Download Servicios a la población y desarrollo territorial

24
Servicios a la población y desarrollo territorial
M. Fernando Martín Torres
Eduardo Calderón Piñeiro
Introducción
Aspectos como la renta per capita, el número de vehículos y teléfonos por habitante o las toneladas de cemento consumidas al año, en un territorio, han sido
hasta ahora alguno de los indicadores utilizados para medir el crecimiento, el desarrollo económico o el nivel de vida de la población. Sin embargo, en las regiones
como Canarias con un consolidado nivel de desarrollo, está cada vez más extendido el concepto calidad de vida como indicador principal de bienestar. Y la calidad
de vida de una zona se sustenta en gran medida en el nivel de implantación de los
servicios a la población. Los territorios con mejores servicios ofrecen más calidad
de vida y por lo general tienden a captar mayor número de habitantes.
En Canarias tenemos abiertos importantes retos en el ámbito de los servicios
a la población. A pesar de que ciertas diferencias se han acortado, aún estamos
lejos de equiparar, no ya en el número, sino el nivel de prestaciones de las zonas
rurales frente a las áreas urbanas o más densamente pobladas.
Desde el ámbito público se ha intentado asumir sectores y recursos calificados
de sensibles (por estratégicos, deficitarios o escasos). Y ello, bien directamente,
bien a través de diversas fórmulas jurídicas: organismos autónomos, patronatos,
empresas públicas, etc. Así, con desigual incidencia del capital privado, los ayuntamientos, cabildos y Gobierno Autónomo han prestado servicios tales como la
limpieza, el agua, ciertos transportes, servicios de proximidad, algunas actividades
educativas y musicales etc. Y Aunque el nivel de eficacia de los mismos es cada
vez mayor, habremos de reconocer que la población, sobre todo ciertas capas,
529
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
manifiestan insatisfacción por los precios o por la calidad, si no de todos, sí de
aquellos servicios de consumo más habitual. Por otro lado, no abundan las ocasiones en las que la empresa privada ha sido capaz de dar una respuesta de responsabilidad y calidad en la prestación de servicios a la población. Por sí mismos,
los casos existentes no ejercen un eficaz efecto demostrativo, lo que a la postre
significa una implantación irregular y escasa.
Este capítulo aborda el perfil de los servicios a la población en Canarias desde
dos perspectivas diferenciadas. En la primera (A), se analiza el concepto, las características y el estado general de los servicios a la población, aportando ciertas
claves para explicar su implantación en el territorio y su contribución al desarrollo
rural. Igualmente se habla de la incidencia de los ayuntamientos y ciertos programas públicos en dichos servicios. La segunda perspectiva (B), plantea el análisis
de los servicios a la población en el ámbito social y del empleo, impulsados por
entidades o fórmulas de gestión características de la economía solidaria.
A) Los servicios a la población
Empezamos el capítulo aclarando el marco conceptual por el que hemos optado
para definir y comparar los tres términos, que con más frecuencia son utilizados
para referirse a la prestación de ciertos servicios que vienen a cubrir determinadas
necesidades, tanto colectivas como individuales.
El concepto servicios a la comunidad es originario de contextos educativos o
académicos, y con el mismo nos referimos al conjunto o agrupación de materias
de carácter socio-afectivo, tales como la educación infantil, la ayuda a domicilio,
la asistencia geriátrica o la animación sociocultural. Es habitual encontrar esta
expresión en currículos escolares, temarios de oposiciones o dando nombre a determinadas acciones formativas.
El término servicios de proximidad se utiliza para calificar distintos tipos de
servicios que responden a nuevas necesidades en un contexto demográfico, socio-económico y cultural en evolución1. Se caracterizan por el papel predominante
de la interacción personal y la cercanía entre quien recibe el servicio y el que lo
1 Conclusiones de la Presidencia Belga relativa a la Conferencia Europea sobre la Economía Social Values@work, 13, 14 de
noviembre de 2001.
530
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
presta2. Muchos de los servicios a la comunidad, por las características sociales de
su prestación, pueden ser a su vez servicios de proximidad y vienen a cubrir necesidades que tradicionalmente han sido atendidas por la familia y algunas de éstas
han pasado a ser responsabilidad de los servicios sociales.
Los servicios de proximidad desempeñan un papel principal en la cobertura de
las necesidades de las personas dependientes, sin que éstas salgan de su entorno
familiar o conocido, redundando en el mantenimiento de la calidad de vida de los
mismos3. En ciertos casos se utiliza también la expresión servicios de proximidad
para referirnos a nuevas demandas de algunos estratos sociales (eventos festivos,
seguridad), o con el tipo de tejido empresarial de una zona (asesoramiento para
pequeñas empresas)4.
Los servicios a la población es, de los tres, el concepto más amplio, y en buena
medida engloba a los dos anteriores. Abarcan un gran número de actividades y
servicios que vienen a satisfacer necesidades de carácter socioeconómico o cultural de las personas, de las familias o de la comunidad. En las zonas rurales constituyen un elemento estratégico para mantener la población5.
Los servicios a la población a su vez se clasifican como parte del pujante sector
servicios de nuestra economía nacional y regional. El sector servicios comprende
subsectores como el comercio exterior, el turismo y los servicios empresariales que
no son habitualmente considerados bajo la expresión de servicios a la población.
Bajo este término incluiríamos los siguientes servicios6:
a. Los servicios económicos básicos, como el suministro de agua y electricidad
para uso doméstico, la recogida de basuras domésticas, el tratamiento de
aguas residuales, etc.
b. Los servicios sociales básicos, como la educación (colegio) y la sanidad (médico, farmacéutico, hospital, ambulancia).
