Download Clase introductoria: i) Nociones básicas de políticas públicas y

Universidad de la República – Facultad de Ciencias Sociales
Clase introductoria:
i) Nociones básicas de políticas públicas y
especificidad de las políticas de CTI
ii) La ciencia y los paradigmas de la CTI
Asignatura: Políticas de Ciencia, Tecnología e
Innovación
Melissa Ardanche
16 y 23 de agosto de 2016
Nociones básicas de políticas
públicas (PP) y especificidad de las
políticas de Ciencia, Tecnología e
Innovación
Definición operativa y quiénes participan
¿Qué es una PP?
• Una política pública, puede ser entendida como “una serie de
decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes,
tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin
de resolver de manera puntual un problema políticamente
definido como colectivo”, con un objetivo de interés público
(Subirats et al, 2008: 38).
¿Quiénes participan de una PP?
• Gobierno: i) Poder Ejecutivo (Presidencia, Ministerios,
organismos descentralizados, empresas públicas); ii) Poder
Legislativo; iii) Poder Judicial; iv) Gobiernos Departamentales.
• Otros actores: Partidos Políticos, Medios de Comunicación,
Sociedad Civil/ONGs, Empresas, Think Tanks, Organizaciones
Gremiales, Academia, Organismos internacionales.
La noción de políticas públicas (policy) hace
referencia a:
• Interacciones, alianzas y conflictos entre diferentes
actores públicos, para públicos y privados que
pretenden acceder al poder (politics);
• En un marco institucional específico, con reglas
constitucionales e institucionales (polity);
• Para resolver un problema colectivo.
Objeto del APP: poder político para resolver
problemas colectivos.
Elementos constitutivos de una política pública
(Subirats et al, 2008):
•
•
•
•
•
•
•
•
Solución de un problema público;
Existencia de grupos-objetivo en el origen del problema
público cuya conducta se busca orientar;
Coherencia al menos intencional (base conceptual);
Existencia de diversas decisiones y actividades (no una
decisión única);
Programa de intervenciones;
Papel clave de los actores públicos (o actores privados
con legitimidad jurídica fundada);
Existencia de actos formales para orientar el
comportamiento de los grupos-objetivo;
Naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y
actividades (coerción e incentivos).
Toda PP está estructurada por las creencias
valorativas de la sociedad :
Estas creencias se plasman en:
•Constitución, leyes, convenios internacionales;
•Planes generales de gobierno;
•Creencias científico-técnicas de la sociedad
(determinan factibilidad y eficacia de acciones);
•Estructura institucional-política (tipo de régimen,
relación entre poderes y de estos con la política y
la sociedad).
Toda PP está integrada por Programas
(conexos o inconexos):
Los Programas tienen:
•Objetivos y metas;
•Agentes (org. que participan);
•Acciones (secuenciadas; instrumentos);
•Recursos (materiales e intangibles);
•Tiempos de operación;
•Resultados (especificación);
•Métodos de gestión;
•Sistemas de evaluación y medición.
Toda PP forma parte de (es moldeada y moldea):
• Una historia de decisiones públicas;
• Una estructura organizacional y administrativa de
gobierno;
• Un contexto socio-político;
• Un sistema económico;
• Una sociedad civil con perfil específico.
Existen diferentes corrientes de análisis de las
PP:
1.- Análisis PP en relación a filosofía política y
Teoría del Estado (escuela europea).
•Pluralismo (Estado «ventanilla»).
•Neo-marxismo (Estado al servicio de la clase
dominante) o neo-managerial (al servicio de grupos
específicos).
•Acento en distribución de poder entre actores e
instituciones: neo-corporativismo (rep. de intereses
sectoriales) y neo-institucionalismo (organización
e instituciones que enmarcan las interacciones).
Crítica Subirats et al: buscan justificar teoría.
