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Trabajo de Investigación Los Significados de la Participación Melissa Pomeroy Director: Dr. Joaquim Brugué i Torruella UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BARCELONA DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y DERECHO PÚBLICO DOCTORADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y DE LA ADMINISTRACIÓN: PENSAR Y GOBERNAR LAS SOCIEDADES COMPLEJAS Julio 2009 1 ÍNDICE Resumen........................................................................................................................................ 5 1. Participación ciudadana: Una mirada crítica ......................................................................... 7 1.1 Una práctica en expansión..................................................................................................................7 1.2 Una aproximación discursiva ............................................................................................................10 2. El abordaje discursivo y la interdisciplinariedad ................................................................ 14 2.1 Puntos de inflexión teóricos en el desarrollo de los análisis discursivos ..........................................15 2.2 Las aportaciones de los análisis discursivos en la Ciencia Política ..................................................20 2.2.1 El Análisis Critico de Discursos.............................................................................................................. 21 2.2.2 El Análisis del Discurso de los Procesos Políticos (Policy Discourse Analysis) .................................... 24 2.2.3 La Teoría Discursiva .............................................................................................................................. 27 2.3 Un análisis discursivo de la participación ciudadana ........................................................................33 2.3.1 Hipótesis y estrategia de investigación .................................................................................................. 34 2.3.2 Los casos seleccionados ....................................................................................................................... 37 3. La Organización de las Naciones Unidas............................................................................. 39 3.1 La Organización de las Naciones Unidas – Desarrollos ideológicos y contextuales ........................39 3.2 La participación y la Organización de las Naciones Unidas..............................................................42 3.2.1 Participación Interna en la estructura de la ONU................................................................................... 44 3.2.2 Las Grandes Conferencias .................................................................................................................... 53 3.2.3 Participación como recomendación de las Naciones Unidas ................................................................ 55 3.3 El análisis del discurso de participación de la ONU ..........................................................................56 3.3.1 Participación sí, ¿pero qué participación es legítima?........................................................................... 56 3.3.2 Una concepción amplia sobre la participación....................................................................................... 57 3.3.3 Legitimidad, apoyo público y respuesta a los desafíos de la globalización ........................................... 59 3.4 Reflexiones .......................................................................................................................................61 4. Las instituciones del Sistema de Bretton Woods................................................................ 65 4.1 Las Instituciones del Sistema Bretton Woods –algunos desarrollos ideológicos y contextuales.....................................................................................................................................65 4.2 La participación en las instituciones de Bretton Woods ....................................................................69 4.3 La participación y el Banco Mundial..................................................................................................71 4.3.1 Stakeholders y Sociedad Civil................................................................................................................ 73 4.3.2 La participación explicada desde la lógica del mercado ........................................................................ 78 4.3.3 La participación y la mejora de la gestión .............................................................................................. 84 4.3.4 La participación en el Banco Mundial, una estrategia periférica de continuidad y mejoramiento de imagen pública ......................................................................................................... 85 4.4 La participación y el FMI ...................................................................................................................88 2 4.4.1 La participación como colaboración....................................................................................................... 89 4.4.2 El FMI y la discrecionalidad de los procedimientos ............................................................................... 90 4.4.3 La participación y la eficacia de las operaciones ................................................................................... 93 4.5 Reflexiones .......................................................................................................................................94 5. El Foro Social Mundial ........................................................................................................... 98 5.1 Desarrollos ideológicos y contextuales ...........................................................................................102 5.1.1 Los actores del FSM y su comprensión sobre los sujetos de la participación ..................................... 108 5.1.2 El reclamo del derecho a la participación no restringida...................................................................... 110 5.1.3 Menos formatos y más valores ............................................................................................................ 111 5.1.4 ¿Participación para qué? El rescate de los derechos ciudadanos. ..................................................... 113 5.1.5 Una respuesta desde la democracia.................................................................................................... 114 5.2 Una aproximación a las concepciones de participación a través de las prácticas..........................116 5.2.1 El FSM como proceso.......................................................................................................................... 