2 Conclusiones
de la Presidencia Belga relativa a la Conferencia Europea sobre la Economía Social Values@work, 13, 14 de
noviembre de 2001.
3 «Servicios sociales y nuevas ocupaciones», en Revista de Asuntos Sociales. Versión digital, página 55. Silverio Mira Albert,
sociólogo de la Dirección General de Política Social.
4
Dictamen 2/2005 del CES sobre «Los servicios de proximidad y la atención a las dependencias en Canarias». Página 40.
Ídem, nota número2.
5
Los servicios a la población en el medio rural. Los retos. IGN-INSEE-SCEES. 1998. Biblioteca virtual del observatorio LEADER.
www.europa.eu.int/comm/archives/leader2/rural-es/biblio/services/art01-1.htm.
6
Ídem anterior.
531
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
c. Los demás servicios sociales (servicios a domicilio, apoyo a la infancia, a la
tercera edad, etc.).
d. Los servicios de seguridad (policía, vigilancia).
e. Los servicios de transporte.
f. Los servicios de comunicación (correos, teléfono).
g. Los servicios de información.
h. Los comercios (tienda de comestibles, panadería, etc.), fijos o ambulantes.
i. Los servicios culturales y de ocio.
Diferencias territoriales y sociales en la prestación de los servicios a la población
Como acabamos de exponer, el abanico de los servicios a la población es muy
amplio. Además de ello, su implantación, características y repercusiones han sido
escasamente estudiadas. Estos servicios, al igual que la mayor parte de los equipamientos, se distribuyen por el territorio habitualmente de forma jerarquizada7. De
ahí que existan servicios de alto coste o más especializados (hospitales, grandes
superficies, colegios privados, etc.), que vienen a situarse sólo en ciudades de
cierta envergadura o con una amplia área poblacional de influencia, careciendo
de los mismos los pueblos o zonas rurales o más aisladas. Otros servicios (oficio
religioso, restaurantes, colegios públicos, oficinas de correos) son más comunes
en casi todos los cascos o centros de los pueblos de Canarias.
Aún sin disponer de datos que nos permitan una aproximación comparativa a
la situación de otros lugares de España o Europa, se puede afirmar, con carácter
general, que en nuestra Comunidad Autónoma el nivel de prestación de algunos
servicios públicos ha tenido un gran avance en las dos últimas décadas (transporte
interinsular de viajeros, trasporte colectivo por carretera, servicios médicos, servicios educativos etc.). Ello nos resulta lógico, por una parte, a tenor de la clara
insuficiencia histórica que acarreábamos; y por otro lado como positivo efecto de
la aplicación de los Fondos Estructurales de la Unión Europea.
Sin embargo aún existen bastantes entidades de población, normalmente pueblos o barrios poco poblados, con cierto aislamiento en las zonas de medianías o
cumbres de Canarias, que siempre han carecido o que han visto disminuir su nivel
de servicios. Citamos, a modo de ejemplo, algunas prestaciones que desde la ciudad se tildan de básicas o habituales, pero no así en las zonas rurales: comprar el
periódico del día, acceder al transporte público, comprar sellos de correos, pagar
7 Ídem
anterior.
532
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
la contribución, llenar el tanque de la gasolina, acceder a información a través de
Internet, asistir a la consulta de un médico, disponer de los servicios bancarios o
captar ciertas emisoras de radio o televisión.
La «racionalización» o la «rentabilidad» han sido los dos principales argumentos que se han utilizado para justificar, bien la ausencia, bien el repliegue de ciertos servicios en las zonas rurales. La mejora generalizada de las carreteras, y por
lo tanto la posibilidad de acceder más fácilmente a éstos, utilizando el coche, han
mitigado en gran medida el efecto de la lejanía de los mismos.
Cuando la iniciativa privada es la proveedora de los servicios, debemos entender que los mecanismos de mercado se van imponiendo progresivamente y
algunos servicios sólo funcionan cuando existe una concentración de población
consumidora que garantice un mínimo interés económico. Precisamente es en las
zonas rurales donde no se dan estas condiciones. A consecuencia de ello se produce, en primer término, un aumento de tarifas que retrae el consumo y luego,
ante la profunda merma de clientela que prefiere usar su vehículo y comprar en
otras zonas de la isla, termina desapareciendo el servicio en cuestión.
Sin embargo, lo que más difícil explicación tiene, desde la perspectiva de la
solidaridad territorial, es que los poderes públicos tiendan a suprimir servicios no
rentables: unidades escolares, dependencias de correos, juzgados, etc. Parece
obligación de los poderes públicos el intervenir para garantizar un acceso equitativo a los mismos en el conjunto del territorio. Por motivos, nos imaginamos,
relacionados con carencias presupuestarias y con una sui generis organización de
prioridades, los servicios de ámbito social, estrechamente vinculados a colectivos
con alto grado de dependencia: discapacitados, inmigrantes, tercera edad, etc.,
son los más perjudicados, caracterizándose por una insuficiente cobertura y por
mayores niveles de precariedad.
Por fortuna, a medio plazo, y según previsiones del Consejo Económico y Social
de Canarias8, la cobertura de estas necesidades a través de prestaciones o servicios
de proximidad llegarán a generar grandes beneficios en términos de eficiencia, ya
que podrían suponer una disminución de la demanda de servicios residenciales y
sanitarios. En estos derroteros habría que situar la ley de atención a personas dependientes, que ha sido aprobada recientemente por la Administración Central.