Existen diferentes corrientes de análisis de las
PP:
2.- Explicación desde el funcionamiento de la acción
pública (escuela americana)
• Se busca identificar constantes o reglas de la acción
pública (escuelas de análisis de la política o para la
política).
• Estado como sistema político-administrativo complejo y
heterogéneo.
• Matices diversos: decisiones y estrategias de actores;
herramientas e instrumentos de intervención;
estructuras, procedimientos y formas institucionales, etc.
3.- Evaluación de los efectos de la acción pública.
• Explicar resultados a partir de objetivos y efectos
indirectos.
Análisis de las PP como «ciencia de la acción» (2y3).
Fases del análisis de políticas públicas, policy cicle
(cíclico, no rígido).
Surgimiento e
identificación de
un problema
(diferencia situación
actual/situación
deseable).
Evaluación (efectos
en orientación de
conducta de grupos y
en grado de
resolución del
problema).
Implementación
(diferentes instrumentos y
filtros en la
implementación).
Inclusión del
problema en la
agenda política
(filtro de problemas por
parte de actores
públicos).
Formulación de la
política (definición del
modelo causal, definición
de la política y del
programa de actuación
político-administrativo).
Ventajas y desventajas del análisis de PP
Identificación de círculos de
retroalimentación.
Identificación, para cada etapa,
de retos y actores implicados
(composición de actores,
variación en el ciclo).
El desarrollo cronológico de la
política no necesariamente
sigue el orden de las etapas.
Riesgo de dar coherencia
artificial a las pp.pp.
Tiene como marco
interpretación top-down
centrada en la acción del
Estado.
No permite ir más allá del ciclo
secuencial: no considera ciclos
simultáneos o ciclos
incompletos.
Recordatorio ante el análisis de PP: las instituciones,
los actores y sus recursos y las personas también
importan...



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
Instituciones como “reglas de juego” (ej. ley
presupuestal), incentivos para hacer o no hacer.
Las características que asume la institucionalidad tienen
un rol central en la calidad de las políticas públicas que
se formulan e implementan.
Actores intervinientes, en qué fase, con qué peso.
Determinados en su rol también por la institucionalidad.
Actores formales (desempeñan cargos dentro del
Estado) / Actores informales (fuera de estructura del
Estado, sus roles no están tan reglados).
Relaciones entre actores: de cooperación, conflicto,
mixtas.
¿Las PP son todas iguales? ¿En qué se
diferencian?
Diferentes tipos de políticas
• Diferentes enfoques: top down, bottom up.
• Políticas “sustantivas”: tienen como objetivo la solución de
un problema social o productivo / políticas
“institucionales”: tienen como objetivo la reforma o la
descentralización de instituciones estatales.
• Alcances: i) territorial (nacionales, regionales,
departamentales) / ii) sectorial (industriales, de salud, de
agro, etc).
• Políticas transversales (“cross cutting issues”), por ej. CTI.
Aporte campo CTS (Herrera)
• políticas “explícitas” / políticas “implícitas”, lo dicho y lo no
dicho.
Aporte campo CTS: A. Herrera - políticas
explícitas y políticas implícitas
Parte de una paradoja: a partir de 2a GM ↑ apoyo internacional a
Sist. Nac. de I+D, pero los resultados son muy malos. ¿Por qué?
Por la existencia de determinantes sociales: culturales,
relacionados con el sistema de producción e institucionales.
El problema no era “la falta de una política científica orgánica y
coherente”, los países tenían una PC con objetivos propios, y
diferentes a los que se pretendía implantar: resistencia activa a
la política implantada.
A la política subyacente la denomina “política implícita”. Dos
atributos: “...carece de estructuración formal (...) [y] expresa la
demanda científica y tecnológica del 'proyecto nacional' vigente
en cada país.”;
Los malos resultados se deben a que no se sabe o no se quiere
distinguir entre política científica explícita e implícita.
Particularidades de las políticas de CTI
¿Cuál es el objetivo de interés público de estas políticas?
