidumbre del medio
y al manejo de nuevas tecnologías, tienen la desventaja de ser difíciles de
gestionar. Suelen ser estructuras jóvenes, basadas en equipos con muchas
vinculaciones horizontales, operadas por empleados empoderados, y aunque
muestran una división del trabajo, tienen muy pocos grados de formalización. Debido a su forma de operar y a su descentralización, cualquiera
puede participar en la toma de decisiones, lo que complica la gestión.
En estas estructuras la unidad de mando es relativamente informal,
por cuanto la información y las decisiones fluyen libremente para promover
la innovación. Así, el poder se encontrará donde estén los conocimientos
especializados necesarios en una determinada etapa de un proyecto. Por
consiguiente, las estructuras de autoridad no son claras y pueden presentarse asignaciones contradictorias de responsabilidad. A pesar de los
problemas de gestión, en la parte sustantiva, la incoherencia promueve la
exploración, la autoevaluación y el aprendizaje.
Ahora bien, si la tarea de la entrega de servicios tiene que ser innovadora y el entorno es dinámico y complejo, se necesita una estructura
de tipo adhocrática, es decir, orgánica y descentralizada. La organización
que lleve a cabo estas tareas no puede forzar ningún tipo de estandariza-
150
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
ción ni normalización temprana para su coordinación: estas sólo pueden
desarrollarse con la evolución de las estrategias.
En esta configuración se forman unidades con equipos conformados por proyectos para realizar innovaciones. En las adhocracias pueden
encontrarse muchos gerentes que no dan órdenes ni ejercen una supervisión directa, sino que desempeñan funciones de innovación, enlace,
coordinación y negociación.
Además, una de las características principales de la adhocracia como
estructura es su temporalidad, pues se agrupa, disuelve o modifica en
cualquier momento. En efecto, una vez que ha logrado la innovación y
desea perfeccionarla, la estructura se acerca y se asemeja a las burocracias
profesionales en lo que hace a la implementación.
La adhocracia se organiza a través de proyectos en los que se prueban
los conocimientos profesionales. Para esto, de acuerdo con Mintzberg, se
utiliza frecuentemente una estructura matricial. Sin embargo, la forma
adhocrática es más orgánica que la matricial, las líneas de autoridad son
mucho menos claras, la comunicación fluye en todas direcciones y la toma
de decisiones es más participativa.
Esta configuración puede adoptar dos formas diferentes: operativa o
administrativa, cuya diferencia radica en que mientras la primera trabaja
para proyectos que sirvan a los clientes, la segunda lo hace para servirse a
sí misma. Por consiguiente, la configuración adecuada para los servicios
sociales es la operativa.
En resumen, la adhocracia pretende crear las condiciones que hagan
posible la innovación y la cooperación, en cuyo caso la organización sólo
puede tener éxito si cuenta con altos niveles de competencia profesional
y la participación de sus miembros.
Sin embargo, aquí se encuentra su mayor debilidad: el alto costo de
la comunicación que requiere. Este aspecto hace que la adhocracia se torne
ineficiente. Por ello, a pesar de sus ventajas como forma organizativa para
la entrega de servicios sociales, resulta muy difícil adoptarla para el sector
público. Además, si bien la adhocracia facilita la innovación en la solución
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
151
de problemas en ambientes complejos e inestables, está diseñada para ser
altamente efectiva pero no eficiente.
Unidad de implementación de proyectos
Una de las manifestaciones más claras de las graves dificultades que las
burocracias oficiales tienen para manejar proyectos sociales innovadores es
que la mayoría de las organizaciones internacionales de asistencia técnica
y financiera han optado –desde hace un par de décadas– por exigir a los
gobiernos que establezcan unidades separadas de gestión para implementar
los nuevos proyectos de desarrollo social que financian.
Estas unidades u organizaciones gubernamentales o semigubernamentales trabajan bajo contrato con el gobierno o constituyen agencias
temporales semiautónomas asociadas directamente con algún ministerio
o subsecretaría. Lo importante es que quedan afuera de las reglas del servcio civil y, por consiguiente, de algunas limitaciones y reglamentaciones
que afectan a los organismos públicos, de manera que gozan de mayor
flexibilidad y son más borrosas.
El financiamiento internacional les permite atraer profesionales altamente calificados que pueden implementar los proyectos con efectividad.
Dado que las reglas estrictas de la burocracia pública no se aplican a estas
organizaciones, pueden hacer una gestión muy cercana a una estrategia
adaptativa, ya que pueden dar respuestas mucho más flexibles que la burocracia tradicional. Contar con amplia autonomía, recursos adecuados
y personal altamente calificado contribuye a que este tipo de unidades
pueda introducir nuevos programas y actividades, además de generar
conocimiento sobre la marcha. La autonomía o independencia relativa
de estas unidades le da reconocimiento al proyecto, a la vez que facilita la
supervisión y la evaluación de los resultados.
Esta forma organizacional es muy útil para todos los involucrados,
siempre que se trate de proyectos relativamente acotados. Ciertamente, no
es posible implementar programas universales al margen de los servicios
normales del gobierno, a menos que se trate sólo de la introducción o de
152
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
las primeras etapas de ejecución. Además, los planes transitorios pueden
tener graves dificultades en el momento en que sus tareas deban integrarse
a la estructura habitual del aparato público. Por último, hay que mencionar un par de inconvenientes: que los recursos especiales utilizados en la
primera parte no siempre pueden seguir financiando el programa una vez
traspasado al servicio regular, y que el resto del personal se suele quejar
de las remuneraciones pagadas a los funcionarios que participaron en la
primera etapa. Por consiguiente, aun cuando los resultados del programa
sean óptimos, es muy difícil que los servicios establecidos acepten su inclusión dentro de sus tareas normales.
Como se ha operado con base en proyectos y con unidades de ejecución autónomas para su puesta en marcha, las altas autoridades alegan
que las políticas y programas públicos se fragmentan y se convierten en
una colección de proyectos a cargo de unidades transitorias de ejecución
entre las cuales se torna complicado generar algún proceso sinérgico.
Dadas las características mencionadas, este mecanismo de ejecución
de programas sociales responde bien a la estrategia gerencial propiamente
adaptativa y a la profesional adaptativa, pues se trata de una estructura
altamente borrosa.
Equipos especiales o “task forces”
En las organizaciones que no tienen capacidad de descentralización y
que requieren una diversidad de especialidades surge como alternativa
estructural el establecimiento de equipos especiales o “task forces” para
desarrollar una operación determinada. Estos equipos están integrados
por funcionarios con diferentes habilidades y conocimientos, que son
reclutados en distintas áreas de la organización para colaborar en tareas
específicas y bien definidas (Gilli 2000).
A medida que en esta clase de organizaciones aumenta la complejidad,
las tecnologías se vuelven más sofisticadas, y el entorno más turbulento
aumenta la demanda de comunicaciones laterales, a lo que se añade la
demanda de coordinación personal. En estos equipos siempre existe un
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
153
líder que puede cambiar de acuerdo con las necesidades específicas de la
tarea. De todas maneras, quienquiera sea el líder de turno, debe dar claridad a la función en cuanto a los objetivos que se persiguen y al papel que
desempeñará cada uno de los integrantes.
Esta forma organizacional no funciona participativamente, puesto
que existe una autoridad central que toma las decisiones sobre la tarea específica a desarrollar. Con estas características lo que se logra es que exista
una clara idea de la “tarea común”. Y una vez que se completa la tarea, se
desmonta la estructura temporal.
Debido a su naturaleza “borrosa”, los equipos especiales pueden llevar
a cabo estrategias adaptativas, aunque estas podrían estar limitadas por la
magnitud y la temporalidad del proyecto. Por último, el hecho de que se
requiera un líder para que exista claridad en las tareas puede limitar los
aportes de otros miembros.
Redes interorganizacionales
Una de las alternativas más interesantes para implementar programas sociales la constituyen las redes interorganizacionales, que se definen como
un conjunto seleccionado, persistente y estructurado de organizaciones
autónomas que se vinculan para crear productos o servicios, sobre la base
de contratos implícitos o explícitos. Estos contratos son abiertos para adaptarse a las contingencias del ambiente y para coordinar y salvaguardar los
intercambios. La mayoría de ellos son sólo socialmente obligatorios.
Estas redes permiten a las agencias del sector público, independientemente de su forma estructural, hacer una entrega efectiva de servicios
sociales mediante la vinculación y coordinación de varias organizaciones,
o partes de ellas, de manera sistemática.
En esta estructura, los organismos del sector público pueden adaptarse
a los cambios del entorno sin transformar su estructura interna, mediante
la coordinación de varias organizaciones (o sus partes), compartiendo y
complementando recursos, tecnologías, información y actores bajo un
sistema de acuerdos para implementar un determinado programa.
154
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
Es interesante que desde hace algunos años los gobiernos de la región
hayan recurrido a las redes para implementar políticas y programas sociales,
aunque bajo el nombre de “relaciones interorganizacionales”.
Las redes o relaciones entre organizaciones presentan ciertos elementos comunes:
• Pautas de interacción definidas en términos de relaciones e intercambios.
• Flujos de recursos humanos o financieros, información, conocimiento, etc. entre unidades interdependientes.
• Énfasis en las pautas de intercambio horizontal o lateral.
• Intercambios recurrentes y de largo plazo.
• Colaboración informal y formal entre organizaciones o partes de
ellas.
• Líneas recíprocas de comunicación.
En el sector público las redes interorganizacionales tienden a formarse más
de manera obligatoria que voluntaria, en respuesta a órdenes de las autoridades gubernamentales que luego designan a una de las agencias como
centro coordinador. Las redes voluntarias se forman por acuerdos de grupos
de organizaciones –públicas, privadas o del sector social– para trabajar en
alianza con el fin de prestar ciertos servicios. En este caso, adoptan relaciones
muy horizontales y por ello su gestión se basa en acuerdos.
La utilización cada vez mayor de estas estructuras en el sector público
obedece a la necesidad de satisfacer exigencias en materia de servicios, en
un contexto de limitaciones de recursos financieros, tecnológicos y humanos. En términos generales, las redes se constituyen porque sus miembros
experimentan un grado significativo de dependencia de recursos en relación
con los otros miembros, por lo que en conjunto pueden realizar acciones
que no podrían hacer aisladamente. A este planteamiento se le conoce como
la teoría de la complementariedad de recursos. Recientemente Hill y Lynn
(2003) incorporaron este planteamiento a una teoría más amplia que han
llamado “de la elección socializada”, en la que además de la dependencia
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
155
de recursos aparecen elementos como la existencia de valores en común,
la afiliación y la institucionalización.
En toda red los elementos centrales son los actores, los recursos, las reglas y
las percepciones. En esta configuración, la percepción es sin duda absolutamente
esencial, pues se trata de que los miembros de la red tengan una imagen que les
otorgue una identidad especial y les permita afrontar los compromisos. Esto
supone valores, marcos de referencia y compromisos comunes con las tareas.
Las relaciones entre los actores y la movilización de recursos no se manifiestan en la red como en la burocracia, en la que se establecen como obligatorias.
En esta configuración, dichas relaciones son parte de un acuerdo negociado, y
su interdependencia se puede apreciar en la interacción de los actores.
En estas redes el criterio de éxito es la ejecución de la acción colectiva. No hay una autoridad central; más aún, se trata de una estructura de
autoridad dividida. En la red, la definición de problemas y metas cambia a
medida que se ejecuta el programa, esto es: con el aprendizaje colectivo.
De acuerdo con las vinculaciones entre sus actores –en especial las
líneas de comunicación y de intercambio–, las redes adoptarán diversas
estructuras que tienen importantes consecuencias para la gerencia y para
la efectividad del trabajo conjunto. Además, son determinantes en cuanto
a la variedad requerida en la toma de decisiones para responder mejor a
cada entorno. Entre las principales estructuras, se cuentan:
Red de cadena o lineal. En este tipo de estructura, una organización
se conecta con una segunda y esta a su vez con otra tercera, y así sucesivamente. Aunque a primera vista esta estructura parece horizontal, podría
ser relativamente jerárquica. La dirección de las comunicaciones entre los
actores, el mensaje original, los recursos y otros flujos tienden a degradarse
en el trayecto desde A hasta C o D. Esta misma linealidad de la estructura
traza límites en la capacidad para tomar decisiones.
Gráfico 3.4. Estructura de red lineal
A
B
Fuente: Elaboración propia.
C
D
156
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
Red estrella. Aquí existe un miembro central que mantiene relaciones
con todas y cada una de las otras organizaciones, que no se comunican entre
sí. De esta manera aparece un centro coordinador que transmite directrices
sobre el programa, información y recursos a las demás partes. A pesar de que el
coordinador tiene un fuerte control en esta configuración, los otros miembros
son absolutamente necesarios para implementar el programa, pues cuentan
con capacidades especiales que el centro no posee. La relación segmentada
del centro con cada una de las otras organizaciones genera suspicacias que
limitan la cooperación, puesto que los términos del acuerdo en cada una
de las distintas díadas son desconocidos para el resto de la red. Esta forma
limitada de relaciones no permite un aprendizaje organizacional rápido y,
por tanto, los nuevos conocimientos no circulan a la velocidad requerida.
Gráfico 3.5. Estructura de red estrella
B
F
C
A
E
D
Fuente: Elaboración propia.
Red de vinculación parcial. En este caso buena parte de los integrantes
se relacionan, lo cual genera una desigualdad estructural, pues mientras
que algunos tienen relaciones con muchos otros, un segundo grupo
permanece relativamente aislado y, por consiguiente, participa menos. A
pesar de la flexibilidad de esta configuración, y de la existencia de una rica
interacción entre la mayoría de los miembros de la red, el aprendizaje se
resiente, no se logra generar confianza y, por tanto, se limitan las capacidades de implementación.
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
157
Red de vinculación total. En este tipo de redes existe igualdad entre
los miembros, debido a una interrelación plena y a intercambios abiertos. Puesto que hay múltiples mecanismos para que cada uno reciba la
información de manera directa o indirecta, con posibilidad de controlar
su veracidad, este tipo de vinculación obliga a una gran transparencia en
los intercambios. Cuando se produce esta situación, la red puede operar
eficientemente debido a que es capaz de generar un alto nivel de confianza
y, por consiguiente, de cooperación, aprendizaje y asociación, lo que facilita
el trabajo. Además, estas redes gozan de gran estabilidad.
Cabe destacar que mientras más vinculados estén los actores de la
red y esta sea expresión de un alto capital social, mayor será la variedad
requerida en la toma de decisiones y mayor la capacidad de aprendizaje
organizacional dentro de la red.
Gráfico 3.6. Estructura de red de vinculación total
B
F
C
A
E
D
Fuente: Elaboración propia.
Los pocos estudios empíricos publicados sobre la materia han mostrado, aunque no de manera concluyente, que las redes que tienen un centro
coordinador y las redes totalmente vinculadas tienden a ser más eficaces
en la prestación de servicios (Provan y Milward 1995).
Una vez conformada la red, deben utilizarse elementos ordenadores
que generen pautas consistentes de acción y cuyas direcciones sean dadas
158
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
por una gerencia efectiva con base en un acuerdo entre los actores. Todo
ello supone interacción, negociación, participación y, por ende, cooperación y aprendizaje en medio de normas poco estrictas. Por lo tanto, la
gerencia, como constructora de redes, gerente de procesos, mediadora y
facilitadora, tiene un valor adicional para el éxito de la red. Debe proponer los marcos que encuadran la acción, proveer oportunidades, guiar las
interacciones entre los miembros y tratar de influir en las condiciones de
operación de la red.
De acuerdo con estas descripciones de lo que son y la forma en que
funcionan las redes, es posible concluir que este es el arreglo organizacional
más borroso y que, en consecuencia, permitirá el máximo de variedad requerida en la toma de decisiones y el mayor grado de interacción entre sus
miembros, generando un alto grado de capital social y un incremento en
la capacidad de aprendizaje colectivo. Todo ello sin necesidad de cambiar
textos legales ni estructuras burocráticas.
Como el funcionamiento de estas redes no puede basarse en órdenes
sino en acuerdos, en la capacidad de compartir valores, marcos de acción,
objetivos y metas, las redes operan de hecho con una estructura borrosa.
Sin embargo, según la forma estructural que adopten y la existencia o no
de centros coordinadores, pueden presentarse en ellas algunos elementos de
la configuración nítida. Mientras más poderoso sea el centro coordinador,
menos horizontales las relaciones, más obligatorias las normas establecidas en el contrato inicial, más nítidas serán las estructuras. Sin embargo,
el hecho de tratarse de una red y no de una jerarquía, le da una serie de
ventajas para llevar a cabo estrategias no mecánicas de ejecución.
La implementación de programas sociales a través de esta forma
organizacional requiere que la red sea funcional, lo cual quiere decir que
debe tener altos grados de interacción, de interdependencia, áreas de
acuerdo para operar y confianza entre los participantes.
La gerencia tiene que adaptarse y operar en función del tipo de
estructura y de la forma de coordinación que se establezca en la red. Por
lo tanto, cuando hay un centro coordinador fuerte y elementos de jerarquía, tenderá a acercarse, aunque muy limitadamente, al tipo de gerencia
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
159
que utiliza un directivo en una organización jerárquica. Por el contrario,
cuando la red es horizontal y no hay un centro coordinador, tendrá las
características de una dirección practicada por mediadores o facilitadores
que buscan consensos. En otros términos, el tipo de gerencia dependerá de
la estructura de la red y de sus grados de horizontalidad o verticalidad. En
cuanto a la estructura organizacional, la red –más que ninguna otra configuración– tiene las características de estructura borrosa y, por consiguiente,
una gran posibilidad de entregar servicios sociales con efectividad.
A una red no se le debe exigir eficiencia en las etapas iniciales de
desarrollo de nuevos programas: hará todo el ajuste y adquirirá el conocimiento necesario aprovechando su gran flexibilidad. Sólo posteriormente
será posible exigir una eficiente prestación de los servicios. El ajuste y la
eficiencia vendrán con el proceso de aprendizaje y con el aumento de la
formalización.
Para que los elementos que forman las redes se asocien de tal manera
que logren un buen funcionamiento, la coordinación debe procurar promover y mantener una imagen de conjunto, de forma que haya acuerdos
y se desarrollen compromisos sólidos que permitan el cumplimiento de
las normas y el fortalecimiento de la cooperación entre los miembros para
alcanzar los objetivos.
Estas actividades permiten el desarrollo de procesos de aprendizaje
colectivos que generan sinergias en la contribución de todos los actores de la
red al trabajo cooperativo. Dado lo blando de las tecnologías en uso, el aprendizaje organizacional será de gran utilidad para la entrega de servicios.
Desde la perspectiva de la prestación de servicios sociales –aunque
puede ser más amplia–, las interrelaciones que se dan dentro de la red se
entienden como una manera de generar variedad interna para el manejo
de la complejidad externa. Con esta forma descentralizada, con múltiples
puntos de decisión, la red responde mejor a las necesidades de los ciudadanos. Además, las capacidades de gestión, estructuración y reestructuración
son mucho mayores en este que en cualquier otro diseño organizacional.
Añádase a esto que la red puede hacer el trabajo sin alterar las estructuras de
las organizaciones y las burocracias públicas tradicionales participantes.
160
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
En síntesis, las redes permiten una cooperación más estrecha entre
las organizaciones manteniendo un alto grado de flexibilidad.
Finalmente, cabe señalar que la utilización de las redes para la prestación de servicios sociales no es en ningún caso una panacea organizacional, pero sin duda, a pesar de la complejidad de su empleo, las redes
permiten implementar estrategias complejas y multisectoriales que de
otra forma sería casi imposible llevar a cabo. Además, las estructuras que
adopten y el tipo de gerencia que utilicen permitirán desarrollar procesos
efectivos, innovadores y participativos, en un contexto de gran flexibilidad,
lo que finalmente permitirá a la organización prestar sus servicios a los
ciudadanos.
Conclusiones
En este capítulo se han explorado las relaciones entre las características de
los programas sociales, las contingencias de ambientes altamente complejos
y de tecnologías innovadoras y a la vez blandas. Se ha mostrado que esas
contingencias determinan el uso de diferentes estrategias de implementación y estas a su vez demandan diseños organizacionales que permitan
una mejor ejecución de los programas.
Para ello se ha recurrido a las ideas de una tradición de investigación
de organizaciones complejas en relación con el medio, la tecnología y
las estructuras organizacionales. A esa relación se introdujo la estrategia
gerencial como una variable interviniente.
Cuanto más innovadores sean los programas y más complejo, incierto
y cambiante sea su entorno, mayor será la necesidad de trabajar con un
liderazgo comprometido con estrategias gerenciales adaptativas. Cuanto más
rutinarios sean los programas y más simple el entorno, mayor la necesidad
de llevar adelante una estrategia mecánica. En casos intermedios de este
continuo deben utilizarse estrategias situadas entre ambos extremos.
Lo importante en esta lógica de implementación es que las diferentes
estrategias gerenciales presionen a las estructuras organizacionales y en
Formas organizacionales que facilitan la entrega ...
161
especial a la burocracia tradicional, todavía omnipresente en la administración pública.
Se determinó que las estrategias mecánicas manejan programas
que tienen todas las características para operar con estructuras nítidas,
mientras que las adaptativas son más funcionales para programas cuyas
características obligan a operar en una estructura de tipo borroso. También
se demostró que la estrategia gerencial mecánica abierta puede manejar
programas que demandan estructuras nítidas con elementos de estructuras
borrosas y, finalmente, que la estrategia adaptativa profesional exige una
estructura borrosa con elementos de la nítida.
Para seguir toda la línea explicativa, hay que tener presente que
cuanto más estable sea el medio y más rutinaria y conocida la tecnología,
más mecánica es la estrategia de implementación y mayor será la necesidad
de operar con diseños estructurales nítidos. Por el contrario, cuanto más
cambiante sea el entorno y más innovadora la tecnología, mas adaptativa
deberá ser la estrategia de implementación y mayor será la necesidad de
operar a través de diseños organizacionales de tipo borroso.
A partir de estos criterios se revisaron los principales diseños organizacionales que operan en el sector público a fin de apreciar su capacidad
para llevar a cabo los programas sociales. Se mostró que debido a que
la burocracia tradicional genera problemas en la mayoría de los nuevos
programas sociales por su rigidez y formalismo, las estructuras con características borrosas se constituyen en alternativas más eficientes para
implementar esta clase de programa.
Esto llevó a evaluar el uso de modelos organizacionales modernos
como la organización matricial y la adhocracia, las unidades de implementación de proyectos, los equipos especiales y el modelo más reciente, las redes
interorganizacionales. La conclusión es que en la implementación de los
programas sociales pueden usarse, con diferentes grados de dificultad, las
distintas estructuras. Sin embargo, mientras más innovadora la tecnología
y más impredecible el entorno, se hace necesario usar las estructuras más
borrosas y flexibles, que debido a sus características funcionales y estructurales permiten una eficiente prestación de servicios sociales.
162
José Sulbrandt, Natalia Navarrete y Natalia Piergentili
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Capítulo 4
¿Qué retos plantea la implementación
a la profesionalización de los gerentes sociales?
Francisco Gaetani
E
l título de este capítulo sugiere que hay una conexión entre una buena
implementación de las políticas sociales y la profesionalización de los
gerentes sociales. La dirección de la relación causal es ambigua. Algunos
podrían aducir que mientras más profesionales sean los gerentes sociales,
mejores son las oportunidades de lograr una implementación exitosa. Otros
pueden argumentar que para implementar con éxito los programas, deben
enfrentarse los retos de la profesionalización, o bien pueden apuntar que,
en vista de las recientes transformaciones de la administración pública
contemporánea, la profesionalización de los gerentes sociales está perdiendo
importancia, un cambio que a veces está acompañado por el aumento del
peso de otros elementos del proceso de implementación, como los contratos
o los sistemas de información (y de los profesionales de estas áreas).
La implementación es una categoría de análisis que concierne al debate de la formulación de políticas, independientemente de si se acepta o
no el supuesto de Pressman y Wildavsky (1974) de que los objetivos y las
metas de las políticas están en constante redefinición, lo que implica que la
Chase y Reveal (1983: 13) propusieron una definición práctica de implementación: “la implementación de
las políticas sociales podría mejorar con la profesionalización de los gerentes sociales tiene su origen en los argumentos de la ‘administración pública progresista’ relacionados con el papel de la especialización. Por tanto,
debe demostrarse que la profesionalización puede mejorar el proceso de implementación de políticas sociales, y
cómo puede hacerlo. Hasta ahora la profesionalización ha sido un tema secundario, relegado a oscuros debates
sobre reformas al servicio civil, centros de educación especializados y preocupaciones. Implementación –el
proceso mediante el cual la política del gobierno pasa a la práctica– es, en última instancia, aquello de lo que
se trata el gobierno”.
166
Francisco Gaetani
evaluación se torna inocua. La gerencia social pertenece al dominio de la
administración pública. Existe con o sin políticas en curso. Se espera que los
gerentes sociales dirijan los sectores que están bajo su dependencia, y que
sean responsables de los resultados y de las políticas que están a su cargo. La
profesionalización puede centrarse en las habilidades de diseño de políticas,
especialmente en la implementación o en las habilidades de gerencia. Las
discusiones están interconectadas, pero la diferencia es relevante.
Este capítulo se centra en el proceso de implementación y en los interrogantes que plantea con respecto a la profesionalización. La expectativa
de que la implementación de las políticas sociales podría mejorar con la
profesionalización de los gerentes sociales tiene su origen en los argumentos
de la “administración pública progresista” relacionados con el papel de la
especialización. Por tanto, debe demostrarse que la profesionalización puede
mejorar el proceso de implementación de políticas sociales, y cómo puede
hacerlo. Hasta ahora la profesionalización ha sido un tema secundario,
relegado a oscuros debates sobre reformas al servicio civil, centros de educación especializados y preocupaciones residuales sobre la implementación
de préstamos internacionales. Además, “el desgaste de la autogestión de los
profesionales” (Hood 1994: 130) es una de las consecuencias del aumento
de la preocupación por los estándares de rendimiento, en el contexto del
surgimiento de una nueva gerencia pública.
Desde comienzos de la década de 1990, las políticas sociales en
América Latina han sido cuestionadas desde diferentes ángulos. Incluso se
ha sugerido que se usen más intensamente mecanismos de mercado o de
cuasimercado, que se creen instancias de participación para el control social
y se haga un mejor uso de los recursos destinados a programas sociales.
Se supone que los mecanismos de cuasimercado brindan estructuras de
incentivos que pueden generar dinámicas virtuosas que llevan a resultados más eficientes. Se espera que el control social mejore los mecanismos
de expresión de los beneficiarios potenciales y de las ONG preocupados
por los riesgos derivados del fracaso de las políticas. La supervisión de los
gastos públicos se orienta cada vez más hacia la calidad y la productividad
de las acciones del gobierno, especialmente en las políticas sociales, donde
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
167
las prácticas poco claras hacen más difícil desenmarañar los procesos de
implementación.
El capítulo se divide en cinco secciones, además de la introducción
y las conclusiones. La primera examina quiénes son los gerentes sociales;
no se trata de un análisis empírico, sino de un esfuerzo por construir
una tipología de los gerentes sociales, aunque provisional y sujeta a revisión mediante la investigación empírica. La segunda sección se refiere
a la profesionalización del sector público y a su decadencia en la época
moderna, al menos tal como la conocemos. La tercera sección resalta el
problema de la profesionalización en el contexto del ciclo político y del
modelo organizacional, mientras que la cuarta discute la construcción de
capacidades, es decir, el reto de crear capacidades profesionales; por último,
en la quinta se exploran las posibilidades de aprender del debate sobre la
profesionalización de los gerentes sociales, teniendo en mente los retos
de la implementación. Es necesario someter a discusión algunos aspectos
atrayentes del nuevo paradigma del conocimiento gerencial para evaluar
su uso potencial en el desarrollo de los procesos de profesionalización. El
capítulo concluye con un análisis especulativo de algunos problemas que
exigen cursos de acción innovadores.
¿Quiénes son los gerentes sociales?
El mundo heterogéneo de la gerencia social
El mundo de los gerentes sociales es de una heterogeneidad compleja.
Tal complejidad se relaciona con tres dimensiones: inserción en la esfera
pública, posición en el rango jerárquico y tipo de relación laboral.
Los gerentes sociales trabajan en diferentes sectores de la esfera pública;
se insertan en diversas instancias gubernamentales y tipos de instituciones: gobiernos locales, autoridades provinciales, administración federal,
instituciones supranacionales, ONG y otras. Es muy diferente hablar de
altos funcionarios de la administración federal, de ministerios como el de
salud o educación, y de gerentes que trabajan en las áreas sociales de los
gobiernos locales, aunque pertenezcan al mismo sector. Asimismo sucede
168
Francisco Gaetani
con los gerentes sociales de las ONG que intervienen en la implementación
de las políticas sociales y los funcionarios de los bancos supranacionales
que participan en el debate sobre la implementación de dichas políticas.
Los gerentes sociales atrincherados en los bancos supranacionales son,
con frecuencia, profesionales muy calificados, pero no necesariamente
tienen experiencia de campo. Los gerentes sociales de las ONG enfrentan
complejos dilemas cuando el gobierno los invita a reformular los enfoques
que defienden debido a presiones en la implementación de la política.
Las diferentes inserciones jerárquicas implican distintos tipos de relación
con los retos de implementación. Los gerentes sociales pueden ser ministros,
secretarios, directores de departamento, coordinadores, supervisores, altos
funcionarios, directores de hospitales y escuelas, investigadores, analistas de
grupos de expertos, burócratas menores y otros. Todos ellos participan en las
discusiones sobre la profesionalización y la implementación desde perspectivas
diferentes. Considérese, por ejemplo, la visión desde la cima. Los que trabajan
en el nivel federal no tienen trato directo con la población, excepto algunas
categorías específicas de funcionarios públicos, como los profesores universitarios, inspectores laborales y sociales, y médicos. Pero aun en este caso no se
reúnen cara a cara con los grupos socialmente excluidos. No necesitan conocer
la pobreza de primera mano, en su trabajo cotidiano. Pero las perspectivas de
los gobiernos local y estatal (e incluso las de las ONG) provienen de grupos
profesionales estructurados (profesores de primaria y secundaria, fuerzas
policiales, médicos de campo de las unidades de salud), que sí tienen un trato
cotidiano con la gente más necesitada. Ellos son el último recurso público
para la clientela más pobre. Tienen que trabajar junto a estas personas con los
instrumentos que poseen, conocen y pueden movilizar.
Los gerentes sociales trabajan sometidos a diversos arreglos laborales:
algunos son funcionarios públicos; parte de los que ocupan altos cargos
son nombrados políticamente; y otros trabajan por contrato. Cada arreglo
ofrece una estructura de incentivos diferente. Los funcionarios públicos
siguen una carrera. Los que son nombrados políticamente representan los
intereses de sus principales. Los profesionales contratados trabajan sobre la
base de parámetros. Cada arreglo induce cierto tipo de comportamiento. Los
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
169
funcionarios públicos, por lo general se han preocupado más por los efectos
de largo plazo de las políticas sociales. Los que son nombrados políticamente
se guían por el ciclo electoral. Los gerentes sociales bajo contrato trabajan
sobre la base de indicadores de resultados explícitos y discretos; en este grupo
se incluyen consultores de alto nivel y gerentes de primera línea.
Es conveniente precisar a qué tipo de gerentes sociales se está haciendo
referencia. La combinación de los tres vectores representa una variedad
de gerentes sociales. Un ejemplo es un gerente social nombrado políticamente que ocupa un alto cargo en el gobierno federal. Otro ejemplo es
un ejecutivo contratado que trabaja en una ONG en el ámbito local. Un
tercer ejemplo es un funcionario público de alto rango responsable de
programas sociales de nivel provincial. Estos son tres casos plausibles de
gerentes sociales involucrados en procesos de implementación.
Cuando la clasificación se realiza de acuerdo con los sectores de las
políticas sociales, los bloques pueden desagregarse mejor y aparece alguna
otra variedad de gerentes sociales. Es difícil encontrar altos niveles de especialización en el nivel local. Pero en muchos casos las soluciones de política y
las posibilidades de aprendizaje son exactamente las que sugiere la evidencia
reciente. Los burócratas de nivel inferior captan primero los fenómenos
que aparecen años después en las estadísticas –cuando las estadísticas son
capaces de sintetizarlos– aunque no tengan idea de su incidencia.
En el caso de la burocracia del sector público en los niveles federal, estatal
y local no es claro hasta qué punto estos gerentes sociales entienden los contenidos de las políticas que tienen a su cargo. Eventualmente desarrollan cierta
sensibilidad, pero sólo si permanecen en dichas áreas durante cierto tiempo.
Todo aquel que haya intentado encontrar expertos en la administración de
personal educativo, en el manejo de problemas de discriminación sexual o
en la asignación presupuestal para la salud sabe que los expertos transversales son poco comunes y que la mera experiencia no proporciona suficiente
comprensión para ejecutar políticas de alto nivel en estos campos. Siempre es
posible encontrar personas capaces de enfrentar estos retos, pero la escasez de
recursos es tan grande que en muchos casos no existe otra alternativa que la
de reproducir las prácticas de sentido común (mejoradas) en esas áreas.
170
Francisco Gaetani
El cuadro 4.1 muestra un ejercicio que cruza los niveles de gobierno
con cinco sectores de la política social para un país imaginario basado en
el caso de Brasil.
Cuadro 4.1. Niveles de gobierno y sectores de política social
Educación
Salud
Fuerzas de
seguridad
Seguridad
social y
trabajo
Desarrollo
social
Federal
• Universidades públicas
• Especialistas
• Burocracia
educativa
federal
• Hospitales
universitarios
• Especialistas
• Burocracia
sanitaria federal
• Modelo de
carabineros
• Fuerzas
militares
• Policía
federal
• Burocracia federal
• Especialistas
• Burocracia
federal
• Especialistas
Provincial
• Burocracia
educativa
estatal
• Universidades públicas
• Escuelas
secundarias
• Escuelas
primarias
• Burocracia
sanitaria estatal
• Hospitales
provinciales
• Servicios
provinciales de
salud
• Policía
militar
• Policía
civil
–
• Burocracia
estatal
• Trabajadores sociales
Local
• Burocracia
educativa
municipal
• Escuelas
secundarias
• Escuelas
primarias
• Burocracia sa- • Guardia
nitaria municipal municipal
• Hospitales
locales
• Distritos y
puestos sanitarios locales
–
• Burocracia
local
• Trabajadores sociales
Fuente: Elaboración propia.
Otros temas que merecen especial atención se refieren a la falta de
estadísticas y de investigación aplicada sobre el personal que trabaja en
políticas sociales, la memoria institucional de las áreas sociales, el análisis
demográfico de los empleados del sector público (empleados públicos,
funcionarios, consultores, voluntarios) que trabajan en políticas sociales,
las patologías corporativas de quienes trabajan en tales políticas y temas
similares. La masa crítica es escasa. Las comunidades de política están
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
171
débilmente organizadas o dispersas por todo el país. Los sindicatos y las
organizaciones gremiales están excesivamente politizados. El diálogo y
la colaboración intersectoriales son raros y casi inexistentes. Las luchas
territoriales son la norma (entre los sectores y dentro de ellos). Finalmente, es imposible ignorar que las políticas sociales pertenecen a una
de las áreas más afectadas por el retroceso de las políticas estatales en la
década de 1990.
El confuso mundo del profesionalismo
El término “profesionalismo” se refiere a contextos en los cuales las profesiones desempeñan un papel importante. Este no es el caso del mundo de
la gerencia social. La gerencia de políticas sociales no es una prerrogativa
de los profesionales de los sectores sociales. El estatus de gerente no es
inherente a la posesión de conocimientos específicos de una profesión.
Por lo tanto, la transformación de gerentes sociales en gerentes sociales
profesionales no requiere necesariamente romper monopolios profesionales
específicos (médicos, profesores, etc.).