8 Dictamen
2/2005 del CES sobre «Los servicios de proximidad y la atención a las dependencias en Canarias». Página 40.
533
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
Otros servicios (grandes superficies de diversa índole, empresas distribuidoras
de bienes y equipos, servicios turísticos), bajo la influencia de la iniciativa privada o
empresarial, han tenido un gran avance, sobre todo en las islas capitalinas, donde
la concentración de población permite una mayor accesibilidad y frecuentación
que se traducen en una eficiencia económica de los mismos.
La Administración local suministradora de servicios
Habitualmente el sector público se hacía cargo de la prestación de los servicios
básicos relacionados con la sanidad, la educación o de carácter social y cuyo acceso era gratuito. El sector privado acogía servicios no básicos cuya prestación
había que abonar. Hoy en día esto ha cambiado. Asistir a una actividad musical,
múltiples servicios de telecomunicaciones, la acogida de personas mayores, servicios de transportes de personas o mercancías y un amplio etc., son prestados
por diferentes niveles de la Administración a través de fórmulas contractuales de
subcontratación, o bien a través de empresas públicas o semipúblicas, organismos
autónomos, etc. Son servicios que, según los casos, son asumidos por la Administración, son sufragados por los propios usuarios o bien se utilizan formas mixtas
de financiación.
Los ayuntamientos, utilizando vías financieras exógenas, que de paso, difieren
bastante de unos a otros, han conseguido importantes avances en la dotación de
infraestructuras y equipamientos de variada índole. Así, la mayor parte de los municipios canarios han podido contar con múltiples instalaciones sociales, culturales, deportivas y educativas: casas de cultura, aulas de música, aulas de formación,
telecentros, mercadillos, guarderías, residencias para la tercera edad, telecentros,
campos de fútbol y otras instalaciones deportivas. Sucede que el adecuado funcionamiento de las mencionadas instalaciones se tienen por lo general que hacer
depender de los presupuestos municipales. Ello condiciona, en gran medida, la
calidad de los servicios y en algunos casos su continuidad.
Al contrario que para su edificación, los ayuntamientos no han llegado a encontrar las fórmulas más adecuadas para llevar a cabo una prestación de servicios
estable y con garantías. No se han establecido convenios entre administraciones
que garanticen los mismos niveles de prestación de servicios en el conjunto de
las islas. Tampoco los ayuntamientos han avanzado demasiado en el camino de
concienciar a la población de que el disfrute de servicios culturales, sociales o deportivos en buenas instalaciones y con profesionales adecuados, pasa por la contribución de los vecinos que disfrutan de ellos. Todos hemos podido comprobar los
534
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
esfuerzos de los ayuntamientos por cumplir con su vocación, a veces injustificada,
de mantener el cada vez más amplio abanico de los servicios municipales. Para ello
acuden a las más diversas fuentes de financiación.
Una de las principales y de mayor antigüedad han sido los convenios para
el fomento del empleo, realizados a través de los organismos competentes en
esta materia (antiguamente el INEM, ahora el Servicio Canario de Empleo). A
través de estos convenios, todos los municipios de Canarias han llevado a cabo
contrataciones de carácter temporal para mantener servicios educativos, sociales
y culturales.
El programa de formación-empleo, que permite la creación de escuelas taller,
casas de oficios y talleres de empleo, dependiente en la actualidad del Servicio Canario de Empleo, ha tenido un excelente efecto demostrativo, puesto que prueba
la factibilidad y el éxito de ciertos servicios prestados por alumnos cualificados en
y desde un entorno muy cercano. Habitualmente la duración de estos convenios
es de un año.
Algunas de las especialidades formativas que más se han repetido en los último cuatro años se han denominado de la siguiente manera9: técnico de intervención con emigrantes, auxiliar de ayuda a domicilio, auxiliar geriátrico, técnicos
en tecnología de la información, animador sociocultural, técnico en servicios a la
comunidad, auxiliar de educación infantil, animador de tiempo libre, dinamizador
familiar, auxiliar de atención sociosanitaria, técnico de animación de actividades
físicas y deportivas, técnico en participación ciudadana, auxiliar de atención integral a domicilio, etc.
Diferentes iniciativas comunitarias relacionadas con la cualificación de recursos
humanos, con la integración sociolaboral de diferentes colectivos, con el desarrollo rural y con la colaboración entre regiones, (EMPLEO, ADAPT, NOW, LEADER,
INTERREG) han permitido que algunos ayuntamientos canarios hayan podido liderar o apoyar el funcionamiento de guarderías, centros de discapacitados, mercadillos municipales, centros de día, etc.
De igual manera, la existencia de ciertas fuentes de financiación ha abierto
la puerta a que los Ayuntamientos accedan a la mejora en el ámbito de las TIC
9 Listados
obtenidos del Departamento de Escuelas Taller, Casas de Oficios y Talleres de Empleo.
535
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
(Tecnologías de la información y la Comunicación). Así, se han podido mejorar y
modernizar las telecomunicaciones, incorporar nuevas tecnologías en el medio rural, instalar teleservicios y servicios de consulta electrónica, permitiendo la puesta
en red de los agentes socioeconómicos.
Alguna de las actuaciones10 efectuadas en este ámbito por los ayuntamientos canarios en el periodo 2003-2006 han sido: conexión wireless de edificios
municipales, equipamiento informático, portales de servicios o recursos locales o
territoriales, creación de páginas web, instalación de redes informáticas, centros
de acceso público a las nuevas tecnologías, interconexión de edificios municipales,
redes de telecentros, y centros de alfabetización y perfeccionamiento informático.