116 5.2.2 El presupuesto participativo ................................................................................................................. 119 5.2.3 Sistematizando algunos mínimos comunes sobre la participación desde la perspectiva Foro Social Mundial ........................................................................................................................... 124 5.3 Reflexiones .....................................................................................................................................125 6. Conclusiones ........................................................................................................................ 128 6.1 Sistematización de resultados.........................................................................................................128 6.1.1 Los diferentes significados de la participación ciudadana ................................................................... 128 6.1.2 Los factores explicativos ...................................................................................................................... 136 6.2 Movimientos discursivos y la disputa sobre los significados...........................................................142 6.3 Perspectivas para la tesis ...............................................................................................................145 Bibliografía ................................................................................................................................ 147 Fuentes Primarias .................................................................................................................................153 Organización de las Naciones Unidas .......................................................................................................... 153 Bretton Woods .............................................................................................................................................. 155 Foro Social Mundial ...................................................................................................................................... 157 3 TABLAS Tabla 1. Operacionalización de las variables .............................................................................................. 36 Tabla 2. Estructura simplificada de los principales órganos de la ONU y sus órganos subsidiarios.................................................................................................................................... 44 Tabla 3. Principales aspectos de la participación en los programas y fondos dependientes de la AG ................................................................................................................................................. 48 Tabla 4. Principales aspectos de la participación en el ECOSOC .............................................................. 51 Tabla 5. La participación y las estructuras de la ONU ................................................................................ 58 Tabla 6. Resumen de argumentos sobre cambios provocados por la globalización y que influyen la gobernanza global........................................................................................................ 61 Tabla 7. Principales atribuciones de las instituciones de Bretton Woods. .................................................. 66 Tabla 8. Concepciones sobre las funciones de la Sociedad Civil ............................................................... 75 Tabla 9. Argumentación del Banco Mundial sobre las protesta y manifestaciones de la sociedad civil................................................................................................................................................. 76 Tabla 10. Categorías de actividades participativas del Banco Mundial ...................................................... 79 Tabla 11. Categorías y Actividades relacionadas a la participación de la Sociedad Civil........................... 80 Tabla 12. Objetivos de la Participación en la agenda del BM ..................................................................... 84 Tabla 13. Trayectoria histórica de la relación entre sociedad civil y FMI .................................................... 89 Tabla 14. Modalidades de Participación en el FMI...................................................................................... 91 Tabla 15: Visiones de las partes sobre la relación Sociedad Civil – FMI .................................................... 92 Tabla 16: Objetivos del FMI al promover la relación con la sociedad civil .................................................. 93 Tabla 17. Las fases de las políticas y la participación del BM y del FMI..................................................... 94 Tabla 18. Principales características de las prácticas participativas relacionadas al FSM ....................... 124 Tabla 19. Sistematización general de significados de participación ......................................................... 129 Tabla 20. Conceptualizaciones sobre la Sociedad Civil ............................................................................ 130 Tabla 21. Participación como medio o fin.................................................................................................. 134 Tabla 22. Relación entre Contexto Percibido y Modelo de Participación.................................................. 138 Tabla 23. Tipología de los modelos analizados ........................................................................................ 141 Tabla 24: Esquematización de las perspectivas para la tesis ................................................................... 146 Foto Portada: Angela Ustulim 4 Resumen La Participación Ciudadana es un tema clásico de la teoría democrática y es un concepto que viene ganando importancia en la agenda de los movimientos sociales y de los responsables de las políticas públicas. Sin embargo, los actores presentan diferentes entendimientos sobre el tema, y al concepto de participación se vinculan significados ideológicos particulares. Estos significados provienen de construcciones socio políticas diversas y, finalmente, se refieren a un amplio abanico de prácticas. Esta investigación pretende proporcionar nuevas herramientas analíticas para comprender esta creciente realidad participativa, desde una perspectiva discursiva. La investigación se basa en un trabajo empírico que mantuvo el diálogo entre las agendas participativas de los nuevos movimientos globales y dos instituciones intergubernamentales. Guiada por la amplia e interdisciplinaria influencia de las críticas postpositivistas, la investigación intenta comprender la incorporación del significante “participación” en el discurso de las instituciones, relacionándola con hechos y demandas históricas que les presionaron a actuar sobre una materia no inherente en su constitución. Una vez su legitimidad se encontró bajo el escrutinio público, estas instituciones se encontraron expuestas a un nuevo contexto que les llevo a incorporar partes de un discurso y una práctica generados fuera de sus marcos ideológicos. Sin embargo, el análisis combinado de las cadenas de articulación alrededor del significante participación, nos enseña que esta incorporación no ha provocado una transformación real de las prácticas de las instituciones. Al ser incorporada a los marcos preexistentes, la participación cobra nuevos sentidos, que acaban moldeando las prácticas. No obstante, este movimiento discursivo tiene un gran potencial para neutralizar críticas y generar nuevas alianzas sociales. 