Según Freidson (2001: 12): “Se puede decir que existe profesionalismo cuando una ocupación organizada adquiere el poder para determinar
quién está calificado para realizar un conjunto determinado de tareas,
evitar que desempeñen esa ocupación, y controlar los criterios mediante
los cuales se evalúa el rendimiento”. Pero el tema de la profesionalización
de los gerentes sociales no puede abordarse desde este punto de vista. En
realidad, de acuerdo con la perspectiva que adopta este capítulo, es mucho
más fluido, permeable y marcado por dimensiones interdisciplinarias.
El profesionalismo en el sector público ha sido objeto de un debate
recurrente en los países latinoamericanos empeñados en la reforma del
Estado (Arellano et al. 2003). Sin embargo, el debate ha estado marcado
por el ritmo de las reformas de la gestión pública, aún sin concluir, en la
región. El estancamiento de la discusión general sobre la profesionalización de los gerentes públicos ha impedido profundizar las discusiones por
áreas de política: desarrollo social, infraestructura, ciencia y tecnología.
172
Francisco Gaetani
Las excepciones son las burocracias presupuestarias y financieras y, más
recientemente, las políticas sociales. En el primer caso, el apoyo técnico
de instituciones tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, combinado con la intensificación de los vínculos entre las
comunidades académicas de economistas de Brasil y Estados Unidos, hizo
posible que el equipo económico brasileño se integrara al debate mundial. En el segundo caso, la única excepción es el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) representado por el Instituto Interamericano para el
Desarrollo Social (INDES). Pero a diferencia del dominio de la política
económica, no existe una estructura de intercambio entre los profesionales
del campo académico de la política social.
Los gerentes públicos están inmersos en un ambiente adverso
(Pressman y Wildavsky 1974). Ejecutan tareas casi imposibles, pero lo
saben y están acostumbrados al hecho de que rara vez las cosas cambian
de manera positiva. Sus rutinas son disfuncionales, las actividades resultan estresantes, las interacciones son asimétricas y los gerentes públicos
están expuestos diariamente a la opinión pública, a clientelas en situación
desventajosa, a cuerpos de auditoría, a presiones políticas y a sistemas de
incentivos que funcionan mal.
Los burócratas de la vieja guardia del sector público y los partidarios
de las soluciones de mercado tienden a considerar que el profesionalismo
es un problema y no un conjunto de procedimientos codificados con “una
lógica y una integridad propias” (Freidson 2001: 11). Sólo algunos nichos
especiales de la gerencia social tienen límites técnicos que permiten que los
profesionales, no los gerentes ni los consumidores, controlen su trabajo.
Pero debido a que las profesiones son funciones autorreferenciales, no
pueden responder adecuadamente a la trivialización del profesionalismo.
Los profesionales son rivales divididos, no una coalición política en pro
de ellos mismos.
Existen tres razones para ello: 1) no hay una sola profesión comparable a la economía en política social, sino
un conjunto de ellas; 2) no existe un paradigma unificador similar a la economía dominante que siente el
camino para un diálogo continuo; y 3) la fragmentación del dominio de la política hace más difícil que los
académicos y practicantes establezcan procesos estructurados de aprendizaje de políticas.
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
173
La implementación exige que quienes están involucrados en el proceso adquieran conocimiento profesional. El conocimiento profesional es
diferente del conocimiento científico. Allison y Moore (1983: 10-11) señalaron que, según el punto de vista académico, “el conocimiento profesional
debería consistir en un conjunto de proposiciones acerca del mundo que
se saben ciertas y son relevantes para las tareas profesionales (…) [pero] el
conocimiento profesional es algo distinto de un conjunto de proposiciones
bien establecidas (…) debe incluir ideas contingentes que en cierto sentido sirven en lugar de proposiciones mejor desarrolladas hasta que se las
desarrolle, pero en otro sentido pueden ser siempre contingentes porque
pueden y deben modificarse en situaciones particulares. El conocimiento
profesional es ante todo una manera de pensar los problemas que se enfrentan, en vez de un conjunto de respuestas inteligentes”.
El conocimiento, y especialmente el conocimiento operativo (Kusterer
1978), desempeña un papel importante en la definición de profesionalismo.
Las profesiones consolidadas están organizadas alrededor de un conjunto
de conocimientos, habilidades y procedimientos sustantivos, susceptibles
de ser formalizados y difundidos por escuelas institucionalizadas bajo la
supervisión de cuerpos profesionales. Ese no es el tipo de conocimiento
más relevante para los gerentes sociales, pues esos conocimientos se refieren a su formación original: medicina, enfermería, pedagogía, trabajo
social y otros.
El conocimiento cotidiano, el conocimiento operativo, y las habilidades gerenciales son más relevantes para la profesionalización de los gerentes
sociales que el conocimiento formal estructurado por teorías y conceptos
abstractos. El conocimiento cotidiano se organiza a lo largo del tiempo. Se
articula a través de la práctica “informal y concretamente, a lo largo de la vida
diaria”. El conocimiento operativo es aún más estrecho ya que muchas veces
es incluso inconsciente, además de tácito. Los gerentes sociales usualmente
invierten en sus habilidades: la aplicación de conocimiento para lograr un
objetivo o una tarea. Estas habilidades “pueden ser tácitas, incorporadas en la
experiencia, sin ser verbalizadas, codificadas o enseñadas sistemáticamente”
(Freidson 2001: 33). El profesionalismo es una función de la capacidad de
174
Francisco Gaetani
los gerentes sociales para acumular destrezas y conocimiento operativo para
acercarse a un campo reconocido de competencia.
El profesionalismo supone el control sobre el trabajo. Los gerentes
sociales pocas veces ejercen control sobre su trabajo en el sector público.
Están sujetos a diversas formas de supervisión que están más allá de su
jurisdicción y que diluyen su autoridad. Infortunadamente, las condiciones
ordinarias en las que trabajan los gerentes sociales suelen ser desconocidas,
subestimadas y negadas preventivamente por los altos funcionarios y los
políticos que no están familiarizados con las áreas sociales del sector público. La secuencia que se sigue de ello es bien conocida: cada nuevo equipo
de gobierno llega con altas expectativas basadas en intenciones políticas
muy abstractas. Mientras más dificultades enfrenten los recién llegados
para identificar los límites de las estructuras de las que son responsables,
más presión ejercen sobre los gerentes sociales medios en la búsqueda de
resultados definidos según las expectativas preconcebidas.
Más presión no significa liderazgo ni propiedad (Lopes y Theisohn 2003).
Mientras mayor sea la presión ajena a las condiciones existentes, menor será
el compromiso de los gerentes sociales. Están acostumbrados a tener nuevos
jefes impacientes. Con el tiempo han aprendido a jugar a la defensiva. Cuando
se evidencia ese divorcio, los ministros y los secretarios renuncian a extraer
resultados de la burocracia y recurren a mecanismos paralelos: consultores privados, instituciones financieras supranacionales, gurúes de relaciones públicas
y cualquiera que presente propuestas simples y comprensibles prometiendo
resultados inmediatos. Se instala la des-profesionalización.
El contexto en el que se implementan las políticas sociales se caracteriza
por problemas profundamente enraizados derivados de una combinación
de dos conjuntos de grupos causales. El primer grupo está formado por
problemas originados en otra parte, usualmente por las políticas sistémicas
de administración pública, como las adquisiciones, servicio civil, modelación organizacional, auditoría y control, presupuesto y finanzas (Barzelay
2001). El segundo grupo está formado por patologías específicas del sector,
generalmente relacionadas con las corporaciones profesionales que operan
en el campo. Ejemplos típicos son el sentido de misión de los trabajadores
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
175
sociales, la insubordinación de los médicos ante las personas comunes, el
problema de la pertinencia de los profesores, el pensamiento grupal de los
trabajadores sociales, los instintos criminales de la policía y otras anécdotas
similares. Las historias acerca de las organizaciones profesionales (Mintzberg
1993) no son novedosas, como tampoco la falta de investigaciones acerca de
las implicaciones de las patologías corporativas sobre las políticas sociales
(Heclo 1974). Sin embargo, en América Latina la falta de una masa crítica y
de estudios empíricos dificulta aún más la profesionalización.
Los gerentes sociales creen estar a la vanguardia de quienes trabajan en
favor del interés público. No se perciben a sí mismos como burócratas ni como
funcionarios públicos de alto nivel, sino como profesionales comprometidos con
la prestación de servicios públicos (Hill y Hupe 2002: 162). Paradójicamente,
cuanto más responsables son por los servicios sociales de primera línea, más
especializados están y el grupo de gerentes sociales es más fragmentado.
Implementación y profesionalismo
Para ver el mundo, los gerentes sociales usan lentes diferentes de los que
usan los funcionarios elegidos y los ciudadanos que utilizan los servicios
públicos. Se ocupan de problemas prácticos cotidianos. Al mismo tiempo
tienen que luchar por sus mandatos, posiciones y recursos (financieros,
humanos y tecnológicos) para mejorar las oportunidades de alcanzar
sus objetivos. Tienen que manejar su entorno político para asegurar
condiciones que les permitan realizar sus tareas. En palabras de Allison
y Moore (1983: 11), se supone que establecen la “gerencia política” como
tarea central de la “administración gerencial no-política”. En este sentido,
“los gerentes que producen son gerentes que han aprendido a aprovechar
las relaciones internas y externas; que saben cómo prever los conflictos;
Según Allison y Moore (1983): “La solución práctica de problemas siempre involucra más que el conocimiento empírico de las relaciones en el mundo. También involucra definir propósitos (que tienen contenido
normativo) y concebir posibles soluciones (que dependen de la imaginación) (…) la práctica profesional a
menudo involucra la solución de los problemas particulares que se presentan, con posibilidades únicas que
se deben explotar y dificultades únicas que se deben evitar. Parte de ser un practicante exitoso proviene de
observar lo que es inusual en una situación, junto con lo que es general”.
176
Francisco Gaetani
que promueven sus agendas y se ganan el respeto profesional de diversos
y variados asociados” (Chase y Reveal 1983: 15).
El mundo profesional de los gerentes públicos no tiene límites rígidos.
En su mayoría son gerentes de nivel medio que tienen contrapartes en agencias similares o en otros niveles del gobierno. Es una inmensa comunidad
que se ocupa de políticas aunque no necesariamente muy profesionalizada
en sus interacciones y activismo político. Los gerentes sociales interactúan
mutuamente, sin líneas claras de autoridad, en un entorno político complejo frecuentemente marcado por “mandatos públicos cambiantes y una
rotación frecuente de personas” (Chase y Reveal 1983: 15).
Los gerentes sociales tienden a considerarse a sí mismos como expertos en
temas cuya apropiación de conocimientos sólo se debe a su inserción funcional.
Así, no son profesionales los que estudian ni los que trabajan en la cúspide o en
la base de la jerarquía, sino aquellos que ocupan niveles jerárquicos intermedios
y adquieren una visión de lo que sucede arriba, abajo y en el nivel horizontal.
Las rutas de profesionalización pueden agruparse en alternativas tales
como programas académicos (universitarios y de posgrado), instituciones
gubernamentales e instituciones del sector privado (con y sin ánimo de
lucro). Las fronteras porosas del campo de la gerencia social, así como la
heterogeneidad de las corporaciones que trabajan en el área, dificultan la
identificación del camino de la profesionalización. No hay continuidad entre
los grados bajos y altos de profesionalización con señales intermedias a lo
largo de la línea. Por lo tanto, es útil separar el debate en tres dimensiones:
instituciones, carrera laboral y competencias. Esto permite una exploración
más rica de las ideas involucradas en la discusión.
Hay tres tipos de instituciones que merecen atención especial: las
universidades, los institutos de capacitación (general y sectorial) y las
divisiones de recursos humanos de las instituciones gubernamentales (en
muchos casos rebautizadas recientemente como “universidades corporativas”). Muchos de los programas formales orientados a la profesionalización
de los gerentes sociales se desarrollan en estos escenarios.
Aunque mucha gente que trabaja en políticas sociales no tiene título
universitario, los gerentes sociales suelen tenerlo, especialmente si trabajan
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
177
en los niveles estatales y federales o en grandes ciudades. Pero no existe un
curso universitario de gerencia social. Por ello, el primer acertijo que ha de
resolverse es el de las instituciones donde se gradúan los gerentes sociales. Con
la única excepción de las profesiones médicas, no hay un puente directo entre
las áreas de política social y los títulos universitarios. Las llamadas ciencias
sociales y ciencias humanas ofrecen la mayoría de los títulos de los gerentes
sociales, pero no necesariamente en la perspectiva del sector público.
Las instituciones de capacitación pertenecen al sector privado –organizaciones de consultores y del sector terciario– y al sector público: escuelas
de administración pública y escuelas sectoriales. Las primeras atienden la
demanda. Dictan los cursos y programas si hay individuos profesionales
con ingreso suficiente para pagarlos. Ofrecen programas de moda y cursos
atractivos cada vez que los gerentes públicos requieren validar un nicho.
La demanda financia la oferta. Las segundas suelen estar orientadas a la
oferta. Las iniciativas endógenas buscan atender clientelas específicas. Las
clientelas suelen ser institucionalizadas. Los profesores y los estudiantes
pertenecen a las mismas comunidades. Las iniciativas son financiadas con
el presupuesto de los proveedores o los demandantes.
Los departamentos de recursos humanos de las instituciones gubernamentales pocas veces están en condiciones de implementar políticas de
profesionalización de manera estructurada. En el mejor de los escenarios,
desarrollan iniciativas focalizadas que promueven la actualización durante
cierto período de tiempo. Cuando existen sistemas de carrera que incorporan requisitos de capacitación para la promoción, los esfuerzos son más
productivos porque hay una alineación de incentivos que genera oferta de
cursos y demanda de cargos. Sin embargo, los departamentos de recursos
humanos de las compañías de propiedad del Estado y de las entidades de
recaudo (inspección fiscal, seguridad social y similares) están siguiendo una
dirección diferente, adoptada previamente por algunas multinacionales:
crean sus “universidades corporativas”. Los gerentes sociales pertenecen al
Por ejemplo, las fuerzas de la policía militar de las provincias brasileñas.
178
Francisco Gaetani
primer grupo de instituciones, pero tienen la escala y la masa crítica que
hacen posibles las soluciones adoptadas por el segundo grupo.
El automejoramiento es la vía de profesionalización menos conocida
pero la que quizá merece mayor atención. La profesionalización en políticas
sociales está dirigida cada vez más por individuos que por instituciones. Es
frecuente que las personas hagan su carrera y desarrollen su perfil haciendo
incursiones selectivas en programas de capacitación. Pero para diferenciar
la profesionalización en temas sociales de la experiencia en el servicio es útil
identificar los factores clave que se atribuyen a dos tipos de profesionales:
los trabajadores en políticas sociales y los gerentes. Para ser un buen profesional especializado en un área de política, los trabajadores en política
social necesitan dominar el tema, tener sensibilidad acerca de las tensiones
(trade-offs) relativas al menú de políticas del sector y, especialmente, estar
familiarizados con las dificultades para resolver los problemas del mismo.
Cuando los individuos dirigen el proceso de profesionalización, lo que tienen
en común las dimensiones social y gerencial es el hecho de que ellos dirigen
a conciencia el proceso de aprendizaje directo (Levit y March 1990).
Los gerentes sociales buscan alternativas para avanzar en sus carreras de
dos maneras diferentes: convirtiéndose en mejores gerentes (la más común) y
en expertos en su campo (la menos común). La primera implica una orientación hacia los estudios de gerencia, que incluyen maestrías en administración
específica del sector, programas cortos en técnicas de gerencia y en administración de organizaciones (escuelas, hospitales, prisiones). La segunda incluye los
programas con contenidos específicos que ofrecen instituciones académicas o
entidades profesionales que formal o informalmente desempeñan la función
de certificación en ese sector específico del mercado social.
Los atributos de un buen gerente son objeto de una vasta serie de
estudios especializados. Para el propósito de esta discusión se explicitan
La salvedad es necesaria porque de otra manera la discusión sobre profesionales indiferenciados lleva al
debate a otro enfoque.
Muchas personas que trabajan durante años en políticas sociales no logran estos estándares, sin importar si
ocupan o no posiciones gerenciales. Para ser gerentes profesionales, las personas deben adquirir gran experiencia en las funciones gerenciales y una reputación en el campo.
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
179
cinco aptitudes: capacidad para orientar, capacidad para coordinar equipos, capacidad para realizar múltiples tareas, enfoque en los resultados
y habilidades de control. Por último, aunque no menos importante, los
gerentes sociales deben concentrarse en la gerencia política (Moore 1995),
una habilidad que no proviene de los estudios de gerencia. Estos son los
atributos comunes que se exigen a todos los gerentes sociales, y por ellos
fueron seleccionados. La pregunta que hay que tener presente es: ¿hasta
qué punto, si existe alguno, un gerente social “profesional” debe ser un
profesional en algún campo de las políticas sociales?
El proceso de elaboración de políticas y la gerencia social
Los esfuerzos endógenos del sector público desempeñaron un papel importante en la profesionalización de los gerentes sociales en el pasado. La situación
cambió porque el sector público se está contrayendo en toda América Latina,
independientemente de las ideologías políticas de las partes involucradas. La
región no tenía una tradición homogénea de administración pública y de
programas universitarios en las escuelas de política pública como en Estados
Unidos. Existen escuelas de gobierno en algunos países como México, Argentina, Colombia y Brasil, pero no hay centros de excelencia en asuntos de
gobierno porque tradicionalmente sólo realizan funciones de capacitación
(y tampoco son sobresalientes en esta función). Las escuelas especializadas
en salud, educación, política, aún desempeñan un papel importante en la
profesionalización de los gerentes sociales, pero usualmente no trascienden
sus sectores. Las universidades corporativas son una nueva moda importada
del sector privado, pero no modifican sustancialmente el panorama.
La imagen general es paradójica: hay una gran demanda de programas
de gerencia social en los tres niveles del gobierno, en las organizaciones del
sector terciario y aun en las compañías privadas del sector, pero la oferta
del mercado no ha despegado. Hay varias explicaciones para esta paradoja:
masa crítica insuficiente, falta de voluntad política, problemas de escala, bajo
Una excepción es la Escuela Nacional de Salud del Instituto Fiocruz en Brasil.
180
Francisco Gaetani
poder adquisitivo de la demanda, ausencia de mentalidad empresarial, carencia de bibliotecas adecuadas y de bibliografía en español, y especialmente
en portugués. Pero una visión más estructurada apunta a la persistencia de
las desigualdades de la región y a la falta de compromiso con políticas que
favorezcan a los pobres y promuevan la igualdad (PNUD 2004).
El mercado se ha vuelto cada vez más activo en la oferta de canales de
profesionalización en áreas en las que los profesionales tienen cierto poder
adquisitivo. El fenómeno es dominante en salud, pero en educación también se presenta un creciente número de instituciones privadas (con ánimo
de lucro y ONG), consultores e individuos que ofrecen cursos, programas
tutoriales y asesoría a profesionales públicos y privados. El mercado privado
está creciendo en el vacío de iniciativas del sector público. Pocas instituciones
públicas han sido capaces de diseñar programas profesionales especiales para
gerentes sociales. Tres tipos de instituciones privadas se destacan por ofrecer
programas diseñados para las áreas sociales: las universidades privadas, las
ONG y las empresas de consultoría. Disponen de infraestructura, conocimiento práctico de diseño de cursos, habilidades de empaquetamiento y
conocimiento del mercado. La habilidad faltante (el dominio del contenido)
se recoge en el sector público por períodos breves. No queda claro por qué
el sector público está ausente de este mercado, pero el comentario de Hood
acerca de la administración pública brinda una perspectiva interesante: quizá
la opción sea morir en silencio (Hood 1991), en vista de la incapacidad para
formular una nueva retórica política y una estrategia presentable.
En su último número de septiembre de 2004, The Economist publicó
un análisis de los problemas típicos de las políticas en América Latina, que
pueden extenderse a la mayoría de los sectores sociales. Se centró en el
equipamiento, los salarios y la tecnología. La tecnología y el equipamiento
se han actualizado a través del tiempo, a pesar de la discontinuidad de las
iniciativas y del lento ritmo del cambio infraestructural. Pero la reducción
del salario de los gerentes sociales parece ser una tendencia irreversible. Las
políticas sociales eran intensivas en personal y aún lo demandan; pero en
la actualidad tienen menos empleados y el perfil de la fuerza laboral está
cambiando con la expansión de especialistas en informática, contadores y
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
181
gerentes. Al mismo tiempo, la importancia de los expertos está disminuyendo. A medida que se adoptan más estándares y sistemas, los expertos
se tornan innecesarios. El conocimiento, al menos parte del conocimiento
formal, se transfiere a los contratos y sistemas.
Existía la presunción de que las políticas sociales eran intensivas en
personal, pero ahora la tecnología está haciendo mella en esa premisa. Los
gerentes sociales parecen ser aún irremplazables en la prestación cara a
cara de servicios públicos como salud, educación y trabajo social, pero son
sustituidos, cada vez más, por sistemas de información en áreas como los
programas de transferencia de ingreso en efectivo condicionado. El retroceso
del Estado es una tendencia que se inició en la década de 1980 (Savoie 1994),
pero se revirtió desde ese período. Discutir la profesionalización cuando el
Estado está contrayéndose no es lo mismo que debatir la importancia de la
especialización en la “era de los expertos” (Brint 1994). La especialización
se ha debilitado como fuente de autoridad en la época actual debido a una
combinación de varios factores: la revolución en la tecnología de la información, el proceso de globalización, y especialmente, el avance de nuevas
políticas de administración pública. El cambio de los estándares del servicio
social a los contratos fundamentados en indicadores de desempeño de la
gerencia ha reducido la importancia de la especialización profesional en el
sector público. Las carreras especializadas en este sector tienden a disminuir
en el contexto de una crisis profunda del servicio civil en la región.
La difusión de los contratos también significó la transferencia de
potencialidades de aprendizaje fuera del sector público. Los proveedores
privados aprenden con sus servicios e interiorizan los aumentos de productividad derivados de la prestación de servicios sociales. Las firmas de
consultoría, las ONG y los grupos de expertos se han convertido en lugares
de aprendizaje sobre las políticas sociales, porque estas instituciones han
logrado crear un mejor ambiente en ese sentido que las organizaciones
públicas decadentes del sector social. Además, cuanto más se los contrata
para prestar servicios públicos, más interiorizan las capacidades de aprendizaje y las ganancias de productividad.
182
Francisco Gaetani
Los gerentes sociales y la dimensión del proceso
de ejecución de políticas
En realidad, si se toma como ejemplo el ciclo tradicional de ejecución de
políticas se pueden identificar las funciones de la gerencia en casi todas
sus etapas. Hay quienes gestionan propuestas de formulación de políticas
así como quienes gestionan la implementación de políticas. Hay quienes,
debido a su nivel gerencial, deben decidir entre diferentes cursos de acción,
distintos intervalos de tiempo para tomar decisiones, grados variables de
esfuerzos para movilizar recursos, etc. La gestión de los procesos de supervisión y evaluación es otra área donde se demanda un creciente número de
gerentes sociales debido al influjo de los sistemas de gestión del desempeño.
La gestión de los fondos sociales se está volviendo tan importante que las
autoridades financieras se presentan a sí mismas como paladines de la
inclusión social, y hay un consenso cada vez mayor en las áreas sociales
en que si no tienen “sus” economistas, no cuentan con la posibilidad de
una negociación equilibrada con el equipo económico de sus niveles de
gobierno y con los bancos de desarrollo supranacionales.
Sin embargo, los gerentes sociales no están involucrados rutinariamente en los procesos de ejecución de políticas. En el mejor de los casos,
gestionan programas sociales. En principio, los programas sociales se
derivan de las políticas sociales, aunque en muchos casos no parece haber conexiones.10 Los programas –no las políticas– forman el hábitat de
los gerentes sociales, quienes suelen ser operadores y no diseñadores de
políticas. De manera usual, aunque no exclusiva, se localizan en la etapa
de implementación de la cadena de políticas. El cuadro 4.2 da una imagen ilustrativa de las rutas para la profesionalización favorecidas por los
gerentes sociales según las etapas de las políticas públicas.
Este capítulo no pretende discutir las ventajas y limitaciones del enfoque de las etapas de la política pública.
Se centra en la implementación, y no trata la formación de políticas, el establecimiento de la agenda, la toma
de decisiones, la evaluación y otras dimensiones de la política pública.
El modelo de esta declaración es el canciller británico Gordon Brown.
10
Para los programas sociales se sigue la definición integral de Cortázar (2004) que incluye bienes, ingresos
y servicios.
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
183
Cuadro 4.2. Los protagonistas de la ejecución de políticas y sus rutas
hacia la profesionalización
Etapas de
política
Protagonistas tradicionales
Rutas favorecidas para
la profesionalización
Fijación de la
agenda
ONG, corporaciones (sindicatos
y organizaciones profesionales)
y políticos identificados con las
políticas sociales de los electores
Experiencia de primera mano en
movimientos sociales, corporaciones
profesionales, cuerpos políticos
(Poder Legislativo) y grupos de
expertos
Diagnóstico
Institutos de investigación y
académicos
Formación de posgrado. Experiencia
de primera mano en investigación
aplicada, usualmente en la academia, los institutos de investigación y
la consultoría
Diseño de
políticas y
especificación
alternativa
Institutos de investigación y
académicos, y burocracias
especializadas
Formación de posgrado. Experiencia
de primera mano en investigación
aplicada, usualmente en la academia, los institutos de investigación y
la consultoría. Larga experiencia en
burocracias de contenido específico
Toma de decisiones
Políticos y altos funcionarios
(incluidos algunos que provienen
del campo de gerencia social)
Experiencia en el manejo de
decisiones políticas en las ramas
Legislativa o Ejecutiva. Larga experiencia en burocracias sistémicas o
de contenido específico
Implementación
Gerentes sociales y altos funcionarios (incluidos los funcionarios
públicos de carrera y ajenos a ella)
Larga experiencia en burocracias
sistémicas o de contenido específico
Supervisión
Gerentes sociales y burocracia
sistémica (planificación,
presupuesto, auditoría y tesorería)
Formación de posgrado. Experiencia
de primera mano en investigación
aplicada, usualmente en la academia, los institutos de investigación
y la consultoría. Larga experiencia
en burocracias sistémicas o de
contenido específico
Evaluación
Institutos de investigación y
académicos, y consultores
especializados
Formación de posgrado. Experiencia
de primera mano en investigación
aplicada, usualmente en la
academia, los institutos de
investigación y la consultoría
Fuente: Elaboración propia.
184
Francisco Gaetani
Retomando la discusión desde otro ángulo, Cortázar (2004) identificó
tres funciones principales en el proceso de gerencia: desarrollo de la estrategia, implementación y evaluación. El desarrollo de la estrategia incluye
la definición de una visión, el planeamiento de políticas y programas, y la
asignación de recursos. La implementación abarca el suministro de servicios públicos (que incluye la gerencia operativa y el control gerencial)
y el desarrollo de capacidades.11 La evaluación incluye las actividades de
supervisión y de evaluación propiamente dicha. Los gerentes sociales están
distribuidos de modo que desempeñan la mayoría de estas funciones, pero
tienden a estar concentrados en el área de gerencia operativa, la que absorbe
el mayor número de gerentes sociales en los sectores sociales.
El enfoque de la gerencia social plantea el tema de cómo se relacionan los gerentes sociales con los responsables de crear las políticas. Una
respuesta posible es que no se relacionan mutuamente. Los diseñadores de
políticas están localizados usualmente en el área de formulación estratégica.
No interactúan con los responsables de la implementación. Este divorcio
tiene una consecuencia importante para el debate sobre la profesionalización de los gerentes sociales, pues estos no están entrenados en políticas
públicas a pesar de estar insertos en las diferentes etapas del proceso. No
perciben cómo encajan en el proceso de implementación de políticas. El
mismo argumento es válido para los especialistas en políticas sociales:
cuanto más ignoran las dimensiones gerenciales de las políticas públicas
mayor es la propensión a que las políticas fracasen.
La tensión entre los enfoques de política y de gerencia es inevitable.
Existen complementariedades potenciales a pesar de algunos conflictos de
superposición. El debate entre implementación de arriba hacia abajo y de
abajo hacia arriba involucra a gran parte del mercado de gerentes sociales. Las diferencias entre la perspectiva política de la implementación y la
perspectiva gerencial con frecuencia se diluyen. Los enfoques de política
11
La localización del desarrollo de capacidades en la etapa de implementación es plausible. Pero el proceso
de creación de capacidades comienza en la etapa de desarrollo de la estrategia (aunque no es necesariamente
una etapa porque se puede tratar como una función institucional).
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
185
pública suelen tener un comienzo y un final, mientras que los enfoques
gerenciales son atemporales.
Los estudios sobre la implementación no se centran en los operadores
de las políticas como gerentes sociales, excepto los autores que se identifican con el enfoque de abajo hacia arriba en oposición a los que favorecen
la perspectiva de arriba hacia abajo. En relación con este último enfoque,
Sabatier y Mazmanian (1979; 1980) centran sus análisis en las dificultades
para estructurar el proceso de implementación. Hogwood y Gunn (1984)
hicieron una lista de 10 propuestas necesarias para asegurar una “implementación perfecta”12 para mejorar la comprensión de las complejidades
del proceso de implementación.
Los autores que siguen el enfoque de abajo hacia arriba presentan ideas
más útiles para el debate sobre los retos de la profesionalización de los gerentes
sociales. Los gerentes sociales, o al menos un gran número de ellos, están más
cerca de lo que Lipsky (1980) llamó “burocracia del nivel de la calle” por dos
razones: la primera es que en su mayoría fueron burócratas de nivel inferior
antes de ascender a posiciones gerenciales, y la segunda se refiere a que en
la cadena jerárquica son el eslabón responsable de tratar con los burócratas
del nivel inferior. Hjern y Porter (1981: 220) señalaron que las estructuras
de implementación se forman “dentro de grupos de organizaciones” y “a
través de procesos de autoselección por consenso”. Strauss (1978: 262) introdujo el concepto de “orden negociado”,13 otra categoría útil para mejorar
la comprensión del mundo de los gerentes sociales. Barrett y Funge (1981:
251) sugirieron que “las políticas no se pueden ver como constantes. Están
mediadas por actores que pueden operar con mundos supuestos diferentes
de los de quienes formulan las políticas y esto implica, inevitablemente,
interpretación y modificación y, en algunos casos, subversión.”
Las contribuciones de los autores que siguen el enfoque de abajo hacia
12
Hood (1976: 6) definió la implementación perfecta “como una condición en la que los elementos ‘externos’
de disponibilidad de recursos y de aceptación política se combinan con la ‘administración’ para producir una
implementación perfecta de las políticas”. El autor reconoce que la analogía con la competencia perfecta de la
economía es directa. La idea es ofrecer un recurso analítico para mejorar la comprensión y el análisis.
13
La referencia completa es: “donde hay órdenes sociales, no sólo hay órdenes negociados sino también órdenes coactivos, órdenes manipulados y similares” (Strauss 1978: 262).
186
Francisco Gaetani
arriba enfatizan el mundo desordenado, borroso y complejo del proceso
de implementación. Sin embargo, el concepto de implementación incluye
una categoría temporal: el momento. Existe el supuesto implícito de que
algo se implementará en un período de tiempo y que el proceso finalizará.
El mundo de los gerentes sociales, sin embargo, no está hecho sólo de implementación de políticas. Está lleno de rutinas, hábitos y prácticas que a
veces apenas se parecen a un proceso de implementación de políticas.
En el caso de los hospitales, las escuelas y las prisiones, es tentador decir
que estas instituciones pueden sobrevivir sin la guía de algún tipo de política
social explícita. Estas se pueden gestionar de cualquier manera, no importa
que sea con base en patrones de inercia o de acuerdo con otros objetivos y
propósitos. Por lo tanto, no existe un vínculo inevitable entre implementación
de políticas sociales y gerencia de las organizaciones sociales.
Esta distinción es importante por sus implicaciones en términos
de los esfuerzos de profesionalización. Si se pone énfasis en las políticas
sociales, hay que enfocarse en los programas de políticas públicas, en las
escuelas de contenido específico, en la capacitación especializada y en otras
áreas del dominio de los expertos. Si se pone énfasis en la gerencia de las
organizaciones sociales, los esfuerzos deben canalizarse hacia los programas de administración, las maestrías en administración y las técnicas de
gerencia. Las iniciativas híbridas también tienen su lugar, pero los déficit
de capacidades son diferentes y se deberían considerar como tales.
Innovaciones tecnológicas, posibilidades de aprendizaje
y vías de profesionalización
Los gerentes sociales pueden aprovechar el influjo del paradigma de la
gerencia del conocimiento para mejorar sus posibilidades de aprendizaje.
Cuatro factores contribuyen a favorecerlos: la explosión de los programas de
educación a distancia y las redes digitales de políticas; la reducción del costo
de las computadoras y del acceso a Internet; los efectos asociativos de la masa
crítica en relación con la gerencia social disponible, y el avance de las políticas
de gobierno electrónico (sin importar si son lentas e irregulares).
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
187
Los programas de educación a distancia no son una panacea para las
políticas de capacitación. Exigen más de los profesores y de los estudiantes,
suponen materiales adecuados cuya producción es costosa, también suponen
condiciones tecnológicas institucionalizadas en ambos lados del proceso
de aprendizaje y requieren un entorno que los haga posibles. Pero llegaron para quedarse y son particularmente adecuados para las necesidades
de una fuerza laboral que tiene características muy específicas, como los
profesores, médicos, oficiales de policía, gerentes de nivel medio y otros
que trabajan según criterios territoriales.
Los fenómenos de las comunidades digitales de política están pasando a una segunda etapa: después de la explosión inicial, sólo están
sobreviviendo las que están estructuradas y en evolución. La gestión de las
comunidades digitales de política, de las listas de correo y de los sitios de
Internet en el área de la gerencia social resultó ser más difícil de lo que se
previó inicialmente. Es una labor intensiva, no sólo un asunto tecnológico.
Y la tecnología no puede producir saltos en el proceso de aprendizaje de
una comunidad digital de política a pesar de su potencial. Por lo tanto,
sólo las comunidades alojadas en instituciones fuertes, con redes pujantes
y miembros comprometidos están logrando abrir el camino.
La reducción de los costos de tecnología de información y de conectividad
también ayuda debido al bajo poder de compra de los gerentes sociales y a que
los presupuestos de sus instituciones también suelen ser bajos. Cuanto más se
difunda la tecnología informática, mayor será la posibilidad real de la gerencia del
conocimiento. Una vez que los gerentes sociales estén efectivamente conectados
podrán aprovechar los beneficios del cúmulo de conocimientos disponibles en
Internet. Pero las innovaciones de la tecnología informática generan un efecto
colateral. Las áreas sociales dependen cada vez más de la provisión de servicios
de tecnología informática que no pueden manejar adecuadamente. Esta no
es una característica peculiar de las áreas sociales, pero dada su fragilidad y la
gran escala de las operaciones involucradas, el riesgo de corrupción aumenta,
especialmente en las transacciones de adquisición.
La reunión de la masa crítica de conocimiento disponible es un
proceso continuo. Los gerentes sociales están organizados alrededor de
188
Francisco Gaetani
núcleos profesionales: educación, salud, desarrollo social, policía y otros.
De forma paradójica, los regionalismos excesivos y las prácticas de gueto
no favorecen la profesionalización en las habilidades y competencias requeridas para tratar problemas nuevos como los retos interdisciplinarios,
los programas intergubernamentales, las habilidades de comportamiento y
otros. La reunión de los recursos contribuye a mejorar la disponibilidad del
conocimiento accesible a un gran número de gerentes sociales con efectos
impredecibles. La reunión del conocimiento puede acelerar el ritmo de
aprendizaje directo e indirecto (Levit y March 1990).