B) Los servicios sociales a la población
La prestación de servicios sociales en Canarias ha tenido dos importantes saltos
cualitativos en la etapa reciente. El primero de éstos vino de la mano de la aprobación por el parlamento regional de la ley 9/1987, de 28 de abril de Servicios Sociales de Canarias. El segundo se produjo a comienzos de la década de los noventa,
mediante los denominados Planes Concertados de Prestaciones Básicas, que es un
convenio realizado a tres bandas entre la Administración del Estado, la autonómica y los ayuntamientos. Ambos hechos propiciaron que todos los ayuntamientos se dotasen, en primer lugar, de una plaza de trabajador social, después de
animadores socioculturales, y posteriormente, de técnicos de ayuda a domicilio.
Con este Convenio se han cubierto los servios sociales generales o comunitarios,
recogidos en el artículo 6, punto tercero de la mencionada Ley, realizados a través
de las siguientes funciones: a) información, orientación y valoración; b) promoción
y cooperación social; c) ayuda a domicilio; d) convivencia; y e) prospección y detección de situaciones individuales o colectivas de marginación o de riesgo de la
misma, y de la consiguiente acción preventiva, asistencial o rehabilitadora.
Analizando las propuestas realizadas en sentido positivo, cabe decir que el
desarrollo de los Convenios de los Planes Concertados ha dejado al margen a los
cabildos insulares, en cuanto a financiación; y por otra parte, vista la situación económica de los pequeños ayuntamientos, sería prudente plantear una revisión de
dichos convenios y proponer la incorporación de nuevas aportaciones financieras,
10 A
través de financiación obtenida de diferentes convocatorias de la Consejería de Agricultura destinadas al desarrollo de las
áreas rurales de las medianías de Canarias. Ver su primera convocatoria a través de Resolución de la Consejería de Agricultura
Pesca y Alimentación publicada en el Boletín Oficial de Canarias número 87 del miércoles 26 de Junio de 2.002
536
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
en un nuevo convenio a cuatro bandas en el que se incluyan las citadas instituciones insulares. En realidad, a los cabildos se les están asignando competencias en
servicios sociales especializados por parte de la Comunidad Autónoma, por lo que
parece también lógica su implicación en la planificación y financiación de la red
básica de servicios sociales.
En cuanto a la asignación de las competencias de servicios sociales y de empleo, muchas están transferidas a la Comunidad Autónoma de Canarias y en la
actualidad se está llevando a cabo una segunda fase de transferencias desde el
gobierno regional a los cabildos. Por ejemplo, las competencias en materia de
protección de menores y de discapacidad ya han sido transferidas y aceptadas
por los siete cabildos, y progresivamente se plantearán otras nuevas transferencias. Sin embargo, a nadie se le escapa que la capacidad de asumir este tipo de
competencias y su aplicación serán muy diferentes para los cabildos de las islas
capitalinas y para los de las islas no capitalinas, pues no es equiparable la plantilla
de personal que puede establecer en el área de asuntos sociales uno y otro grupo
de cabildos, lo que repercute en la calidad de prestación de los servicios, aunque
se pueda alegar lo contrario. Pero la realidad de la escala en términos de coste no
se puede negar ni obviar y esto no se ha tenido en cuenta a la hora del traspaso
de competencias.
Para entender este tipo de deficiencias hay que decir que dicho traspaso se
materializa desde las administraciones de las islas capitalinas, que poseen más
recursos que las islas periféricas para demandar que las propuestas se adecuen a la
realidad de las primeras. Un ejemplo de esta reflexión es que el Plan Sociosanitario
de Atención a la Discapacidad, que afecta a la financiación de los centros ocupacionales, no recogió como cartera de servicio el transporte de los discapacitados
desde sus domicilios a los centros y el regreso a los mismos, fundamentalmente
porque en las islas capitalinas la mayor parte de la población se concentra en los
grandes núcleos urbanos, donde el servicio público de guaguas es accesible, o el
desplazamiento del usuario lo realiza la propia familia a causa de su cercanía. Pero
en las islas no capitalinas resulta imposible atender a dicho colectivo sin el servicio
de transporte a los centros, a causa de la dispersión demográfica existente.
Estado general de los servicios sociales a la población
Tratando de acotar los servicios prestados a la comunidad en materia de servicios sociales y empleo, por su relevancia en la calidad de vida de las personas, y
el territorio de análisis al de la Comunidad Autónoma de Canarias, habría que
recordar los derechos reconocidos en la Constitución Española de 1978, en los
537
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
siguientes artículos. En el artículo 35.1 de la Carta Magna se plantea, por ejemplo,
que «todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la
libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una
remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que
en ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo». Asimismo, en
el artículo 39.1 se dice que «los poderes públicos aseguran la protección social,
económica y jurídica de la familia».
Pero en Canarias, tanto el acceso al empleo como a los servicios sociales especializados continúan siendo asignaturas pendientes o aprobadas en función del
actor que las analice. De todos modos, en el contexto nacional la realidad no es
muy diferente de la existente en las Islas, pues la carencia de una ley de servicios
sociales o de empresas de inserción, o la todavía no desarrollada Ley de Dependencia, configuran un panorama diverso, en el que los servicios sociales y los
servicios de empleo están mal atendidos o cubiertos de manera deficitaria. Esta
situación de dejación de sus obligaciones por parte de las administraciones que
tienen que garantizar el cumplimiento los derechos a los ciudadanos, está llevando a que las comunidades autónomas más pobres tengan más necesidades por
cubrir que las más ricas.