1 Citizen participation is a classical subject of democracy theory, and it is a concept that has been gaining importance in the political agenda of social movements and public policy responsibles. Nevertheless, actors present different understandings over the subject, engaging particular conceptual and ideological meanings to it, coming from diverse socio political constructions and, finally, referring to a wide range of practices. This research aims to provide new conceptual tools to understand this extending participatory reality, from a discursive perspective. The research is based on an in-depth empirical research that maintained a dialogue between the participation articulations found on new global movements and the participation agenda of two prominent intergovernmental institutions: The United Nations and Bretton Woods. Guided by a broad and interdisciplinary influence of the postpositivist critic, the research draws upon the history of the incorporation of the participation signifier on those institutions agenda, relating it with historical facts and demands that have pushed them to act over a subject that is not inherently of their practical and ideological constitution. Once their legitimacy was broadly under public scrutiny, those institutions have been pushed to adapt themselves to a new context which led them to incorporate parts of a discourse generated beyond their ideological scaffolding. However, the combined analysis of their institutional participatory structures and the chains of articulations around the participation signifier, shows that this had not provoked a real transformation, since once the signifier was incorporated to preexisting frames it had achieved new meanings, which shapes practices. Nevertheless this discursive movement has a great potential on neutralizing critics and creating new social alliance 6 1. Participación ciudadana: Una mirada crítica 1.1 Una práctica en expansión La participación ciudadana es un tema clásico de la teoría democrática, y su desarrollo práctico viene ganando importancia en la agenda política de movimientos sociales, partidos políticos, responsables y ejecutores de políticas públicas, tanto a nivel local como internacional. En cada uno de estos contextos, su significado viene determinado por construcciones sociológicas, políticas e ideológicas y sirve para nombrar un amplio espectro de diferentes prácticas. La participación se configura como un concepto estratégico en la actual coyuntura internacional que conecta distintas realidades y proyectos políticos. Es un término presente en nuevas y distintas propuestas, y que en un espacio de tiempo relativamente pequeño ha tenido un desarrollo considerable de formas, prácticas y entendimientos. En las democracias modernas es una práctica que ha ganado fuerza en las últimas dos décadas. Al final de los años 90 había una percepción difundida sobre el desgaste y la incapacidad del actual modelo de democracia representativa liberal para representar y/o defender los intereses de la diversidad que él pretende representar (Borón, 2000; Oliveira y Paoli 2000, Santos 2003). Paralelo a eso surge el reconocimiento del potencial de las nuevas prácticas y experiencias de democratización de la democracia (Boaventura, 2003) y esto ha dado fuerza al discurso de la participación en distintas realidades, locales, nacionales e internacionales. De los presupuestos participativos como ampliación del espacio de disputa de poder y redistribución de inversiones a la reconstrucción del concepto a través de los movimientos indígenas y la reivindicación a través de la identidad; de concepciones basadas en la mejora de la gestión pública a la reivindicación de la democracia participativa como una forma de “contrapoder”1 en sociedades complejas; el término participación ciudadana sirve para nombrar innumerables prácticas. La creciente importancia de políticas con enfoques participativos es indiscutible, actualmente la participación ciudadana es considerada prácticamente como una condición sine qua non al elaborar o ejecutar políticas públicas. Podríamos arriesgarnos 1 Wainright (2003) afirma que un fortalecimiento de prácticas participativas tiene un efecto directo en la noción de poder, que a través de la participación se descentraliza y principalmente se pluraliza, ampliando el canon democrático. 1 a afirmar que existe actualmente una percepción sobre la obligatoriedad de la participación.2 Las experiencias proliferan, así como el término participación ciudadana, que va adquiriendo múltiples significados a través de distintas concreciones. En este abanico se encuentran desde experiencias locales en distritos o municipios a la promoción de la participación de la sociedad civil en Organizaciones Internacionales. Entre estos dos extremos encontramos la participación como principio orientador de experiencias y leyes, locales, nacionales y regionales, como aglutinadora de redes internacionales de profesionales, como condicionante en estrategias de cooperación de diversos tipos de entidades3. El listado es extenso y no es el objetivo de la presente investigación agotarlo, sino demostrar que estamos delante de un fenómeno actual y creciente. En resumen, encontramos la palabra participación en una serie de contextos: institucionales, políticos, burocráticos, de los movimientos sociales y de los académicos. En cada uno de estos contextos discursivos, el concepto de participación ciudadana nos remite a significados e interpretaciones distintos y está conectado a una serie de otros debates que moldean las representaciones particulares sobre participación ciudadana. Esta multiplicidad de entendimientos sobre la participación ciudadana es la principal preocupación de esta investigación. Al analizar, por lo tanto, distintas representaciones/ entendimientos sobre participación este trabajo pretende abordar y explicitar la diversidad de significados que un mismo término puede adquirir y verificar cuales son los posibles elementos que condicionan esta variedad. 2 Aunque la participación ciudadana sea, tradicionalmente, defendida por actores de la izquierda, actualmente la encontramos en la agenda de actores al centro y a la derecha del espectro político. Tania Verde (2007), por ejemplo, nos proporciona un interesante análisis sobre lo que significa la participación ciudadana para tres partidos españoles: Izquierda Unida, Partido Socialista y Partido Popular. 