Es “el fomento de las actividades de generación, difusión y
aplicación de conocimientos con fines económicos y sociales que
contribuyan al bienestar de la población en una unidad política y un
territorio determinado” (Bianchi, 2007: 6)
Supone:
•
un objetivo normativo (CTI para qué y con qué papel en la
sociedad y la economía);
•
un diseño de la estructura institucional adecuado para el
cumplimiento del mismo (pol. institucionales);
•
programas e instrumentos que respondan a esa orientación y que
sean realizables a través de dicha estructura institucional (pol.
sustantivas).
Quizás valga la pena preguntarse para el caso
de las PCTI (entre otras preguntas posibles)…
¿Dónde y cómo se
negocia/construye el
objetivo de interés
público?
¿El objetivo de
interés público para
las PCTI siempre fue
el mismo?
¿La esfera política es
autónoma de las
esferas de la vida
social?
¿El Estado que
implementa es
el mismo?
¿Qué pasa con el
modelo causal? ¿los
actores son los
mismos? ¿»pesan» lo
mismo?
¿Los filtros
(político y
burocrático)
siempre han sido
los mismos?
Una vista panorámica sobre
la noción de ciencia, los
paradigmas de la política
de Ciencia, Tecnología e
Innovación y los modelos
de política (Lea Velho)
Punto de partida:
Similitud PPCTI: bases conceptuales, estructura organizativa,
instrumentos y evaluación comunes en políticas explícitas.
Similitud atribuida a:
• Percepción de la ciencia y sus impactos;
• Internacionalización de modelos.
Visión variable del isomorfismo como problema:
• «one size fit all» (convergencia) vs. países en estadios
diferentes hacia «sociedad basada en el conocimiento»
• ¿existe la convergencia? No, énfasis en instrumentos
diferentes vs. Sí, fracaso de las PCTI en la imitación.
Argumento: evolución histórica de las PCTI interrelacionada con
evolución de concepto dominante de ciencia – PARADIGMAS
DE LAS PCYT.
Identifica 4 paradigmas:
«La ciencia como motor del progreso»
• Posguerra hasta el inicio de los años 60
«La ciencia como solución de problemas y causa
de problemas»
• Décadas del 60 y 70
«La ciencia como fuente de oportunidad
estratégica»
• Décadas del 80 y 90
«La ciencia para el bien de la sociedad»
• Siglo XXI
1 – «La Ciencia como motor del progreso» (posguerra
hasta inicio de los 60)
Concepción de la • autónoma, independiente de procesos sociales, los
ciencia:
científicos no son responsables por el uso que se le da al
conocimiento, buscan la verdad a través de la razón y la
experimentación, son objetivos (ethos mertoniano,
CUDOS).
• Ciencia base y origen de la tecnología (proceso lineal).
Relación CTI-S
• contrato social comunidad científica – Estado, «fe casi
religiosa en la ciencia» (informe Bush). Estado financia –
científicos deciden (autoregulación por revisión por pares).
Foco y
racionalidad de
la política de CTI
• Fortalecer la investigación y la formación de recursos
humanos.
• Política científica ofertista.
Análisis y
evaluación
• A nivel micro (investigador) y ex ante.
• Publicaciones (ex post), revisión por pares, sistema de
recompensas.
2 – La Ciencia como solución y causa de problemas (‘60
y ‘70)
Concepción de la • Cuestionamiento de la autonomía y de visión únicamente
ciencia:
positiva de sus impactos (Vietnam, ambiente, empleos,
concentración de la riqueza): CyT imbuidas de valores, no
extra social, no neutral, justificación de orientación.
Relación CTI-S
• Relación CyT lineal pero desde la demanda: el mercado y
los usuarios demandan a los científicos (demand pull).
Foco y
racionalidad de
la política de CTI
• Incentivos para que científicos aborden problemas
relevantes para el sector productivo y crear
oportunidades para transferencia de tecnología. Áreas
prioritarias.
• Consejos de investigaciones.