Un claro ejemplo de ello puede ser la regulación autonómica y el impulso de
las empresas de inserción a través de medidas de apoyo, que en la actualidad
sólo se ha establecido en Aragón, País Vasco, Navarra y Canarias. En el resto de
Comunidades Autónomas dicha normativa está aún por desarrollar, con lo que
se da una clara situación de desigualdad entre ambos grupos. En consecuencia,
las mencionadas regulaciones autonómicas están en función de los recursos disponibles en los diferentes territorios, de la voluntad y sensibilidad de cada comunidad autónoma, aunque un conocido político canario, cuando le felicitaron por
su sensibilidad social en relación con el establecimiento de la citada normativa, se
ofendía y decía que no era sensibilidad, sino reconocimiento de los derechos.
También está repercutiendo de desigual manera la llamada renta básica, ingreso mínimo de inserción o la denominada en Canarias como las Ayudas Económicas Básicas o AEBAS. Las diferencias entre las comunidades autónomas se
deben a que los requisitos exigidos a los solicitantes, los periodos de concesión de
las mismas y los importes establecidos para éstas son distintos en cada caso, así
como la dotación financiera y los dispositivos que utiliza cada región para luchar
contra la exclusión y contribuir con ello a que las personas que se encuentran en
situación de pobreza superen los problemas que dificultan su incorporación activa
a la sociedad.
538
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
Quién presta los servicios sociales especializados y de empleo
Esta dejación de funciones por parte de la Administración garante de la prestación
de los servicios sociales ha propiciado el surgimiento progresivo de un importante
entramado de organizaciones de la sociedad civil, el denominado tercer sector,
en el que se agrupa un número muy destacado de preocupaciones que reflejan
también las necesidades por cubrir que se han ido quedando en un segundo plano y que sólo dichas organizaciones sin ánimo de lucro han ido asumiendo con
sus iniciativas. En Canarias, estas organizaciones están asociadas a distintas entidades de ámbito local, regional o nacional, y son las siguientes: Red Canaria de
Entidades de Promoción e Inserción Socio-Laboral, Red Anagos (www.redanagos.
org), Red de Lucha contra la Pobreza (www.osdad.org/eapncan/eapncan1.html),
Confederación Española de Organizaciones a Favor de las Personas con Retraso Mental (www.feaps.org), Comité Español de Representación de las Personas
con Discapacidad (www.cermi.es), Federación Española de Empresas de Inserción
(www.fedei.org), y Red Española de Economía Alternativa y Solidaria (www.economiasolidaria.org).
Una caracterización jurídica de estas entidades es que se trata de asociaciones,
fundaciones y sociedades limitadas sin ánimo de lucro, que han asumido una
corresponsabilidad por razones de ética social, principios religiosos o convicciones
políticas, con el objetivo de prestar un conjunto de servicios independientemente
del colectivo social al que van dirigidos, como la infancia, juventud, familia, mujer,
adultos y tercera edad, desarrollando acciones de prevención, asistencia y promoción social de las personas.
Cómo se prestan los servicios sociales
Nadie cree normal que al acudir a su medico de cabecera con un problema de
salud le digan en el ambulatorio que «no hay pediatra, porque no ha llegado la
subvención», o que al llevar a su hijo a la escuela le digan: «este año no tenemos
maestro, porque no nos han dado la subvención». Pero la realidad es que los
servicios sociales especializados y los servicios de empleo se mueven habitualmente en función de la obtención o no de las correspondientes subvenciones. Esta
circunstancia afecta generalmente a los servicios especializados de empleo, tanto
los prestados por las organizaciones públicas y pequeños ayuntamientos, como
los ofrecidos por las organizaciones privadas sin ánimo de lucro, con lo que se
condiciona el cumplimiento de derechos reconocidos en la Constitución Española
a la capacidad de de dichas entidades para obtener los recursos necesarios.
539
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
En otras palabras, se está traspasando a la agencia de desarrollo local de un
ayuntamiento, a una sociedad de desarrollo, a una asociación o fundación, la responsabilidad de cumplir un derecho constitucional reconocido, como es el acceso
a los servicios sociales o a un puesto de trabajo. Pero la única manera que tienen
dichas entidades de atender de modo puntual la demanda de servicios sociales es,
por ejemplo, a través de los convenios con el Servicio Canario de Empleo, de las
escuelas taller, las casas de oficio, o los talleres de empleo, y asimismo mediante
convocatorias de pequeñas subvenciones de diferentes organismos públicos, que
se publican todos los años, como consejerías, viceconsejerías, institutos o direcciones generales.
Sin embargo, dichas subvenciones son graciables, por lo que serán concedidas
o no en función de las valoraciones que se establezcan al efecto y de la dotación
económica de cada ejercicio presupuestario, y en cualquier caso con temporalidades de ejecución siempre limitadas. Pero un derecho constitucional como es el acceso al empleo y a los servicios sociales, al igual que la enseñanza y la sanidad, no
puede estar supeditado a que haya o no subvenciones disponibles; estos servicios
reconocidos por la constitución española necesitan disponer de modo permanente de mecanismos organizados y estructurados de acceso y evaluación.