Las políticas de gobierno electrónico trasladaron el foco del aprendizaje a la entrega de servicios, la coproducción y las prácticas transparentes.
Pero en América Latina las potencialidades del gobierno electrónico deben
analizarse cuidadosamente porque así como en algunas áreas la región tiene experiencias similares a las del primer mundo, en otras las mejoras han
sido lentas y problemáticas. Las políticas de gobierno electrónico pueden
considerarse sistémicas –cuando ocurren en áreas tales como planificación,
finanzas, control, presupuesto, personal y otras similares– o sectoriales, cuando
ocurren en sectores finales tales como salud, educación y desarrollo social.
La profesionalización se requiere en ambas dimensiones para mejorar la
implementación de las políticas sociales. Los gerentes sociales por sí solos no
pueden interactuar efectivamente con los proveedores privados de tecnología
informática, como lo han demostrado algunas experiencias traumáticas.
La gestión del conocimiento tiene lugar en cuatro niveles: estratégico,
táctico, operativo y rutinario. Los gerentes sociales también implementan políticas, programas y proyectos en los cuatro niveles. Las vías de la
profesionalización incluyen los programas de capacitación estructurados
con contenidos específicos (de corta, mediana y larga duración), la capacitación gerencial, la participación en conferencias de la comunidad de
política, las visitas técnicas, los programas de educación a distancia y los
programas masivos. El cuadro 4.3 indica las diferentes vías para fomentar
la profesionalización de acuerdo con el nivel de intervención y el contexto
laboral. Es un ejercicio discutible, pero resalta la importancia de algunos
matices y segmentaciones del mercado de la gerencia social.
• Visitas técnicas
• Programas cortos
de alto nivel
• Programas
internacionales
a la medida
• Conferencias de las
comunidades de política
• Movilidad administrada
• Programas de
educación a distancia
• Programas cortos
de alto nivel
• Programas de alto nivel
de duración media
• Conferencias de las
comunidades de política
• Capacitación gerencial
Conocimiento
estratégico
Conocimiento
táctico
Nivel federal
• Programas de alto
nivel de mediana
duración
• Visitas técnicas
• Programas cortos
de alto nivel
• Programas
de aprendizaje
a distancia
• Conferencias de
comunidades de
políticas
Nivel estatal
• Programas
estructurados de
corta y mediana
duración
• Capacitación
gerencial
• Conferencias de
comunidades de
políticas
• Programas
cortos de alto nivel
• Programas
de educación a
distancia
Nivel local
• Visitas técnicas
• Programas de alto
nivel, de corta y mediana
duración
• Conferencias de las
comunidades de política
• Programas de
aprendizaje a distancia
• Visitas técnicas
• Programas cortos
de alto nivel
• Programas
internacionales a la medida
• Conferencias de las
comunidades de política
• Movilidad administrada
• Programas de
aprendizaje a distancia
Sector
terciario
Cuadro 4.3. Vías de profesionalización: el mercado de los gerentes sociales y el tipo de conocimiento
(continúa)
• Programas de
alto nivel, de
mediana duración
• Entrenamiento
gerencial
• Conferencias de
las comunidades de
política
• Programas cortos
de alto nivel
• Conferencias de
las comunidades de
política
• Entrenamiento
gerencial
Sector privado
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
189
• Programas masivos
• Programas
estructurados de corta y
mediana duración
• Programas de
educación a distancia
Conocimiento
rutinario
Fuente: Elaboración propia.
• Programas estructurados de alto nivel, de
mediana y larga duración
Conocimiento
operativo
Nivel federal
• Programas
masivos
• Programas
estructurados de
corta y mediana
duración
Nivel estatal
• Programas
masivos
• Programas
estructurados de
corta y mediana
duración
Nivel local
• Programas estructurados
de corta duración
• Programas estructurados
de mediana duración
• Programas de
aprendizaje a distancia
Sector
terciario
• Programas
masivos
• Programas
estructurados de
corta duración
Sector privado
Cuadro 4.3. Vías de profesionalización: el mercado de los gerentes sociales y el tipo de conocimiento (continuación)
190
Francisco Gaetani
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
191
Sin embargo, en América Latina la profesionalización y la implementación tienen lugar en un ambiente institucional complejo. El mundo
de las políticas sociales tiene características confusas como la coexistencia
de rutinas organizacionales, hábitos perjudiciales, tareas imposibles y legislaciones confusas. La informalidad también desempeña un papel en la
mayoría de los países latinoamericanos. La vía idiosincrásicamente más
difícil hacia la profesionalización implica el trato frecuente con el contexto
en el que se ejecutan las políticas sociales, un contexto marcado por una
legislación inconsistente y prácticas informales (véase el cuadro 4.4).
Cuadro 4.4. Problemas de informalidad y legislación excesiva en América Latina
Consistencia
de la legislación
Legislación
inconsistente
Prácticas formales
Falta de flexibilidad
Aumento de los costos de
transacción y resultados
impredecibles
Informalidad
Cultura de aprobación
de la ley a expensas del
interés público
Se requieren estrategias
proactivas y defensivas para
tratar la esquizofrenia legal
Fuente: Elaboración propia.
El desarrollo del conocimiento tácito es quizá el tipo de atributo más
difícil de adquirir para los profesionales. No puede enseñarse, sino que
llega con la práctica. No es un cuerpo de conocimiento codificado. Es más
idiosincrásico, es casi una intuición. No puede ser estructurado ni replicado.
Moviliza los sentidos y la razón. Pero, especialmente, llega con la exposición
a situaciones donde no se dispone de cursos de acción evidentes.
El conocimiento tácito se puede utilizar para propósitos defensivos y
proactivos. Los gerentes sociales necesitan ambos: el primero para tratar las
condiciones adversas y el segundo para aprovechar ventanas de oportunidad.
Burki y Perry (1998: 142) sugirieron que la informalidad y la legislación
excesiva afectan negativamente los programas sociales de la región. Este
enfoque es reduccionista y necesita mejoras. El cuadrante 3 del cuadro
anterior es una de las situaciones más frecuentes en los sectores sociales.
192
Francisco Gaetani
Tomando como ejemplo la dinámica presupuestaria en los sectores
sociales, no existe evidencia directa que indique que las burocracias y la
legislación en América Latina son funcionales. Los gerentes sociales no
pueden esperar que las ramas ejecutiva y legislativa proporcionen las condiciones ideales para su trabajo. La creación de burocracias profesionales
basadas en el mérito –bien sea a través del servicio social o de mecanismos
gerenciales– ha sido un fracaso recurrente en América Latina con pocas
excepciones. Los gerentes sociales trabajan en una diversidad de ambientes
organizacionales que no pueden generalizarse. Un requerimiento clave para
el cambio de políticas y el cambio organizacional es entender la necesidad
de calibrar las propuestas y los contextos.
Conclusión
Una de las características más sorprendentes de los gerentes sociales es su
falta de capacidad para distanciarse de lo que están haciendo, sin importar
durante cuánto tiempo lo hayan estado haciendo. Los gerentes sociales suelen estar profundamente inmersos en sus rutinas, con tareas abrumadoras,
objetivos que no se pueden conciliar y jefes accidentales. Para hacer sus
tareas desarrollan estrategias de supervivencia que pueden transformarlos
en fuerzas conservadoras y no en agentes de cambio.
Los que simpatizan con los argumentos de la elección pública presumen que el problema puede mitigarse si los gerentes son nombrados por
el gobierno de turno, supuestamente dedicado a mostrar resultados que
aumenten sus posibilidades electorales. Pero los funcionarios nombrados
también pueden jugar a la defensiva, como los funcionarios públicos,
porque los riesgos involucrados en la búsqueda del cambio organizacional
pueden no valer la pena.
Los gerentes sociales no pueden evitar ignorar el complejo ambiente
político que los rodea. Grupos de interés, medios de comunicación, políticos,
ONG, sindicatos, académicos, proveedores privados, consultores y agencias centrales (cuerpos de planificación, presupuesto, personal, tesorería,
auditoría) son jugadores recurrentes con los que supuestamente deben
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
193
interactuar cotidianamente. Para el trabajo de los gerentes sociales, las
relaciones de intercambio entre actores son una de las fuentes de insumos
más importantes: políticos, técnicos, de políticas, redes y otros. El reto es
generar condiciones que hagan posible gestionar la diversidad (Ospina
2001) en el dominio de la gerencia social de políticas.
La medición de los estándares de profesionalización en el sector
público no es una tarea sencilla. La certificación es válida para los rangos
inferiores, pero aun en esos casos es hasta cierto punto desmoralizada
por las distorsiones que pueden presentarse. Cuanto más alto es el rango,
más importante es el papel de la reputación. Pero la reputación también
puede crearse a través de medios truculentos, como la manipulación o el
maquillaje de los medios de comunicación. La profesionalización de la
gerencia social involucra un cierto grado de reconocimiento de los pares
y de visibilidad pública (aunque sea sólo dentro de las fronteras de las comunidades de política). Llega con el tiempo, la experiencia y la evaluación
externa del desempeño de las personas. Una parte adicional proviene de
una rara habilidad: la capacidad de los gerentes sociales para ponerse en
el lugar de los beneficiarios y observadores.
Los gerentes sociales no implementan iniciativas en “sus” mundos.
Su desempeño tiene lugar en un escenario en el que todas sus decisiones
y acciones son escrutadas permanentemente por todos los jugadores con
los que interactúan y por actores posicionados en el ambiente político
más amplio (medios de comunicación, grupos de expertos, políticos y
otros). La situación es diferente para los gerentes sociales que trabajan en
unidades organizacionales con autonomía administrativa y financiera, y
fronteras definidas más claramente. Pero en ambos casos, el mundo de la
implementación se está haciendo cada vez menos opaco para los gerentes
sociales, lo que significa que tienen que dedicar más tiempo a los controles
de gerencia y al marketing público (además de sus tareas previas).
Un tema más delicado con respecto a la profesionalización de los
gerentes sociales en el contexto de los procesos de implementación es el de
las divisiones demográficas y las transiciones generacionales. En el sector
público existen aproximadamente tres generaciones: los profesionales
194
Francisco Gaetani
jóvenes (entre 24 y alrededor de 30 años), los profesionales de mediana
edad (de entre 30 y 50 años) y los profesionales mayores (mayores de 50
años). El tercer grupo está mermando, se encuentra cerca de la jubilación.
El primer grupo está percibiendo que el sector público no es tan atractivo
como se presumía y ofrece pocas perspectivas de carrera, con contadas
excepciones (inspectores de Hacienda, defensores públicos, diplomáticos y
algunos otros refugios profesionales). La generación intermedia está atrapada en una transición. Vive la crisis de la mediana edad porque su trabajo
no parece prometedor pero tiene muchos años por delante (especialmente
en los países en los que la jubilación depende de la edad y no de los años
de servicio). Las preguntas son: quién dirigirá los esfuerzos del cambio
de políticas y por qué. Las diferentes generaciones responden a diferentes
estructuras de incentivos, tienen distintas propensiones a asumir riesgos
y están sujetas a limitaciones ambientales.
En los sectores sociales existen otros problemas que exigen profunda
investigación. La rotación de personal es un problema bien conocido. La gestión
de bloques de fuerza laboral en los sectores sociales ha sido un reto recurrente,
que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos aún no ha empezado a enfrentar “profesionalmente”. La difusión de la información y de las tecnologías
de comunicación en las áreas sociales ha sido más lenta que en otras áreas.
Los gremios profesionales de las categorías de los gerentes sociales no han sido
jugadores innovadores. El conocimiento transdisciplinario es escaso.
El análisis transversal de los temas de la implementación y la profesionalización es un reto porque, mientras que el primero es un área
idiosincrásica que los analistas evaden, el segundo está desmoralizado y no
es atractivo. Aunque para muchos analistas la implementación no ofrece
un ancla confiable, los practicantes están casi exclusivamente interesados
en los temas de la implementación. Mientras que la profesionalización
parece ser un tema anticuado de la época de la administración pública
progresista, los practicantes buscan desesperadamente maneras de mejorar
sus habilidades profesionales.
El presente capítulo intentó enriquecer la discusión y generar temas
para una agenda futura de investigación. Hay una demanda de trabajo
¿Qué retos plantea la implementación a la profesionalización...
195
empírico para generar datos, aclarar problemas, identificar patrones, organizar dilemas, desmitificar anécdotas y, especialmente, identificar cursos de
acción plausibles y deseables. La implementación y la profesionalización no
han sido objeto de debates en el área de política pública y de organización,
una paradoja sorprendente considerando la importancia de los sectores
sociales en los países de América Latina. El capítulo intentó incursionar
en el debate sobre ambos temas.
196
Francisco Gaetani
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Capítulo 5
El control en los programas sociales:
una mirada de conjunto
Francisco Mezones
E
ste capítulo presenta algunas reflexiones sobre la función de control en
referencia a las actividades y las herramientas de supervisión y seguimiento que promueven el buen desempeño de las actividades operativas,
la generación de servicios de calidad adecuada y el compromiso de los
proveedores con los valores y las tareas del servicio público, con el objetivo
de avanzar en la identificación de temas y problemáticas cuya resolución
sea útil para la formación de gerentes sociales en la región. En este sentido,
se analiza el tema del control en su conjunto examinando los mecanismos
políticos, normativos, de procedimiento y de resultados, y enfatizando en
los que se considera necesario potenciar de acuerdo con el objetivo del
programa social que se trate.
El contenido del presente capítulo se fundamenta en el análisis de una
bibliografía gerencial y académica selecta y en la experiencia del autor como
conductor de organizaciones de control en los diferentes niveles gubernamentales de Venezuela. Por tanto, a lo largo del trabajo se recurre a una
serie de modelos o definiciones de diferentes fuentes, que no son los únicos
posibles, pero que son pertinentes para la coherencia de las reflexiones. Teniendo en cuenta que estas reflexiones no agotan la discusión sobre el tema,
la intención es, más bien, servir de punto de partida para una discusión más
amplia sobre la forma en que una función tan importante como el control
puede contribuir a generar mayor valor público en la implementación de
políticas, programas y proyectos sociales.
200
Francisco Mezones
Luego de esta introducción que recoge brevemente la importancia del
control en la administración pública, se presenta una sección dedicada a la
caracterización del control público en forma general; una segunda sección,
en la cual se describe el modelo de análisis de control; una tercera sección
que versa sobre los desafíos que se consideran para que el control coadyuve
en la generación de mayor valor en los esfuerzos públicos, y, finalmente,
se exponen unas breves conclusiones.
Nunca será suficiente insistir en la importancia de las políticas sociales, más allá de sus componentes económicos, como herramientas para
atender las necesidades humanas básicas, superar los efectos negativos de
la pobreza y, de manera fundamental, incluir a todos los sectores sociales
en los beneficios de dichas políticas.
Los problemas que enfrenta la gestión de las políticas sociales son
muchos y de diversa índole; su carácter y magnitud dependen de las características de las organizaciones que participan en la formulación, la ejecución
y la evaluación de las políticas, de la naturaleza del proceso productivo y
de las condiciones en que debe realizarse la prestación del servicio.
A finales de la década anterior, el estudio de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL 1998: 8) identificó los siguientes
problemas de ocurrencia frecuente:
a) Los programas y los proyectos no siempre están bien definidos, no
responden a enunciados explícitos de políticas, tienen horizontes
de ejecución irreales, carecen de una orientación hacia el logro
de resultados y de criterios para la medición de la eficiencia y del
impacto, y su focalización es escasa.
b) Hay competencias del sector social fragmentadas entre diversas
dependencias u organismos, programas e instituciones que no
tienen la capacidad suficiente para solucionar los problemas,
exigiendo continua coordinación y colaboración.
c) No hay sistemas de información fiables y precisos para monitorear
y evaluar la implementación y el impacto de las políticas sociales,
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
201
con limitado uso de tecnologías de información, produciéndose
una baja calidad de la producción de los servicios sociales.
d) Escasean los expertos en políticas sociales con capacidad técnica
para el análisis de programas y de proyectos.
e) No existen incentivos para el mejoramiento de la gestión, y las
asignaciones presupuestarias de las instituciones que gestionan
programas y proyectos no están basadas en el desempeño. Es el
mismo caso de los sistemas de promoción y recompensa de los
funcionarios, que se basan predominantemente en la antigüedad
laboral.
f) Hay dificultades en la participación social de los grupos objetivo
de la política social, entre ellos los más pobres, quienes carecen
de información, influencia y organización; están dispersos y no
cuentan con mecanismos para el ejercicio de sus derechos o la
movilización de redes sociales para influir en las decisiones de la
burocracia.
Después de seis años, estas condiciones no han variado. Este panorama
acentúa la necesidad de extremar el control sobre el uso y la aplicación de
los recursos públicos destinados a satisfacer las necesidades más urgentes
de los sectores de la población afectados por la crisis.
Además, la necesidad de control público se ha hecho más importante
con el proceso de consolidación democrático. En los últimos años el debate
sobre la transparencia gubernamental y la rendición de cuentas ha recibido
mayor atención en América Latina y en el resto del mundo. Así como la
discusión sobre las transiciones a la democracia dominó el debate político
y académico en diversas regiones durante la década de 1980 y principios
de los años noventa, el debate sobre la transparencia y la rendición de
cuentas (ambas consustanciales con el control público) ocupa desde hace
varios años más atención y recursos a nivel global.
Uno de los objetivos principales del esquema de control debe ser
informar a la comunidad e impulsar las acciones tendientes a la defensa
del patrimonio común por medio de órganos específicos, con el propósito
202
Francisco Mezones
de, por un lado, establecer el grado de eficiencia en el que los organismos
encargados de aplicar las políticas sociales han cumplido con los respectivos deberes y atribuciones, y, por el otro, determinar si tales funciones se
han ejecutado de manera económica, eficaz y eficiente, y si la comunidad
ha recibido de manera efectiva los beneficios esperados de los programas
en aplicación.
Infortunadamente, la revisión del comportamiento de la gestión
gubernamental en la región lleva a una conclusión generalizada: el control
no ha cumplido. A pesar de su inflexibilidad y meticulosidad, el énfasis del
control público en el uso de los recursos asignados a los gobiernos, organizaciones y programas (control del gasto), cumpliendo las normas y los
procedimientos previstos en el marco legal (control legal), no ha evitado el
despilfarro y la corrupción y por supuesto, dado que tampoco ese ha sido
su objetivo, no ha contribuido a la eficacia y eficiencia en la producción
de resultados valiosos por parte de la gestión pública.
Este dictamen compromete a académicos y gerentes a estudiar
esta función dentro de la implementación de políticas y programas
públicos en general, y sociales en particular; a explorar formas de
control que permitan mantener la legalidad y la transparencia del uso
de los recursos y la autoridad, que además contribuyan a la eficacia y
la eficiencia en el logro de los resultados, expresados en valor público,
de la gestión pública.
CARACTERIZACIÓN DEL CONTROL PÚBLICO
Delimitación conceptual
Existe la tendencia a utilizar indistintamente los términos control y evaluación, como si fueran actividades idénticas, por lo tanto un primer paso
para el análisis de este capítulo es definir estos conceptos.
El control incluye información y comparación. Controlar significa
verificar los hechos, mediante el registro de la información, de manera que
sea posible compararlos con algún patrón técnico de referencia. Enton-
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
203
ces, el control consiste en un nuevo tipo de información que resulta de la
comparación entre patrones técnicos y datos de la realidad, de manera tal
que estos datos puedan ser interpretados como estados particulares dentro
del esquema en que se encuentra el patrón.
La evaluación incluye algo más que el control, implica además juicios
de valor explícitos o implícitos. Si controlar es comparar la información
disponible sobre la realidad contra patrones de referencia técnicos, evaluar
es comparar dicha información contra patrones de referencia valorativos.
En este sentido, las evaluaciones deben basarse en controles –aunque más
precisos o más intuitivos– y estos, a su vez, requieren información sobre la
realidad, con lo cual cada uno de estos estadios es condición necesaria para
el superior, y todos ellos forman parte del mismo proceso (Hintze 1999).
Durante siglos, los Estados modernos han desarrollado procedimientos de
control de la labor de los gobiernos y de la administración pública en la
forma de controles administrativos, auditorías, intervenciones, tribunales
de cuentas, etc. Estos procedimientos guardan cierto parecido con los procedimientos actuales de evaluación; incluso recientemente algunos países
han ido evolucionando hacia una convergencia de los dos sistemas.
El término control ha recibido una serie de significados e interpretaciones variados, producto de su utilización en todas las esferas del lenguaje,
lo que dificulta tener una noción universal, aplicable a todos los casos.
La palabra control proviene del término latino fiscal medieval contra
rotulum, y de ahí pasó al francés contre-role (controle), que significa literalmente
“contra-libro”, es decir, “libro-registro”, que permite contrastar la veracidad de
los asientos realizados. El término se generalizó poco a poco, hasta ampliar su
significado al de fiscalizar, someter, dominar, aceptados por la Real Academia
Española. Bajo las diversas formas del control (parlamentaria, judicial, fiscal,
social, etc.), subyace una idea común: hacer efectivo el principio de la limitación
del poder, fiscalizar la actividad del poder para evitar abusos.
Este antecedente es sumamente importante para comprender
la tradición jurídica del control basado en las normas y los procedimientos para el uso de los recursos públicos, es decir, el control de
legalidad. El diseño institucional de las democracias ha tendido más
204
Francisco Mezones
a controlar la burocracia que a dirigirla. En palabras de Niskanen, las
democracias están diseñadas para controlar el comportamiento de sus
administradores, no para que estos actúen eficientemente (citado en
Arellano 2001).
Formas del control público
Los primeros sistemas de control de actos financieros en la administración
pública aparecieron en la fase embrionaria de la organización del Estado. Tan
pronto se inició su estructuración con la inserción de instituciones encargadas
de recibir tributos y efectuar gastos, así como de la organización de servicios
públicos y de atención al ciudadano, los países se vieron en la necesidad de crear
algún control de los gastos de la administración. Entonces, el origen de algunas
formas de control financiero puede ubicarse en las antiguas Grecia y Roma.
En América Latina, el origen de las formas de control se remonta a la
época de la colonización. Partiendo de ello hay que ubicarse en la necesaria
implementación de un sistema de contraloría de los fondos públicos en los
territorios de ultramar por parte de la corona española, como consecuencia
de los numerosos problemas derivados de la distancia entre la administración colonial y el centro metropolitano.
Actualmente, en la mayoría de los países latinoamericanos están
previstos diversos sistemas de control en relación con los actos de administración y disposición de los fondos y bienes públicos, es decir, con
el accionar administrativo del Estado. Estos controles coexisten en el
tiempo y en el espacio público, y son fundamentalmente los siguientes:
el control parlamentario o legislativo, ejercido por el órgano legislativo;
el control jurisdiccional, a cargo de los tribunales del sistema de justicia;
el control interno administrativo, que corresponde a los jerarcas de las
diferentes dependencias de la administración pública; el control fiscal,
a cargo de órganos externos a la organización o servicio y el novísimo
control social, pensado en función de la participación de la ciudadanía
en la supervisión de la actividad pública.
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
205
El control parlamentario
Como su nombre lo indica, es ejercido por el Poder Legislativo sobre las
acciones del Ejecutivo; y algunas veces lo equiparan con un control político.
En algunos países, dependiendo del sistema de distribución gubernamental
político-territorial, es ejercido en los diferentes niveles territoriales por los
respectivos cuerpos legislativos.
Se ejerce mediante los mecanismos previstos legalmente que incluyen
actos autorizadores, rendición de cuentas periódicas (anuales, por lo general), interpelaciones, investigaciones, preguntas, etc. El acto autorizador
de mayor importancia es la sanción o aprobación, previo estudio y modificaciones de acuerdo con las competencias atribuidas, del presupuesto
mediante el cual el Ejecutivo asigna recursos para sus acciones. Cuando el
presupuesto es aprobado por el Poder Legislativo, su sanción, en algunos
países, incluye una parte dispositiva relacionada con normas y procedimientos para la ejecución del gasto, de cumplimiento obligatorio por parte
de la administración, y que son elementos importantes a verificar en el
control de uso de los recursos.
Las consecuencias del empleo de estos instrumentos de control parlamentario dependen de lo que establezca cada ordenamiento jurídico, pero
en general pueden llegar a moderar, frenar y hasta impedir actuaciones del
gobierno o de la administración pública; pueden determinar la responsabilidad de los funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones; dar un voto
de censura a un ministro o al gobierno, entre otras acciones.
En este capítulo interesa resaltar el control parlamentario como una
actividad a través de la cual el Parlamento examina la actuación del gobierno
y de la administración pública, además de las acciones en planeamiento,
para verificar si se adecuan a las normas y principios establecidos en el
ordenamiento jurídico y a los criterios de oportunidad y conveniencia
que deben seguirse para alcanzar los fines del Estado. Su impacto en el
proceso de formación de políticas y programas sociales estaría en relación
con la posibilidad de tomar ciertas medidas que obstaculicen o impidan
una determinada política o programa.
206
Francisco Mezones
El control fiscal
Las funciones de control fiscal (externo e interno) recaen fundamentalmente sobre los actos de administración, custodia o manejo de fondos y
de bienes públicos, y se llevan a cabo mediante diferentes modalidades
que, según el momento de la acción de control, pueden ser previas, concomitantes o posteriores al acto administrativo.
El control externo
Los órganos de control fiscal externo son aquellos que no forman parte de la
administración activa, se ubican fuera de ella y no existe ninguna especie de subordinación o dependencia. Su presencia externa con autonomía orgánica y funcional
es una de las características del Estado moderno y democrático. Y en cierta forma,
el volumen de su trabajo refleja la solidez de su régimen constitucional.
En algunas naciones aparecen como órganos colegiados (tribunales
de cuentas), en otras, de forma unipersonal (contralorías), teniendo en
ambos casos la importante e indispensable tarea de fiscalizar los ingresos
y los gastos de los Estados. El control externo comprende la vigilancia,
la inspección y la fiscalización ejercidas sobre las operaciones de las entidades sometidas a su control, para determinar el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias o demás normas
aplicables a sus operaciones, así como el grado de observancia de las
políticas prescritas en relación con el patrimonio y la salvaguardia de
los recursos de tales entidades.
De igual forma, los órganos de control fiscal externo deben evaluar la
eficiencia, la eficacia y la calidad de sus propias operaciones, con fundamento
en índices de gestión y de rendimientos, entre otras técnicas, evaluando
además el sistema de control interno, y formulando las recomendaciones
necesarias para mejorarlo.
El control interno, incluido su sistema integral, difiere del control externo porque el primero lo realiza la
propia administración y el segundo, un ente distinto y separado.
Para ampliar el tema de los órganos de control externo, véase Roque (1999).
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
207
En la mayoría de los países latinoamericanos se ha sustituido el control
previo o concurrente como unidad operacional separada en la organización,
incorporándolo al trámite normal de las operaciones y disminuyendo, en
parte, el riesgo de corrupción e ineficiencia que tal función ocasionaba.
Este es el denominado control interno o control administrativo.
El control interno
Se trata de un control inicial, primario o interno de la administración, que
acompaña y examina las acciones de los administradores hasta formular
soluciones. Este control, que es ejecutado de varias formas y con diferentes
órganos, difiere sustancialmente del control externo pues se sitúa dentro
de la administración y se subordina al campo del órgano que ejecuta el
propio acto. No está fuera de la administración (como los tribunales de
cuentas o contralorías), sino que se integra a la administración de la cual
es parte integrante (Roque 1999: 77).
Organismos internacionales tales como la contraloría de Canadá y la
de Estados Unidos, la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras (Olacef), la Organización Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), han aportado
bases técnicas para tener consenso en la definición de control interno.
Para la Olacef y la INTOSAI el control interno comprende el plan de
la organización y el conjunto de métodos y medidas adoptados dentro de
una entidad para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad
de su información financiera y administrativa, promover la eficiencia en
las operaciones, estimular la observación de la política prescrita y lograr el
cumplimiento de las metas y los objetivos programados. Por su parte, para la
contraloría general de Estados Unidos, consta del plan de organización y de
todos los métodos y medidas coordinados utilizados para proteger los activos,
verificar la veracidad y confiabilidad de los datos contables, promover eficiencia operativa y fomentar adherencia a las políticas gerenciales dictadas.
En síntesis, el acuerdo está en que el control interno es un sistema que
comprende el plan de organización, políticas, normas, métodos y procedi-
208
Francisco Mezones
mientos adoptados dentro de un ente u organismo. El control interno de cada
organismo o entidad debe organizarse con arreglo a conceptos y principios
generalmente aceptados de sistemas, y estar constituido por las políticas y
normas formalmente dictadas, los procedimientos efectivamente implantados y los recursos humanos, financieros y materiales, cuyo funcionamiento
coordinado debe estar orientado al cumplimiento de los siguientes objetivos:
a) promover el acatamiento de las normas legales; b) proteger los recursos
contra irregularidades, fraudes y errores; c) garantizar la exactitud, cabalidad,
veracidad y oportunidad de la información presupuestaria, financiera, administrativa y técnica; d) procurar la eficiencia, eficacia, economía y legalidad
de los procesos y operaciones institucionales y el acatamiento de las políticas
establecidas por las máximas autoridades del organismo o entidad.
El control interno de la administración organizado de forma adecuada
es un importante instrumento para la verificación de la regularidad de los
actos administrativos, y cumple un papel destacado en la obtención de una
gestión correcta y efectiva.
La acción desempeñada por los controles internos no se confunde
con la misión institucional de los órganos de control externo, aunque se
pueden presentar situaciones en las que sus actividades estén bastante
próximas y, en algunos casos, se realicen de forma conjunta.
Relación control externo-control interno: la dicotomía
control-administración
En la mayoría de los países latinoamericanos hay una larga tradición en
materia de instituciones de control externo (tribunales de cuentas o contralorías), mientras que el control interno como tal se ha desarrollado sólo
en las últimas dos décadas. Además, la existencia del control externo previo
en las administraciones públicas impidió el desarrollo de sistemas fuertes
de control interno en las propias administraciones, lo que explica la falta
de una cultura fuerte de autocontrol en las administraciones públicas en
la región, o en el mejor de los casos, el desarrollo desfasado respecto de
otras funciones de la administración.
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
209
Como los órganos de control externo realizaban el control previo de
una gran parte de las operaciones de la administración, la propia administración, por comodidad, impericia o simplemente por negligencia, se atuvo
a esos órganos, y en la práctica, abandonó sus funciones para dejárselas a
ellos, por lo cual no desarrolló sus propios sistemas de control interno. En
esta evolución se identifican tres momentos claramente perceptibles.
En un primer momento el órgano de control externo asumió el control
previo, diferenciado expresa y legalmente de la acción administrativa; se
puso énfasis en la separación y delimitación de la función de control de la
función de administración. Por una parte, se encontraba la administración
activa, la cual cumplía sus fines de dinámica administrativa satisfaciendo
las necesidades públicas, y por la otra, la función fiscalizadora que velaba
por que aquellas funciones se subordinaran a la legalidad y a los principios
de sana y justa administración, particularmente en el aspecto económico.
Tal separación de funciones influyó para que el control “se dejara a los
órganos de control externo”.
En un segundo momento de la evolución del control público se sustrajo del ámbito de los órganos de control externo la función del control
previo, y se asignó a órganos de control interno en las propias organizaciones administrativas (ministerios, secretarías, oficinas, entes descentralizados). Estos órganos recibieron una gran autonomía en relación con la
máxima jerarquía administrativa de las organizaciones públicas para que
ejercieran el control de manera independiente y objetiva. Aun cuando la
responsabilidad del control interno correspondía a la administración, en
la práctica este se dejaba a los órganos de control interno, manteniendo
separada la administración del control.
En un tercer momento –el actual– la función de control previo se
sustrajo a los órganos especializados de control interno, y la administración
asumió estas funciones integradas en los diferentes procesos administrativos.
Se supone que este proceso también llevó a la separación entre la función
de control y la dirección o gerencia, ya que al estar a cargo de entes externos
o unidades internas que eran independientes de la administración, seguían
direcciones paralelas, y a veces opuestas e incluso antagónicas.
210
Francisco Mezones
La tendencia actual es que los lazos de apoyo entre los dos controles
(externo e interno) se estrechan cada vez más, y el órgano de control externo actúa como rector y generador de normas técnicas y de auditoría,
que luego son implantadas por los órganos de control interno.
El control de gestión
Un estadio superior al control numérico legal –uso de recursos y autorización– al cual se ha tendido en la región es el denominado control de gestión,
concebido como un control posterior utilizado para determinar el costo
de los servicios públicos, los resultados de la acción administrativa y, en
general, la eficacia con que operan las entidades públicas. Esta modalidad
de control basa su fortaleza en la elaboración de indicadores de gestión.
Indicadores de gestión
En la gerencia pública se ha insistido en la utilización de ciertos instrumentos de gestión, por la mejora que pueden representar. Entre estos se
encuentran los indicadores de gestión o medidas de rendimiento de diversa
índole que, estructurados sobre la base de su adscripción a determinadas
áreas estratégicas desde el punto de vista de cada entidad, proporcionan
un marco de referencia con respecto al cual se evalúan los resultados de la
gestión y se obtiene una visión global de la situación de la entidad.
De acuerdo con Mokate (2000; 2003), un indicador puede entenderse
como una expresión que sintetiza información cuantitativa y/o cualitativa sobre
algún fenómeno relevante que permite caracterizar los fenómenos (acciones,
actividades, logros, efectos) que se necesitan describir en un proceso.
Los indicadores de gestión o medidas de rendimiento se definen como
instrumentos a través de los cuales puede expresarse la información relativa
a los objetivos de una organización, las actividades que realiza para lograrlos
y los recursos obtenidos y utilizados en el desarrollo de esas actividades,
permitiendo, en consecuencia, realizar una evaluación y un seguimiento
periódico de la situación y el desempeño de la entidad.
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
211
Los indicadores de gestión desempeñan dos tipos de funciones en las
entidades públicas: una función descriptiva, suministrando información
que refleja la realidad del contexto de una organización y de su funcionamiento; y una función valorativa, evaluando el impacto interno y externo
de las actividades de la organización. En este sentido, los índices resumen
las distintas actuaciones llevadas a cabo por una entidad y evalúan sus
resultados, convirtiéndose en instrumentos de control y comunicación
organizacional.
Los defensores de las medidas de desempeño en el sector público
insisten en el desarrollo de buenos indicadores, y en su utilización en las
decisiones relacionadas con la gestión. De acuerdo con el objetivo de este
capítulo, se comparte el enfoque de Aibar (s.f.) en cuanto a la pertinencia
para explorar la utilidad de los indicadores como base informativa para
gestionar el rendimiento, es decir, para encauzar la actuación de la organización en una dirección específica, canalizando los esfuerzos de sus miembros
hacia el cambio estratégico y la creación de valor, identificando las áreas
que requieren mejoras y determinando las acciones para llevarlas a cabo.
Control ciudadano o control social
Actualmente se vive un proceso social en el que la población es la base
fundamental de los cimientos de la nueva estructura de las naciones, y
en medio del cual hay una tendencia a reclamar mayor participación
ciudadana en todos los ámbitos de la administración pública, incluida la
función de control. La premisa es que bajo ciertas condiciones la ciudadanía puede asumir la responsabilidad de velar por el patrimonio público
y por un desarrollo eficiente y transparente de las actividades dirigidas a
transformar el entorno. De hecho, la participación ciudadana representa
un factor prioritario en el control de la gestión del Estado y en la lucha
contra la corrupción, toda vez que la sociedad contribuye con la vigilancia del comportamiento de las entidades estatales en el cumplimiento de
su misión, incluido el manejo de los recursos públicos entregados por el
Estado para el desarrollo de la comunidad en general.