3 Para citar algunos ejemplos: a nivel internacional la participación es un condicionante para el otorgamiento de financiaciones por parte de la Comisión Europea, de la OCDE, del Banco Mundial y de la ONU. Aún, a nivel internacional, encontramos innumerables redes temáticas de intercambio de experiencias y conocimiento como Demopart, Logolink, OIDP. A nivel nacional, cada vez se hacen más comunes leyes que obligan a la adopción de mecanismos como el presupuesto participativo por parte de los municipios (Republica Dominicana, Perú, Bolivia, Inglaterra). A nivel regional también encontramos el desarrollo de dispositivos legales que favorecen la participación (como el caso de la Iniciativa Legislativa Ciudadana en Cataluña y la Ley de Participación de la Región Toscana en Italia). Finalmente, a nivel local también encontramos un amplio desarrollo de la agenda participativa (en el caso de España, por ejemplo, se hacen cada vez más comunes los reglamentos locales que regulan la obligatoriedad de la implementación y las condiciones sobre las cuales se deben desarrollar las experiencias). 8 Para llevar este tipo de análisis a cabo, la investigación pretende trabajar desde una perspectiva discursiva, y con eso aportar nuevas herramientas para comprender esta creciente realidad participativa. Guiada por la amplia e interdisciplinaria influencia de las críticas postpositivistas, la investigación buscará comprender cómo se da el proceso a través del cual un mismo término puede asumir diferentes significados. En el ámbito académico, la gran mayoría de los estudios realizados sobre participación ciudadana suelen dividirse en tres perspectivas: la normativa, la metodológica y, últimamente, vemos un crecimiento de estudios evaluativos de las prácticas. El debate normativo se extiende desde la importancia y necesidad de la participación, hasta los resultados que las prácticas de participación ciudadana deberían alcanzar.4 Los estudios metodológicos5 y evaluativos, a su vez, se guían por criterios en consonancia con las perspectivas normativas existentes. Sin embargo, pocos estudios se han dedicado a mirar críticamente la participación como un fenómeno político en expansión. Esto resulta comprensible si consideramos que el desarrollo práctico de la participación ciudadana, de modo extendido y no puntual, es un fenómeno relativamente nuevo, y que ha tenido una expansión notable principalmente en la última década. Apenas en los últimos años los estudiosos del tema empezaron a buscar nuevas perspectivas de análisis para el fenómeno. En resumen, en la literatura sobre la participación ciudadana, se da por descontado que la participación es buena y necesaria y así como ocurrió con otras políticas, como las relacionadas al género o el desarrollo sostenible, la participación ciudadana se ha convertido en una práctica políticamente correcta. En este sentido, la presente investigación pretende lanzar luces sobre un ámbito aún no explorado: los distintos significados que el término “participación ciudadana” puede asumir y los factores que pueden explicar esta diversidad de entendimientos. También 4 Font y Blanco (2005) identifican entre los estudios normativos tres argumentos centrales: la participación como respuesta a la crisis de legitimidad de la democracia representativa, la participación como estrategia de mejora del rendimiento de las políticas públicas en un contexto de complejidad, y la participación como componente indispensable de la democracia y para la creación de capital social. Cooke y Kothari, editores del libro Participacition: the new tiranny?, nos proporcionan una interesante reflexíon sobre la trampa teórica de los estudios metodólogicos sobre la participación (se refieren, principalmente la participación en las políticas de desarrollo local). Los autores afirman que el carácter predominantemente metodológico de los estudios sobre la participacíon, ha hecho con que los análisis de participación se convirtiesen en algo poco reflexivo o critico. En el mismo libro, David Moose afirma que, siendo la participación una aspiración normativa ligada a un conjunto de técnicas, es posible anunciar el éxito de la experiencia sin una verificación empírica, configurando una teoría que se auto valida y convertiendo el ejercicio de la participación en una serie de actos ritualísiticos. 5 9 la investigación pretende comprobar que, al analizar los procesos de significación de la participación ciudadana, podemos encontrar nuevas explicaciones a las diferencias en el campo de la práctica política, es decir, los distintos formatos que la participación ciudadana puede adquirir, no son solamente una elección basada en criterios metodológicos, sino que se encuentran también justificadas por factores políticos ideológicos. 1.2 Una aproximación discursiva El análisis discursivo puede ser una herramienta muy útil en los análisis políticos. El lenguaje como un componente indispensable del estudio político es uno de los argumentos utilizados por los autores que creen que el foco analítico del mainstream de la disciplina, basado solamente en los procesos decisorios y en el empirismo, es insuficiente (Majone, 1989; Fischer y Forrester, 1993, Fischer 2003; Hay 2002, Chilton 2003). No obstante, este tipo de análisis es apenas utilizado por los científicos políticos para el análisis de fenómenos políticos, como son la democracia y la participación ciudadana. Los análisis discursivos son, en las ciencias sociales, un campo de difícil definición. Uno de los motivos de esta dificultad proviene del hecho que, aunque este tipo de análisis tenga sus orígenes marcadamente dentro de la teoría lingüística, muchas disciplinas han incorporado los análisis discursivos como elemento central para la reflexión, como es el caso la Antropología, la Psicología, la Sociología, la Comunicación y más recientemente la Ciencia Política. Esta variedad de aplicaciones nos lleva a una serie de interpretaciones y definiciones sobre el concepto. En general, la vaguedad del término es el resultado de las diferentes interpretaciones sobre qué se considera discurso, sus límites y su operacionalización analítica. Existen, por lo tanto, muchas definiciones para discursos, éstos pueden ser vistos estrictamente como una articulación de palabras realizada por una persona en un determinando momento, como una serie de ideas compartidas por un grupo social homogéneo, o aún, como conjuntos de ideas difusas que permean e influencian nuestra comprensión sobre los fenómenos sociales. Así como los demás conceptos de las ciencias sociales, el significado, la amplitud y la aplicación del concepto discurso dependerá de la perspectiva teórica en la cual el concepto se encuentra incrustado. En resumen, el concepto discurso se encuentra en medio de una gran controversia a nivel ontológico, epistemológico y metodológico. 