Servicios sociales de base y especializados
El tema de los servicios sociales generales y especializados es muy amplio, como
revela, por ejemplo, la compleja organización de la Consejería de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno de Canarias, creada en parte para hacer frente a los
problemas de dicho sector, que está estructurada en nueve órganos, cada uno
con sus respectivas competencias y subdivisiones funcionales. Así existe una Viceconsejería de Asuntos Sociales e Inmigración, una Dirección General de Servicios Sociales, una Dirección General de Protección del Menor y la Familia, una
Secretaría General Técnica de Empleo y Asuntos Sociales, una Dirección General
de Juventud, una Dirección General de Trabajo, el Servicio Canario de Empleo, el
Instituto Canario de la Mujer, el Consejo Económico y Social y una Escuela de Servicio Sanitarios y Sociales. Además, muchos de los entes mencionados cuentan
con estructuras asociadas, como el Consejo General de Asuntos Sociales, que es
un órgano consultivo en el que está representada la sociedad civil, organizada en
torno a los diferentes sectores o problemáticas de intervención social, que afecta
a toda la Consejería; o el Consejo del Servicio Canario de Empleo, o la Comisión
Asesora en políticas de intervención con colectivos de difícil inserción, aún sin
constituir, etc.
540
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
Los servicios sociales generales, financiados a través del Plan Concertado de
Prestaciones Básicas, iniciaron su andadura con la puesta en funcionamiento de
los servicios de información y orientación, apoyo y derivación a otros recursos, que
han sido ejecutados básicamente por trabajadores sociales desde comienzos de la
década de los noventa, y progresivamente se han ido introduciendo otros técnicos
para cubrir los servicios de ayuda a domicilio.
La figura de los animadores socioculturales que se comenzó introduciendo con
mucho contenido y diversidad de objetivos, se ha ido relegando frecuentemente a
labores de organización de fiestas y tareas administrativas de poco calado, aunque
existen también algunas excepciones.
En los últimos años se han creado también equipos de riesgo para abordar la
problemática de los menores, aunque éstos carecen de los recursos necesarios
para realizar su trabajo, probablemente porque este sector no se considera todavía prioritario por parte de los que toman decisiones en dicha materia.
Pero la realidad es mucho más amplia y compleja que la descrita en cada sector
y la labor que queda por hacer muy extensa, aunque también es cierto que las
organizaciones sin ánimo de lucro y algunos ayuntamientos han desempeñado
un papel muy importante como agentes innovadores de respuestas y soluciones,
ante la creciente demanda de servicios sociales, utilizando para ello fórmulas muy
económicas.
El aumento de la demanda de servicios resulta evidente en todos los frentes,
pero es especialmente elevada en el caso del acceso al empleo. Los datos de los
estudios realizados por Caritas, la demanda real de asistencia que reciben las entidades de la Red Anagos, o los análisis de la situación social de la región realizados
por la propia Consejería de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno de Canarias
indican la existencia de un 20 por ciento de población en situación de pobreza y
en riesgo de exclusión social, en Canarias. Este hecho guarda una estrecha relación con el bajo nivel de las rentas de estas personas y con la carencia de trabajo,
que repiten las denuncias de los sindicatos, relativas a la precariedad del mundo
laboral. Por ello es urgente redoblar los esfuerzos en dicho frente y exigir de la
Administración que asuma su papel de garante de los derechos constitucionales.
La integración de los servicios sociales en un proyecto
de desarrollo territorial
Los centros o recursos más aplicados y conocidos de la red de servicios sociales
especializados son las escuelas infantiles, conocidas por guarderías de 0 a 3 años;
541
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
los servicios de información juvenil o puntos de información juvenil; los centros
ocupacionales y centros especiales de empleo para atención a la discapacidad;
las minirresidencias de tercera edad y discapacidad; los centros de atención a las
toxicomanías; las comunidades terapéuticas; los centros de atención a la mujer;
los dispositivos de emergencia para las mujeres; los centros de acogida; los centros
de atención a menores, abiertos, cerrados o semiabiertos, etc.
En los últimos diez años, las organizaciones sociales han tratado de dar respuesta al concepto de «integración sociolaboral», que está estrechamente vinculado a las situaciones de paro que sufren muchos colectivos o como problema asociado a otras dificultades en las que se encuentran determinados grupos sociales.
Éste es, por ejemplo, el caso de los ex toxicómanos, de los ex presidiarios o presos
en tercer grado, de las mujeres con cargas familiares, de las mujeres solas, de
los jóvenes procedentes del fracaso escolar, de centros de acogida o de medidas
judiciales, de las minorías étnicas, de los mayores de 45 años, de los inmigrantes,
de los parados de larga duración, de los ludópatas o de los sin techo, que están
frecuentemente ausentes del mercado laboral y tienen en común la dificultad de
acceso a un puesto de trabajo y la necesidad casi ineludible de encontrarlo. Pues
el tener un puesto de trabajo se ha demostrado muy positivo como elemento de
autoestima y de reconocimiento del individuo ante la sociedad. De ahí ha nacido
el discurso impulsor de la inserción social a través de lo económico.
Una contribución a esta necesidad son las empresas de inserción, que intentan
combinar lo económico y lo social. Se trata de un modelo de empresa destinada a la
producción de bienes y servicios con trabajadores que no encuentran un espacio laboral en la empresa ordinaria por su baja productividad o por su etiquetaje social.
Con estas características existen en España y en Canarias numerosas empresas
de inserción sociolaboral que funcionan con medidas de apoyo por parte de la
Administración para compensar los déficits de producción ocasionados. Se trata,
por tanto, de un servicio social especializado en el empleo que combina los criterios sociales con los empresariales. El establecimiento de este tipo de entidades
requiere normalmente la movilización de los actores sociales, pero supone la creación de empleos a partir de actividades ya existentes o de actividades nuevas, que
cumplen la condición de ser intensivas en mano de obra, cubren una demanda de
servicios a la población y son impulsoras del desarrollo local.