212
Francisco Mezones
En el ejercicio de sus derechos legítimos, la ciudadanía demanda una
mejor gestión pública en la producción de bienes y la prestación de servicios
que inciden en la calidad de vida, una efectiva rendición de cuentas de los
gobernantes y acciones eficaces para reducir o evitar la corrupción y el fraude
contra el patrimonio público, temas que constituyen grandes desafíos.
Cunill (2000) analiza las condiciones mínimas para que la ciudadanía
pueda controlar ex post y ex ante a la administración pública con independencia del control estatal. Para la sociedad, los recursos relevantes son
el poder de veto, mediante la revocatoria de mandatos y la remoción de
autoridades; las acciones ciudadanas en defensa de los intereses públicos,
expresadas en demandas judiciales que obliguen a las instancias judiciales a
activar sus mecanismos de control; las audiencias públicas, y la exposición
pública de los proyectos. Otra condición insoslayable es el reconocimiento
jurídico del derecho a la información sobre los actos administrativos y sus
razones, expresada en la exigencia de la rendición de cuentas y el derecho
de los ciudadanos al libre acceso a la información pública. Para Cunill, estas
condiciones, en especial la última, crean el marco para el escrutinio y la deliberación pública, y hacen posible la presión social sobre la administración
pública, que no se limita a las agencias estatales sino que incluye a los entes
públicos no estatales. En su opinión, en América Latina apenas se ha empezado a establecer esas condiciones, y aún son un desafío para los Estados.
MARCO ANALÍTICO
El triángulo de control como modelo de análisis
Para el análisis de los puntos de interés que han predominado hasta ahora
en las administraciones públicas de la región se utilizará el modelo del
triángulo de control (véase el gráfico 5.1).
En este gráfico, el control en la organización se dirige a los tres elementos que conforman los vértices del triángulo: la asignación de lo que
debe hacerse y en qué cantidades (metas), los recursos para hacerlo y la
autoridad para utilizarlos.
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
213
Gráfico 5.1. El triángulo de control
instrumentos
de autorización
autoridad
(Como ámbitos generales
de incumbencia)
Leyes y normas de
delegación de autoridad
y procedimientos
administrativos
responsabilidad
(Por uso de autoridad, recursos
y resultados)
recursos
Créditos $
metas de producción
(Productos-recursos-efectos)
Recursos físicos
Presupuesto
instrumentos de planificación
Fuente: Tomado y adaptado del “triángulo de responsabilización” expuesto por Hintze (2001).
De acuerdo con las nuevas tendencias en la gestión pública, el principal alcance del control en las organizaciones y los programas públicos
debería referirse a los resultados operativos (productos externos, internos
u organizacionales) que deben lograrse a través de los procesos de trabajo,
e incluye los tres componentes del triángulo: las metas, los recursos físicos
y la autoridad necesaria.
Sin embargo, los recursos y la autoridad son los objetos explícitos de
las asignaciones de control; los recursos a través del presupuesto (control
presupuestario), y la autoridad a través de las leyes y normas de procedimiento y responsabilidad (control de legalidad). No es frecuente encontrar
la especificación concreta de los resultados operativos que se esperan, es
decir, de las metas, y cuando se especifican, suelen estar enfocadas sólo en
los productos. Este es el llamado control de mérito, el cual busca apreciar
si la organización alcanzó su objetivo adecuadamente y al menor costo.
Siguiendo a Hintze (2001) y de acuerdo con la experiencia de
Venezuela, el predominio tradicional del enfoque del control público de
214
Francisco Mezones
procedimientos y recursos se debe, en general, a las características y a la
forma en que se aplican los instrumentos disponibles para la asignación de
responsabilidades: el presupuesto y las normas de asignación de autoridad.
En primer lugar, los presupuestos suelen detallar con precisión los recursos
en términos de créditos, es decir, su medida en dinero, pero detallan con
poca o ninguna precisión los recursos físicos, léase lo que se compra con
ese dinero, y las metas a lograr en función de los servicios que se presten.
Además, los presupuestos son instrumentos legales de relativa rigidez y de
observancia obligatoria. En segundo lugar, la autoridad se asigna de manera
más o menos independiente del presupuesto, en términos de competencias o atribuciones de áreas específicas de la burocracia. Los principales
instrumentos de autorización suelen ser las leyes, los decretos ejecutivos o
sus equivalentes. Luego, otras normas de menor nivel jurídico continúan el
proceso de delegación de autoridad hacia las unidades subordinadas que
componen las agencias. En este nivel las normas expresan la autoridad en
los términos de las áreas de incumbencia.
El tercer elemento del triángulo de control (la asignación de metas a
lograr) debe buscarse en el presupuesto, que es el instrumento principal para
este fin en las administraciones públicas. En general, las metodologías presupuestarias prevén la formulación de las metas, e incluso de sus indicadores.
En particular, el esquema más difundido, el presupuesto por programas,
permite establecer estas metas agrupadas en ciertas unidades de planificación
(las categorías programáticas), que están diseñadas por la asignación de la
responsabilidad. Sin embargo, en la práctica, cuando se formula el presupuesto es muy difícil detallar todos los productos a lograr en términos de
metas concretas y precisas; salvo casos particulares como obras públicas y
otras áreas en las que los resultados operativos son muy tangibles.
A partir de la revisión de la bibliografía y por la experiencia personal
del autor en organismos de control público en Venezuela, puede aseverarse,
sin temor a equívocos, que la función de control en las organizaciones
públicas se ha dirigido principalmente a verificar el uso de la autoridad
(control de legalidad) en términos del cumplimiento de las normas legales
y reglamentarias, y el uso del dinero (control del gasto, a través del presu-
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
215
puesto). Tal énfasis, visto desde la perspectiva de Simons de los sistemas
de control de la estrategia, es totalmente restrictivo, dirigido a actuar fundamentalmente sobre el marco autoritativo (normas y procedimientos) y
los recursos (insumos, gastos), soslayando los productos y resultados del
accionar público (Cortázar 2004: 20-25).
Parafraseando a Cortázar, los sistemas limitantes de Simons se refieren al conjunto de normas legales, reglamentarias y de procedimiento
que conforman el marco regulador de la actuación pública, y su objeto es
delimitar la actuación de quienes administran recursos públicos, es decir,
se trata del control de la legalidad de las actuaciones. Son actividades rutinarias de control concentradas en el cumplimiento de la norma en su más
mínimo detalle (firmas, autorizaciones, etc.). El énfasis en el control de
legalidad va acompañado de una visión sancionadora, que ha creado en el
funcionario público una cultura paralizante de mínimo riesgo, que reduce
la eficiencia y la eficacia de la gestión pública. Con todo, estos mecanismos
no han logrado el objetivo de evitar el mal uso de los recursos.
Asimismo, los sistemas de control diagnóstico señalados en el modelo de Simons –que revisa Cortázar– se asimilan con el otro aspecto de
control enfatizado: el presupuestario y financiero, obedeciendo a la forma
de proyección presupuestaria predominante, controlando el gasto, no en sí
mismo sino en su traducción presupuestaria, detectando errores y desvíos,
y corrigiendo rutinas, pero sin el propósito de inducir cambios estratégicos
en el accionar de las organizaciones y los programas.
Este doble accionar limitante/diagnóstico de los mecanismos de control predominantes en las administraciones públicas de la región tiene un
efecto restrictivo sobre la acción gerencial de organizaciones, programas
y proyectos. Así, mientras en el mundo privado el gerente tiene bajo su
responsabilidad los sistemas impulsores (sistemas de creencias y de control
interactivo) y los limitantes, en el mundo público el gerente es responsable
de los controles internos de los procesos, pero además existe una cadena
de relaciones de control que involucra unidades de control interno sobre
las que el gerente tiene autoridad limitada, entes de control externo sobre
216
Francisco Mezones
los que no tiene autoridad, e incluso a ciudadanos, representantes políticos
y otras autoridades ejecutivas.
Surge entonces un interrogante clave para el debate: ¿cómo lograr
una buena articulación de controles que favorezca no sólo la obtención de
resultados satisfactorios, sino que también garantice un mayor cumplimiento de la legalidad, y por ende contribuya a que la acción pública fomente
el desarrollo? No es cierto que exista una incompatibilidad insuperable
entre los principios de legalidad y eficacia, por lo cual se deben explorar
de manera innovadora los valores intrínsecos a cada categoría.
Enseguida la reflexión versa sobre las formas de control que podrían
generar impulso y compromiso por parte de gerentes, operadores y usuarios, y que aumentarían el valor público. Se exploran las potencialidades
y las debilidades de algunos elementos o marcos conceptuales que ayuden
a encontrar la manera de complementar –en lugar de eliminar– el control
de legalidad, e introducir elementos de retroalimentación positiva en la
búsqueda de valor público.
Gestión por resultados o presupuesto por resultados
Los estudios recientes en el ámbito de la administración pública han enfatizado las ventajas de promover una gestión pública orientada a resultados, en
contraste con una orientación tradicional que enfatiza el control de insumos
(recursos) y de procedimientos (autoridad/legalidad). Se parte del supuesto
de que orientar la gestión hacia los resultados esperados genera una dinámica
dentro de la organización que redunda en el mejoramiento del desempeño
organizacional. Los esfuerzos realizados en algunos países para orientar la
administración pública en ese sentido se centran en el cambio de dirección del
proceso presupuestario: del control de los gastos a la búsqueda de resultados
cuantificables, bajo los supuestos de que por esa vía puede transformarse
buena parte de los incentivos y lógicas de comportamiento de los agentes
públicos, y que una mayor autonomía en la gestión de las organizaciones
públicas, como consecuencia de un cambio en el proceso de proyección de
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
217
presupuestos, puede mejorar la capacidad de respuesta de la administración
pública a los problemas sociales (Cunill y Ospina 2003).
Sin embargo, la implementación de presupuestos dirigidos a resultados puede tener ciertas desventajas: añade información del presupuesto
tradicional, incrementa las instrucciones y reglas presupuestales para la
elaboración de los presupuestos, agrega información que los legisladores
usan para evaluar el presupuesto ex ante y ex post, y no simplifica las reglas
y los procedimientos que deben cumplirse para administrar y ejecutar
los presupuestos (Arellano 2001: 8). Algunos autores observan que en los
países de tradición británica el gobierno es menos responsable y no más
eficaz que antes de las reformas, y que la simplificación de los programas
para hacer posible la evaluación por resultados dificulta la coordinación
y la colaboración interadministrativa y con los sectores empresariales y
sociales.
Además, se corre el riesgo de incrementar la discrecionalidad, sin
reforzar los sistemas de rendición de cuentas, ni los mecanismos de contrapeso y salvaguarda que aseguran que las instituciones actúen dentro del
marco de acción y busquen los objetivos que la sociedad les ha fijado.
Enfoque de la cadena de valor
Varios autores han conceptualizado la gestión gubernamental como el
desarrollo de cadenas de valor o cadenas de objetivos (Moore 1998), a
partir de relaciones de causa y efecto, o como cadenas de medios y fines
(Mokate 2000) a través de las cuales las organizaciones y sus dirigentes
desarrollan los programas fijados para conseguir sus fines. Este modelo o
marco conceptual es útil para analizar la función de control a partir de los
diferentes puntos de la “cadena”. En este apartado se utiliza una versión
modificada del modelo de Hintze (2001).
En el gráfico 5.2 se representa la “cadena de generación de valor
público”, es decir, la cadena virtual de relaciones causales entre las tareas
cotidianas de cada proceso de trabajo en las organizaciones y las finalidades últimas del Estado. En esta cadena, donde reside la legitimidad de
218
Francisco Mezones
la gestión pública, el valor no se genera dentro de las organizaciones sino
fuera de ellas, en el contacto con los destinatarios.
La cadena de generación de valor público comienza fuera de la organización, en el nivel operativo, donde se tiene en cuenta la producción de
bienes y servicios que las organizaciones entregan a terceros y a quienes los
consumen (los usuarios). Los productos (agregados de valor que resultan
del uso de los recursos) son el nivel más concreto de la producción externa,
y los usuarios, el nivel más inmediato de los destinatarios.
La gestión adecuada en busca de resultados valiosos implica la necesidad de llevar a cabo un análisis con detenimiento de todas las actividades realizadas en el proceso de creación de valor de la entidad a fin de
determinar su capacidad de generar valor para los ciudadanos.
Gráfico 5.2. Cadena de generación de valor público
Área de producción externa
Consumo de recursos
Gestión de valor público
Generación de valor público
Corresponsables
A
Procesos de trabajo
B
A
C
B
Externos
Nivel
estratégico
Nivel
político
productos
externos
resultados
efectos
usuarios
beneficiarios
inmediatos
beneficiarios
mediatos
R
R
Internos de apoyo
Mejoramiento
producción externa
R
Mejoramiento
procesos de apoyo
R
Fuente: Hintze (2001).
C
Nivel
operativo
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
219
Siguiendo a Moore (1998), el valor público se entiende en un sentido amplio para abarcar no sólo aspectos monetarios, de manera que
pueda reflejar el bienestar de la actuación pública en el conjunto de la
sociedad y el bienestar que le proporciona a cada ciudadano. Además,
las entidades públicas pueden crear valor mediante la identificación
de aspectos o situaciones (dimensiones) que pueden ser importantes
o necesarios para los ciudadanos, o a través de la búsqueda y puesta en
práctica de iniciativas para incrementar el valor generado por dichas
dimensiones.
En este sentido, es posible aumentar el valor generado por una organización o programa público aumentando la eficiencia, la eficacia o la
imparcialidad en las actividades actuales, añadiendo nuevas cualidades a
las actividades existentes, desarrollando nuevos productos o servicios que
reflejen las nuevas demandas y aspiraciones o respondiendo oportuna y
eficazmente a los problemas que surjan (Moore 1998: 29). Los indicadores
deben ser diseñados de tal forma que permitan que los gestores públicos
puedan “mirar hacia afuera” de la organización, a fin de determinar el
valor de lo que se está haciendo y desarrollar estrategias que permitan
responder a nuevos objetivos políticos o a nuevas demandas del entorno,
y simultáneamente “mirar hacia adentro” para adaptar dichas estrategias
a sus capacidades y medios.
De esta manera, el eje rector de la gestión pública se fundamenta
en el concepto de valor público y sus componentes, como magnitudes
representativas de la actuación de la organización, pasando a visualizar
la totalidad de la cadena de valor, adoptando así una perspectiva estratégica que lleva aparejada la necesidad de investigar todos los procesos
y las variables que intervienen o determinan, directa o indirectamente,
el valor generado por la organización o programa, y la forma en que
cambiaría si se alteraran las condiciones.
En consecuencia, el análisis de la cadena de valor puede verse como
un proceso de aprendizaje organizacional en el cual se ponen de relieve las
oportunidades de mejora de la actuación de una entidad, y se definen las
alternativas para aumentar el valor total entregado por dicha entidad a la
220
Francisco Mezones
sociedad a partir de una clasificación de las actividades desarrolladas, que
pueden ser actividades que añaden valor y actividades de valor añadido
bajo o nulo. Esto permitiría diseñar el control de gestión enfocado en las
actividades más valiosas para el proceso como un todo, sin descuidar las
actividades de producción interna.
La visualización o construcción de la cadena de generación de valor
de un determinado programa o proyecto se convierte en un instrumento
de apoyo para la definición de los elementos de control, de manera que
sirvan de insumo para la gerencia del valor público.
Heterogeneidad de los programas sociales
Una de las características fundamentales de los programas sociales es su
complejidad, derivada de las políticas públicas a las cuales responden o por
las cuales han sido diseñados. Acá se retoma la tipología construida por
Martínez Nogueira (2004), para determinar los requerimientos del control a
partir de dos dimensiones: la naturaleza de las tareas y la interacción con los
destinatarios.
Transferencia de bienes y recursos
Corresponde al tipo 1 de la clasificación de Martínez Nogueira: son prestaciones tangibles y homogéneas (transferencias monetarias, provisión
de alimentos, obras de acueducto y saneamiento, vivienda, etc.), con baja
o nula interacción con los receptores. La intervención administrativa se
limita a elegir a los beneficiarios y a asegurar el suministro.
El modelo de control que se ajusta a estos programas es el formal tradicional, jerárquico y centrado en el cumplimiento de los procedimientos y el
uso de los recursos. Esto no implica sólo el control de legalidad formal, sino
también que los mecanismos de control deben propender por la eficiencia
interna. La manera en que el control ayuda a generar valor es mejorando la
El lector interesado en la tipología de Martínez Nogueira puede remitirse al capítulo 2 de este libro, donde
asimismo se presenta un an€alisis de los distintos programas sociales.
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
221
eficiencia en la relación insumo-productos, a través de los procesos técnicos
y administrativos, como por ejemplo la sistematización de la información.
Servicios profesionales
Corresponden al tipo 2 de la clasificación de Martínez Nogueira: son servicios que se suministran de manera homogénea y uniforme a distintas
categorías de receptores, con los que el grado de interacción es medio o
alto. En este caso la intervención administrativa define los servicios, la
capacidad para suministrarlos y también los productos.
En programas de este tipo, además de los controles de procedimiento
y de presupuesto (uso de recursos), adquieren relevancia los mecanismos
de control orientados a la eficacia en el logro de los objetivos (metas) y
a la calidad del producto entregado. De manera que en la cadena de generación de valor, hay que “salirse” de la organización y concentrarse en
el producto (cantidad y calidad). Esto implica un modelo de control de
gestión que contribuya a una mayor generación de valor público a partir
del mejoramiento continuo del producto entregado.
Servicios humanos, desarrollo de capacidades
y de la inserción social
Corresponden al tipo 3 de la clasificación de Martínez Nogueira: son los
servicios que se suministran en forma personal, con interacción media o
elevada con los receptores. En este caso el objetivo primordial de la intervención administrativa es estimular la participación y el diálogo, pues los
resultados son una producción conjunta entre operadores y receptores.
En programas de este tipo adquieren relevancia los mecanismos
de control social, por ser susceptibles de ser diseñados y ejecutados con
participación de los usuarios y destinatarios en todas las etapas de programación, ejecución y evaluación. Se trata de acciones que se realizan
bajo la mirada constante de los receptores, por lo que su participación en
222
Francisco Mezones
los mecanismos de control diseñados en la búsqueda de efectividad del
programa puede resultar fundamental.
Prestaciones asistenciales y de emergencia
Corresponden al tipo 4 de la clasificación de Martínez Nogueira: son servicios de baja complejidad y programación, que requieren baja interacción
con los destinatarios. En este caso la contribución a la generación de valor
público depende de la eficacia de los mecanismos de control para que los
servicios se presten de manera oportuna y con la cobertura necesaria.
Visión sistémica del control
Tener una visión sistémica significa abordar la función de control como
un sistema alimentado por información (insumos), que se evalúa de
acuerdo con unos estándares (procesos) y genera nueva información con
valor agregado (productos) para la toma de decisiones con respecto a la
actividad que se controla (efectos), a fin de optimizar el desempeño de la
organización (impacto), como se observa en el gráfico 5.3.
Gráfico 5.3. El control como sistema
ENTORNO
ENTRADAS
ORGANIZACIÓN
• Demandas
• Insumos
CONTROL SOBRE
Fuente: Rodríguez (s.f.).
(procesos, actividades,
normas y recursos)
}
SALIDAS
• Productos
• Resultados
• Efectos
• Calidad de insumos, procesos y productos
• Nivel de satisfacción de las demandas
• Cumplimiento de metas y objetivos
• Efectos e impactos sobre el entorno
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
223
Este enfoque permite integrar el control a la organización y, por ende,
a la gerencia, buscando romper con la dicotomía control-administración
que separa al control del resto del proceso administrativo y lo hace elusivo
a la gerencia pública, sobredimensionando su efecto limitante. De esta
manera, cambian tanto los mecanismos que controlan los componentes
del funcionamiento interno de la organización o programa en busca de
la eficiencia y del cumplimiento de las previsiones de procedimiento (el
cómo, con qué y con quiénes de la cadena de generación de valor), como
el tipo y la calidad de las interrelaciones entre la organización o programa
y el entorno en busca de la eficacia en la generación de valor público (el
qué y el para qué) a partir de los resultados logrados.
Comenzando por el conocimiento de la cadena de generación de valor
de una organización o programa público, la construcción del mapa de gestión
permite identificar los puntos clave de la gestión (calidad de insumos, procesos
y productos; cumplimiento de metas y objetivos; nivel de satisfacción de las
demandas; efectos y el impacto sobre la población objetivo/entorno/sociedad)
en los que se debe enfocar el control, de manera que la retroalimentación
del sistema sea positiva para el incremento del valor público, y no negativa
o restrictiva como ha sido la tradición del control público.
De acuerdo con lo planteado por Martínez Nogueira, en este enfoque es
útil observar la relación entre la tipología del programa (para ver el interior de
la organización o programa: homogeneidad de la tarea) y su interacción con
el entorno (receptor/usuario/destinatario). Este análisis debe ser anterior al
diseño de los mecanismos de control y de los indicadores del desempeño.
La aproximación sistémica del control se concentra en dos parámetros
que se refieren al valor agregado de la información que procesa el sistema de
control: los “índices”, estándares establecidos como patrón del desempeño
ideal del sistema, y los “indicadores de gestión”, magnitudes que reflejan el
desempeño real del sistema. La comparación entre indicadores e índices
permitirá hacer un diagnóstico de la organización, y determinados niveles
de las desviaciones de los indicadores respecto de las metas se pueden
convertir en un sistema de alerta.
224
Francisco Mezones
El diseño del sistema de control de gestión comprende entonces
cinco aspectos básicos:
1. Definición del mapa conceptual organizacional o cadena de generación de valor de la organización o programa. Se trata de definir
el qué (productos) de la organización o programa y su para qué
(efectos e impacto), a la vez que las características funcionales
internas (cómo, con qué y con quiénes).
2. Formulación de indicadores. Los indicadores constituyen la clave
del sistema, ya que deben ser reflejo fiel del comportamiento de
la organización; por lo tanto se requiere el manejo de criterios
adecuados para su correcta formulación.
3. Medición de resultados. Implica establecer criterios de medición
(oportunidad, frecuencia, etc.) y la definición de los elementos
que serán objeto de aplicación.
4. Comparación y valoración de resultados. Deben establecerse los criterios de comparación (índices) y los niveles de alerta del sistema.
5. Acción correctiva. Es el proceso de toma de decisiones, a partir
de la comunicación oportuna de los resultados arrojados por el
sistema.
Un buen diseño de un sistema de control de gestión debe considerar la dependencia que tiene con respecto a los sistemas de información integrales de
la organización. Entonces, al diseñar el sistema de control, hay que procurar
organizar el flujo de información a partir de las actividades concretas, y desde
ellas articular los diferentes niveles de responsabilidad por donde debe fluir
esta información (directivos, operativos, etc.), los cuales se determinan en el
diagnóstico de la organización. Adicionalmente, el buen funcionamiento de
este sistema dependerá del cumplimiento de las siguientes condiciones:
1. Orientación hacia los puntos clave. Definir las áreas fundamentales
para el desempeño de la organización, a fin de evaluar sólo los
aspectos de mayor relevancia.
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
225
2. Retroalimentación rápida. El sistema debe permitir que la información de control de las actividades llegue al lugar adecuado
con la máxima rapidez por si se requiere emprender acciones de
corrección de las desviaciones.
3. Utilidad y flexibilidad. El sistema adoptado debe estar al servicio
de las necesidades de los usuarios, debe facilitar el uso y la adaptación a los cambios.
4. Adaptación a la organización y a los recursos existentes. El sistema no debe “romper” la armonía institucional, sino integrarse a
ella.
5. Autocontrol. El sistema debe constituirse en un elemento de
control interno de la organización en función de sus propias
necesidades.
6. Atención al factor humano. La orientación del sistema es detectar
las fallas para aplicar correctivos; por lo tanto, no debe considerárselo como un mecanismo de coerción interna, sino como una
herramienta de apoyo para mejorar el desempeño de los recursos
humanos de la organización.
Aspectos no formales del control: cultura y valores
Un factor poco estudiado es la importancia de la cultura organizativa,
los valores y la motivación del personal como factores no formales del
control para la eficacia del proceso. Tanto los sistemas de dirección y de
control como el comportamiento individual y organizativo son, en gran
parte, expresión de la cultura organizativa; además de ser el resultado de
la interacción dentro de la organización de diferentes personas y grupos
que presentan diferentes creencias, valores y expectativas. Hasta ahora, los
esfuerzos en el control han estado orientados a reforzar normas y procedimientos tendientes a evitar conductas impropias en los servidores públicos,
sin haber alcanzado logros significativos. Aquí hay que reflexionar sobre
si el problema es de deficiencia de normas o de cultura y valores de los
encargados de cumplirlas. La conformación de una verdadera cultura de
226
Francisco Mezones
control respetuosa de las normas no se opone a una cultura de eficacia y
eficiencia en la gestión pública. De manera que se podría atacar el problema
con leyes, normas y sistemas, que es lo que “se ve” de la cultura, sin ir a la
raíz, es decir, a los valores que sustentan el comportamiento individual de
los funcionarios públicos.
El comportamiento individual está relacionado con las características
del diseño (tipos de indicadores de control utilizados, tipos de incentivos,
características del sistema de información), la forma en que se implanta
(consideración de las expectativas personales en el nuevo diseño, comportamiento de los responsables de la implantación ante las personas afectadas)
o el estilo con el que se utiliza el sistema (flexibilidad para realizar la planificación o la evaluación, rigidez para ceñir el comportamiento individual
al sistema, presión para el cumplimiento, participación en el proceso de
planificación y evaluación, estímulos a la autonomía). De modo que, independientemente del sistema que se diseñe para hacer más eficientes y
transparentes las políticas, los programas y los proyectos públicos, estos
son llevados a cabo por los individuos que están en las organizaciones, y
si no se les presta la debida atención para inducir un cambio favorable,
su comportamiento individual no se ajustará para obtener los resultados
esperados.
CONCLUSIONES
Las conclusiones de este capítulo, planteadas en función de los temas y
problemáticas útiles para la formación de gerentes sociales en la región
desde el punto de vista del control, son:
1. El predominio de los controles externos, previo y posterior sobre
el sistema de control interno de la mayoría de las administraciones
públicas de la región devino, por una parte, en la separación de la
función de control de la gerencia o administración, al ser asumida
por un ente externo independiente o por una unidad u órgano
interno, pero con una visión legal de autonomía y separación de la
El control en los programas sociales: una mirada de conjunto
227
administración; por otra parte, en la debilidad de los sistemas de
control interno, y por ende, de una cultura de autocontrol de las
organizaciones públicas. La separación del control de la administración o gerencia ha causado la pérdida de su sentido estratégico,
que sí existe en la gerencia privada, sesgando su desempeño hacia
acciones limitantes y restrictivas a la propia gerencia.
2. Para mejorar el desempeño de organizaciones y programas es
indispensable familiarizar a los gerentes públicos con el ambiente
de control en el cual tienen que desenvolverse, de manera que
puedan, por una parte, cumplir con los requisitos de legalidad
establecidos sin paralizar la acción administrativa por desconocimiento o temor y, por otra, buscar la eficacia y la eficiencia de
la gestión (control de mérito o de gestión).
3. La cadena de generación de valor, como mapa conceptual que
ordena y orienta la gestión organizacional, es un tema útil para
comprender la forma en que un determinado programa genera
valor público y, en consecuencia, la manera en que los sistemas
de control podrían contribuir a incrementarlo.
4. La heterogeneidad y la complejidad del universo de los programas
sociales, derivadas de las políticas públicas a las que responden,
llevan a investigar los requerimientos diferenciales de su control
para construir sistemas y mecanismos de control adecuados.
5. El diseño de un sistema de control de gestión a partir de la construcción de indicadores de las actividades realizadas y de un sistema
de información que permita captar y utilizar dicha información a
nivel gerencial tiene un valor estratégico para la implementación
de programas sociales, por lo cual es relevante para la formación
de los gerentes.
228
Francisco Mezones
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Capítulo 6
El control de gestión por resultados
y la política social
María Victoria Whittingham Munévar
P
ara entender el alcance de la discusión sobre la implementación de
programas sociales y el aporte que herramientas particulares pueden
hacer, es necesario comprender los retos que enfrenta la región y el papel
crítico que la promoción de políticas sociales eficientes tiene en la superación de dichos retos.
La gobernabilidad en América Latina enfrenta profundos desafíos
provocados por factores internos y externos: por una parte, la globalización
ha desencadenado fuerzas, presiones y conflictos que demandan nuevas
estrategias políticas e institucionales, es decir, nuevas formas de gobernanza (Binetti y Carrillo 2004); por otra, los niveles de pobreza y desigualdad
en la región plantean dudas sobre la concordancia entre el discurso de la
democracia y su praxis, y amenazan con anular el sentido de los ideales
democráticos (Rojas y Gutiérrez 1997).
América Latina ingresa en el siglo XXI con una deuda social de
grandes proporciones (Kliksberg 2001). Cerca de 250 millones de personas
están afectadas por la pobreza, y es la región con mayor desigualdad en
el planeta. El 10% de la población más rica gana el 48% del ingreso total,
mientras que el 10% más pobre sólo percibe el 1,6%; durante la década de
1990, la desigualdad en los ingresos aumentó en promedio un 3%. El nivel
de violencia es cinco veces más alto que en el resto del mundo y la tasa de
homicidios es tres veces superior al promedio mundial (CEPAL y PNUMA
2001; HABITAT 2001). Además, según un estudio del año 2004, el 52% de la
232
María Victoria Whittingham Munévar
población optaría por un régimen autoritario si ello le garantizara mejores
condiciones económicas (Binetti y Carrillo 2004).
Lo más grave es que esta situación no es el resultado directo de la
falta de desarrollo económico; de hecho, para la región, la mayor parte del
siglo XX fue una época de “progreso” y hasta finales de la década de 1970,
hubo una tendencia general de crecimiento económico. Attanasio y Szekely
(2000) afirman que con una distribución del ingreso más equitativa no
habría pobreza en la región, ya que aquella obedece más a la distribución
desigual de recursos que a su escasez.
En cuanto a los retos institucionales y políticos, tras las primeras
evaluaciones de las reformas neoliberales, a finales de la década de 1980,
se replanteó y reivindicó el papel del Estado a partir de dos argumentos
básicos: su importancia como soporte necesario para la aplicación exitosa del modelo de libre mercado y su importancia como herramienta
democratizadora. En consecuencia, durante las dos últimas décadas del
siglo XX, la región asumió la tarea de modernizar el Estado, básicamente
con dos objetivos claros en mente: hacerlo más eficiente y fortalecer su
capacidad para articular soluciones a las demandas sociales, económicas y
políticas de sus constituyentes, y del nuevo orden mundial (Whittingham
y Ospina 2000). El modelo teórico adoptado para la construcción de un
Estado moderno fue la Nueva Gerencia Pública.
Algunas de las premisas básicas de este modelo, tal como lo presentan Osborne (1998; 2000), McLaughlin, Osborne y Ferlie (2002), Nutley
y Osborne (1994), Hood y Scott (1996) y Popovich (1998) son:
• El desempeño de las organizaciones del Estado y de sus funcionarios
debe producir resultados concretos y alineados con las necesidades
y demandas ciudadanas.
• El Estado debe desarrollar medidas e instrumentos que le permitan concretar y dar vida a las decisiones tomadas a nivel político
(capacidad de implementación).
• El accionar estatal debe estar centrado en el usuario (el ciudadano),
entendido como actor de lo público.
El control de gestión por resultados y la política social
233
• Una gestión orientada a obtener resultados promueve la autonomía
mediante la descentralización de las decisiones y la flexibilización
de las relaciones entre controladores y controlados; es decir, promueve el control como herramienta gerencial.
• La mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores
debe ser complementada con nuevas formas de control (los resultados ahora, más que nunca, son responsabilidad directa del
ente encargado de la ejecución de políticas y programas).
• La Nueva Gerencia Pública fomenta la transparencia en la medida
en que incorpora mecanismos que permiten el control social sobre
las diferentes fases del proceso gerencial (los ciudadanos participan
en el control y la evaluación de resultados).
• La democracia se consolida en la medida en que un ejercicio transparente, que además produce resultados, fortalece la legitimidad y
credibilidad del Estado y la confianza entre los diferentes actores
(se promueven nuevas formas de gobernanza).
Un elemento central de la reforma modernizadora fue asegurar que la eficiencia estatal se reflejara en resultados cuantificables y articulados que, en
última instancia, respondieran a las aspiraciones de los ciudadanos (CLAD
1998). Sin embargo, los resultados de los muchos esfuerzos encaminados
a generar Estados modernos varían entre los países y aún dentro de ellos,
y la reforma sigue siendo una discusión inacabada (véase por ejemplo,
Cabrero y Nava 1999; Cunill y Ospina 2003).
Lo que es indiscutible es que en un contexto de crisis de gobernabilidad como el que afecta a la región, la capacidad de nuestros Estados
para generar resultados, especialmente en las políticas sociales, aparece
como un factor crítico para la estabilidad política y la viabilidad del
desarrollo (CEPAL 1998; CEPAL y PNUMA 2001); y sin duda como una
tarea pendiente.
Este capítulo busca enriquecer la discusión sobre la implementación
de las políticas y los programas sociales presentando los alcances y las limitaciones de una herramienta gerencial: el control de gestión por resultados,
234
María Victoria Whittingham Munévar
que incorporada a otras y utilizada apropiadamente, ayuda a fortalecer la
capacidad y la eficiencia institucionales, y por ende, a solucionar algunos
de los problemas mencionados.
En la primera parte se presenta la relación que existe entre implementación y control de gestión por resultados y se exploran las dos
perspectivas que han dominado la incorporación de esta herramienta
en el contexto latinoamericano, así como los mayores obstáculos que
se han presentado. En la segunda parte se expone el control de gestión
por resultados, su funcionamiento y la aplicabilidad en la política social.
Finalmente, se analizan las condiciones necesarias para una utilización
apropiada de esta herramienta.
Una última aclaración es que en América Latina se ha avanzado en
la incorporación de la evaluación por resultados más que en la promoción
de la gestión por resultados, es decir, ha prevalecido el enfoque técnico
sobre el gerencial y el político (Cunill y Ospina 2003). Más adelante se
ampliará este argumento.
Control de gestión por resultados:
una exploración contextual
Para comprender el alcance de esta herramienta es necesario entender el
valor del proceso de implementación en el ciclo de las políticas públicas.
Es claro para el público en general, así como para los expertos en política
pública que los Estados a través de sus gobiernos tienen como meta fundamental generar desarrollo, y que para lograrlo deben no solamente elegir
las políticas más adecuadas sino también (y fundamentalmente) lograr una
implementación exitosa (Turner y Hulme 1997). Por lo tanto, toda política
pública, por bien pensada y diseñada que esté, no existe en tanto no sea
implementada. Ya en los años treinta, Lasswell (1936) planteaba el hecho
de que la función primordial de las ciencias de lo público es la solución
de problemas, y está claro que los problemas que las políticas públicas
pretenden solucionar sólo se superan si dichas políticas se implementan
exitosamente.
El control de gestión por resultados y la política social
235
Para Dunn (1983; 1994), el sentido del análisis y del diseño de las
políticas públicas es garantizar su implementación, por lo que un análisis
adecuado del problema que se desea solucionar contribuye a formular la
política más apropiada, cuya implementación es más viable (Dunn y Fozouni 1976). Sin embargo, todo el que ha estado a cargo de implementar
políticas, en particular políticas sociales, sabe que esa relación no siempre es tan directa. Pese a ello aún se piensa que la implementación tiene
menor rango que el diseño o la evaluación. Lo que sí queda claro es que
sin implementación el diseño no pasaría de ser un ejercicio académico o
técnico y no habría qué evaluar (CEPAL 1998).
En este punto es importante analizar qué es una implementación exitosa.