10 En la Ciencia Política, la opción por esta perspectiva analítica conlleva la entrada en un terreno de controversia por dos motivos principales. Por un lado, como mencionamos, no se llega siquiera a un consenso mínimo sobre lo que es discurso, con obvias consecuencias para el debate sobre lo que son los análisis discursivos. Algunos consideran los abordajes discursivos como una herramienta metodológica de carácter cualitativo (Moreno del Río, 2005), otros simplemente como un importante elemento más a ser analizado (Fischer y Forrester, 1993) y finalmente, aquellos que consideran los análisis discursivos como un campo teórico (Howarth, 2000; Laclau & Mouffe, 1985). Por otro lado, en la Ciencia Política, la mayor parte de los trabajos que adoptan esa perspectiva, desde un enfoque más teórico, están genéricamente clasificados bajo el paraguas de los análisis postmodernistas (Hay, 2002; Fischer & Forester, 1993) que, en la Ciencia Política, constituyen un campo minado por polémicas ontológicas y epistemológicas6. Delante de esta complejidad, nos restringiremos a afirmar que un enfoque discursivo contribuye críticamente al análisis de la realidad política. Es aclaradora la definición de Fischer ( 2003:12,13), sobre los análisis postempiricistas. “Postempiricism is better described as an orientation than as a well defined philosophy of science. Most generally, the term is used to refer to an epistemological orientation that seeks to move beyond an objectivist ‘conception’ of reality. (…) In the postempiricist view, there are many valid forms of explanation, empirical-scientific/causal analysis being only one of them. Such scholars acknowledge the substantive and methodological diversity of the sciences, and commit themselves to the description of social phenomena rather than to methodological prescriptions”. Esta definición es particularmente útil porque, como se explicará en el capítulo 2, el tipo de estudio propuesto por esta investigación no pretende estudiar un fenómeno a partir de un modelo de análisis previo y cerrado o limitarse a contrastar o enfatizar la relevancia, utilidad y coherencia de una corriente de pensamiento u otra, pero sí aportar - a partir de una perspectiva amplia - nuevos elementos al análisis de la participación ciudadana. En este sentido, podíamos ubicar el análisis propuesto en lo que actualmente se viene configurando bajo el nombre de análisis crítico, influenciado por Aunque los autores de estos trabajos no necesariamente yergan la bandera del postmodernismo, la noción de discurso es comúnmente ligada a esta corriente de pensamiento, muy seguramente debido a la repercusión de los trabajos de Laclau y Mouffe. La mayoría de los autores que trabajan con el análisis de discursos suelen restringirse a autodenominarse genéricamente como pospositivistas /postempiristas y básicamente construyen los análisis desde la máxima ontológica constructivista: “todo es resultado de construcción social”. 6 11 los retos que los análisis provenientes del nuevo institucionalismo, del constructivismo y del postmodernismo plantean a las tradiciones clásicas. El nuevo institucionalismo y el constructivismo problematizan las aplicaciones de las teorías del rational choice, del liberalismo y del realismo, indagando sobre la objetividad y racionalidad de los intereses de los actores. Es decir, abogan por la incorporación de la necesidad de interpretar los intereses como un resultado de las percepciones. Esta premisa implica la introducción, en el análisis político, de la explotación de los medios y mecanismos utilizados por los actores en el proceso de construcción de estas percepciones y, consecuentemente, la asunción de que la realidad es una construcción social y que el político es subjetivo. El análisis de las construcciones discursivas son, por lo tanto, un posible camino para llegar a la subjetividad del político (Hay, 2002). El postmodernismo a su vez, ofrece, a partir de una concepción ontológica enraizada en la diferencia y la rigurosidad normativa, un desafío complejo para el análisis que, así como a partir del relativismo cultural en la Antropología, tiene el objetivo de comprender los puntos de vista y las acciones políticas de los distintos agentes desde sus propios marcos interpretativos y conceptuales.7 Sin profundizar en los méritos o críticas de los distintos paradigmas lo que sí es útil para ubicar el enfoque adoptado por esta investigación son las contribuciones de las perspectivas constructivistas y postmodernistas. Primeramente, ambas agregan una complejidad deseada en el trato de las premisas teóricas y, consecuentemente, en la lógica de aproximación hacia la realidad. Hay (2002) denomina este proceso de “parsimony – complexity trade-off”. Según el autor, la adopción de estas perspectivas nos brinda con ventajas y desventajas. El constructivismo y la etnografía postmoderna nos alejan de las posibilidades de generalización y simplificación explicativa de la realidad, pero nos brinda con precisión descriptiva, especificidad histórica, concreción y plausibilidad. 7 El postmodernismo se plantea desde una postura radical que niega la neutralidad de cualquier construcción científica, afirmando que ésta siempre estará legitimando el orden hegemónico o que cualquier tipo de construcción de subversión del orden, no es más que el camino hacia otro tipo de relaciones de dominación. El postmodernismo es muy criticado por la ausencia de una propuesta normativa, muchas veces acusado de una postura analítica nihilista y destructiva en el sentido que desconstruye paradigmas de análisis, pero sin proponer alternativas. Eso porque al afirmar que todo son metanarrativas, incluso la ciencia, el postmodernismo se auto-impide de generar inputs para analizar una sociedad donde persisten desigualdades materiales y discursivas. Hay (2002: 250) considera que esta paradoja acaba llevando el posmodernismo a una postura conservadora con relación a la posibilidad de cambio. 