Garantizar una utilización más racional de los recursos
La intervención institucional o particular en el campo de la exclusión social ha simultaneado en algunos casos acciones similares en el mismo territorio y dirigidas
542
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
al mismo colectivo, debido a la falta de coordinación entre las instituciones públicas o entre las entidades privadas encargadas de la financiación, por la ausencia
de coordinación territorial en las actuaciones. Una herramienta que podría contribuir a resolver este tipo de problemas puede ser el Consejo Insular de Formación,
aunque este organismo ha dejado al margen de su organización la representación
de las entidades privadas sin ánimo de lucro que trabajan en el ámbito de la exclusión y la pobreza. Otra solución para abordar dichos problemas de planificación y
coordinación puede estar en el seno de los Consejos Insulares de Asuntos Sociales,
que vienen regulados en la Ley 9/1987 de 28 de abril de Servicios Sociales de
Canarias, y cuya constitución es de obligado cumplimiento. De todos modos, la
mejor manera de velar por la utilización racional de los recursos es una evaluación
externa e independiente a cualquier Administración implicada.
Por otra parte, en la lucha contra la pobreza es urgente primar en la contratación pública a las empresas que contraten a personas en situación de exclusión,
lo que debería ser una exigencia habitual de las cláusulas contractuales. Existen
numerosas experiencias de este tipo en España, e incluso en algunos ámbitos se
están utilizando mercados reservados de obras y servicios para las empresas de
inserción. En este sentido, es una contradicción que la Administración sea responsable de luchar contra la pobreza y no utilice instrumentos que tiene a su alcance,
coma la contratación pública, para adjudicar preferentemente las obras o servicios
que ejecuta a empresas con responsabilidad social
Claves de futuro para la prestación de los servicios a la población
Cara al futuro y con la finalidad de optimizar la utilización de los recursos disponibles se hace necesario garantizar la constitución de órganos de representación del
sector público y del sector privado sin ánimo de lucro, en los espacios reconocidos
por Ley 9/1987, de 28 de abril de Servicios Sociales, en los que estos órganos no
se han desarrollado todavía, como es el caso de los Consejos Insulares y Municipales de Servicios Sociales; y también impulsar el funcionamiento de las comisiones
especiales, como la Comisión Técnica de Lucha contra la Pobreza, establecida en
el seno del Consejo General de Asuntos Sociales, y que ha tenido una notable
actividad en algunos momentos, como a lo largo del año 2004, pero ha decaído
posteriormente.
Lo mismo sucede con un órgano consultivo no vinculante y perteneciente al
Servicio Canario de Empleo, que se denomina Comisión Asesora en Políticas de
543
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
Intervención con Colectivos de Difícil Inserción, el cual viene reconocido en la normativa reguladora del mismo, pero aún no ha sido constituido. Otros instrumentos privilegiados para el desarrollo de los servicios sociales son las Agendas 21, los
presupuestos participativos o el modelo de renta básica, aunque para coordinar
las diferentes actuaciones dirigidas a la satisfacción de las demandas básicas del
tejido social, resulta también necesaria la creación de una entidad que aglutine a
todo el sector no lucrativo, para abordar los temas comunes.
Conclusiones generales
El papel de los poderes públicos es esencial para la satisfacción de algunos servicios a la población y su intervención resulta justificada. Aún así se nos antoja
insuficientemente exploradas en Canarias las posibilidades de que la iniciativa privada pueda hacer frente a la prestación de ciertos servicios sociales, educativos y
tecnológicos básicos de los que las zonas rurales son deficientes (guarderías infantiles, residencias para la tercera edad, centros telemáticos, enseñanzas de idiomas, enseñanzas musicales etc.). Se trataría de que la iniciativa privada actuase
en dichas zonas, impulsada o inducida a través de medidas públicas de fomento
y redistribución social y otros mecanismos públicos, tales como la fiscalidad o las
ayudas financieras. De manera paralela y para garantizar un alto nivel de calidad
de las prestaciones, los usuarios deberían también contribuir económicamente al
sostenimiento de estos servicios.
Pero resulta asimismo necesario continuar velando por el cumplimiento de los
derechos sociales conseguidos para el conjunto de la población, así como demandar otros derechos que todavía no se han logrado, para lo que es imprescindible
fortalecer el papel de la sociedad civil. En este camino de progreso cabe destacar
la importancia del denominado Foro Social Mundial y su lema «otro mundo es
posible», aunque no parece fácil construir otro modelo de sociedad, máxime si
tenemos en cuenta que tanto el modelo comunista como el capitalista han fracasado en diferente medida en la misión de hacer frente a las necesidades básicas
de las personas. Por ello, la solución que muchos actores están buscando en el
presente parte de las realidades que no comparten como vía para construir un
mundo más justo y solidario desde el pensamiento del bien común. A partir de
esta perspectiva siempre primaremos en nuestra acción a las personas por encima
de todo, pensando globalmente y actuando localmente, desde los criterios de la
economía solidaria.
El trabajo para conseguir otro mundo debe estar basado en la lucha por la paz
y en el rechazo a la guerra, en la utilización de métodos de producción no per544
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
judiciales para el medioambiente, en la cooperación en lugar de la competencia,
en la creación de empleos estables para favorecer el acceso laboral a las personas
desfavorecidas o poco cualificadas y asegurar a cada miembro de la sociedad unas
condiciones de trabajo adecuadas y una remuneración digna, estimulando de este
modo su desarrollo personal, la promoción humana y la asunción de responsabilidades.