Si se acepta que las políticas son, y esto es particularmente claro en las políticas
sociales, soluciones concretas a problemas concretos, medios y no fines, se
sabrá que su implementación ha sido exitosa en la medida en que alcancen
los resultados deseados, es decir, en la medida en que resuelvan los problemas
identificados inicialmente y en consecuencia requieran ser replanteadas. La
política cambia, los resultados permanecen (Nugent, Sieppert y Hudson
2001). Los resultados implican tanto a los productos de la implementación,
normalmente servicios en el caso de la política social, y su impacto; es decir,
la solución efectiva del problema inicial, o al menos un cambio significativo
y perceptible en dicho problema (Cohen y Brand 1993).
En América Latina la gerencia de lo social, y de lo público en general, ha carecido de visión y continuidad en relación con la generación y
evaluación del impacto. Han convertido los productos o los servicios en
fines en sí mismos, cuando en realidad son medios para resolver el problema diagnosticado, de tal manera que, aun cuando se han producido
resultados tangibles, los problemas no se han resuelto. Es por este motivo
que la necesidad de fortalecer la gestión de lo social, particularmente en
relación con la generación de impacto, obedece no sólo a las prescripciones del paradigma en curso –la Nueva Gerencia Pública–, sino también
al fortalecimiento de la democracia en la región y a la emergencia de una
sociedad civil más exigente y activa en el terreno de lo público. Se trata
entonces de una demanda tanto política como técnico-administrativa.
236
María Victoria Whittingham Munévar
La teoría y la práctica demuestran que si se mejora la capacidad
institucional para producir resultados, se mejora la capacidad del sistema,
básicamente porque los resultados parciales son componentes, o prerrequisitos, del impacto deseado y de las metas del sistema. Si bien todo sistema
produce resultados, es su calidad y la calidad del sistema en sí mismo lo que
marca la diferencia. Por eso, como se mencionó antes, es tan importante
diferenciar la medición del desempeño de su gestión:
• Medición del desempeño: se refiere a la creación de un sistema de
indicadores y herramientas que permiten medir el desempeño de
individuos, organizaciones o programas.
• Gestión del desempeño: se refiere a la capacidad de utilizar la
información generada por los indicadores y las herramientas para
generar aprendizajes en los niveles individual, organizacional, y
sistémico; para tomar decisiones estratégicas, y en última instancia, para lograr resultados articulados con las metas estratégicas
planteadas (Ospina 2000; Rist 1990; 1995).
Es difícil pensar que estas facetas de la gestión estratégica puedan existir
separadas. De hecho, la medición es un requisito necesario, pero insuficiente, de la gestión estratégica, pues no garantiza por sí misma mejores
resultados ni el impacto deseado. Solamente si provee información relevante
para tomar decisiones estratégicas, conducentes a la solución del problema
inicial, la medición cumple su papel dentro de la gestión estratégica; si se
convierte en un fin en sí mismo, puede entorpecer en lugar de facilitar la
toma de decisiones. Aunque en apariencia la diferencia fundamental entre
evaluación y gestión del desempeño parece ser sólo el uso de la información
que se produce, lo cierto es que en la base de esta distinción obvia hay
profundas diferencias que reflejan cómo se conciben las jerarquías y qué
tipo de sistema se tiene en mente a la hora de implementar programas y
políticas sociales.
Cuando el énfasis se pone en la medición, esta se convierte en un
fin en sí mismo, y en consecuencia, generalmente el ente evaluador es un
El control de gestión por resultados y la política social
237
agente externo al ente ejecutor, como en el caso que se presenta en el recuadro 6.1. Pero en cambio si el énfasis recae en la gestión, evidentemente
la información es tan sólo un medio, y la capacidad de los ejecutores que
utilizan dicha información es un factor crítico de éxito.
Por lo tanto, la concepción de partida, el diseño mismo de la política
de evaluación, refleja cómo se concibe el problema que se quiere remediar.
Así, una evaluación centrada en la medición refleja una concepción en la
que prima la necesidad de controlar y fiscalizar; es una perspectiva que busca
restringir, mientras que una evaluación centrada en la creación y empleo de
información valiosa para alcanzar los resultados deseados refleja una concepción en la que la negociación y la cooperación son los elementos centrales.
Recuadro 6.1. La medición como carga adicional
Uno de los mejores instrumentos de medición del desempeño es el “plan indicativo”
diseñado por la Unidad de Evaluación del Departamento Nacional de Planeación (DNP) de
Colombia. Sin embargo, este requiere que las organizaciones evaluadas mantengan al día
una base de datos instalada por los funcionarios de la Unidad de Evaluación en las entidades
ejecutoras. Según una de las entidades receptoras, el problema de la incorporación del
sistema era que no especificaba aspectos clave, como:
• Qué unidad de la organización debía estar a cargo del sistema.
• Quién debía recolectar la información internamente.
• Dentro de la unidad, quién debía encargarse de introducir la información.
La información que se generaba no era considerada útil para la propia organización porque
no obedecía a una demanda interna, y además no existían mecanismos de retroalimentación
desde DNP hacia la organización que le permitieran percibir como útil la información producida. En síntesis, las unidades ejecutoras consideraban que el instrumento de medición era
una carga adicional (Whittingham 1998).
Fuente: Elaboración propia.
La decisión de adoptar uno de estos enfoques o su combinación debería
sustentarse en un diagnóstico de lo que quiere cambiarse y de la forma más
eficiente y apropiada de hacerlo. Debido a su propio alcance, la promoción
de una cultura de gestión orientada por resultados requiere cambios adicionales en el sistema de lo público, tanto técnicos como políticos.
En este capítulo se asume que el enfoque del aprendizaje organizacional tiene mucho más sentido que el de la medición, teniendo en cuenta
238
María Victoria Whittingham Munévar
que no son excluyentes. El siguiente apartado desarrolla este argumento y
presenta algunos de los obstáculos que impiden una apropiación exitosa
de esta herramienta.
Fortalezas y debilidades de los dos enfoques dominantes
Diversos factores obstruyen la utilización apropiada de la información
para generar aprendizajes y crear capacidad organizacional. En el caso
particular de Colombia, en un estudio sobre competitividad realizado en
el sector público, los gerentes mencionaron: las demandas de la operación
diaria, que no dan espacio para reflexionar y por lo tanto para aprender;
la inexistencia de mecanismos apropiados de medición y/o evaluación;
las presiones externas ejercidas sobre la organización pues no permiten
la reflexión hacia adentro; y el exceso de organismos de control que demandan información parcial y no siempre útil para la propia organización
(Whittingham 1998).
Esta problemática refleja los dos enfoques dominantes en la promoción
de la gestión por resultados: uno que propone la apropiación por parte de
los gestores de una visión estratégica de sus funciones, y que por lo tanto
promueve cambios de abajo hacia arriba, y otro que recurre a la evaluación,
generalmente externa, de la gestión de una entidad o de su gerencia, cuyos
cambios se dan de arriba hacia abajo. En el primer enfoque, la entidad ejecutora es quien debe adoptar medidas que le permitan controlar su gestión
para producir resultados. En el segundo son las entidades evaluadoras las
que controlan la gestión de la entidad ejecutora con la medición de sus
resultados. Para entender la diferencia entre estas perspectivas se utiliza
el marco conceptual de Peters (1995), que además sirve para analizar los
procesos de generación de políticas públicas.
El supuesto básico del enfoque de abajo hacia arriba es que las políticas
públicas deben ser el resultado de la negociación entre actores con intereses
diversos, y en ocasiones divergentes. Aplicado a la gestión estratégica como
política pública, significa que la interacción entre formuladores, evaluadores e implementadores debe ser más dialéctica y dinámica que normativa,
El control de gestión por resultados y la política social
239
facilitando no sólo el flujo de la información sino también su utilización.
Igualmente, la responsabilidad se distribuye verticalmente entre las entidades encargadas de formular, evaluar e implementar las políticas. Los
implementadores deben participar en la formulación de las políticas y en
la generación de los indicadores de evaluación, debido a que ellos proveen
información pertinente para estos procesos. Este enfoque requiere que los
sistemas organizacionales cuenten con niveles de flexibilidad y autonomía
adecuados para incorporar la información resultante de la medición en sus
estrategias internas y externas, y la existencia de coordinación e integración
horizontal entre los diferentes actores relacionados con la implementación.
Esta perspectiva es la más adecuada para describir el proceso de emergencia
de nuevos sistemas de gobernanza en América Latina.
La perspectiva de arriba hacia abajo se caracteriza por un enfoque
formal que se cimienta en acciones legislativas, y por el protagonismo de
los legisladores, los dirigentes políticos y los técnicos. La gerencia estratégica
está concentrada en los niveles del Estado encargados de la política macro,
es decir, en la alta gerencia; la gerencia media, a cargo de la implementación,
debe proveer la información requerida por las unidades técnicas de control,
a fin de mantener el rumbo correcto. Esta perspectiva es más normativa
que política y requiere de mecanismos de control muy elaborados para
mantener el sistema estatal alineado. Su debilidad principal es quizás la
dificultad para promover la incorporación de la información producida,
ya sea en la organización o en el sistema como un todo.
Tal como se mencionó, la validez de uno u otro enfoque dependerá
en gran medida de las características del sistema en el que se implemente
y de los objetivos deseados. Peters (1995), basado en la teoría de la contingencia, sugiere que los enfoques pueden adoptarse en distintos momentos
del proceso o coexistir en la práctica, difiriendo en el énfasis y adecuándose
a las políticas a evaluar. Esta es una concepción dinámica y política de la
evaluación desde la cual esta u otra herramienta será la apropiada si facilita
y apoya una implementación exitosa. En cualquier caso, la investigación ha
descubierto que lo más común en la práctica es la combinación de estos
240
María Victoria Whittingham Munévar
enfoques en los diversos esfuerzos encaminados a promover la gestión por
resultados (Cunill y Ospina 2003).
Para cerrar esta sección es necesario mencionar un último obstáculo
a la incorporación de la gestión por resultados como una herramienta de
optimización de la gestión pública: se trata de la resistencia que despierta
el concepto, pues como menciona Mokate (2003), la evaluación se ha
percibido más como una amenaza que como una oportunidad, probablemente debido a la perspectiva dominante del control. Lo cierto es que
esta estrategia, como cualquier otra, tiene limitaciones y no es la solución
a todos los problemas que dificultan una implementación exitosa de políticas y programas sociales.
¿Qué es el control de gestión por resultados?
Un enfoque técnico y político
Desde una perspectiva limitada, se plantea que el control de gestión por
resultados, tal como su nombre lo indica, es una estrategia de gestión
enfocada en los resultados y que, por lo tanto, no tiene en cuenta el
proceso ni la complejidad de la organización encargada de producirlos.
Comúnmente se ve como una herramienta técnica y poco flexible que
no parece adecuada para la complejidad de la problemática que aborda
la política social. Esta visión se identifica con las formas de incorporación de esta herramienta en América Latina. Sin duda el énfasis en los
resultados ha adquirido en algunos casos carácter de dogma, y pareciera
insinuar que el fin justifica los medios. De manera que los aportes que
puede hacer al mejoramiento de la gestión de lo social están en gran
parte determinados por la concepción subyacente a su incorporación,
más que por sus limitaciones y alcances. A continuación se explica qué
es el control de gestión por resultados desde lo técnico, lo gerencial, lo
político y lo social, aclarando que estos espacios no están claramente
delimitados y que no se pueden separar.
Desde una perspectiva técnica, la gestión por resultados es una
estrategia de incorporación de la evaluación en la implementación; in-
El control de gestión por resultados y la política social
241
dependientemente de que la responsabilidad sea directamente de la organización implementadora, de un cuerpo técnico especializado o de un
sistema dinámico de actores, el énfasis recae en los resultados deseados y
en su seguimiento permanente (Vedung 1997). El seguimiento se convierte
en el factor crítico; los resultados no son ajenos al proceso en la medida
en que se requiere seguimiento para garantizarlos.
Adicionalmente, la evaluación permanente contiene un gran potencial
de aprendizaje organizacional, aun si este aprendizaje no se ha planteado
como una meta deseada. La evaluación genera aprendizaje, por lo tanto,
la gestión por resultados es una estrategia de aprendizaje organizacional,
más allá de si existen mecanismos deliberados para recoger e incorporar
el conocimiento generado.
Desde una perspectiva gerencial el control de gestión por resultados
es una herramienta que permite ganar autonomía. El hecho de que la
organización a cargo de la implementación posea mecanismos de evaluación y seguimiento internos que se reflejen en el logro de las metas,
le da credibilidad y a la vez aumenta su capacidad de negociación con
organismos del mismo nivel o de nivel superior. Es una herramienta que
permite redefinir los términos de diálogo y negociación con los organismos de veeduría y control, los ciudadanos y las organizaciones del mismo
nivel. Ganar autonomía a través de una gestión exitosa en términos del
logro de resultados y de un impacto específico es vital para la creación de
capacidad organizacional.
Como lo ratifica la investigación en desarrollo organizacional, todos
los sistemas requieren ciertos niveles de autonomía y flexibilidad para ajustar
su funcionamiento y poder acomodarse a los cambios del contexto. Sólo así
pueden mantener o cambiar el rumbo para lograr los objetivos planteados,
y sólo así pueden sobrevivir (Scott 1992; 1995). Es decir, la autonomía es
una condición del aprendizaje y del mejoramiento del desempeño.
Desde una perspectiva política la gestión por resultados es la capacidad de respaldar los programas sociales con hechos políticos que de otra
manera serían considerados como populismo o demagogia. En particular,
los resultados de la política social son elementos críticos para la estabilidad
242
María Victoria Whittingham Munévar
política del continente y para la construcción de gobernabilidad. A través
del control de gestión por resultados se puede empezar a cerrar la brecha
entre las expectativas ciudadanas y los logros del Estado.
Por último, desde una perspectiva social, la gestión por resultados
significa la posibilidad de reducir la brecha de desigualdad y exclusión
tan costosa para la región en términos políticos, económicos y sociales;
es decir, brinda la posibilidad de reducir lo que se ha dado en llamar “la
deuda social” (Kliksberg 2001). La política social tiene por este motivo un
nivel de complejidad que no es tan claro en otras áreas de lo público. Además, tiende a ser selectiva y discriminatoria, lo que sin duda es un factor
de riesgo social. Siempre habrá grupos subrepresentados y excluidos, de
manera que la gestión de lo social sólo será reconocida como exitosa en la
medida en que sus resultados puntuales se reflejen en un mayor impacto,
que contribuya al bienestar de toda la población.
Es indudable que la política social no ha contado con el reconocimiento adecuado. Si se entiende el bienestar en los términos propuestos
por Amartya Sen, es decir, como las posibilidades que una sociedad brinda
a sus ciudadanos para utilizar y desarrollar sus capacidades en tanto potencial para hacer o ser algo (Nussbaum y Sen 1996), es responsabilidad
de la política social proveer las condiciones necesarias para que todos
desarrollen al máximo sus capacidades. La política social es fundamental
para la generación de capital social y sus resultados impactan en el corto
y en el largo plazo sobre la capacidad del sistema social para crecer y
desarrollarse.
En resumen, puede afirmarse que el control de gestión por resultados es una herramienta gerencial que apunta a optimizar la utilización
de recursos para la producción de bienes y servicios de calidad que estén
alineados con los objetivos macro de las políticas de desarrollo, y que por
lo tanto generen valor social; un recurso fundamental es la capacidad de
utilizar la información producida para promover procesos de integración
y aprendizaje interinstitucionales, capacidad que debe darse individual y
colectivamente.
El control de gestión por resultados y la política social
243
¿Cómo funciona el control de gestión por resultados?
La óptima utilización del control de gestión por resultados depende en
gran medida de las particularidades del contexto en el que se implemente
y de la capacidad de los encargados de la aplicación para adaptarla al
mismo. Sin embargo, la incorporación de esta herramienta debe seguir
unos lineamientos generales.
Con este objetivo en mente y para comprender los alcances y las limitaciones de esta herramienta se analizan cinco aspectos fundamentales: la
definición de responsabilidades, los tipos de evaluación según el momento
de su utilización respecto de la implementación, los niveles de aplicación,
los instrumentos más utilizados y los factores clave para la difusión de una
cultura de gestión orientada a resultados.
La responsabilidad
El contexto general en el cual se propone la utilización de esta y de otras
herramientas lo constituyen las reformas modernizadoras. Factores endógenos y exógenos confluyen en un profundo cuestionamiento de la
forma en que venía funcionando lo público. Una de las consecuencias más
interesantes de los procesos de cambio que se dieron en América Latina en
las dos últimas décadas del siglo XX es precisamente la redefinición de lo
público, que deja de ser sinónimo de Estado y se redefine como el espacio
de los asuntos comunes que afectan y son afectados por la interacción
de diversos actores (ILPES 1995; Cunill 1991; 1995). Lo público es ahora
la expresión de un complejo sistema de gobernanza, entendida como las
formas de organización y relación entre los actores involucrados en los
asuntos de común interés. La visión más simple del sistema de gobernanza
identifica tres actores principales: el Estado, la sociedad civil y el sector
privado (mercado).
Más allá de los cuestionamientos que se le puedan hacer al sistema
emergente, lo cierto es que la redefinición de qué es lo público reformula
también la asignación de responsabilidades frente a lo público. Gana
244
María Victoria Whittingham Munévar
espacio el concepto de corresponsabilidad y se plantean nuevas combinaciones entre actores para dar respuesta a las necesidades y a los problemas
públicos. En consecuencia la responsabilidad de la implementación de
políticas y programas se hace más compleja, y hasta cierto punto, más
confusa, si se considera que los cambios propuestos están aún en período
de prueba.
En el caso de las políticas y los programas sociales, la responsabilidad
directa la tienen las instituciones que están a cargo de la implementación;
pero, de manera indirecta, los entes supervisores, los entes facilitadores, el
mercado y los ciudadanos tienen diversos grados de responsabilidad tanto
por los resultados alcanzados como por los no alcanzados.
La gerencia de las entidades ejecutoras tiene la responsabilidad directa
de garantizar el nivel de compromiso requerido y la capacidad política y
técnica necesaria para lograr los resultados y el impacto previstos. Es preciso
hacer la salvedad de que la capacidad política y técnica de las entidades a
cargo de la ejecución depende en gran medida de la asignación de recursos
y del reconocimiento de su valor estratégico para el desarrollo por parte
de quienes manejan y definen las políticas macro.
A las entidades veedoras les corresponde el papel de velar por una
ejecución transparente y comprometida, produciendo y difundiendo la
información necesaria para identificar y corregir desviaciones. Por su
parte, a las entidades facilitadoras les corresponde proveer las condiciones
necesarias para que las entidades ejecutoras puedan cumplir cabalmente
los objetivos planteados, entendiendo por entidades facilitadoras (tanto las
públicas como las privadas) aquellas que proveen los recursos materiales
y técnicos para que la implementación pueda ser exitosa.
A la ciudadanía le corresponde el papel de veedor de sus propios
intereses y en los casos en los que los ciudadanos sean coejecutores,
les corresponde velar por la integridad del proyecto y el logro de los
resultados deseados. Un ejemplo de responsabilidad compartida con
los ciudadanos es el de los acueductos manejados a través de juntas de
acción comunal.
El control de gestión por resultados y la política social
245
El momento de la aplicación
Tradicionalmente han existido dos momentos para la evaluación de resultados, cuyo énfasis ha estado por fuera del proceso de implementación: la
evaluación ex ante y la ex post (Cohen y Franco 1988). Esta tradición tiene
un gran impacto en la forma en que se incorpora el control de gestión por
resultados al paradigma de modernización del Estado. En efecto, se continúa
la tradición de privilegiar la medición sobre la gestión, pero ahora se enfatiza la evaluación ex post, dado que lo que se quiere promover es el logro
eficaz y eficiente de los resultados planteados. Es decir, el control de gestión
por resultados se adopta como una herramienta de evaluación más que de
gestión; el elemento positivo del cambio es que se le da mayor relevancia
a la implementación y por ende a las organizaciones a su cargo. Se dan los
primeros pasos para distanciarse de los conceptos de control de gestión como
sinónimo de evaluación, y de esta como sinónimo de medición.
Sea como fuere, es importante mencionar las características de las
formas de evaluación predominantes:
• La evaluación ex ante se realiza en la etapa de formulación de la
política o del proyecto, y se refiere a los resultados esperados. La
idoneidad de adoptar una política o proyecto se decide normalmente sobre la base de las proyecciones de resultados.
• La evaluación ex post se lleva a cabo usualmente luego de la
implementación. Sus resultados sirven para orientar decisiones
sobre asignación presupuestal y desempeño.
• La evaluación durante la implementación es parte del control de
gestión por resultados, y sirve para verificar que los pasos requeridos
para una implementación exitosa se estén cumpliendo eficiente
y oportunamente. También sirve para corregir o cambiar el funcionamiento de la organización desde su programación operativa
hasta su relación con el entorno. Esta es la etapa que corresponde
al nivel organizacional, y es la que menos atención ha recibido, en
contraposición con el paradigma de la Nueva Gerencia Pública.
246
María Victoria Whittingham Munévar
El cuadro 6.1 sintetiza los momentos de aplicación de la evaluación
y sus productos.
Cuadro 6.1. Formas y momentos de la evaluación con respecto a la implementación
Momento
Actividades
Productos
Ex ante
Análisis y diseño político:
• Identificación de
alternativas de acción
• Propuesta de política o
proyecto
• Documento diagnóstico
• Proyecto o política aprobada
• Diseño del modelo evaluativo
• Definición de la línea de base para
la evaluación
• Resultados esperados
Durante
Implementación:
• Planeamiento
• Programación
• Ejecución
• Seguimiento
• Documentos de planeamiento específicos al
proyecto o política
• Definición de elementos de seguimiento y
evaluación
• Informes de evaluación de las ejecuciones
parciales
• Informes de evaluación de resultados
Ex post
Evaluación:
• Resultados esperados
• Impacto requerido
• Expectativas ciudadanas
• ˙Creación de valor social
• Informes de evaluación
• Sistematización de experiencias
• Difusión de aprendizajes
• Sugerencias para el mejoramiento
• Coordinación y articulación del sistema
• Retroalimentación
Fuente: Elaboración propia con base en Nirenberg, Brawerman y Ruiz (2003).
Niveles de aplicación
Sobre la base de los modelos propuestos por Sanín (1999) y Ospina (2001),
y desde una perspectiva sistémica se propone un modelo de gerencia por resultados para los niveles de gestión micro, intermedio y macro. El nivel micro
se refiere a la gestión interna de la organización, y sus unidades de análisis
son el individuo, los equipos de trabajo y los proyectos. El nivel intermedio
se refiere a la gestión media, encargada de la evaluación de las entidades implementadoras, que son sus unidades de análisis. El nivel macro se refiere a
la evaluación del desempeño de políticas y programas que involucran varias
entidades del sistema, que constituyen sus unidades de análisis.
El control de gestión por resultados y la política social
247
La incorporación de la evaluación como herramienta de gestión en
estos tres niveles le da coherencia al sistema gerencial. Más aún, garantiza
la articulación necesaria para lograr los objetivos de la política macro.
Asimismo, la articulación de la evaluación en los tres niveles de gestión
permite recoger información necesaria y oportuna para identificar y
entender los problemas que surjan en cualquiera de los momentos del
proceso de la política social, y aplicar las medidas que se requieran para
asegurar los resultados, ya sea durante la implementación, en el rediseño
de políticas o en el propio diseño del Estado (Bryson 1988; OCDE 1991).
El objetivo de la metaevaluación consiste en evaluar el sistema como un
todo, contrastar los resultados con las expectativas de los ciudadanos y,
en última instancia, determinar la capacidad del sistema para generar
desarrollo, la cual se manifiesta en la coherencia y en la articulación de
los tres niveles de gestión.
A continuación se describe el papel del control de gestión en cada
uno de estos niveles y su funcionamiento.
El nivel micro: la organización
Este es el nivel que más concierne al tema de este libro ya que la implementación es responsabilidad directa de organizaciones cuya misión es
precisamente llevar a cabo con éxito las actividades de gerencia en la
implementación de programas y políticas sociales.
A pesar del papel fundamental que desempeñan las organizaciones
en la implementación, este es el nivel que más se ha descuidado en los
procesos de reforma y modernización del Estado. Esto puede deberse a
que han predominado las miradas totalizadoras sobre el sistema o a que
se piensa la organización sólo como un ente procesador de insumos,
desconociendo su potencial y su complejidad. Sin embargo, la organización es la unidad básica del funcionamiento del sistema y contiene, en
su propia escala, los tres niveles del mismo: micro, intermedio y macro.
La misión de cada nivel es asegurar resultados parciales exitosos que
garanticen los resultados finales y el impacto deseado de la política o pro-
248
María Victoria Whittingham Munévar
grama a implementar. El funcionamiento interno requiere coordinación
y coherencia, lo que implica la existencia de canales de comunicación e
información que nutran la interacción entre los niveles internos y permitan el aprendizaje.
El nivel micro de la organización es el nivel operativo, que asegura
el cumplimiento de las rutinas requeridas y su calidad, se encarga de
promover la coordinación de equipos y proyectos, y de generar la información necesaria para evaluar su desempeño. El nivel medio corresponde
a la administración: facilita la articulación de los diferentes niveles de la
organización, promueve y evalúa la gestión del recurso humano, mantiene
canales de comunicación con el entorno, y recoge y genera información
pertinente para evaluar la relación costo-beneficio de la organización.
Finalmente, el nivel macro, la alta gerencia, articula la información interna con la que recibe del entorno para introducir los ajustes necesarios;
promueve el aprendizaje dentro de la organización como mecanismo de
creación de capacidad y el aprendizaje interinstitucional, y negocia con
los actores que afecten el desempeño de la organización.
Estos tres niveles de la organización, tal como propone Sanín (1999:
12-20), se relacionan con el entorno a través de dos subsistemas: un
subsistema operativo, que recibe insumos, los procesa y los convierte
en productos o servicios para los usuarios. El control es interno, centrado en los procesos, y busca optimizar la eficiencia. Los productos
son resultado de la gestión de procesos y son a su vez insumos de los
resultados y del impacto que se persiguen en la población o situación
objetivo.
El otro subsistema es más amplio, incluye al anterior y tiene como
propósito generar un impacto en el entorno. Aquí el control es más
complejo: se aplica hacia adentro y hacia afuera de la organización y
comprende los niveles intermedio y macro de la gestión. El control de
resultados persigue evaluar los efectos y el impacto que el accionar de la
organización produce en la población o situación objetivo. Sus insumos
son los productos de la gestión de procesos, y sus resultados son insumos
El control de gestión por resultados y la política social
249
para los niveles intermedio y macro del sistema más amplio de la política
social y del Estado como un todo.
Desde esta aproximación es fácil de entender que el control de gestión por resultados deba estar centrado en el nivel micro, es decir, en la
organización; o mejor aún, deba estar anclado en este nivel. La evaluación
debe ser un proceso permanente dentro de la organización, que la retroalimenta y promueve aprendizajes, y que, en la medida en que crea capacidad
organizacional, fortalece el sistema entero (Vedung 1997).
El nivel intermedio: evaluación de resultados
El nivel intermedio comprende la evaluación de las entidades encargadas
de la implementación. Los dos modelos de evaluación que predominantemente se han utilizado en este nivel son: unidades técnicas especializadas
y comisiones interinstitucionales. Además los organismos encargados de
la veeduría y control de los recursos del Estado y de los funcionarios públicos evalúan desde otra perspectiva la gestión del nivel micro. Lo que se
busca es saber si la organización cumplió sus objetivos, no en términos de
logros puntuales, sino de impacto social, y si utilizó de manera eficiente,
transparente y responsable los recursos.
El nivel macro: la metaevaluación
En el tercer nivel, la evaluación macro corresponde a las comisiones de evaluación del propio Estado, al Parlamento y a los organismos financiadores.
Lo que interesa en este nivel es cuán eficiente, efectivo y sostenible es el
impacto de las políticas aplicadas y en qué medida el sistema ha funcionado
eficiente y coherentemente. La metaevaluación corresponde básicamente
a la sociedad, y su finalidad es saber en qué medida se cumplieron las
expectativas ciudadanas frente al gobierno y cuál es su contribución al
desarrollo y al bienestar de la sociedad.
El gráfico 6.1 presenta las dinámicas existentes entre los diferentes
niveles de gestión con relación a la evaluación.
250
María Victoria Whittingham Munévar
Gráfico 6.1. La evaluación en los diferentes niveles de gestión
ámbito de la metaevaluación
Ámbito de la macroevaluación
Directrices del plan global
Evaluación estratégica global
Evaluación de políticas
Ámbito de la mesoevaluación
Objetivos estratégicos
Evaluación de resultados
Evaluación de impactos
Ámbito de la microevaluación
Implementación
de programas
y proyectos
Evaluación de resultados
Control de resultados
Evaluación de procesos
Control de procesos
Fuente: Elaboración propia.
Instrumentos para el control de gestión por resultados
Una muestra de los instrumentos que han sido privilegiados para promover una
gestión orientada a resultados sirve para identificar en qué nivel se han concentrado los esfuerzos y el tipo de perspectiva dominante. De acuerdo con Ospina
(2001) y Mihm (2002), los instrumentos más comunes son los siguientes:
• Compromiso de resultados (Costa Rica). Son convenios de gestión
anual entre los líderes de las entidades del Estado a nivel nacional y
el presidente de la República; el énfasis recae en el nivel macro.
• Convenios de desempeño (Colombia). Muy semejantes a los
anteriores, buscan comprometer a los ministerios con el Poder
Ejecutivo; el énfasis recae en el nivel macro.
• Compromisos de modernización (Chile). Son acuerdos explícitos
entre el presidente de la República y cada servicio público para
promover iniciativas modernizadoras. Cuentan con indicadores de
El control de gestión por resultados y la política social
•
•
•
•
251
gestión para evaluar y comparar el desempeño y para generar balances
de gestión. El énfasis recae en los niveles intermedio y micro.
Programas de mejoramiento de la gestión (Chile). Buscan articular los distintos niveles de la gestión mediante la promoción
de compromisos que se inician en la entidad ejecutora y que son
asumidos por el respectivo ministerio. El ministro adquiere un
compromiso sectorial con las autoridades centrales. Es un instrumento articulador de los tres sistemas.
Plan indicativo (Colombia). Es un instrumento que busca integrar
los diferentes niveles de gestión. A partir de un instrumento de
medición único, cada organismo planifica sus metas y objetivos
para los cuatro años del período presidencial. El plan se actualiza
anualmente sobre la base de autoevaluaciones que cada entidad
entrega al ministro, quien a su vez se las proporciona al Departamento Nacional de Planeación (DNP). Este es un instrumento
muy interesante pues si bien su diseño aparece como integrador,
su aplicación se orienta de abajo hacia arriba de manera que se
concentra en el nivel macro.
Tarjetas de evaluación de gestión del Poder Ejecutivo (Estados
Unidos). Este es un instrumento que busca hacer un seguimiento
de la contribución que las agencias federales hacen a la agenda de
gestión presidencial; el énfasis recae en el nivel macro.
Indicadores de desempeño (Uruguay, Chile). Independientemente de la
existencia de indicadores en las entidades ejecutoras, se ha promovido
la creación de indicadores del desempeño de las propias entidades, que
son manejados desde una unidad técnica dependiente directamente
del Poder Ejecutivo. El énfasis recae en el nivel intermedio.
Se sobreentiende, entonces, que no se ha enfatizado la articulación entre
los tres niveles de gestión, ni la creación de estrategias de evaluación que
sean comparables y acumulables. La orientación dominante es de arriba
hacia abajo, y en ninguno de estos casos las entidades ejecutoras se han
integrado como sistemas al proceso de evaluación. Además, muchos de
252
María Victoria Whittingham Munévar
estos esfuerzos están articulados al plan de desarrollo del gobierno de
turno, lo cual pone en duda su continuidad.
De acuerdo con Cunill y Ospina (2003), que revisan el estado del arte
de estos esfuerzos, hay un avance en el sentido de que existe un consenso
entre gerentes y funcionarios públicos sobre la necesidad de orientar su
gestión hacia los resultados, y de aclarar el papel que pueden cumplir los
sistemas de medición y evaluación en esta agenda. Sin embargo, no hay
avances significativos sobre la forma más apropiada para lograrlo. La pregunta que parece estar en el aire es: ¿cómo promover una cultura de gestión
orientada a resultados, que articule el sistema de lo público en sus distintos
niveles y componentes, entendiendo por resultados la implementación de
soluciones concretas a problemas concretos, que contribuyan a los objetivos
del plan de desarrollo y que generen además un valor agregado en forma
de capacidad institucional y aprendizajes transferibles?
En procura de la respuesta se presentan cinco factores que atraviesan
los tres niveles de gestión y que parecen ser clave para la difusión exitosa
de una cultura de gestión orientada a los resultados.
Factores de éxito en la difusión de una cultura
de gestión por resultados
Una revisión de experiencias en las que se aspira a promover una nueva
cultura de gestión orientada a resultados indica que se deben tener en
cuenta cinco factores clave: entender y valorar la complejidad del proceso
de implementación, utilizar indicadores que articulen los diferentes niveles
del sistema, crear sistemas de información que faciliten su generación y
su utilización en la toma de decisiones, considerar e incorporar el factor
humano, y realizar una evaluación crítica del contexto.
Revaluación del proceso de implementación
Una de las debilidades de los esfuerzos por difundir una cultura de gestión
por resultados en América Latina, tal como mencionan Cunill y Ospina
El control de gestión por resultados y la política social
253
(2003), es la falta de inclusión de las entidades a cargo de la implementación;
y esto se debe a la idea de que los políticos promulgan la política pública y
los servidores públicos la implementan, como si la implementación fuera
un proceso simple e incluso automático (Lane 1993).
La implementación se concibe como un ejercicio técnico que lleva
a cabo decisiones previamente calculadas mediante la utilización de
técnicas probadas, cuando en realidad es un proceso altamente político
que se transforma constantemente en el terreno de la praxis (Turner y
Hulme 1997). El carácter político de la implementación es aún más claro
en el tercer mundo, pues allí el “regateo” político ocurre fundamentalmente en el momento de la implementación, a diferencia de los países
del primer mundo, donde acontece en el momento en que se crean las
políticas públicas. De acuerdo con Grindle (1980; 1997), este fenómeno
obedece, en parte, a la debilidad de las estructuras encargadas de combinar intereses diversos, pero lo cierto es que aquellos actores excluidos
de las estructuras de poder encargadas de crear las políticas públicas
encuentran un espacio de negociación y participación en el momento
de la implementación.
Estas características del proceso de implementación contradicen la
definición que orienta su inserción en el sistema de gestión, y exigen ser
entendidas y valoradas. Por ejemplo, el carácter político de la implementación no representa en absoluto una debilidad, incluso el “regateo” político
es un factor de soporte del control social sobre los resultados.
Finalmente, la necesidad de replantear la concepción dominante de
la implementación es también una demanda de los sistemas de gobernanza democrática. Tal como anotan Turner y Hulme (1997), se espera que
cada vez más, en congruencia con la lógica de los sistemas democráticos,
la implementación ocurra a través de la confluencia del Estado con otros
actores de lo público, tales como el tercer sector o el sector privado. Sin
duda la revaluación del proceso de implementación requiere de investigaciones empíricas que permitan acercar las definiciones dominantes a lo
que ocurre en el terreno de lo práctico.
254
María Victoria Whittingham Munévar
Indicadores que articulan el sistema
Un buen indicador debe ser eficaz (es decir, que mida lo que quiere medir), eficiente (que mida lo que tiene que medir minimizando costos y
maximizando beneficios), replicable (que pueda utilizarse en contextos
semejantes) y perdurable (que indique los resultados que se desean a lo
largo del tiempo). Los indicadores se elaboran, en primera instancia, a
través de la operacionalización de los objetivos planteados para la política
en cada uno de los niveles de gestión, definiendo ‘operacionalizar’ como
un ejercicio de traducción a acciones y hechos observables, y por lo tanto
conmensurables.