12 En resumen, al alejarse de las perspectivas tradicionales, la presente investigación pretende acercarse a un importante ámbito dentro del análisis político: la relación entre el mundo político y el de las ideas de los actores políticos sobre el mundo político. El énfasis en lo político es fundamental y deliberado. La investigación pretende desde una perspectiva amplia abordar aspectos como procesos de cambio, conflictos y disputas que moldean el campo de la Política. En este sentido, podemos afirmar que la investigación se centra en un objeto de estudio – la participación ciudadana - que pertenece en gran medida al campo de análisis de la Ciencia Política más tradicional, pero para generar nuevas reflexiones sobre ello se ha optado por trabajar desde una perspectiva discursiva, lo que implica elecciones epistemológicas y metodológicas ajenas a la Ciencia Política tradicional. Esta elección está en consonancia con el carácter transdisciplinar de los análisis discursivos: “Transdisciplinary’ (as opposed to merely ‘interdisciplinary’, or indeed ‘postdisciplinary’, Sum & Jessop 2001) implies that the theoretical and methodological development (the latter including development of methods of analysis) of discourse analysis, and the disciplines/theories it is in dialogue with, is informed through that dialogue, a matter of working with (though not at all simply appropriating) the ‘logic’ and categories of the other in developing one’s own theory and methodology. The overriding objective is to give accounts – and more precise accounts than one tends to find in social research on change - of the ways in which social changes are changes in discourse, and the relations between changes in discourse and changes in other, non-discoursal, elements or ‘moments’ of social life (including therefore the question of the senses and ways in which discourse ‘(re)constructs’ social life in processes of social change).” (Fairclough, 2005a:1) En el próximo capítulo se buscará exponer sucintamente algunos desarrollos en las diversas disciplinas de las ciencias humanas que proporcionan algunas de las bases teóricas más importantes para los análisis discursivos. 13 2. El abordaje discursivo y la interdisciplinariedad Los estudios del discurso en las Ciencias Sociales, como se mencionó anteriormente, son el resultado de un desarrollo teórico interdisciplinar. En este sentido creemos interesante recuperar algunas de las principales aportaciones de otras disciplinas, como la Antropología, la Lingüística, la Sociología y la Filosofía. Estas disciplinas introducen una serie de elementos considerados tradicionalmente como extra políticos y que impactan considerablemente en la Ciencia Política. En este capítulo, primeramente expondremos - desde una perspectiva más general los puntos de inflexión a nivel epistemológico que han contribuido a una valorización de lo simbólico y lo discursivo dentro de las ciencias humanas y sociales. En un segundo momento, presentaremos tres perspectivas más aplicadas a los análisis políticos. A continuación rescataremos los principales conceptos que serán utilizados como base para el planteamiento de las hipótesis, el diseño de la metodología y como materia prima teórica para las reflexiones. Howarth (2000) identifica tres fases principales en este proceso interdisciplinar. Según este autor, la gran diferencia entre las tres etapas reside en la dicotomía discursivo/material. Tradicionalmente los análisis discursivos se enfocaban en el estudio del lenguaje en uso o el lenguaje en contexto. En esta perspectiva, marcadamente lingüística, el lenguaje es analizado desde un prisma unilateral y no impacta en la transformación de la realidad social. Discursos y realidad social son campos completamente diferenciados. En los años 60 y 70, con la creciente importancia de los análisis estructuralistas en la Lingüística y la Antropología, así como del marxismo gramsciano, el concepto de discurso se extiende a una amplia gama de prácticas y fenómenos sociales. Particularmente importantes en este período son los trabajos de Foucault, para quien los discursos moldean la realidad. Aunque revolucionaria, la visión de Foucault sigue privilegiando el campo discursivo que se encuentra, analíticamente, destacado de las relaciones sociales. Finalmente, en la última fase, bajo la influencia de la teoría de Laclau y Mouffe, los discursos se igualan a las prácticas y a las relaciones sociales. Aunque Howarth las presente como fases distintas, en realidad estas fases se configuran como una acumulación de desarrollos epistemológicos sobre el análisis de las estructuras y función del lenguaje en las Ciencias Sociales. Para una mejor comprensión de este proceso es interesante rescatar los puntos de inflexión teóricos 14 que permitieron el desarrollo de estas perspectivas. La descripción que proponemos a continuación no es exhaustiva pero representa aquellas innovaciones más útiles para el presente análisis. 2.1 Puntos de inflexión teóricos en el desarrollo de los análisis discursivos Un primer desarrollo epistemológico rescatado por los análisis discursivos que creemos importante resaltar proviene de la Antropología, más específicamente, de la teoría del relativismo cultural, expresada por Geertz (1978). El antropólogo, a través de la afirmación sobre la necesidad de interpretar las culturas desde “el punto de vista del nativo”, llama la atención sobre la necesidad de interpretar los sentidos construidos por los actores estudiados, lo que implica la adopción de la etnografía y la descripción como metodología8. En este sentido es importante una aclaración hecha por Geertz, sobre el trabajo del antropólogo, pero extremamente importante para nuestro análisis: la base factual del antropólogo es interpretativa. El objeto de la etnografía9 es, por lo tanto, “una jerarquía estratificada de estructuras significantes en las cuales (los actos sociales) son producidos, percibidos e interpretados” (1978:17). Esta noción presente en Geertz es la que da forma a uno de los conceptos principales para el análisis de discurso: el marco discursivo de los actores (Rein & Schön, 2003), concepto que será mejor explicado en el apartado 2.2. Otra aportación esencial a los análisis discursivos proviene de la Lingüística y de la teoría del signo de Ferdinand de Saussure (1994)10, que introdujo la división del signo 8 En su obra seminal de 1973 “La interpretación de las culturas”, Geertz, a través del famoso caso de la pelea de gallos, nos proporciona una importante base metodológica para los análisis discursivos. Es lo que Geertz llama de la etnografía como una “descripción densa” que consiste en la interpretación de los sentidos construidos por los actores y manifiestos en la acción. Para eso, es extremamente importante la atención al contexto histórico de la acción. Sin embargo, Geertz nos alerta que ésta es la base para la naturaleza intrínsecamente incompleta y contestable de los análisis antropológicos. (Geertz, 1978:30) Esto conlleva que el progreso de la ciencia se centre inevitablemente en el refinamiento del debate, en vez de en la búsqueda de un consenso sobre lo que es la realidad. Principalmente porque, para Geertz, lo que importa es lo que esta “realidad” significa para las culturas estudiadas. 9 Para un análisis critico sobre la autoridad científica de la interpretación en la etnografia ver James Clifford, 1998. 10Curso de Lingüística General original de 1916. 