Por ello, ante el extendido modelo social de enriquecimientos personal y desmesurada pobreza colectiva debe encontrase la fórmula adecuada para satisfacer
de manera equilibrada los intereses de todos los protagonistas, de la empresa,
de las organizaciones sin ánimo de lucro y de los individuos. En este contexto,
las iniciativas solidarias deberán incardinarse en el entorno social en el que se
desarrollan, lo que exige la cooperación entre las organizaciones que afrontan
los problemas del territorio y la creación de redes para difundir las experiencias y
construir un modelo socioeconómico alternativo al actual.
Por otra parte y con la finalidad de incrementar las posibilidades laborales de
los colectivos con dificultades de acceso al mercado de trabajo urge aplicar en
Canarias las experiencias llevadas a cabo en otros ámbitos de cláusulas sociales en
la contratación pública y de mercados reservados para las empresas de inserción
para aunar esfuerzos en la lucha contra la exclusión social y la pobreza a partir
del empleo.
Referencias Bibliográficas
BONO I LAHOZ, M. J. y JIMÉNEZ HERNÁNDEZ, E. (1997). «Los nuevos yacimientos de empleo».
La Factoría, número 2. (www.lafactoriaweb.com/default-2.htm).
CABRERA, PEDRO (2003). «Un techo y un futuro», en Buenas prácticas de intervención con
personas sin hogar, pp 151-153.
DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIOS SOCIALES (s.f.). Estudio-Propuesta para el Desarrollo y la
Implantación de las Empresas de Inserción en Canarias. Dirección General de Servicios Sociales
del Gobierno de Canarias.
EQUIPO PROMOCIONS (2003). El Empleo de los inempleables. Editorial Popular.
FCDR (2006). Dossier del Primer encuentro de Entidades de Economía Social en el Medio Rural.
Federación Canaria de Desarrollo Rural (www.redcanariarual.org).
FEEDEI (2003). Identificación y diagnóstico integral de las empresas de inserción en España.
FEEDEI.
545
24. SERVICIOS A LA POBLACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL
KUEHN DUMPIÉRREZ, R. (2002). «La integración de los inmigrantes extranjeros y la planificación
estratégica. En relación al borrador del Plan Canario para la Inmigración». en Frontera Abierta,
número 13, pp 23-27.
KUEHN DUMPIÉRREZ, R. (2006). «Los servicios sociales de Canarias ante las desigualdades y la
exclusión social», en Estructura social de Canarias, Santa Cruz de Tenerife.
MARTÍN, CRISTINA y MARTÍNEZ, PILAR (1999). «Intervención social con colectivos desfavorecidos: reinserción social y laboral», Conclusiones del V Congreso estatal de intervención social.
Colegio de Psicólogos-Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Tomo 3, pp 1633-1645.
MINISTERIO DE TRABAJO y ASUNTOS SOCIALES (2001). «Estrategias de inserción y creación
de empleo. Empresas de inserción. Ejemplos de buenas prácticas». Buenas Prácticas en las
Iniciativas Comunitarias Empleo y ADAPT. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Unidad
Administradora del Fondo Social Europeo, pp 93.
RED ANAGOS (2006). Carta Emprender por un mundo solidario. Red Española de Economía
Alternativa y Solidaria (www.reasnet.com/adh/carta.htm).
RED ANAGOS (2006). La inserción sociolaboral a través de la formación complementaria y del
desarrollo de las competencias personales (www.redanagos.org).
RÍO PARACOLLS, Nuria del (2003). Rescata tu dinero. Finanzas solidarias y transformación social. Talasa Ediciones, Madrid.
SANTOS GONZÁLEZ, MIGUEL (2003). «Prólogo», Las Empresas de Inserción: su acceso a la
contratación pública. pp 9-19.
SANTOS, MIGUEL y SANZ, ELENA (2001). «La medición de la exclusión social. Dos aplicaciones:
Las rentas mínimas de inserción y las empresas de inserción». Revista de Intervención Psicosocial, Vol. 10 número 1, pp 85-103.
SANZ, ELENA (2000) «La Fundación Lesmes de Burgos», Empleo en los colectivos con dificultades de inserción sociolaboral, pp 96-99.
TORRES, CÉSAR (2003). Democratizando la economía, diez años de experiencias del Grupo La
Veloz. Cooperativa la Veloz. Ediciones Traba, Madrid.
VIVERET, P. (2003). «La economía social en la era de la globalización», en La Factoría, número
16 (www.lafactoriaweb.com/default-2.htm).
Documentos y páginas Web
www.isonorte.org,
www.redanagos.org,
www.fedei.org,
www.economiasolidaria.org,
www.cescanarias.org/publicaciones/dictámenes/dic_2_2005.pdf.
546
M. Fernando Martín Torres / Eduardo Calderón Piñero
Dictamen 2/2005 del Consejo Económico y Social de Canarias sobre Los servicios de proximidad
y la atención a las dependencias en Canarias.
www.redrural.tragsatec.es/redrural/dwnload/conclusiones-Cehegin.PDF.
Unidad Española del Observatorio Europeo Leader. Conclusiones de las sesiones del plenario de
las jornadas técnicas sobre Los servicios a la población en el desarrollo rural.
www.europa.eu.int/comm/archives/leader/rural-es/biblio/services/contents.htm. Cuaderno número 5 del Observatorio Europeo Leader: Desarrollar los servicios a la población en el medio
rural.
547