Un sistema eficiente de control de gestión por resultados debe producir indicadores para cada uno de los niveles de gestión del sistema de lo
público, cuya función principal sea su articulación. Sin embargo, la difusión
de indicadores se ha orientado desde una concepción predominantemente
técnica en la que su principal función es la medición aislada del desempeño de partes del sistema. Esta orientación ha generado resistencia de los
implementadores, particularmente porque perciben los indicadores como
externos y desarticulados de la propia organización. Y si la entidad produce
indicadores para evaluar sus resultados y su desempeño, la incorporación
de indicadores externos puede ser fuente de duplicidades e ineficiencias
(Ospina y Whittingham 1998).
El problema no es entonces la inexistencia de indicadores, sino
la falta de indicadores pertinentes que trasciendan el nivel operativo, y
permitan así articular la organización con los demás niveles de la gestión
estratégica de lo social. Los objetivos institucionales deben armonizarse
con los planes y los programas que los enmarcan, sean de orden nacional o territorial. En el nivel micro, el planeamiento estratégico de
la organización debe elaborar indicadores de su gestión directa, pero
que puedan articularse con los otros dos niveles de gestión. Es decir,
además de indicadores de cumplimiento de ejecución deben incluirse
indicadores de impacto. Esta afirmación se ilustra con el ejemplo del
recuadro 6.2.
El control de gestión por resultados y la política social
255
Recuadro 6.2. Un ejemplo de indicadores insuficientes
En un programa de capacitación para funcionarios del Distrito Capital en Colombia, los indicadores sobre los resultados del programa describían el número de funcionarios capacitados y
el nivel de satisfacción con el programa. Cuando se plantearon preguntas acerca del impacto,
se descubrió que la posibilidad de aplicar lo aprendido había sido mínima y que no había
una percepción de utilidad por parte de los superiores de los funcionarios capacitados. La
evaluación del impacto del programa corresponde a indicadores que articulan la organización
con el nivel intermedio de gestión.
Fuente: Elaboración propia.
En el nivel intermedio, los organismos encargados de la evaluación
de las organizaciones implementadoras deberán hacer un seguimiento no
sólo de la ejecución con relación a las metas planteadas, sino también con
relación a la creación de capacidad. En consecuencia, en este nivel deben
existir indicadores que recojan los aprendizajes incorporados por la organización y que sean transferibles al sistema. En cuanto al nivel macro,
la evaluación produce información sobre el diseño del sistema como un
todo, y en ese sentido no sólo evalúa los resultados de las interacciones
entre entidades participantes en la implementación de un programa, sino
también las interacciones como fuente de sinergia en el sistema. Los indicadores de generación de valor social corresponden a este nivel.
La ausencia de indicadores que permitan integrar los tres niveles de la
gestión genera desconexiones en el funcionamiento del sistema y dificulta el
flujo de información. A continuación se mencionan algunas consecuencias
de utilizar sólo indicadores parciales (Ospina 2001; Whittingham 2003).
• Un sistema que genere indicadores sólo para el nivel micro tendrá una
visión del desempeño individual, pero tendrá graves dificultades para
articular los resultados puntuales de la implementación a objetivos
macro de la política, o para agregar los indicadores de este nivel en la
evaluación del sistema como un todo. Como en el ejemplo del recuadro
6.2, los indicadores de ejecución no permiten conocer la utilidad real
del programa ni su contribución a objetivos más amplios.
• Un sistema con indicadores de gestión sólo en los niveles micro y
256
María Victoria Whittingham Munévar
medio puede generar mejoras en las prácticas administrativas, pero
no generará información y conocimiento que permitan mejorar las
políticas o el sistema de lo público como un todo. Para lograr esto
se requiere un vínculo articulador con el nivel macro, expresado
también en indicadores tangibles. Nuevamente, para el ejemplo
del recuadro 6.2, la contribución del programa a la satisfacción
de los usuarios de las entidades en las que se han capacitado funcionarios puede fortalecer la confianza en el gobierno, y este sería
un indicador del nivel macro.
• Un sistema que se limite a generar indicadores para los niveles
medio y macro, descuidando su vinculación con el nivel micro,
corre el riesgo de perder legitimidad frente a quienes tienen la
responsabilidad de implementar las políticas, además la desarticulación entre los niveles puede generar ineficiencias. Por ejemplo, el
Sistema Nacional de Resultados de Colombia encontró resistencias
y conflictos por la falta de claridad en la división de competencias entre los organismos veedores y la unidad técnica encargada
de la herramienta de evaluación. Esto se reflejó a su vez en una
demanda desarticulada sobre las organizaciones encargadas de la
implementación, y en muchos casos estas encontraron duplicidades
en las demandas.
• Un sistema concentrado en la evaluación a nivel macro estará aislado
tanto de las organizaciones que hacen el seguimiento de las políticas,
como de quienes las implementan. Por lo tanto, no podrá resolver
los problemas que se presenten en el proceso ni apoyar las soluciones. Adicionalmente, la concentración en el nivel macro impedirá
conocer el desempeño del sistema como un todo, aprovechar sus
sinergias y generar aprendizajes que fortalezcan su capacidad.
Finalmente, la integración de los diferentes niveles de gestión a través de
indicadores pertinentes es un requisito necesario pero no suficiente para
garantizar la implementación exitosa, en el sentido de generación de valor
social. Se requiere que la información contenida en los indicadores circule
El control de gestión por resultados y la política social
257
a través del sistema y que los usuarios la utilicen como soporte para la
toma de decisiones.
Sistemas de información para la gestión
El tercer factor de éxito se refiere al manejo de la información y la comunicación. De acuerdo con hallazgos de investigación, la falta de información consistente, sistematizada y con continuidad suficiente para generar
comparaciones y, en última instancia, conocimiento, es uno de los factores
que impiden el logro de una gestión eficiente y exitosa (Schteingart 1999).
Este elemento está directamente relacionado con la necesidad de que
existan indicadores, ya que estos son fundamentalmente instrumentos
de información.
Se encontró también que los sistemas de información han estado
enfocados en la recolección de datos, cuando en realidad son tan sólo un
medio para la creación de información válida y oportuna que soporte la
toma de decisiones estratégicas. Un sistema de información se alimenta
de datos para la elaboración de información, e identifica a sus usuarios
clave, a quienes debe comunicarla. Un error en la concepción de sistemas
de información es considerarlos como receptáculos de acumulación de
datos en crudo, pues la información es un concepto que se refiere a la
organización y a su lectura selectiva.
Debe haber sistemas de información que soporten los tres niveles,
cada uno de los cuales nutre y recibe retroalimentación de los otros dos.
Sin embargo, todos están subordinados al fortalecimiento de los sistemas
de información estratégica, ya que son estos los que ilustran a los encargados de tomar las decisiones con respecto a una situación particular o
sus efectos.
En el nivel micro, la organización debe contar con sistemas de información operativos, que apoyen la labor administrativa y las decisiones
estratégicas. En el intermedio, los sistemas de información articulan los
datos de las entidades ejecutoras y comunican los resultados a estas y al
nivel macro. La mayoría de los sistemas de evaluación implementados en
258
María Victoria Whittingham Munévar
América Latina se ha enfocado en la creación de sistemas de información en
este nivel. Por último, en el nivel macro deben existir sistemas que integren
la información proveniente de los niveles intermedio y micro con la que se
recoge de los ciudadanos, los organismos internacionales y cualquier otro
actor relevante en la esfera política para articular una visión de conjunto
del impacto real del desempeño del sistema.
La revaluación de la implementación, la creación de indicadores
pertinentes y la existencia de sistemas de información y comunicación
eficientes demandan una mirada atenta al capital humano vinculado a la
implementación de las políticas y los programas sociales. Este es precisamente el cuarto factor de éxito a considerar.
El factor humano
De acuerdo con los resultados de la investigación de Cunill y Ospina
(2003), las diferencias en el nivel técnico del recurso humano encargado
de manejar las tecnologías de evaluación, y el predominio de una cultura
que no incentiva a los funcionarios a tomar en serio la producción de
información son factores que han dificultado la adopción del control de
gestión por resultados. La recolección de datos per se es un ejercicio inútil,
y lo que es más grave, los datos no son confiables si los funcionarios que los
recolectan no tienen la capacitación mínima requerida o no comprenden
su valor. Otra de las debilidades identificadas es que los sistemas de evaluación no incluyen sistemas de gestión de personal, posiblemente –según
la investigación– porque los gerentes públicos no ven el recurso humano
como un factor clave que además pueden utilizar con flexibilidad en sus
esfuerzos para lograr resultados.
Los hallazgos de la citada investigación ilustran, por una parte, la
falta de comunicación entre los niveles intermedio y micro de la gestión,
y por otra, la preponderancia de una estructura jerarquizada en la que
aún no se entiende el valor que agrega al sistema el recurso humano. Así,
un sistema de gestión por resultados debe hacer que los encargados de la
implementación se apropien de las metas planteadas, y que sean incorpo-
El control de gestión por resultados y la política social
259
rados como actores importantes en el plan de desarrollo. Para lograrlo, el
sistema debe fomentar su calificación técnica y política, y generar espacios
de diálogo entre los niveles de la gestión.
El contexto: puntos de partida
El último factor que se debe evaluar es el de las condiciones que existen
en el ámbito público y el grado en que hacen posible consolidar la nueva
cultura de gestión orientada a resultados. La intención es evitar el facilismo
de la prescripción o de caer en el error de atribuir toda la responsabilidad
del éxito o del fracaso de la implementación de las políticas a sus gestores
o al modelo de gestión.
Siguiendo los resultados de la investigación de Ospina y Whittingham
(1998) en la Unidad de Evaluación de Resultados del DNP, en Colombia,
a continuación se presentan algunas condiciones del sector público que
obstaculizan la realización de una gestión exitosa.
• Obstáculos relacionados con el marco institucional de la gestión
y con el sistema político que determina su entorno, entre los que
pueden mencionarse el estrecho marco legal de contratación
y ejecución presupuestal, el predominio de los compromisos
particulares frente a los de interés público, y la inmadurez de los
partidos políticos para impulsar y ser garantes de la continuidad en
las gestiones y para comprometerse en proyectos de largo plazo.
• En relación con este punto, Arellano et al. (2000) mencionan la
contradicción implícita en la propuesta de flexibilización y liberalización de las organizaciones gubernamentales, paralela a la homogeneización de valores. Se exige flexibilidad en un marco normativo
inflexible. Los autores concluyen que los espacios de negociación y
ajuste son la vida misma de los procesos de las políticas públicas y
no un accidente “político” que hay que saltar en el camino.
• Obstáculos relacionados con la estructura y el diseño organizacional, como la escasa comunicación entre los diferentes niveles
260
María Victoria Whittingham Munévar
de las organizaciones, el control de la información por grupos de
poder que limitan su acceso, y la falta de flexibilidad de la estructura organizacional que demora y dificulta el cumplimiento de
los objetivos y las metas.
• Obstáculos relacionados con los sistemas administrativos y de control,
tales como el bajo nivel de competitividad de los salarios del sector
público frente a los del sector privado (que inciden en la calidad del
recurso humano y en su rotación), la ineficiencia y desarticulación
de los mecanismos de control y la falta de memoria institucional.
De acuerdo con los hallazgos de Schteingart (1999) y de Carpio y Novacovsky
(1999), se identificaron cuatro condiciones necesarias para alcanzar una
gestión exitosa, que son expresión de la superación de los obstáculos
mencionados.
• Continuidad institucional. Las políticas sociales requieren lapsos de
tiempo bastante amplios para generar los resultados y el impacto
deseados. Es por este motivo que la consideración de tiempos y
horizontes que superen los períodos políticos es crítica para que
las experiencias que prometen ser exitosas, pero que requieren un
lapso amplio de tiempo, no se vean truncadas por los cambios de
liderazgo. En el nivel micro, uno de los factores que más limita la
capacidad de gestión institucional es la rotación en las gerencias
medias y altas de las entidades encargadas de implementar políticas
sociales. En el nivel intermedio, los cambios de liderazgo y la falta
de continuidad en las políticas de evaluación generan conflictos y
resistencias en el nivel micro. Por último, en el nivel macro los cambios de liderazgo que no retoman las experiencias de los anteriores
le quitan credibilidad al sistema y debilitan la gobernabilidad.
• Apoyo irrestricto desde arriba. Esta condición se relaciona con
la continuidad institucional, pues un requisito del éxito es que la
dirección se comprometa a invertir tiempos reales en liderar los
procesos de cambio, aun con la conciencia de que los frutos sólo
El control de gestión por resultados y la política social
261
se verán más adelante, quizás bajo la dirección del siguiente líder.
Se debe implantar una visión de largo plazo y reforzar los niveles
medios de la organización, que son los más estables.
• Equipo humano de calidad y solvencia técnica. Se necesita una
cultura de empoderamiento, una cultura enfocada en el mejoramiento del servicio, que valore la transparencia y articule el
sentido de competencia y pertenencia de los empleados alrededor
del cumplimiento de la misión.
• Coherencia institucional. Se requiere coherencia dentro de cada
uno de los niveles de gestión, y entre los tres niveles. En el nivel
micro la coherencia se expresa en una articulación clara de la
misión organizacional con los planes específicos para desarrollar
tareas críticas conducentes a cumplirla. Y este nivel se articula de
manera coherente con los otros dos a través de la articulación de
la misión organizacional y las necesidades de la sociedad.
La aplicación del control de gestión por resultados
en la política social
Una gran cantidad de documentación ilustra casos de experiencias de gestión exitosas en el terreno de la política social, que datan incluso de antes de
que el paradigma de la modernidad lo demandara. Por eso puede afirmarse
que el control de gestión por resultados es un concepto no sólo aplicable,
sino también aplicado por los gestores de lo social. Además, la existencia de
diversos premios a la gestión social, y aún más, su entrega a ciertas organizaciones prueban que los gestores de lo social conocen el control de gestión
por resultados aun cuando no siempre lo utilicen explícitamente.
Algunos de los premios a la gestión social son el “Premio a la calidad e innovación de la gerencia social” del Instituto Interamericano de
Desarrollo-BID en República Dominicana, el “Premio a la gestión social
en salud” de la Fundación para la Investigación y el Desarrollo de la Salud
y la Seguridad Social (Fedesalud) en Colombia y el “Premio gestión pública y ciudadanía” de la Fundación Getúlio Vargas, la Fundación Ford y
262
María Victoria Whittingham Munévar
el BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) en
Brasil, que premia prácticas innovadoras para la resolución de problemas
sociales y necesidades comunitarias.
Entre los premios concedidos a gestores sociales dentro de las categorías más amplias están el “Premio excelencia en servicios de desarrollo
empresarial”, concedido por el BID a la Fundación para el desarrollo y la
educación de la mujer indígena (Fundemi/Talita Kumi) de Guatemala en
2003, el “Premio en gobierno y gestión local” concedido por la Fundación
Ford y el CIDE (Centro de Investigación y Docencia Económicas) al Programa de rehabilitación para mujeres víctimas de violencia intrafamiliar
del estado de Durango (México) en 2002, y al Programa construyamos
juntos tu casa, del estado de Chiapas (México) en 2003.
Si bien es cierto que el control de gestión por resultados no es ajeno
a los gestores sociales, también lo es que la naturaleza y el alto significado
político y social de los problemas que ocupan a la política social añade niveles
de complejidad a su implementación. “Gerencia en medio de la turbulencia”
parece ser la frase apropiada para describir la gestión social. En palabras de
M. Torres Albán, la política social “es un proceso complejo que envuelve la
discusión de propuestas diversas y hasta opuestas, conflictos entre grupos con
perspectivas e intereses diferentes, la aplicación de resoluciones parciales a los
conflictos, la aplicación heterogénea de los programas y un impacto variado
sobre distintos grupos sociales” (citado por Martinic 2000: 11).
Adicionalmente, la gerencia de lo social enfrenta una serie de retos
que obstaculizan el logro de los resultados que se esperan de ella. Una
investigación del Centro de Investigación en Desarrollo Internacional
(IDRC, por sus siglas en inglés) de Canadá, con apoyo del BID, compara
los avances que las reformas modernizadoras han producido en la gestión
social en América Latina, específicamente en las áreas de salud, educación,
seguridad social y programas de alivio de la pobreza (Martinic 2000). Se
destacan las siguientes conclusiones:
• Pese a la importancia de las reformas emprendidas y a los recursos
invertidos, los resultados de la política social están muy lejos de lo
El control de gestión por resultados y la política social
•
•
•
•
•
•
•
263
deseado. Las mejoras en la cobertura y la eficiencia de los servicios
no se han traducido en un impacto significativo en su calidad ni
en su equidad.
No hay cambios suficientes en los marcos de conocimiento y de valores de
los actores involucrados que hagan viables las nuevas instituciones.
La creación de capital humano y social enfrenta graves obstáculos,
no tanto en la administración o gerencia de los programas, sino
por la ausencia de liderazgo.
No hay interacción entre operadores y usuarios; ni comunicación
y transparencia entre políticos, técnicos y beneficiarios; ni diálogo
ni negociación de conflictos entre los diversos actores. Esto genera
ineficiencias y cuellos de botella en el manejo de la información
y la comunicación.
No existen instituciones apropiadas para llevar adelante la implementación de políticas sociales de segunda generación, que
son aquellas centradas en la calidad de los procesos de provisión
de servicios y en el impacto que estos tienen en la solución de las
necesidades y demandas de la población.
Existen dos principios ordenadores que se superponen, no siempre coherentemente, generando confusiones dentro del sistema.
Por una parte, un principio que promueve cambios estructurales
orientado hacia afuera del aparato estatal; y por otra, un principio
orientado hacia adentro que busca optimizar la acción, la gestión
y la evaluación de la prestación de servicios.
Los diagnósticos limitados o la insuficiencia de fuentes de información y datos disponibles impiden elaborar propuestas bien
fundamentadas y de alta calidad.
La implementación está particularmente afectada por los conflictos, las negociaciones y los acuerdos entre los distintos grupos de
interés que intervienen en el proceso.
Los grupos de interés están constituidos por las personas que valoran las acciones, ya sea
porque los beneficia o porque los afecta.
264
María Victoria Whittingham Munévar
• Existe una profunda tensión entre los diseños técnicos y la viabilidad política de las reformas. Sin embargo, el estudio muestra
que la presencia de viabilidad política sin soporte técnico es tan
ineficiente como un buen diseño técnico sin viabilidad política.
• En general se asume el discurso de la “calidad” por encima de la
“equidad”.
• Se sobrevalora el papel atribuido a la gestión, pues se tiene la idea
de que “todo se soluciona si se mejora la gerencia”.
• Los equipos que impulsan las reformas en distintos niveles deben
tener habilidad para ejercer mediación y construir consensos en
torno de acciones y de objetivos. Los conflictos deben ser asumidos
como algo positivo, pues brindan oportunidades y opciones que
pueden ser aprovechadas.
• Para producir un impacto, las reformas deben contar con proyectos
bien diseñados y con sistemas de seguimiento y de evaluación.
El estudio muestra que el éxito de la implementación de la política social no
está determinado solamente por la capacidad de gestión de quienes tienen esta
responsabilidad, sino también por el valor político asignado a la política social
dentro de los sistemas de poder en una determinada comunidad, ya sea un
municipio, un Estado o una nación, y por la capacidad técnica y de gestión de
las organizaciones implementadoras y del sistema en el que estas se inscriben.
El valor de la política social
En el caso de América Latina la política social ha ocupado tradicionalmente un lugar marginal en el planteamiento de prioridades, tal como lo
indica la baja asignación presupuestal, la debilidad organizacional de los
respectivos ministerios, la falta de profesionales especializados en el área
y la baja participación de los ministerios de lo social en las decisiones
macroeconómicas básicas (Kliksberg 2001: 115).
El poco valor político atribuido a la política social afecta la capacidad
de éxito de la gestión. Cualquier gestión, así sea ejemplar, no puede dar
El control de gestión por resultados y la política social
265
resultados si no tiene suficiente capacidad de negociación frente a otros
grupos de interés. Tal como lo plantean Thomas y Grindle (1989), el juego político determina en gran medida el acceso a los recursos técnicos,
administrativos y/o gerenciales, financieros y políticos que se requieren
para una implementación exitosa. Es evidente la necesidad de fortalecer
el valor político de lo social.
El lugar de la política social tiene que ver con la dicotomía, profundamente cuestionada, entre la política económica y la política social. Autores tan
importantes como Sen (1999) y Stiglitz (1998) coinciden en que es necesario
replantear el valor estratégico de la política social y fortalecer su capacidad
política mediante su articulación con la política económica. Según ellos, el
crecimiento económico es tan importante como su redistribución.
En el caso de la región, es sorprendente que ante los retos de gobernabilidad que se enfrentan aún se hable de política económica sin incluir
la política social como factor determinante, y viceversa. La política social y
su gestión tienen entonces un valor estratégico en la estabilidad política de
la región, aunque esto no sea suficientemente reconocido por los gerentes
de lo económico y lo político.
Las organizaciones implementadoras y su entorno
La necesidad de fortalecer la capacidad técnica y de gestión de las organizaciones implementadoras aparece como otro factor clave de éxito en el
sector social. Por una parte, una de las críticas más comunes que recibe este
sector es su debilidad para generar indicadores adecuados, aparentemente
una prueba de su vulnerabilidad técnica. Por otra parte, los indicadores,
como ya se mencionó, parecen estar sujetos al juego político.
La ausencia de recursos destinados a la formación y a la capacitación
de los funcionarios del sector, ya sea a nivel técnico o político, bloquea el
desarrollo de la capacidad organizacional y por lo tanto entorpece la gestión. Por una parte se exige una gestión eficiente, pero por otra se niegan
los recursos necesarios para formar funcionarios capaces de enfrentar
los nuevos retos. Otro elemento que afecta la capacidad de gestión de las
266
María Victoria Whittingham Munévar
organizaciones implementadoras es su relación con el sistema en que se
inscribe y con su entorno. La gerencia de lo social, por su naturaleza, requiere
ciertos niveles de autonomía y flexibilidad para lograr las metas, pero su
valor asignado dentro del sistema político no siempre se lo permite.
Si se acepta que el éxito de una organización y de su gerencia ha de
evaluarse por su capacidad para cumplir los objetivos (provisión de servicios y generación de valor social), las metas de la organización deben ser
el norte al cual se dirige por caminos flexibles. Este postulado no funciona
para la mayoría de las organizaciones del sector social, como constatan
los acuerdos de gestión utilizados en varios países latinoamericanos como
estrategia para promover la gestión por resultados.
Los acuerdos de gestión, como su nombre lo indica, se basan en convenios entre las entidades implementadoras y los organismos de control,
el Poder Ejecutivo, los ciudadanos o diversas combinaciones de estos. Se
esperaría que, una vez firmado el acuerdo, la entidad implementadora
tuviera la autonomía necesaria para decidir el curso a seguir y para cambiarlo de ser necesario, pues todo acuerdo tiene implícita la confianza en
la capacidad de la entidad a cargo de la ejecución. Sin embargo, esa no es
la norma en los sistemas de evaluación existentes. El acuerdo actúa más
como una camisa de fuerza que como un factor motivador.
En cuanto a la relación de las organizaciones encargadas de la implementación con su entorno se ha mencionado que uno de los elementos que
dificulta la implementación de las políticas sociales es su alta sensibilidad a los
cambios del contexto. Factor que se ve como una amenaza, cuando en realidad
puede ofrecer oportunidades para mejorar la implementación. Es cierto que la
incertidumbre es una constante en la gestión de lo social, pero de acuerdo con
las teorías de desarrollo organizacional, el potencial de aprendizaje y creación
de capacidad es proporcional a la demanda de adaptación del entorno.
Lindblom y Woodhouse (1993) plantean que para crear organizaciones
capaces de adaptarse y sobrevivir en ambientes cada vez más cambiantes,
complejos y dinámicos se requieren estructuras democráticas, abiertas y
no jerarquizadas en las cuales la argumentación y el debate fundamenten
la toma de decisiones. También explican que los cambios en el entorno
El control de gestión por resultados y la política social
267
requieren organizaciones en las cuales la discapacidad cognoscitiva sea
mínima, es decir que haya una baja desigualdad entre el nivel de conocimiento de los individuos de una misma organización. La discapacidad
se genera en parte por la manipulación y utilización de la información
como factor de control y dominación, y no como factor de desarrollo. La
existencia de desigualdades en el nivel y calidad de la información a la que
acceden los miembros de una organización representa un factor de riesgo.
Una organización puede cambiar a la velocidad requerida por los nuevos
entornos sólo si cuenta con individuos calificados.
De acuerdo con la perspectiva sistémica la capacidad de una organización es la sumatoria no matemática de las capacidades de sus individuos,
y las organizaciones que presentan menos asimetrías en la distribución y
acceso a la información son las que están mejor capacitadas para sobrevivir
en ambientes cambiantes.
En conclusión, la evidencia muestra que la implementación de la
política social es compatible con el control de gestión orientado a resultados, siempre y cuando esta herramienta se adopte con la flexibilidad que
requieren las particularidades de lo social.
Propuestas y comentarios finales
Para ayudar a la promoción y consolidación de una cultura de gestión
social orientada a resultados en América Latina se propone emprender
las siguientes tareas:
• Reconocer y valorar las particularidades de la gestión de la política
social.
• Identificar y utilizar el potencial de conocimiento transferible del
sector social para evitar la repetición de errores y la duplicidad de
esfuerzos.
• Promover la evaluación como un proceso continuo propio de
las organizaciones y como una estrategia de comparación entre
iguales.
268
María Victoria Whittingham Munévar
• Crear equipos interinstitucionales articulados a través de planes
y programas.
• Fomentar la participación de diversos niveles de gestión en la
evaluación de resultados y del impacto de la implementación.
• Crear espacios que permitan que las entidades encargadas de
implementar las políticas sociales participen en su elaboración.
• Impulsar la creación de bases de datos equiparables que permitan
hacer comparaciones entre países e intercambiar aprendizajes.
• Promover horizontal y verticalmente la cooperación y la integración
entre los diversos grupos de interés que afectan o son afectados
por la política a implementar.
Dos comentarios finales
La consolidación en América Latina de una cultura de gestión orientada a
resultados requiere que esta se articule a los procesos de fortalecimiento de
la democracia en la región. Sólo así se superarían las resistencias opuestas
a esta estrategia por ser considerada una expresión más de una tecnocracia
distante. En la medida en que se perciba que la evaluación contribuye a la
creación de una sociedad deliberante y equitativa, será reconocida como
un instrumento legítimo de la gestión de lo social.
Ante la deuda social pendiente en América Latina, la reforma gerencial del Estado no debe buscar eficiencias a cualquier costo. El modelo
gerencial debe subordinar la eficiencia o cualquier otro criterio racional
administrativo al criterio democrático expresado en la voluntad popular.
Quizás se deba sacrificar la perfección teórica en aras de un imperfecto
ejercicio del arte de lo posible.
El control de gestión por resultados y la política social
269
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Parte 3
La dimensión política
de la implementación
Capítulo 7
Una mirada política de la implementación y el
desarrollo social… o el complemento a un enfoque
gerencial de la implementación
Fabián Repetto
T
res ideas andan sueltas por América Latina: “hay que lograr un desarrollo social inclusivo”, afirman algunos; “se debe construir una
democracia de ciudadanos”, enfatizan otros; “es necesario fortalecer las
capacidades estatales” dicen algunos otros. Si estas ideas circulan inconexas
en la discusión académica, política y de opinión pública de la región, qué
mejor desafío que encontrar un hilo analítico que las conecte. La mirada
centrada en la implementación de intervenciones estatales en materia social será, en este capítulo, ese hilo conector. Tres ideas-fuerza ayudarán a
estructurar el argumento.
Primera idea-fuerza
En América Latina, los alcances de las acciones destinadas al desarrollo
social se encuentran en un proceso de transición, desde las reformas
orientadas al mercado de los servicios universales y de la seguridad social,
y de la expansión de programas focalizados en los más pobres, hacia lentos
avances camino a intervenciones de carácter más integral que materialicen
una visión amplia e inclusiva del desarrollo social. Uno de los temas que
acompañan esa transición es la implementación de decisiones estatales en
materia social, y lo hace a través de dos senderos que se complementan. Por
una parte, es evidente que lo sucedido con la política social en la etapa de
278
Fabián Repetto
reforma estructural privilegió la decisión inconsulta y el diseño tecnocrático, en detrimento de una implementación acorde con las complejidades
de lo social, razón por la cual aún queda mucho camino por recorrer en
términos de mejorar la implementación de aquellos cambios sectoriales
y su desarticulada expresión programática. Por otra, queda claro que los
renovados desafíos del desarrollo social latinoamericano en materia no sólo
de pobreza por ingreso sino también de desigualdad, exclusión y temas
emergentes, requieren repensar las estrategias de implementación, que en
el futuro estarán más asociadas a cuestiones transversales que afectan no
sólo la dinámica organizacional sectorial, sino también el propio equilibrio
del poder y el sistema de reglas de juego formales e informales en las que
se enmarcan las decisiones y los diseños a implementar.
Segunda idea-fuerza
Luego del agotamiento de las experiencias autoritarias, por lo general
dictaduras militares, el régimen político de América Latina transita de
una concepción de la democracia centrada en los procedimientos formales
–en particular los electorales– a una concepción más amplia, en términos
de que la sustancia de las decisiones adoptadas incorporen realmente las
necesidades del conjunto de la población y fortalezcan, en la práctica,
el camino hacia una ciudadanía activa e integral. Uno de los temas que
acompañan a esa transición es la cuestión de la implementación de las
decisiones estatales en materia social, y lo hace siguiendo dos senderos
que se complementan. Por una parte, la creación de un consenso paulatino
en torno al potencial de las prácticas democráticas, según sea su calidad,
para redistribuir poder y afectar capacidades individuales y colectivas, lo
que impacta sobre el tipo de ciudadanía y el entorno político institucional
donde se deciden e implementan las políticas y programas sociales. Por
otra parte, el reconocimiento cada vez mayor de que es a través del impacto concreto de la implementación de políticas públicas –en particular
aquellas ligadas al desarrollo social en un sentido amplio– que se puede
mejorar la calidad de la institucionalidad democrática, no sólo en lo que
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
279
se refiere al fortalecimiento de la ciudadanía en sus múltiples expresiones
sino también en cuanto al aumento del valor público para el conjunto de
la sociedad.
Tercera idea-fuerza
En América Latina, en lo referente al papel del Estado y sus condiciones
para decidir e implementar políticas públicas, se transita del ataque sistemático e intencionado de la coalición defensora del mercado, que buscaba
destruir sus mecanismos e instrumentos de incidencia en la vida económica
y social, a un débil consenso sobre la necesidad de que el Estado recupere
sus capacidades de gestión para promover un desarrollo social más inclusivo. Uno de los temas que acompañan esa transición es la cuestión de la
implementación de las decisiones estatales en materia social, y también
lo hace siguiendo dos senderos que se complementan. Por un lado, el
reconocimiento cada vez mayor de que las capacidades administrativas y
las capacidades políticas son, cada una por su lado, “condición necesaria”
pero no “condición suficiente” para lograr que las decisiones estatales se
materialicen en la práctica, razón por la cual se requiere una combinación
virtuosa de ambas en las diferentes áreas de la gestión pública. Por el otro,
la necesidad de concebir a la implementación como un proceso en el cual
se cristalizan, al mismo tiempo, el “cómo” se lleva adelante la decisión y
el “para qué” de esta, proceso que a su vez habrá de afectar los grados de
capacidad estatal en distintas áreas de la gestión pública, un efecto imposible de conocer observando sólo la decisión y el diseño.
El énfasis en la necesidad de mejorar la implementación de las políticas
y de los programas sociales es una novedad en el ámbito latinoamericano,
toda vez que, como señala Cortázar (2004), una adecuada ejecución de las
decisiones públicas puede abrir interesantes oportunidades para aumentar
el valor público de las intervenciones estatales en materia social. En tal
El concepto de “valor público”, de creciente importancia en los debates recientes sobre gestión pública,
encuentra su fundamento en Moore (1998).
280
Fabián Repetto
sentido, es necesario aclarar de entrada lo que aquí se habrá de interpretar como intervenciones estatales en materia social. Por un lado, en estas
páginas se entiende la política social como el conjunto de acciones –que
implican decisiones y diseños– estatales destinadas a enfrentar los problemas
que son definidos como sustantivos de la “cuestión social” en un contexto
determinado atendiendo al conjunto de restricciones operantes en él. Por
otra parte, siguiendo a Cortázar (2004), un programa social es un conjunto
estructurado de actividades mediante las cuales las organizaciones estatales
diseñan y generan bienes y servicios destinados a mejorar las condiciones
de vida de la población. La teoría indica que los programas sociales deben
materializar los objetivos de las políticas sociales, aunque en la práctica
aquellos suelen tener vida propia, desvirtuando muchas veces los contenidos
acordados al momento de definir la política pública.
El “desarrollo social”, la “democracia de ciudadanos” y las “capacidades estatales” pueden constituir, según el cristal con el que se los observe,
tanto medios para lograr una mejor sociedad como fines en sí mismos.
Señalado esto, se puede afirmar que (y argumentar al respecto) las condiciones políticas e institucionales necesarias para lograr un desarrollo social
más inclusivo están dadas por una mejor democracia y un mejor Estado,
a través de la materialización concreta de las políticas y los programas
sociales, resaltando a su vez que si dichas intervenciones estatales pueden
generar realmente valor público, mejorará la calidad político institucional
en su conjunto. Se ingresa aquí, una vez más, en el complejo vínculo de
ida y vuelta entre “política” y “políticas”.
En este capítulo se exponen algunos vínculos fundamentales entre
la implementación de intervenciones sociales y cada uno de los conceptos
mencionados, y luego se analizan de modo exploratorio los vínculos más
generales entre la operacionalización concreta de las intervenciones de
carácter público en la “cuestión social” y los temas de orden más general,
lo cual conduce a atender las siguientes preguntas transversales a todo el
El propio Cortázar (2004: 3) señala: “Desde el punto de vista de la implementación de los programas es conveniente distinguir entre aquellos que proveen bienes (obras de infraestructura, alimentos, etc.) o recursos
(transferencias monetarias) y aquellos que proveen servicios (de salud, educación, asistencia legal, etc.)”.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
281
argumento: ¿Qué desafíos y oportunidades le presenta el nuevo escenario
socioeconómico y político institucional a la implementación de políticas
y programas sociales en América Latina? ¿De qué modo y en qué medida
puede la implementación de políticas y programas sociales ayudar a un
mejor desarrollo socioeconómico y a una mayor calidad del entorno político institucional?
La implementación y los alcances
del desarrollo social
La primera idea-fuerza
En América Latina, los alcances de las acciones destinadas al desarrollo social
se encuentran en un proceso de transición, desde las reformas orientadas al
mercado de los servicios universales y de la seguridad social, y de la expansión
de programas focalizados en los más pobres, hacia lentos avances camino a
intervenciones de carácter más integral que materialicen una visión amplia e
inclusiva del desarrollo social. Uno de los temas que acompañan esa transición
es la implementación de las decisiones estatales en materia social, y lo hace
a través de dos senderos que se complementan. Por una parte, es evidente
que lo sucedido con la política social en la etapa de reforma estructural
privilegió la decisión inconsulta y el diseño tecnocrático, en detrimento de
una implementación acorde con las complejidades de lo social, razón por
la cual aún queda mucho camino por recorrer en términos de mejorar la
implementación de aquellos cambios sectoriales y su desarticulada expresión
programática. Por otra, es claro que los renovados desafíos del desarrollo
social latinoamericano en materia no sólo de pobreza por ingreso sino
también de desigualdad, exclusión y temas emergentes, requieren repensar
las estrategias de implementación, que en el futuro estarán más asociadas
a cuestiones transversales que afectan no sólo la dinámica organizacional
sectorial, sino también el propio equilibrio del poder y el sistema de reglas
de juego formales e informales en las que se enmarcan las decisiones y los
diseños a implementar.