15 entre significante (fonema o palabra) y su significado11. Esta sencilla afirmación tiene un enorme impacto analítico y gran influencia en las Ciencias Sociales. Primeramente porque su teoría conlleva la noción de arbitrariedad12 en la fijación entre significante y significado regida por su aspecto relacional y diferencial, es decir, un significante adquiere significado dentro de un sistema (estructura) de significados 13. En segundo lugar, porque enfatiza la importancia de los sistemas sociales en la comprensión del lenguaje. Es decir, los signos para que tengan sentido presuponen (a) la existencia de una estructura relacional (b) un conjunto de normas compartidas e internalizadas y eso, según Saussure, puede ser extrapolado a otras prácticas sociales. En resumen, Saussure abre la puerta a la necesidad de ubicar los símbolos en contextos que les den significados, y no como fenómenos aislados (Howarth 2000:18). En tercer lugar Saussure sienta las bases para el llamado estructuralismo porque su teoría permite un análisis relacional a distintos niveles: el de los fonemas, que forman palabras, entre palabras que forman sentencias y entre sentencias que forman discursos. Claude Lévi-Strauss retoma estas nociones al proponer que las sociedades pueden ser interpretadas desde lo simbólico. Lévi-Strauss parte de la premisa que debemos buscar y entender las lógicas estructurantes de la sociedades para poder interpretar sus prácticas. Según el antropólogo, estas lógicas estructurales se manifiestan a través de las prácticas más superficiales. A través de su estudio sobre mitos y totemismo, Lévi Un ejemplo muy difundido y utilizado para explicar esta separación es bastante anterior a Saussure. El antropólogo Franz Boa en la introducción de su libro Handbook of American indian languages de 1911, describe la existencia de una serie de significantes en Inuktitut (esquimal) para lo que llamamos de “nieve” . El argumento de Boas se centra en el hecho de que el lenguaje tiene una importante función clasificatoria de la realidad percibida. Aunque el ejemplo haya sido problematizado en una serie de trabajos lingüísticos, sigue siendo útil para una explicación sencilla y clara. El trabajo iniciado por Boas es considerado un divisor de aguas en la antropología, tanto a nivel epistemológico como metodológico, porque rechaza las ideas evolucionistas y revoluciona la antropología, hasta entonces considerada principalmente como la ciencia de las sociedades primitivas e imprime un rigor metodológico en el estudio de las culturas. Es una pieza fundamental para el futuro desarrollo de los estudios etnolinguisticos y la antropología (y el relativismo) cultural. 11 Benveniste (1976) argumenta que Saussure utiliza erróneamente el concepto de arbitrariedad, ya que la noción de arbitrariedad y contingencia solo puede ser incorporada al raciocinio lingüístico si considerados elementos extradiscursivos. Dentro de una lógica exclusivamente lingüística, como es el caso de la teoría de Saussure, la asociación significante/ significado es antes que arbitraria, necesaria, por que uno no existiría sin el otro. Según Benveniste, esto de modo alguno disminuye la importancia del trabajo de Saussure, pero demuestra la influencia que el relativismo cultural ejerce en su obra. Como veremos más adelante, la noción de arbitrariedad, vuelve a cobrar sentido una vez reubicada como contingencia discursiva en la teoría discursiva y se convierte en un importante elemento del análisis. 12 13 Por ejemplo, el significante “mañana” sólo adquiere un valor lingüístico puesto en relación con otros signos como, tarde, día, noche o mismo ayer, que se diferencian de mañana y al mismo tiempo le dan sentido. 16 Strauss (1975) nos brinda una consideración muy importante: el totemismo no es solamente un reflejo de la organización de las sociedades sino que también sirve como elemento organizador de las mismas. En este sentido, el antropólogo nos alerta sobre la naturaleza del campo simbólico: este es constituido por y constitutivo de la realidad social. Jaques Derrida (1989) apunta algunas lagunas en el trabajo de Lévi-Strauss y nos alerta sobre la necesidad de incorporar a la reflexión las nociones de apertura e historicidad en la construcción de los sistemas sociales, ya que sin ellas no podemos dar cuenta de percibir los cambios. Es decir, Derrida critica el abordaje de Strauss porque éste se fija solamente en un “fotografía”, un recorte estático de las estructuras: “en el trabajo de Lévi-Strauss hay que reconocer que el respeto de la estructuralidad, de la originalidad interna de la estructura, obliga a neutralizar el tiempo y la historia. Por ejemplo, la aparición de una nueva estructura, de un sistema original, se produce siempre – y es esa la condición misma de su especificidad estructural – por medio de una ruptura con su pasado, su origen y su causa. Así no se puede describir la propiedad de la organización estructural a no ser dejando de tener en cuenta, en el momento mismo de esa descripción, sus condiciones pasadas: omitiendo plantear el problema del paso de una estructura a otra, poniendo entre paréntesis la historia. En ese momento “estructuralista”, los conceptos de azar y de discontinuidad son indispensables”. (Derrida, 1989: 399) Con esta crítica Derrida nos alerta sobre el carácter contingente de la formación de las estructuras. Esta crítica implica, para los análisis, la incorporación de elementos contextuales, responsables de las posibles rupturas o continuidades en el lenguaje y los discursos. Crucial para el análisis discursivo es el trabajo de Michel Foucault, un autor normalmente identificado como estructuralista y postestructuralista, dependiendo de las fases de sus escritos. En su fase arqueológica, Foucault busca desvelar las reglas de formación de las estructuras del discurso, mientras que en su fase genealógica investiga la emergencia histórica de los discursos investigando el rol del ejercicio de poder y de los sistemas de dominación, a través del conocimiento, en la formación de los mismos. Aunque se puedan diferenciar estas dos fases en la obra de Foucault la metodología de aproximación al objeto de estudio en las dos fases es bastante semejante. En este sentido, podemos dividir en dos ámbitos la aportación de Foucault a 17 los análisis discursivos: (a) la sistematización conceptual para el análisis 14 y (b) la introducción de las variables extra-discursivas, como el poder, que ha permitido el desarrollo y el reconocimiento de la utilidad de los análisis discursivos para fenómenos políticos15. Sin embargo Foucault rechaza la noción de ideología 16, uno de los elementos centrales en los análisis discursivos actuales. En este sentido es interesante rescatar las reflexiones marxistas sobre el concepto de ideología17. Marx utiliza el concepto de ideología para explicar como las ideas legitiman y naturalizan, reproduciendo y manteniendo, ciertos tipos de relaciones sociales. La ideología en Marx es claramente algo negativo ya que sirve para cegar a los actores sociales sobre la desigualdad de clases. Aunque Marx conecte ideas y discursos a procesos políticos y sociales, claramente en su trabajo hay una predominancia determinante de lo material sobre lo ideológico o discursivo. Serán la producciones de Gramsci, Althusser y Pêcheux las responsables de rescatar el concepto de ideología desde una perspectiva más “neutral” e incisiva. Gramsci en los Con relación a la sistematización conceptual Foucault apunta a la necesidad de analizar los discursos a través de 4 elementos que lo constituyen: 1. Objeto del discurso (o de qué se habla) - no es suficiente identificar el objeto del discurso, pero es también necesario indagar sobre el contexto social que permite que determinado objeto sea lanzado a la superficie y sea reconocido como digno de investigación o debate. 