• Actores: científicos + policy makers + políticos.
Análisis y
evaluación
• Evaluación por pares + indicadores científicos de
productividad + unidades especializadas en evaluación
tecnológica + metodologías ex post con paneles de
especialistas y usuarios. // Resistencia científica.
Albornoz (2001) - Consejos creados en América
Latina entre 1950 y 1970
País
Año
Organismo
Argentina
1858
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET)
1968
Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACYT)
Brasil
1951
Consejo Nacional de Pesquisas (CNPq)
Colombia
1968
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (COLCIENCIAS)
Chile
1967
Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica
(CONICYT)
México
1950
Instituto Nacional de Investigación Científica (INIC)
1970
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT)
Perú
1968
Consejo Nacional de Investigaciones (CONI)
Uruguay
1961
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICYT)
Venezuela 1968
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICYT)
3 – La ciencia como fuente de oportunidad estratégica
(´80 y ´90), globalización y Consenso de Washington
Concepción de la • Ciencia como construcción social. Naturaleza
ciencia:
contingente y socialmente localizada del conocimiento
científico.
• Programas empíricos y rechazo de investigadores.
• El conocimiento se produce en interfaz entre múltiples
agentes, en comunidades transepistémicas (Knorr Cetina,
1983).
Relación CTI-S
• Producción de conocimiento y estructura social no se
pueden separar.
• Diversos modelos: modo 1 y modo 2, SNI, Triple Hélice,
Construcción social de la tecnología, teoría del actor red.
Foco y
racionalidad de
la política de CTI
• Modelos sistémicos.
• Actores anteriores + economistas + industriales +
marketing.
• Nuevos instrumentos: subvenciones a empresas.
Análisis y
evaluación
• Desarrollo de metodologías de impactos económicos y
sociales.
4 – La ciencia para el bien de la sociedad (Siglo XXI)
Concepción de la • Ciencia culturalmente situada y construida. Existencia
ciencia:
de conocimientos y formas de hacer locales y
universales.
• Diversas formas de conocimiento (la ciencia es uno) que
se relacionan de manera variable.
• La ciencia se produce entre investigadores y redes de
actores variados, de forma crecientemente
interdisciplinaria, en muchos sitios.
Relación CTI-S
• Modelos interactivos o sistémicos, cada vez más
complejos.
Foco y
racionalidad de
la política de CTI
• Bienestar social. PPCTI transversal, articula.
Instrumentos que integran.
Análisis y
evaluación
• Preocupación por evaluación. Mecanismos de
evaluación de impacto sociales con participación pública +
revisión de pares ampliada.
• Desafío de generar evaluaciones sistémicas para
procesos sistémicos.
Otras instituciones responden a los últimos dos
paradigmas:
Nuevas instituciones que coexisten con los Consejos:
• Secretarías (en ministerios o de rango presidencial);
• Agencias;
• Ministerios;
• Gabinetes.
• Sitios recomendado: www.politicascti.net
Bianchi (2007) – Taxonomía de modelos de PCTI
para economistas de la innovación
Principales
características
Lineal de oferta
Lineal de demanda
Interactivo
Concepción del
proceso de
generación de
conocimiento
Lineal, universal,
supply-push
Lineal, universal,
demand-pull
Interactivo y específico
Principales
objetivos
Promover I&D desde Promover demanda de
I&D y otras ACT desde
centros de
el mercado
investigación y
empresas
Principales
instrumentos
Financiamiento de
I&D en centros
públicos y empresas
Subsidios y apoyos
(mecanismos
competitivos)
Fomento a la
oferta y la demanda,
promoción de vinculación.
Diseño
institucional
Centralizado en
organismos públicos
de
C&T
Centralizado en
organismos públicos
que integran criterios
de Mercado
Centralizado en
definiciones estratégicas,
descentralizado
y transversal en
implementación
Promover la vinculación
entre oferta y demanda de
conocimiento (empresas y
centros de investigación)