282
Fabián Repetto
Los problemas sociales que aquejan a la región, y que como se observará
enseguida no se limitan a la pobreza sino que incluyen también cuestiones
asociadas a la desigualdad, la exclusión y otros fenómenos sustantivos del nuevo
escenario social latinoamericano, interpelan de modo directo y específico a la
política social de los diferentes países. ¿Cuáles han sido las respuestas de estos
últimos 15 años, cuando ya la gran mayoría de dichos problemas estaban
presentes? En América Latina, la agenda de reformas a la institucionalidad y
las políticas sociales entre los años ochenta y la primera mitad de los noventa
quedó en general limitada a un grupo de transformaciones puntuales, guiadas
en lo fundamental por las necesidades de las reformas económicas estructurales, que exigían “señales promercado” también en el campo de las políticas
y los programas sociales. El ejemplo paradigmático fue la privatización de los
fondos de pensiones, aunque también formaron parte del paquete de reformas
estructurales muchas experiencias de descentralización urgidas por las presiones
de eliminar el déficit fiscal de los gobiernos centrales (Repetto 2000).
Sumadas a esas reformas, la exacerbada ilusión en las tecnologías
de focalización como un fin en sí mismo ganó terreno en función de la
prioridad casi exclusiva que tenía la pobreza (medida por ingreso) en la
agenda gubernamental latinoamericana de esa época, no sólo de los países
con un andamiaje tradicional de intervenciones sociales propias del modelo
residual (como los casos paradigmáticos de los países centroamericanos con
la excepción de Costa Rica), sino también de otros países de la región con
una tradición histórica de intervenciones propias del modelo corporativo
de la seguridad social contributiva (tales son los casos de Argentina, Chile y
México, por citar sólo tres ejemplos). Aun con la supervivencia de algunas
políticas universales y de seguridad social, la tendencia dominante hasta
inicios de los años noventa pareció estar asociada a la conformación de lo
que Pérez Baltodano (1997) denominó “política social como alternativa a
la ciudadanía”, la cual se refiere a un tipo de intervención estatal en materia
social que se formula e implementa en ausencia de derechos sociales. Para un análisis de los principales aspectos asociados a la conformación de un modelo centrado en los
pobres, véase Molina (2003).
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
283
Cuando las recomendaciones de reformas estructurales promercado
comenzaban a perder fuerza luego de años de fuerte esplendor, ya hacía
una década que la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social realizada
en Copenhague en 1995 había legitimado en el ámbito internacional la
necesidad de repensar el futuro del bienestar de las sociedades, en particular
de aquellas de los países en vías de desarrollo. Aunque es sabido que por
lo general ese tipo de encuentros no se traducen en acciones concretas, sea
dentro de los propios países, sea en el plano de las relaciones y la cooperación internacional, lo cierto es que las políticas sociales volvieron a cobrar
protagonismo. Así, el desarrollo social (y su alcance), como concepto y
guía de cierto tipo de intervenciones públicas, ganó un lugar en la agenda
latinoamericana. En este sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) definió recientemente, como una de sus estrategias fundamentales,
la estrategia de desarrollo social, indicando que: “No existe consenso sobre
qué incluye el término ‘desarrollo social’. Para los fines de este documento,
el desarrollo social comprende inversiones en capital humano y social para
lograr avances en el bienestar de la población. Incluye acciones en salud
y nutrición, educación, vivienda y mercados de trabajo que amplían las
capacidades y oportunidades de los individuos, así como acciones para
promover la inclusión social y combatir los males sociales, que enriquecen
el tejido social necesario para el desarrollo humano” (BID 2003b: 149).
Como ya se mencionó, la agenda del desarrollo social latinoamericano de inicios del siglo XXI está ingresando lentamente en una etapa de
transición. Por una parte, los actores públicos que tienen algún grado de
protagonismo en este campo (particularmente el Estado, pero también
actores de la sociedad civil, el mercado y el ámbito internacional) todavía
reflejan en su práctica una confianza desmedida en las intervenciones “desde arriba” y poco negociadas, las cuales fueron presentadas, hasta inicios
de los años noventa, como la “receta mágica” para solucionar los graves
problemas sociales de la región. Por otro lado, en el plano de las ideas y
de las recomendaciones de política pública, emergen de modo paulatino
nuevas interpretaciones y sugerencias de cómo generar mayor valor público en materia de calidad de vida de las poblaciones, lo cual conduce a
284
Fabián Repetto
propuestas significativamente más amplias en sus contenidos y alcances
que aquellas de moda en el pasado reciente.
Se trata de una agenda en transición marcada por fuertes tensiones, y cuya próxima dirección estará condicionada por la dinámica del
juego político de las políticas de desarrollo social, proceso asociado de
modo directo a lo que acontezca en los ámbitos de la democracia y del
Estado. Desde una concepción acotada del desarrollo social, abundan los
ejemplos de prácticas concretas de los gobiernos latinoamericanos que
no dedican esfuerzos para mejorar la institucionalidad de las políticas
sociales privatizadas y descentralizadas, y siguen dando prioridad a una
desordenada oferta de programas focalizados en los más pobres. Aunque
se ha comenzado a intentar intervenir con algún grado de integralidad y
perspectiva territorial, prevalece la lógica de lucha contra la pobreza con
programas desvinculados del resto del andamiaje de la política social de
carácter más universal y de la seguridad social. En dirección opuesta, en el
sentido de una concepción amplia del desarrollo social, se van sumando
opiniones calificadas intelectualmente y también de actores relevantes, que
coinciden en que los grandes desafíos del futuro, en términos del desarrollo
social, son la desigualdad, la exclusión y una serie de temas emergentes, y
no solamente la lucha contra la pobreza; a la vez, se reconoce que dichos
fenómenos (una vez más: desigualdad, exclusión y nuevas problemáticas)
requieren intervenciones estatales integrales en el plano de las políticas
sociales, más allá de las características que pueda asumir la oferta de programas focalizados.
Obsérvese más de cerca el escenario social latinoamericano, que en
términos generales muestra una brecha entre la cantidad y la calidad de
la oferta de las intervenciones estatales en materia social, y la magnitud
y las características de los problemas sociales fundamentales que aquejan
a las poblaciones latinoamericanas. El mismo Banco Mundial, hasta hace
poco tiempo defensor a ultranza de las reformas sociales promercado y
las intervenciones puntuales focalizadas en los más pobres, planteó una
relectura de la historia y los desafíos de la región poniendo énfasis en la
desigualdad. Además, la exclusión, como fenómeno multidimensional
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
285
que afecta los patrones mismos de integración social, cobra importancia
y tiende a ocupar un lugar relevante en las agendas gubernamentales
de la región. Otro tanto sucede con una serie de temáticas propias del
nuevo escenario social que afectan de un modo u otro el futuro de las
políticas sociales.
Reconociendo que el desafío de enfrentar la desigualdad en América
Latina está restringido por factores exógenos a la región, Franco (2002) expone una serie de factores propios de la realidad latinoamericana que afectan
negativamente la posibilidad de reducir significativamente la desigualdad,
entre los que destaca que el patrimonio está excesivamente concentrado;
que el escenario demográfico muestra a los hogares de menores ingresos
con más integrantes que los de mayores ingresos; que el déficit de capital
educativo en los sectores que se ubican en lo más bajo de la pirámide social
es muy marcado, y que la densidad ocupacional, es decir, el número de
ocupados en relación con el total de miembros del hogar, explica una parte
importante de la distribución del ingreso entre los hogares. En una línea
similar y atendiendo a las necesidades socioeconómica y política de enfrentar
la desigualdad, el Banco Mundial (2004: 10) afirmó recientemente que “la
velocidad de los posibles cambios varía a través de las dimensiones de la
desigualdad. Esta es intrínsecamente lenta para la educación, y en parte,
como consecuencia, también lo es frente a la inequidad en los ingresos en
general. Sin embargo, el cambio puede ser relativamente rápido en términos de modalidades de prestación de servicios para segmentos específicos
en la distribución del ingreso (incluido el de los más pobres) y, en ciertas
circunstancias, para reducir las desigualdades del poder”.
El tema de la exclusión resulta más elusivo que el de la desigualdad,
pero igualmente algunas aproximaciones ayudan a entender la extensión de
este fenómeno en América Latina. Minujin (1998) resalta dos dimensiones
de este problema: la dimensión socioeconómica, asociada al problema de la
pérdida de importancia del mercado de trabajo asalariado, y la dimensión
sociocultural, vinculada al debilitamiento de las redes institucionales y de
los planes de acción de las personas como sujetos activos y dueños de sus
286
Fabián Repetto
propias vidas. Un funcionario del Banco Mundial destacó recientemente los
avances logrados en cuanto a la conceptualización de la exclusión, en particular, por su potencial de operacionalización. En sus palabras: “El Banco ha
destacado las siguientes cuatro características: la primera es el hecho de que
algunos grupos son excluidos, a través de formas no económicas, del acceso
a los bienes básicos y a los servicios que determinan el capital humano (…).
La segunda característica es el acceso desigual a los mercados de trabajo y a
los mecanismos de protección social de las instituciones tanto formales como
informales. Aun para las personas que se encuentran en niveles de capital
humano y calificación similares parece haber un importante elemento de
discriminación que debemos considerar como parte de lo que uno definiría
como exclusión social, más allá de consideraciones puramente económicas.
La tercera característica se refiere a la exclusión de los mecanismos participativos, mecanismos que por medio de la participación de diversos grupos
sociales afectan el diseño, la implementación y la evaluación de programas
y proyectos del sector público. Finalmente, la cuarta, y la más general de las
características, es la exclusión en el sentido del acceso desigual al ejercicio
completo y a la protección de los derechos políticos y las libertades civiles,
incluyendo la negación de derechos humanos básicos” (Perry 2000).
A la desigualdad y la exclusión se suma una serie de fenómenos sociales
que van cobrando protagonismo en América Latina, todos ellos asociados
de una u otra manera a temas que, aun siendo viejos, están adquiriendo
nuevos significados, dando forma en la región a un escenario social aún
más complejo que en el pasado. Siguiendo a Hardy (2004a), se presentan
brevemente los fenómenos más significativos:
• La coexistencia de una pobreza tradicional con una nueva pobreza
asociada al trabajo y a las desigualdades distributivas que “ataca”
En una perspectiva complementaria, Bustelo (2000: 77) indica: “el concepto de exclusión no es un concepto
absoluto sino relativo en un doble sentido. Por una parte, constituye la contrapartida de la inclusión, es decir
que se está excluido de algo cuya «posesión» implica un sentido de exclusión. Este algo puede significar una
enorme diversidad de situaciones o posesiones materiales y no materiales, como trabajo, familia, educación,
vivienda, afecto, pertenencia comunitaria, etc. (…) Por otra parte, constituye un concepto relativo porque
varía en el tiempo y en el espacio”.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
•
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•
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287
a una población con mayores niveles de escolaridad y mejores
condiciones de vida históricas, pero que en los últimos años ha
visto condicionado su bienestar por la dinámica excluyente del
mercado de trabajo, los bajos ingresos, la regresiva distribución
de los activos y la desprotección en las condiciones laborales.
El aumento de la participación de las mujeres en el mercado de
trabajo no ha sido acompañado por una ruptura de los patrones
socioculturales de discriminación de género, lo que se refleja de
modo significativo en menores niveles de remuneración para las
mujeres; esto resulta aún más preocupante por el aumento de
familias con jefas de hogar.
El envejecimiento de las sociedades, lo cual se asocia en la región a
carencias en la cobertura de salud cuando se trata de enfermedades
catastróficas de los adultos mayores y a la baja cobertura de la
seguridad social, fenómenos que están cambiando aceleradamente
el significado (en algunos países más que en otros, por supuesto)
del papel de la familia y de la comunidad en los patrones básicos
de bienestar individual y colectivo.
El impacto que tiene la masificación de las comunicaciones en
los modelos de aspiraciones de la población, en particular de la
juventud, lo cual ha cambiado el sentido de lo que se entiende
por “necesidades”, y ha aumentado la brecha entre lo que se aspira
como patrón cultural para ser parte de la sociedad y la posibilidad real de acceder a ciertos bienes y servicios; al mismo tiempo,
fenómenos como la brecha digital han segmentado aún más las
sociedades de la región.
La urbanización no planificada o caótica, la cual afecta las relaciones interpersonales, aumenta la demanda de servicios públicos y
difunde una sensación colectiva de inseguridad, en algunos casos
fundamentada en situaciones concretas de violencia pública y
privada.
Finalmente, otra problemática que afecta el futuro de la política
social es el tema de las migraciones, ya no sólo internas en un país,
288
Fabián Repetto
sino hacia nuevos mercados en los países desarrollados, fenómeno
que si bien en el corto plazo provoca un aumento de los recursos
internos de los países expulsores a través de las remesas, a largo
plazo produce importantes pérdidas en términos de capital humano para el país que perdió esa población.
De este nuevo y complejo escenario social de América Latina, de la dinámica del gasto social asociado con los ciclos económicos y de las tendencias
fundamentales del mercado de trabajo durante las últimas dos décadas
resultan dos coordenadas apropiadas para observar los límites y las potencialidades de las respuestas estatales a la “cuestión social” en conformación.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2004)
resalta que en la década de 1990 el gasto social de la región se elevó en promedio un 58% (aun con fuertes disparidades entre países). Parafraseando
a Rey de Marulanda y Guzmán (2003), las explicaciones de los modestos
resultados del gasto social en América Latina, a pesar de su significativo
crecimiento, van desde la naturaleza y la calidad del gasto social, pasando
por el grado de eficacia, eficiencia y sostenibilidad en la entrega de los
servicios públicos, hasta una sugestiva hipótesis, basada principalmente
en la evidencia empírica identificada en las experiencias de los organismos
multilaterales en América Latina, que vincula los problemas creados por
la falta de efectividad de la política social con las severas condiciones de
desigualdad observadas en la región.
Una historia igualmente crítica puede escribirse en torno a la dinámica
del mercado de trabajo. Ocampo y Uthoff (2002: 79) le dan un marco a
la discusión, al afirmar: “La idea de que la combinación de una economía
abierta y una macroeconomía estable –en el sentido limitado en que se
utiliza actualmente este término, es decir, como sinónimo de equilibrio
fiscal y baja inflación– puede impulsar, por sí sola, el crecimiento económico, se ha visto frustrada hasta ahora”. Un informe del BID (2003c) sobre
Este conjunto de fenómenos que expresan el nuevo escenario social latinoamericano coincide en gran parte
con varios de los señalamientos de Franco (2002) en una dirección similar, cuando remarca los temas de
desocupación e informalidad, la pobreza e indigencia y el aumento de la desigualdad del ingreso.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
289
el empleo en América Latina ofrece un panorama desalentador. Además
de reconocer que los mercados laborales de la región presentan graves
problemas, indica algunos rasgos que conviene resaltar: a) el desempleo
ha llegado a su nivel más alto en muchos años y la mejoría salarial que
se experimentó en algunos países ha llevado un ritmo muy lento; b) los
ingresos de muchos trabajadores son demasiado bajos como para permitirles salir de la pobreza; c) la desigualdad laboral, que se sitúa entre las
mayores del mundo, no está mejorando; d) los salarios de los trabajadores
no calificados han disminuido en relación con los de los trabajadores
calificados; e) aunque la posibilidad de perder el empleo es grande, sólo
una minoría decreciente está asegurada contra ese riesgo. ¿Será acaso que
Nun (2001: 294) tiene razón cuando, explorando este tipo de problemas,
señaló: “como no podía ser de otro modo el gran tema sigue siendo la
política y las relaciones de poder”?
Ya iniciado el siglo XXI se han alzado distintas voces para alertar sobre
la necesidad de que los mayores desafíos del futuro desarrollo social en
América Latina sean enfrentados de una manera tal que tenga en cuenta
tanto las lecciones aprendidas de las reformas recientes como la capacidad limitada que tienen estas reformas para cumplir con sus promesas.
El BID, como organismo relevante en la agenda social latinoamericana,
tuvo en cuenta una serie de premisas para estructurar su propia estrategia futura de desarrollo social. Entre dichas premisas se destacan algunas
de gran importancia para el argumento aquí esbozado: a) los obstáculos
para lograr el desarrollo social en la región tienen profundas raíces en
los problemas entrelazados de desigualdad y pobreza estructural; b) las
reformas en salud, educación y vivienda necesitan resolver problemas de
implementación pendientes; c) a pesar de los recientes progresos logrados
en la acción social, los países continúan enfrentando el problema de contar
con soluciones sectoriales específicas, sólo parciales, para dar respuestas
a problemas sociales complejos que tienen múltiples causas, interrelacionadas entre ellas y con consecuencias intergeneracionales; d) la exclusión
social y los males sociales impiden tanto el crecimiento económico como
el bienestar social, por lo que se necesita una acción concertada que tenga
290
Fabián Repetto
en cuenta dimensiones de género, etnia, raza, entre otras, y e) los territorios
con población pobre y excluida requieren esfuerzos más integrados. Puede
extraerse de esta referencia una conclusión: la implementación exitosa de
un programa social no se traduce necesariamente en una buena política
social (BID 2003b).
El primer esbozo de respuesta a esta creciente necesidad de reformular
las estrategias públicas de intervención en materia social parece ser la puesta en marcha de los “programas focalizados integrales”. En esta categoría
caben al menos tres tipos de intervenciones programáticas ampliamente
citados en la bibliografía sobre la gestión social comparada en América
Latina: el Programa Oportunidades de México, antes llamado Progresa; el
Programa Bolsa Familia de Brasil, cuyo origen fue el Programa Bolsa Escola;
y el Programa Chile Solidario. Engel (2004) indica que para concretar las
políticas integrales es necesario emplear estrategias catalizadoras y, desde
el punto de vista de la efectividad, resalta tres tipos: a) las estrategias que
se basan en objetivos y metas pactadas (los ejemplos paradigmáticos son
los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las Estrategias de Reducción de
la Pobreza y las Agendas Sociales); b) las de base territorial, entre las que
destacan las experiencias de Desarrollo Local Integrado y Sustentable, y los
programas de Desarrollo Comunitario, y c) las que se basan en la familia
(entre las que destaca la perspectiva de los Ciclos de Vida y los programas
de Apoyo a la Familia).
Mientras que estos programas y enfoques ganan adeptos en la región,
y sus bondades se difunden en múltiples foros y cooperaciones técnicas (reiterándose el peligro de que sean copiados sin previo análisis en países que no
reúnen las condiciones que los hicieron factibles en sus ámbitos originales),
sigue sin resolverse un interrogante más amplio, propio del nuevo escenario
social latinoamericano: ¿cuándo se concretarán las políticas sociales que
El éxito en la implementación de estos “programas focalizados integrales” no debe llevar a ignorar que en
la mayoría de los países de la región aún subsiste una desarticulada oferta de programas sólo centrada en
la pobreza, que ni siquiera se traduce en una política integral de lucha contra la pobreza (para no hablar de
una política más amplia que también enfrente la desigualdad, la exclusión y otros problemas emergentes). Y,
además, que en los paradigmáticos casos de Brasil, Chile y México es claro que la mejor manera de asegurar
el éxito de la implementación de los programas focalizados (en los tres casos con búsqueda de lo integral) es
trazar sólidos puentes con el resto de la oferta de intervenciones sociales.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
291
enfrenten realmente, junto a otras políticas públicas, las causas básicas de la
desigualdad, la exclusión y otros temas emergentes? Cuando eso efectivamente
suceda, el bienvenido retorno de la preocupación por la implementación
habrá de enfrentar nuevos retos, ya que si bien seguirá siendo importante
mejorar la gestión operativa de intervenciones puntuales, más importante
aún será el esfuerzo de implementación que se requerirá en momentos de
transformaciones profundas en la dinámica global de la política social, entendida esta en sentido amplio y no sólo como lucha contra la pobreza.
Reconociendo que no existen fórmulas mágicas o recetas universales
en materia de implementación, conviene recalcar algo obvio: no es lo mismo
implementar un programa focalizado en la población más pobre que una
política social integral contra la desigualdad, para citar sólo un ejemplo.
Aunque en ambos casos las mejores prácticas gerenciales son una condición necesaria, los recursos fiscales, político institucionales (incluidos los
legales) y organizacionales que se requieren son muy diferentes en uno y
otro caso. ¿Está preparada la tecnología gerencial disponible para enfrentar
los retos mayúsculos que le esperan a América Latina en su difícil tránsito
hacia un desarrollo social amplio e inclusivo? ¿O acaso lo más avanzado
en términos de gerencia social sólo puede abordar los siempre complejos
problemas que se presentan para implementar programas sociales aislados,
en su mayor parte focalizados en los más pobres?
Las preguntas anteriores llevan a resaltar que una concepción más
amplia del desarrollo social, que enfrente realmente los temas de la desigualdad, la exclusión y los problemas emergentes requiere, se quiera o no, un
nuevo mapa de ganadores y perdedores así como una nueva institucionalidad pública, lo que exige prestar atención a la economía política no sólo
de las etapas de decisión y diseño, sino también de la implementación.
Carrillo Flórez (2004: 327) es concluyente a este respecto: “La política
social no puede continuar en su condición lamentable de simple apéndice
de la política económica. Y aunque hoy es evidente que la política social
Grindle (2003) y Nelson (2001) hacen aportes sobre la economía política de las reformas de la política social,
dando particular importancia a su implementación.
292
Fabián Repetto
es consustancial a la democracia, no se lucha sólo contra la desigualdad
con políticas sociales, sino afectando los equilibrios de poder y las reglas
de juego. Esa fue una de las grandes limitaciones del llamado Consenso de
Washington: “no tuvo en cuenta las estructuras del poder político y social
en América Latina”. Esta afirmación conduce de lleno al tema del vínculo
entre la implementación y el sistema democrático.
La implementación y el camino
hacia una democracia de ciudadanos
La segunda idea-fuerza
Luego del agotamiento de las experiencias autoritarias, por lo general dictaduras militares, el régimen político de América Latina transita de una
concepción de la democracia centrada en los procedimientos formales –en
particular los electorales– a una concepción más amplia, en términos de que
la sustancia de las decisiones adoptadas incorporen realmente las necesidades
del conjunto de la población y fortalezcan, en la práctica, el camino hacia
una ciudadanía activa e integral. Uno de los temas que acompañan a esa
transición es la cuestión de la implementación de las decisiones estatales en
materia social, y lo hace siguiendo dos senderos que se complementan. Por
una parte, la creación de un consenso paulatino en torno al potencial de
las prácticas democráticas, según sea su calidad, para redistribuir poder y
afectar capacidades individuales y colectivas, lo que impacta sobre el tipo de
ciudadanía y el entorno político institucional donde se deciden e implementan las políticas y programas sociales. Por otra parte, el reconocimiento cada
vez mayor de que es a través del impacto concreto de la implementación de
políticas públicas –en particular aquellas ligadas al desarrollo social en un
sentido amplio– que se puede mejorar la calidad de la institucionalidad democrática, no sólo en lo que refiere al fortalecimiento de la ciudadanía en sus
A la última parte del argumento de Carrillo Flórez, en el sentido de que el Consenso de Washington “no
tuvo en cuenta las estructuras del poder político y social en América Latina”, se podría responder que sí las
tuvo en cuenta, sólo que trató de modificarlas en favor de elites y minorías.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
293
múltiples expresiones sino también en cuanto al aumento del valor público
para el conjunto de la sociedad.
En el último cuarto de siglo, América Latina ha recorrido de modo masivo
el camino hacia una institucionalidad formalmente democrática, un fenómeno positivo en vista del pasado reciente plagado de dictaduras militares
y regímenes autocráticos. Se trata de un proceso guiado por la ilusión de
recuperar la política como la interpreta Galtung (1998: 222): “La política
es la transformación del conflicto. La buena transformación del conflicto
se basa en empatía con las preocupaciones de todas las partes, es creativa
y no es violenta. La democracia, esa cosa evasiva, aparece afirmando saber
cómo lograr esto”.
¿Cuál es la principal tarea de la democracia para articular los intereses
colectivos en conflicto? “Corresponde a la democracia, y específicamente
a la política democrática, celebrar y promover las disputas y los acuerdos
que tal pluralidad de voces e intereses conlleva. Es por esto también que
la democracia es, y admite ser, un horizonte abierto en el que se juegan
incesantemente las luchas por la definición y la redefinición de derechos
y obligaciones. ¿Cuál es la respuesta a estos problemas, restricciones e
incertidumbres? Simplemente, más democracia. La cuestión crucial es
quién decide, cómo y sobre la base de qué, qué derechos son sancionados
e implementados y con qué intensidad y alcance, mientras otros derechos
no están inscritos en el sistema legal o permanecen como letra muerta”
(PNUD 2004: 68).
En esta línea de razonamiento, el mayor aporte que la democracia
le puede hacer al entorno político institucional de las políticas sociales es
fortalecer, mediante un mayor bienestar, el sistema de derechos, ampliando
por ende los márgenes de la ciudadanía y facilitando así la construcción
de consensos prodemocráticos (Gordon 2002). En una historia reciente
donde la tendencia de las políticas sociales ha sido cristalizar “ciudadanías duales” (Fleury 2000) y “ciudadanías asistidas” (Bustelo 2000), es
pertinente preguntar cuál es el impacto real de las reglas y los mecanismos democráticos en la calidad de vida de los latinoamericanos. Porque,
294
Fabián Repetto
como afirmó Lechner (1995: 175): “(…)las actuales tendencias insinúan
una lección muy simple: es bastante diferente tener democracia a tener
políticas democráticas”.
El derrotero reciente de la democracia latinoamericana muestra
graves problemas cuando se trata de promover el fortalecimiento ciudadano, por ejemplo, a través de políticas públicas concretas como las que se
asocian al campo de las políticas sociales. Una “democracia de ciudadanos”
–nomenclatura que propone el PNUD y que se tomará como propia en
este trabajo– se sustenta en una “ciudadanía integral”, entendida como
el acceso armonioso no sólo a los derechos políticos, sino también a los
derechos cívicos, sociales, económicos y culturales, en cuanto conjunto
indivisible y articulado (PNUD 2004).
La democracia y la ciudadanía están fuertemente emparentadas, no
sólo desde el punto de vista conceptual, sino también en los procesos históricos concretos. Al decir de Güendel (2000: 199), “la ciudadanía activa está
vinculada primordialmente al ejercicio de la libertad en todos los espacios
de la vida social (…). Su ejercicio pleno conduce al reconocimiento y cumplimiento de los derechos sociales, ya que conlleva la participación de la
ciudadanía en los aspectos neurálgicos que inciden en la definición de su
nivel de vida”. Pero hay otra cara de la historia que implica reconocer que
cuando la combinación de las libertades políticas y económicas se expresa
en contextos de pobreza y desigualdad, no necesariamente fortalece un
círculo virtuoso entre democracia y desarrollo (PNUD 2004).
¿Cómo se explica que esta asignatura pendiente de la institucionalidad
democrática no haya podido “aterrizar” plenamente en la consolidación de
una mejor sociedad, a través de intervenciones públicas concretas que fortalezcan los derechos ciudadanos? No hay una explicación única, pero dos
fenómenos parecen estar siempre presentes cuando se ensayan respuestas al
“Mientras que la pertenencia a una comunidad y el reconocimiento de la existencia de una autoridad política que garantiza derechos e impone obligaciones, introduce la cuestión del orden político, la aceptación
de que el ciudadano es un individuo con ‘derecho a tener derechos’ introduce la cuestión de cómo se realiza
la libertad y la igualdad en una comunidad y la cuestión del ‘buen orden’y del cambio político” (Smulovitz
1997: 163).
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
295
respecto. Por un lado, “la captura del proceso político por parte de ciertos
grupos y sectores sociales que orientan la toma de decisiones en beneficio
de ciertos intereses particulares, en detrimento del interés general” (Barreda
y Costafreda 2004: 120); por otro, las posibilidades del ejercicio ciudadano
son contrarrestadas y limitadas por una desigualdad histórica en el acceso
a los bienes sociales básicos: libertades, capacidades, derechos, propiedad,
reconocimiento (Salvat 2004).
De aquí se deriva que las reglas democráticas no pueden, por sí mismas, afectar la redistribución del poder en una sociedad en un momento
determinado. En el caso concreto de América Latina, las estructuras de
desigualdad ya existían cuando se retornó a la formalidad de la democracia
en los años ochenta y aún persisten en medio de la bienvenida rutina del
pluralismo de opiniones y elecciones periódicas. Pero algo sí puede aportar
la democracia, y es que revitaliza el conflicto de intereses, lo encauza y lo
procesa, generando la posibilidad, y solamente la posibilidad, de que no
siempre ganen los mismos. “La democracia implica la certidumbre de las
reglas y la incertidumbre de los resultados” afirmó alguna vez Przeworski
(1995).10
La democracia, como sistema de reglas formales pero también informales, es entonces la plataforma éticamente deseable para que se expresen
las múltiples voces y necesidades. Al respecto, O’Donnell (2003: 114) señala:
“La política, incluso por cierto la política democrática, es tanto conflicto
como consenso. Introducir en la agenda pública temas estrechamente
asociados a las desigualdades sociales existentes, argumentar que ciertas
necesidades son derechos positivos que pueden ser esgrimidos frente al
Estado y a la sociedad y debatir acerca de las prioridades relativas de diferentes tipos de derechos y capacidades, son todos temas conflictivos y lo
son en mayor medida cuanto más desigual es una sociedad y cuanto más
10
Apuntan Barreda y Costafreda (2004: 123-4): “Es evidente que las instituciones políticas de las democracias latinoamericanas han tenido, en general, un débil rendimiento en términos de igualdad. Pero, ¿de qué
instituciones políticas se está hablando? (…) Desde una óptica de igualdad, se pueden diferenciar dos grandes grupos. Por un lado, están las instituciones que regulan la agregación y representación de los diferentes
grupos e intereses sociales en la toma de decisiones políticas. Por otro lado, las instituciones que tratan de
preservar que las decisiones adoptadas favorezcan el interés de todos, y no el de unos pocos”.
296
Fabián Repetto
habituados a sus privilegios están sus sectores y clases dominantes. Esta es
una realidad inevitable, sobre todo en democracias políticas que coexisten
con sociedades sumamente desiguales”.11
La “gobernabilidad democrática” hace referencia a la capacidad de
los sistemas democráticos para aprobar, poner en práctica y mantener las
decisiones necesarias para resolver problemas sociales, resultado de procedimientos democráticos institucionalizados que consideran plenamente
los puntos de vista e intereses de los actores políticos y sociales relevantes
(BID 2003a). Este concepto de gobernabilidad democrática, que recalca la
dependencia mutua entre entorno político y acciones concretas de política
pública, es un puente apropiado para observar desde otra perspectiva lo que
sucede con el vínculo entre democracia e implementación, ahora a través
de los aportes de esta última a la calidad del funcionamiento democrático
latinoamericano. Cabe resaltar dos temas en esa línea argumentativa: por
un lado, la legitimidad sistémica que pueden aportar una política y unos
programas sociales bien implementados, y por el otro, el papel de la participación (¿social? ¿ciudadana?) en la implementación de las intervenciones
públicas asociadas al desarrollo social.
Una implementación apropiada requiere que la política pública goce
de legitimidad al instrumentarse, lo cual se asocia a los aspectos más generales de la institucionalidad democrática, en tanto contexto de la gestión de
políticas y programas sociales con impacto potencial en el fortalecimiento
de la ciudadanía. “Este requerimiento de legitimidad es mayor cuanto más
elevada sea la intención de la política de alterar o establecer restricciones a
los comportamientos de los ciudadanos (…) Esa necesidad de legitimidad
puede hacer recomendable establecer mecanismos para la participación de
los destinatarios” (Martínez Nogueira 1995: 39). En sentido complementario
y en sintonía con una visión de impactos bidireccionales, podría afirmarse
que una implementación apropiada de las políticas públicas puede, a su
11
Afirma Hardy (2004b: 285): “La capacidad de los sistemas democráticos para procesar las demandas, darles
espacio a los diversos intereses y procesar adecuadamente los conflictos que derivan de estos, optando por los
intereses sociales mayoritarios de la ciudadanía, hace la diferencia en la calidad de las políticas sociales”.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
297
vez, ayudar a aumentar la legitimidad de sus ámbitos de decisión y diseño,
fortaleciendo en dicho proceso el sistema democrático.
Bañón y Carrillo (1997: 59-60) siguen esta línea argumentativa: “La
legitimidad del sistema político depende en parte de la administración.
Si bien es cierto que la legitimidad de la administración depende de la
legitimidad del sistema en su conjunto, también es aceptable la proposición contraria (…) Se hace necesaria una administración capaz de dotar
de eficacia al sistema político en el desempeño de sus funciones, ya que
en caso contrario puede contribuir a la crisis de legitimidad del sistema
político (…) Es decir, las políticas públicas son también la política, no se
puede legitimar el ejercicio del poder sin administrar su implantación
material”. El aporte de la implementación de políticas y programas a la
legitimidad del sistema político en su conjunto implica reconocer no sólo
la dimensión técnica de “cómo” hacer las cosas, sino también la dimensión
política de “para qué” (asociado a la deliberación y argumentación política)
se ponen en marcha determinadas decisiones estatales.
Desde esta perspectiva, la legitimidad procedimental (que deriva de los
procedimientos de la institucionalidad formal democrática) y la legitimidad
sustantiva (asociada al apoyo de los gobernados a los gobernantes por el
efecto material y simbólico de las acciones estatales en la vida de aquellos)
son complementarias y no antagónicas, tal como sí sucedió durante décadas
en América Latina en la etapa de centralidad estatal (Cavarozzi 1991). Planteada de este modo, la responsabilidad del alcance y las características del
apoyo ciudadano a la democracia de la región requieren la confluencia de
múltiples aportes, en especial de los dirigentes políticos profesionales (que
encarnan la legitimidad procedimental y tienen la responsabilidad formal
de tomar las decisiones macro de política pública) y de los funcionarios
ligados al quehacer técnico y administrativo, con fuertes responsabilidades en todos los aspectos relacionados con la implementación de aquellas
políticas, en general a través de programas.
El vínculo entre implementación y calidad de la institucionalidad
democrática no se agota en los temas de legitimidad. Como se indicó antes,
otro aspecto a considerar en este punto tiene que ver con los aportes que
298
Fabián Repetto
la participación de las personas en el ámbito de lo público puede hacerle al
sistema de reglas formales e informales asociadas a la democracia. Fleury
(2004: 97) hace una consideración esencial: “El sistema de representación de
base territorial y la competencia electoral son imprescindibles para garantizar
la pluralidad y la representación democrática, pero resultan insuficientes en
función de la desigual distribución de recursos y los mecanismos de exclusión
social (…) Se impone la aparición de nuevas formas y arreglos institucionales que combinen el sistema representativo con la participación directa
de las organizaciones públicas autogestionadas si se ha de transformar a las
sociedades donde la estructura de poder se caracteriza por la centralidad, la
inequidad y la exclusión”. La democracia deliberativa ha ido cobrando fuerza
en este debate, precisamente por la necesidad de articular múltiples fuentes
políticas de agregación de intereses en la gestión de lo público.12
Este fenómeno tiene dos aspectos a considerar. Por una parte, y
tal como quedó indicado antes, la democracia genera las estructuras de
oportunidades para una mayor participación de la población, un hecho
que se ha potenciado con singular fuerza en las últimas dos décadas en el
ámbito de los programas sociales. Por otra parte, parafraseando a aquel
revolucionario ruso y dando cuenta del singular protagonismo que ha cobrado un nuevo actor en el mapa político latinoamericano, esta situación
podría sintetizarse con una breve frase: “Todo el poder a las ONG”. Ahora
bien, al aproximar esta discusión a la problemática del desarrollo social
y su alcance, ¿se hace referencia a lo mismo cuando se plantean hipótesis
sobre una participación (potencial) de la ciudadanía en la definición de
las grandes prioridades de política pública13 y una (real) participación de
los beneficiarios en los programas sociales focalizados?14
Más que proporcionar una respuesta terminante a este interrogante,
de lo que se trata es de llamar la atención sobre los efectos concretos de la
12
Para una reflexión sobre el papel de la participación en las decisiones gubernamentales, véase Fung y
Wrigth (2003).
13
Hay algunas experiencias concretas de democracia deliberativa con impactos en la gestión pública, como
es el caso, citado hasta el exceso, del Presupuesto Participativo en Porto Alegre.
14
Sobre esto abundan ejemplos sólidamente documentados, como lo testifica el abundante acervo de “buenas
prácticas” que se difunden rápidamente por la región, a veces propuestas como un “nuevo recetario”.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
299
participación en las políticas y los programas sociales, particularmente en la
etapa de implementación. Una posición al respecto es la de Cunill Grau (2004:
61): “(…)en vez de cuánta participación social existe, puede ser importante
la modalidad que reviste a fin de potenciar su contribución a la eficiencia
y la democracia de la política social, y al fortalecimiento de la organización
social”. Otra posición, no necesariamente antagónica, es la de Cortázar (2004:
40): “Así, para personas y colectividades relegadas que nunca o muy pocas
veces han tenido la oportunidad de ejercer sus derechos ciudadanos, obtener
reconocimiento como coproductores de los servicios sociales y participar en
su gestión puede significar un importante avance en términos del ejercicio
efectivo de derechos y de la participación en la vida colectiva (…) Evidentemente, será importante poner las condiciones para que dicho papel se
proyecte progresivamente hacia un papel de ciudadanía plena”.
Rothstein (1998) resalta la importancia de garantizar a los ciudadanos
el derecho a elegir entre diferentes prestadores de servicios, pero indica a la
vez que las organizaciones prestadoras de servicios públicos (por ejemplo
los sociales) deben cumplir dos condiciones básicas: aceptar ciertas normas de calidad decididas centralmente y no hacer discriminaciones en la
admisión de los usuarios. Esto permitiría a los ciudadanos “administrar
desde abajo”, al ejercer ellos mismos su derecho a elegir el proveedor de
los servicios.15
A su vez, Cunill Grau (1999: 1) da cuenta de los límites de la primera
etapa de la reforma de los servicios sociales, indicando que en los años noventa se abrieron nuevas oportunidades para repensar las transformaciones
de las intervenciones públicas en materia social, en tanto se enmarque a
las mismas “en el proceso de construcción de la ciudadanía, teniendo en
cuenta, a su vez, las nuevas condiciones sociales, políticas e ideológicas en
que el referido proceso se desenvuelve, sobre todo en América Latina”.
Para cerrar esta sección se retoma la problemática del poder y sus vínculos con la implementación de políticas y programas sociales. Ya se señaló
15
Cortázar (2004: 31) indica que “(…)la experiencia de interacción y coproducción entre proveedores y
usuarios es fundamental para comprender y mejorar la implementación de los programas que proveen servicios sociales”.
300
Fabián Repetto
en su momento que, para lograr un desarrollo social inclusivo acorde a los
desafíos del actual escenario social latinoamericano, es menester superar
la ilusión de que si los programas focalizados –aun los integrales– están
bien gerenciados, pueden ser la “llave maestra” para resolver por sí solos
los males sociales de la región.
Es hora de reconocer que la historia reciente de la democracia en esta
parte del mundo ha dejado mucho que desear, sobre todo si se la observa
desde el prisma de la redefinición del mapa de actores sociopolíticos capaces
de utilizar sus recursos de poder y las reglas del juego democrático para actuar,
a través de decisiones implementadas apropiadamente, a favor de los intereses
mayoritarios. Ahora bien, si la “política” no contribuyó fuertemente a generar
políticas públicas inclusivas, ¿qué han hecho los programas sociales (algunos con
activa participación social) para modificar, en favor de los grupos más afectados,
las relaciones de poder que se ponen de manifiesto en el juego democrático
al momento de definir las problemáticas públicas más relevantes, entre ellas
el propio alcance del desarrollo social? Afrontando este último interrogante,
podría afirmarse que la participación de la población en los programas sociales,
especialmente la participación de quienes reciben sus beneficios, ha ayudado a
una mejor implementación de estas intervenciones estatales al tornarlas más
transparentes y hacer que se impusieran mayores controles, y a veces incluso
más innovadores. Pero poco ha aportado al cambio significativo de las relaciones
de poder, entre otras razones porque en la abrumadora mayoría de los casos
no se trata de una participación que afecte la estructura de derechos (más allá
de que a los beneficiarios de estos programas sí se los recargue de obligaciones
bajo el lema de la “corresponsabilidad”).
En síntesis, los esfuerzos para gerenciar mejor la implementación de
los programas sociales tienen gran potencial para aumentar las capacidades
administrativas estatales en el ámbito de lo social, ayudando así a enfrentar
una de las grandes asignaturas pendientes de las dos últimas décadas llenas
de reformas parciales. Pero si en la acción concreta en materia social no
se transforman las relaciones asimétricas de poder derivadas del ajuste
estructural, expresando en la implementación niveles más significativos de
capacidad política, poco será el aporte de las buenas prácticas gerenciales
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
301
al objetivo de ampliar las fronteras del desarrollo social. Este punto lleva
al tema de las capacidades estatales.
La implementación y el fortalecimiento
de la capacidad estatal
La tercera idea-fuerza
En América Latina, en lo referente al papel del Estado y sus condiciones para
decidir e implementar políticas públicas, se transita del ataque sistemático
e intencionado de la coalición defensora del mercado que buscaba destruir
sus mecanismos e instrumentos de incidencia en la vida económica y social,
a un débil consenso sobre la necesidad de que el Estado recupere sus capacidades de gestión para promover un desarrollo social más inclusivo. Uno de
los temas que acompañan esa transición es la cuestión de la implementación
de las decisiones estatales en materia social, y también lo hace siguiendo dos
senderos que se complementan. Por un lado, el reconocimiento cada vez mayor
de que las capacidades administrativas y las capacidades políticas son, cada
una por su lado, “condición necesaria” pero no “condición suficiente” para
lograr que las decisiones estatales se materialicen en la práctica, razón por la
cual se requiere una combinación virtuosa de ambas en las diferentes áreas de
la gestión pública. Por el otro, la necesidad de concebir a la implementación
como un proceso en el cual se cristalizan, al mismo tiempo, el “cómo” se lleva
adelante la decisión y el “para qué” de esta, proceso que a su vez habrá de
afectar los grados de capacidad estatal en distintas áreas de la gestión pública,
un efecto imposible de conocer sólo observando la decisión y el diseño.
La crisis que durante los años setenta afectó al Estado en América Latina, como
aparato organizacional pero también en tanto relación social, dejó en evidencia
el corolario de una larga cadena de problemas no resueltos. Aun cuando en una
primera etapa de la segunda posguerra (desde mediados de los años cuarenta
hasta los sesenta), la combinación entre políticas sociales activas, en general asociadas a la seguridad social contributiva, y al intervencionismo del sector público
302
Fabián Repetto
en la dinámica de los mercados, fomentó la integración social y el crecimiento,
el paso de los años mostró los límites de estas estrategias. Las recurrentes crisis
fiscales y de balanza de pagos, así como una dificultad intrínseca para implementar políticas y programas sociales que promovieran la equidad de un modo
realmente universal, fueron rasgos notables del desmonte de la estructura de lo
que dio en llamarse “matriz Estado-céntrica” (Cavarozzi 1991).
Si esta visión de la problemática del Estado en el marco de una ya deteriorada fórmula sociopolítica generada luego de la segunda guerra mundial
es pertinente para entender el escenario de finales de los años setenta, cabe
resaltar que las propuestas de la década siguiente e inicios de los años noventa
para transformar el Estado bajo los parámetros del llamado Consenso de
Washington poco aportaron a una mejor solución, si por esta se entiende
lograr un Estado que, asociado a una democracia que promueva la ciudadanía
integral y tenga capacidad para contribuir a un desarrollo social inclusivo
en el marco de una economía de mercado.
Una crítica certera a la primera etapa de reformas estatales en la región,
emparentada con los ajustes estatales, es la de Lechner (1995: 174): “Gran
parte de los países latinoamericanos ha realizado en mayor o menor medida
una profunda reforma del Estado en los últimos años. Las medidas lograron
avances importantes en reducir la actividad empresarial del Estado, disminuir
la administración pública y modernizar el marco institucional. No obstante,
es un proceso inconcluso por su enfoque unilateral. Frecuentemente las reformas tuvieron como único propósito incrementar la eficiencia del Estado
en función de la economía capitalista de mercado; carecieron, pues, de una
comprensión cabal del Estado y no tomaron en cuenta ni las diferentes funciones que este cumple en la producción y reproducción del orden social ni,
a la inversa, las profundas transformaciones del orden existente y su impacto
en las coordenadas básicas de la acción estatal”.16
16
En una línea complementaria se debe interpretar el aporte del PNUD (2004: 187): “Un Estado para la
democracia busca igualar la aplicación de derechos y deberes, lo cual –inexorablemente– modifica las relaciones de poder, en particular en regiones como América Latina, donde la fuerte concentración de ingresos
lleva a la concentración del poder (…) En muchos casos, los Estados latinoamericanos han perdido capacidad
como centro de la toma de decisiones legítimas, eficaces y eficientes, orientadas a resolver los problemas que
las sociedades reconocen como relevantes”.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
303
Esta etapa inicial de la reforma estatal estuvo guiada por modas
académicas y políticas ilusionadas con la idea de un “Estado mínimo”,
lo cual conducía a fomentar el creciente desprestigio del aparato técnico
burocrático del sector público, así como a debilitar el propio papel político
de la autoridad estatal. Las ideas dominantes se sintetizaban en la máxima
“el Estado como problema” (sobre este punto llamó la atención Evans
1996), la cual influyó no sólo en las elites dirigentes de vastas regiones
del mundo, sino también en la opinión pública, en particular en América
Latina. En la formulación de su estrategia de modernización del Estado,
el BID (2003b: 118) remarca: “La relación del Estado, tanto con los ciudadanos como con los mercados, está condicionada por la capacidad de
la administración pública para la elaboración e implantación de políticas
públicas. En este ámbito, las reformas de las administraciones públicas
en las últimas dos décadas se han realizado, en general, bajo los apremios
de crisis fiscales severas y de choques externos recurrentes. Más que de
reformas de las administraciones, se puede hablar de consecuencias administrativas del ajuste fiscal, cuyo efecto ha sido la reducción del aparato
administrativo del Estado en la mayoría de los países”.
Esta despreocupación por la gestión operativa en las políticas de
ajuste estructural obedece a las características de la denominada “primera
generación de reformas”, en tanto que esta se caracterizó por decisiones
macro relativamente fáciles de implementar en el contexto político, ideológico y organizacional en que se produjo esa ruptura con el pasado. Pero
el retorno de la preocupación por la capacidad del Estado no tardó en
llegar, debido a las notorias dificultades del mercado para generar por sí
mismo desarrollo tanto económico como social, y a las nuevas complejidades para decidir e implementar reformas más complejas (como algunas
ligadas a la política social en sentido amplio). Lentamente, aunque bajo
un nuevo concepto, volvió a escena la idea del “Estado como solución”
(Evans 1996).
Pero, ¿capacidad para qué? Al concentrar su atención en los problemas de conducción política, Lechner (1995: 164 y ss.) afirmó: “La
capacidad conductora consiste (…) en el poder del Estado de coordinar
304
Fabián Repetto
las fuerzas sociales en torno a una perspectiva de desarrollo. Remite,
pues, a la decisión política acerca de los objetivos sociales y al diseño de
estrategias consistentes con tales fines (…) Se trata de saber qué pretensiones de conducción son razonables y con qué recursos cuenta –o puede
crear– el Estado en las circunstancias actuales”. Aunque este enfoque es
sugerente desde el prisma de la conducción política, no debe perderse
de vista que la misma puede seguir diversas direcciones, no siempre
conducentes a la generación de valor público mediante un desarrollo
inclusivo que afecte positivamente al conjunto de la sociedad. En América
Latina abundan los ejemplos de elites que utilizaron la capacidad estatal
para profundizar las desigualdades sociales, aumentando en el proceso
los fenómenos de exclusión. Por ende, la dirección de la acción estatal,
materializada en la implementación de políticas y programas, debe analizarse prestando atención a sus efectos y a su impacto sobre la calidad
de vida de la población, así como en lo referente a la distribución global
de activos y oportunidades.
Rothstein (1998) señaló que la capacidad del Estado se ve afectada,
al menos, por los siguientes factores: el grado de incertidumbre de sus
intervenciones concretas de política pública, la dificultad para conformar
organizaciones adaptables y abiertas al aprendizaje de tal modo que puedan enfrentar esa incertidumbre, y la compleja tarea de aplicar, durante
la implementación, medidas para ganar legitimidad. Esta combinación de
factores refuerza la idea acerca de que la capacidad estatal no está dada ni
se construye de una vez y para siempre (Repetto 2004), sino que requiere
una construcción permanente que afecta a las instancias gubernamentales
que buscan incidir en las diversas etapas asociadas al vínculo entre los
problemas y las políticas públicas, lo que incluye, por supuesto, la implementación de políticas y programas sociales.
Para poder avanzar hacia grados relevantes de capacidad estatal, es
preciso aunar dos subtipos de capacidades: la administrativa y la política, lo
cual implica entender que el Estado es más que un aparato burocrático, siendo
también la arena política –en consonancia con el régimen político– en que
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
305
se procesan los intereses y las ideologías internas y externas al entramado
organizacional estatal.
Según Rothstein (1998), las preguntas sobre qué es y qué debe ser la
gestión pública convergen en el diseño de las instituciones políticas, en particular aquellas destinadas a la implementación de las políticas públicas. Por
ello, aun las intervenciones estatales decididas y bien diseñadas pueden ser
objeto de rechazo general si los ciudadanos consideran que el Estado es un
organismo corrupto, que dilapida recursos o que está mal administrado. Por
ende, si la confianza de los ciudadanos en las organizaciones responsables de
la implementación es baja o inexistente, es muy probable que la implementación fracase. En tal sentido, cuando se introducen cambios en las políticas
y los programas sociales que luego deberán ponerse en marcha, es pertinente
seguir la advertencia de Nelson (2001: 18): “La primera tarea –principalmente
técnica y administrativa, pero con implicancias políticas extremadamente
importantes– es administrar la introducción de cambios de manera que se
minimicen confusión, incertidumbre y demoras en la comunicación, generación de flujos financieros, etc. Los enemigos de la reforma están al acecho
para utilizar cualquier problema como evidencia de que las reformas están
mal manejadas y no son operables”.
¿Qué se entiende aquí por “capacidad administrativa”? Una revisión
reciente de la bibliografía especializada (Repetto 2004) permite señalar algunos
rasgos de ella. Algunos enfoques analíticos tienden a identificar la capacidad
administrativa con la organización estatal y las características de sus equipos
técnico-burocráticos. En esa dirección, Sikkink (1993) la entiende como la
eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos
oficiales, resaltando para ello los factores organizativos y de procedimiento
relacionados con los recursos humanos, los cuales regulan aspectos tales
como el reclutamiento, la promoción, los salarios y el escalafón. Por su parte,
Grindle (1997) resalta la importancia del desarrollo de los recursos humanos
y del aparato organizacional estatal. En esa misma línea argumentativa, Evans
(1996) define lo que llama “coherencia interna”, enfatizando que para lograr la
eficacia burocrática resulta decisiva la concentración de expertos, a través del
306
Fabián Repetto
reclutamiento basado en el mérito y la oferta de oportunidades para obtener
promociones y ascensos en una carrera profesional de largo plazo.17
Tomando en cuenta que los funcionarios elegidos tienen un control
limitado sobre la sustancia real de las políticas públicas (lo que ha dado lugar
a una importante discusión sobre los problemas entre principal y agentes),
hay que reconocer que el personal responsable de la implementación tiene
en la práctica amplios márgenes de maniobra para operar según las situaciones contextuales específicas. Este fenómeno se asocia de modo crítico
a la administración de la intervención estatal, en tanto las características
organizacionales que se requieren no podrán resultar homogéneas en todas
las áreas de acción estatal. Los rasgos de las tareas a realizar y los grados
de incertidumbre que deban manejarse, entre otros factores, condicionan
el diseño y la capacidad organizacional requerida para implementar las
intervenciones estatales (Rothstein 1998). Con la crisis del “recetario puro
del Consenso de Washington”, la novedad de los últimos años es que se ha
hecho posible pensar en entramados administrativos híbridos, que combinen prácticas gerenciales, mecanismos renovados del enfoque weberiano y
control democrático (Evans 2003). En consecuencia, las formas y estrategias
a través de las cuales se fortalecerá la capacidad administrativa de las áreas
sociales variarán según las distintas características, objetivos y propósitos
de las políticas y los programas.
¿Cuál es el enfoque que se subraya de “capacidad política”? Se
interpreta como la capacidad de los gobernantes para “problematizar”
las demandas de los grupos mayoritarios de la población, tomando
decisiones que representen los intereses e ideologías de los mismos
(más allá de la dotación de recursos que estos puedan movilizar en la
esfera pública) y, sobre todo, plasmando esas demandas y necesidades
17
Con argumentos similares, el Banco Mundial ha comenzado a reconocer la importancia de contar con un
aparato estatal de calidad para enfrentar los desafíos emergentes en una etapa de profundos cambios políticos,
socioeconómicos y culturales de escala global. En ese marco se inscribe su informe de 1997 (Banco Mundial
1997), que plantea cuatro ejes para construir lo que denominan “un mejor sector público”: a) promoción de una
capacidad central para formular y coordinar políticas públicas; b) promoción de sistemas eficientes y efectivos
de provisión de servicios; c) lucha contra la corrupción, vía menor regulación, mayor transparencia y mejor
supervisión, y d) creación de incentivos para motivar al personal y hacer posible el trabajo en equipo.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
307
en la implementación de políticas y programas públicos concretos, por
ejemplo los de índole social. La pregunta acerca de quiénes expresan y
materializan esa capacidad política revitaliza el papel que desempeñan
tanto las elites estatales que encarnan el gobierno de la “cosa pública”,
como los propios responsables directos de la implementación de las
decisiones de los gobernantes.
Para examinar estos fenómenos que constituyen el núcleo fundamental
del alcance de la capacidad política en ámbitos concretos de la intervención
estatal, vale recurrir al concepto de “reformista progresista” (Repetto 2001):
un individuo o un colectivo que dispone de recursos que lo convierten en
actor político relevante y que puede actuar en la esfera pública a lo largo
del ciclo de las políticas públicas en favor de grupos y sectores que, por sí
mismos, no están en condiciones de hacerlo. Esto implicaría robustecer la
capacidad política sistémica, por lo cual, al mismo tiempo que permitiría
implementar políticas y programas sociales inclusivos, habría de ayudar
a mejorar y fortalecer la capacidad estatal.
El modo en que la combinación de capacidades administrativas y
políticas se expresa en las políticas y los programas estatales, se materializa al momento de la implementación. Aun cuando todas las etapas
por las que suelen atravesar las políticas públicas son relevantes, en la
implementación se expresa finalmente el grado y el ejercicio característico
de la capacidad estatal, entendida como conducción política gestionada
con el apoyo de prácticas administrativas. En esta fase se observa clara
y simultáneamente “cómo” se hacen las cosas y “para qué”. Al respecto,
Martínez Nogueira (1995) indica que la implementación es la esencia de
la política pública, puesto que determina el sentido de la intervención
estatal, ya que del modo en que esta se implemente dependerá el impacto
en la sociedad.
En consecuencia, puede afirmarse que la implementación tiene un
enorme potencial para aumentar, mediante procesos y resultados concretos,
la capacidad estatal, bien sea administrativa o política. Sojo (2000) recalca
la necesidad de establecer prioridades para superar las brechas entre las
demandas sociales que se hacen al Estado y su capacidad real de ejecución,
308
Fabián Repetto
y propone una “estrategia expansiva” que cubra un amplio espectro de
acciones en el ámbito de la gestión para optimizar el uso de los recursos.
Cortázar (2004: 3) examina los posibles aportes de la implementación al
desarrollo de capacidades estatales y señala que “...las actividades de gestión
operativa y de control de gestión pueden, bajo determinadas condiciones,
contribuir sustancialmente a la generación de capacidades organizacionales que forman parte del acervo de capacidades estatales para ejecutar
políticas públicas”.18
Si la expresión más relevante de la capacidad estatal son las políticas públicas (y sus programas), y su implementación es la etapa propicia
para fortalecer el propio accionar del Estado, hay que reconocer que la
mejora de las capacidades administrativas no es suficiente. ¿Puede acaso
la implementación fortalecer también las capacidades políticas del modo
en que han sido caracterizadas? Algunos atributos de “cómo” se implementan las políticas y los programas sociales (por ejemplo, cuestiones tales
como coordinación, flexibilidad, innovación, sostenibilidad, capacidad de
evaluación, eficiencia, eficacia y transparencia)19 pueden ayudar a crear
y/o fortalecer los instrumentos y mecanismos de carácter organizacional
burocrático. Además, puesto que la separación entre lo administrativo y
lo político es más bien artificial, puede afirmarse que cada uno de estos
atributos está asociado a ciertos aspectos que podrían contribuir a mejorar
las capacidades políticas del Estado.
Para cerrar esta sección se reflexionará sobre el vínculo entre implementación y distribución del poder, ahora desde el punto de vista de la
18
Cuando de lo que se trata es de redefinir la institucionalidad estatal en materia social, y el modo en que la
implementación de políticas y programas sociales se inserta en esa transición, es pertinente hacer un llamado
de atención sobre la desmedida confianza que aún persiste en cuestiones como la gestión por proyectos o la
creación de “burocracias paralelas”. En torno al primer aspecto, Martínez Nogueira (2002: 199) señala: “La
gestión por proyectos debe ser pensada y redefinida conforme a sus contribuciones a la creación de esta nueva
institucionalidad y a la vigencia de esta cultura del servicio público, sustentada en capacidades para la negociación, en la disponibilidad de capacidades técnicas y en la comprensión adecuada de su significación política”. En
cuanto a las ilusiones ligadas a los potenciales aportes que podría hacer a la gestión pública un grupo de gerentes
sin compromiso de largo plazo con el Estado, no está de más señalar que esas expectativas no se han cumplido
en una gran mayoría de los casos, entre otros factores porque se trataba de recursos humanos cuyos incentivos
salariales estaban directamente asociados a proyectos de financiamiento externo, de por sí finitos.
19
Para un análisis detallado de estos y otros atributos de la capacidad estatal, asociados a la política social,
véase Repetto (2004).
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
309
capacidad estatal. De acuerdo con lo indicado, mejorar el “cómo” se hacen
las cosas, es decir implementar mejor, fortalece la capacidad administrativa, e incluso puede ayudar a elevar la capacidad política de las instancias
estatales responsables de las políticas y los programas en cuestión. Es más
difícil que a través de la implementación, por sus propios medios, pueda
afectarse el “para qué” de una intervención estatal. A manera de ejemplo, el
valor público primordial aquí resaltado, es decir el logro de un desarrollo
social capaz de responder de modo inclusivo a los grandes desafíos sociales que hoy enfrenta América Latina, requiere más habilidades y prácticas
gerenciales, pero también otra distribución de los recursos de poder fundamentales. Y estos rara vez se pueden afectar de modo significativo en la
etapa de implementación, aunque en esta fase se ponen en funcionamiento
conflictos y acciones de índole esencialmente político.
Notas finales: la implementación como diálogo
entre lo gerencial y lo político
Para concluir conviene retomar las dos preguntas iniciales. ¿Qué desafíos
y oportunidades le presenta el nuevo escenario socioeconómico y político
institucional a la implementación de políticas y programas sociales en
América Latina? ¿De qué modo y en qué medida puede la implementación
de políticas y programas sociales ayudar a un mejor desarrollo socioeconómico y a una mayor calidad del entorno político institucional?
Es importante señalar que el éxito de la implementación de políticas
y programas sociales (o, mejor dicho, el aumento de las posibilidades de
una implementación que genere un valor público significativo) está condicionado por la economía política del proceso. Esto implica tener siempre
presente el mapa de jugadores involucrados, sus intereses e ideologías y sus
dotaciones de recursos relevantes, a la vez que atender a la institucionalidad
que da marco a la implementación, sea en el plano de las reglas formales
o en el de las informales. Así, mientras las características que asume el
desarrollo social están ligadas a los rasgos del sistema democrático y del
accionar estatal, la implementación de las intervenciones públicas en materia
310
Fabián Repetto
social puede afectar no sólo el alcance del desarrollo social sino también
la calidad democrática y los grados de capacidad estatal.
El modo en que se desenvuelva la transición asociada al desarrollo
social de la región no habrá de estar limitado al encierro en sus propios
temas, en una especie de círculo que tenga como fórmula algo semejante
a “ciertos problemas sociales, ciertas políticas y programas sociales”. El
alcance futuro de las intervenciones estatales para enfrentar los problemas
sustantivos de la nueva cuestión social (que combina de modos diversos
cuestiones de pobreza, desigualdad, exclusión y otras temáticas emergentes), estará fuertemente asociado a la trayectoria de la dinámica política
latinoamericana. ¿Acaso la política lo puede todo? Obviamente no, en tanto
el escenario internacional y las trayectorias macroeconómicas también
afectarán de muy diversas maneras lo que suceda con el desarrollo social
de los países del área. Pero dada la abundante reflexión y la especulación
sobre el vínculo entre desarrollo social y apertura de los mercados, la
integración económica y el precio relativo de los factores de producción
(por citar sólo tres ejemplos), resultaba pertinente rejerarquizar aquí el
papel de la política.
Lo que se ha pretendido señalar, simplemente, es que lo que suceda
en el futuro con la democracia y el Estado en América Latina afectará la
calidad de vida de la población. Y como el impacto de la gestión pública
sobre las personas no depende tanto de decisiones formales y prolijos
diseños, sino de la implementación concreta de políticas y programas,
también se ha afirmado que la institucionalidad política (y en particular
las relaciones de poder, de origen socioeconómico, que le son propias)
condiciona lo que puede o no puede hacerse en la implementación de esas
decisiones y diseños. Por ello, también debe reconocerse que la vigencia de
reglas democráticas en el plano del régimen político y del Estado brinda
mayores oportunidades para transformar, a través de la implementación
de las políticas públicas, aquellos márgenes de factibilidad respecto de qué
se puede hacer en materia de desarrollo social.
Esta última aseveración implica reconocer, una vez más, que la etapa
de la implementación tiene dos grandes potencialidades. Puede ayudar a
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
311
mejorar las tecnologías y los instrumentos de intervención ante los problemas sociales, generando así aprendizaje de mucha utilidad en el caso
hipotético de que América Latina logre avanzar hacia el desafío de enfrentar los males más graves (y, por ende, más difíciles de resolver). También
contribuye, aunque de un modo modesto, a involucrar a las personas en
la satisfacción de sus propias necesidades, generando gérmenes de organización social que, potencialmente, pueden devenir en algún grado de
incidencia política.
Esto lleva a concluir que la implementación es, al mismo tiempo, un
proceso que articula fuertemente lo técnico y lo político. Lo técnico, porque
requiere prácticas y herramientas gerenciales basadas en conocimiento
experto ya probado en la práctica, de modo tal que tiene el potencial para
nutrir la capacidad burocrática organizacional del Estado. Lo político,
porque en los momentos post-decisorios (aquellos que siguen al momento
formal en el que se decide una política pública, por ejemplo la fase de
implementación) también surgen conflictos de intereses, cuya resolución
requiere articular posiciones a través de la acción política. Nunca está de
más recordar que la política no termina en el momento de decidir y que la
administración tampoco empieza luego de la decisión. Por ello, la mejoría
de la calidad democrática y el aumento de la capacidad estatal (en tanto
condiciones necesarias para afrontar los desafíos sustantivos del desarrollo
social latinoamericano) pueden beneficiarse, potencialmente, de programas
y políticas sociales apropiadamente implementados.
Ante los problemas estructurales y las urgencias sociales que aquejan a
América Latina, es inadmisible olvidar la importancia de la implementación
de programas y políticas sociales. Confiar en que unas buenas prácticas
de gestión estratégica, aplicadas con control y calidad durante la puesta
en marcha de los programas, solucionarán por sí mismas los males de la
región, es caer en la trampa de la “ilusión gerencialista”. Prestar atención
exclusiva a las luchas de intereses y a las tácticas de los actores involucrados
en la definición del alcance del desarrollo social, con su correspondiente
movilización de recursos de diverso tipo tendiente a ejercer influencia en
los ámbitos del régimen político y el Estado, es caer en la trampa de la
312
Fabián Repetto
“ilusión politológica”. Desde una posición centrada en los temas del poder
y sus efectos, este capítulo se propuso tender puentes para evitar ambas
trampas y aquel olvido.
Una mirada política de la implementación y el desarrollo social…
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A c e r c a d e l o s au t o r e s
Juan Carlos Cortázar Velarde
Nacido en Perú, es licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad
Católica del Perú y cuenta con un master en Gestión y Políticas Públicas por
la Universidad de Chile y un PhD(c) en Gerencia por la London School of
Economics and Political Science. Actualmente trabaja como especialista en
Modernización del Estado en el Departamento Regional de Operaciones 1
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Fue profesor del Instituto
Interamericano de Desarrollo Social (INDES) y del Departamento de Ciencias
Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha ocupado cargos
gerenciales en el sector público peruano y ha sido consultor en diversos
países de la región en programas de reforma de instituciones públicas, modernización de la administración tributaria y políticas sociales. Ha publicado
artículos sobre reforma del Estado, políticas sociales, políticas de juventud
y metodología de la investigación en Ciencias Sociales.
Teléfono: 1-202-623-2624
E-mail: [email protected]
Francisco Gaetani
De nacionalidad brasileña, cuenta con un MSc en Política y Administración
Pública y un PhD en Gobierno por la London School of Economics and
Political Science. Actualmente se desempeña como coordinador de proyectos
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Brasil.
Fue director de formación de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) y director de la Escuela de Gobierno Fundación João Pinheiro,
en Minas Gerais, Brasil. Tiene grados de especialización en Planificación
Local (Instituto Brasileiro de Administração Municipal), Administración
320
Acerca de los autores
de Negocios (IEAD/UFRJ) y Gerencia Pública (ENAP). Es un funcionario
federal destacado del PNUD. También enseña en la ENAP y en la Universidad Católica de Minas Gerais. Ha trabajado a nivel estadual en áreas
como desarrollo regional, políticas sociales y planificación académica.
Ha publicado artículos sobre las reformas de las políticas públicas y sobre
políticas sociales y política pública.
Teléfono: 55-61-3038-9108
E-mail: [email protected]
Roberto Martínez Nogueira
Nacido en Argentina, tiene un Master of Arts y un PhD en Administración
en Cornell Univesity. Se graduó en la Universidad de Buenos Aires y tiene
estudios de posgrado en la Escuela Nacional de Administración Pública
de España y en las Universidades de Colorado y Michigan de Estados
Unidos. Es profesor de las universidades de Buenos Aires y San Andrés en
Argentina, director del Grupo CEO y presidente de Fortalecimiento de
la Organización y Gestión Económica y Social (FORGES). Se ha desempeñado como consultor de organismos internacionales como el BID, el
Banco Mundial, el PNUD, la FAO y el IICA en cuestiones vinculadas a la
reforma institucional y la modernización de la gestión pública en países
de América Latina y África. Ha ocupado cargos de conducción en temas
vinculados a la planificación económica y social y a las políticas sociales en
Argentina. Lleva publicados numerosos artículos y 17 libros sobre temas
de su especialidad.
Teléfono: 54-11-4331-0035
E mail: [email protected]
Francisco Mezones
Nacido en Venezuela, tiene un master en Ciencia Política por la Universidad Simón Bolívar y un MBA por el Instituto de Estudios Superiores de
Administración (IESA), ambos realizados en Venezuela. Actualmente es
Acerca de los autores
321
consultor de organismos internacionales en el área de capacitación gerencial. Entre 2003 y 2006 fue consultor docente del BID para el Programa
Nacional INDES en Guatemala. Ha ocupado diversos cargos gerenciales
en la administración pública de Venezuela y ha sido docente en universidades de su país. Ha publicado artículos sobre gerencia de políticas y
programas sociales.
Teléfono: 58-212-762-7056
E-mail: [email protected]
Fabián Repetto
De nacionalidad argentina, es doctor en Investigación en Ciencias Sociales
por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-México),
en asociación con la Universidad de Georgetown de Estados Unidos,
y maestro en Gobiernos y Asuntos Públicos por la misma institución.
Asimismo es maestro en Administración Pública por la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y licenciado en
Ciencia Política por la misma universidad. En su gestión pública, ocupó
el cargo de subcoordinador del Sistema de Información, Monitoreo y
Evaluación de Programas Sociales (Ministerio de Desarrollo Social y
Medio Ambiente). En el campo académico, fue secretario académico de
la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de
San Andrés y secretario de posgrado en la Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad de Buenos Aires, además de profesor de posgrado en
diversas universidades de América Latina. Asimismo fue director de SOCIALIS. Revista Latinoamericana de Política Social. Ha publicado más de
30 artículos en revistas y libros especializados, es autor del libro Gestión
Pública y desarrollo social en los noventa y editor de los libros La gerencia social ante los nuevos retos del desarrollo social en América Latina y
Caminos por andar. La perspectiva social de América Latina, los desafíos del
desarrollo en Guatemala. Ha sido consultor de organismos multilaterales,
como Naciones Unidas y CEPAL. Entre 2003 y 2005 se desempeñó como
322
Acerca de los autores
coordina dor residente del Programa Nacional del INDES en Guatemala.
Actualmente es profesor del INDES en Washington DC.
Teléfono: 1-202-623-3293
E-mail: [email protected]
José María Sulbrandt
Nacido en Chile, es abogado y licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad de Chile, y cuenta con un Master of Arts y un PhD en
Sociología por la Universidad de California, Los Ángeles. Es profesor en
la Escuela de Salud Pública del Departamento de Política y Gestión de la
Salud de la Facultad de Medicina de la Universidad de Chile. Asimismo
se desempeña como docente en los temas de redes interorganizacionales
y gerencia del sector público en la carrera de Administración Pública y en
el magíster en Gobierno y Gerencia Pública de la Universidad de Chile,
así como también en el magíster en Política y Gobierno de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Chile). Fue profesor del
INDES, de la Escuela de Sociología de la Universidad Católica de Chile, de
la Escuela de Economía de la Universidad de Chile y de Administración
Pública en la Universidad de Santiago. Consultor de varios organismos
internacionales (entre ellos, Naciones Unidas, la OEA, la OPS y el BID), se
destacó como experto del PNUD en el Proyecto Regional para la Reforma
del Estado de apoyo al CLAD. Ha escrito una serie de publicaciones sobre
redes interorganizacionales, gobernabilidad democrática, gerencia del sector
público y empleo público en América Latina, entre otros.
Teléfono: 56-2978- 6153
E-mail: [email protected]
María Victoria Wittingham Munévar
Doctora en Desarrollo y Política Pública con especialización en América
Latina, actualmente es directora adjunta de la Fundación Carolina de
España. Entre otros cargos, se ha desempeñado como investigadora de
Acerca de los autores
323
la Graduate School of Public and Internacional Affairs de la Universidad
de Pittsburg, directora de Relaciones Externas del World Affairs Council
of Pittsburg, secretaria general del Programa Nacional de Innovación y
Calidad en la Gestión Pública en Colombia, consultora de la Dirección de
Participación Comunitaria de la Policía Nacional, y gerente del Programa
Estado Ciudadano de la primera administración Mockus en Bogotá. Ha
publicado artículos centrados fundamentalmente en temas de gobernanza
y democracia en América Latina. Teléfono: 34-91-456 28 69
E-mail: [email protected]