2. Desde dónde se habla (o quién habla) - es importante investigar cómo es dado el derecho a algunos sujetos para hablar de determinados temas, analizando su locus institucional y la posición que legitima la declaración hecha. 3. Los conceptos involucrados analizar las reglas que definen qué tipo de conceptos son validos para articular la declaración y cuáles han sido excluidos 4. Los temas y teorías desarrollados a través de un discurso: cómo se forman estrategias dentro de un discurso. Las estrategias articulan declaraciones diversas, que incluso pueden ser contradictorias, pero que forman una teoría. (Foucault, 2008). 14 A través de sus trabajos sobre poder y conocimiento, Foucault nos proporciona dos importantes reflexiones más: la primera, más directa, sobre la relación entre poder y conocimiento y la segunda sobre la relación entre lo discursivo y lo material. Es a través de los discursos que poder y conocimiento se conectan, funcionando no sólo como un filtro de lo material (configurando un mundo de discursos dominantes y excluidos) pero también como un mundo de elementos que juegan diversas y complejas estrategias. Los discursos son por lo tanto instrumentos y efectos del poder. Con relación a lo discursivo y lo material Foucault nos proporciona una interesante visión: al asumir que las prácticas discursivas son constitutivas del social y del conocimiento, Foucault afirma que al analizar esta relación podemos acercarnos a la influencia que los cambios en las practicas discursivas ejercen en las transformaciones sociales. (Foucault, 2001). 15 16 El rechazo de Foucault a noción de ideología es resultado de su compleja y extensa teorización sobre poder y sujeto. En líneas generales, Foucault afirma que las ideologías tienen como lógica principal la idea de verdadero y falso, y ésta es una cuestión secundaria delante de la necesidad de desvelar históricamente la construcción de los efectos de estas pretensiones de verdad. 17 La ideología juega un rol fundamental en las tres perspectivas de análisis discursivos identificadas por esta investigación y que serán mejor explicadas en el próximo apartado. Aunque solamente la perspectiva influenciada por la producción de Laclau y Mouffe sea explícita al asumir su raíz marxista, percibimos claramente ecos del debate marxista sobre ideología en las tres corrientes. 18 Diarios de Cárcel afirma que la ideología es también el locus de la toma de consciencia de clase y movilización. Con eso, Gramsci nos proporciona un elemento importante para la reflexión: las relaciones de dominación no son construidas solamente a través de la fuerza del aparato estatal o de la ideología burguesa, los grupos dominantes necesitan también construir una especie de consentimiento sobre su rol y eso se da en campos que están más allá del mercado y del estado, como el campo cultural e intelectual. Esta premisa implica directamente la apertura de un abanico de posibles articulaciones estratégicas entre grupos sociales. La ideología, por lo tanto, deja de ser un instrumento de dominación de clase y pasa a ser una construcción social. Althusser profundiza este desarrollo teórico de Gramsci afirmando que la ideología puede materializarse en instituciones, como iglesia, familia, escuelas o asociaciones políticas. Es a través de estas instituciones que los elementos que componen las ideologías dominantes se reproducen y toman forma de prácticas sociales. Pêcheux, a su vez, es el autor que más claramente ubica la construcción de discursos sociales en el ámbito de las prácticas ideológicas. Conectando la teoría del signo de Saussure, e influenciado por el psicoanálisis de Lacan, Pêcheux introduce una concepción del lenguaje en la cual el significado es un efecto de la identidad de un actor o grupo social. El discurso es, por lo tanto, donde se da la relación entre lenguaje e ideología. 18 Como veremos a continuación, muchos de estos debates siguen abiertos, y el campo de diálogo interdisciplinar establecido por las diferentes escuelas que utilizaremos como base para nuestro estudio no se restringe a los conceptos que hemos presentado hasta aquí. Sin embargo, es importante enfatizar que sin los desarrollos hasta aquí expuestos no hubiera sido posible la formación y la consolidación de estos nuevos ámbitos de análisis. Los análisis discursivos contemporáneos se basan y dialogan con las premisas hasta aquí expuestas. En este sentido, veremos como se profundizan los debates acerca de 18 Sin embargo, tanto Pêcheux como Althusser, privilegian el rol de la estructura sobre la agencia y rechazan la capacidad del individuo o colectivo para determinar su propia identidad, que es el resultado de construcciones socio históricas. Como veremos más adelante, el rescate de la noción de agencia por los actuales análisis discursivos, intenta explicar las relaciones entre agencia y estructura. Se alejan de las perspectivas que tienden a ver esta relación como algo dicotómico o dialéctico, al introducir la noción de que las estructuras no son completas y cerradas y que, por lo tanto, no son completamente determinantes, posibilitando el rol de la agencia frente a las estructuras (Torfing,1999). Somos concientes que la complejidad del debate sobre los conceptos de agencia y estructura nos obliga a un abordaje teórico mucho más profundo de lo que será trabajado en esta investigación. Sin embargo, como se verá en el apartado 2.3.1 creemos importante operacionalizar empiricamente estos conceptos, mismo sin un respaldo teórico contundente, para acercarnos de nuestro objeto de estudio, y en el trabajo futuro, profundizarlos teóricamente. 19 la necesidad de entender los significados del discurso y de la acción desde el punto de vista de los propios actores (marcos) o de incorporar las especificidades históricas y contextuales, en los momentos de formación y cambio en los discursos (para explicar los cambios sociales). También veremos como conectan el rescate del componente ideológico y de la relación agencia-estructura y lo articulan a las nociones de poder (por ejemplo, a través de la noción de context shapping o de discurso hegemónico). Finalmente, veremos como la división entre significante y significado cobra sentido desde una perspectiva política, que incluye procesos de disputa y formación de estrategias discursivas dominantes (que son al fin y al cabo políticas). 2.2 Las aportaciones de los análisis discursivos en la Ciencia Política El campo de estudio de los discursos es extremamente amplio e indefinido, teniendo como característica principal la interdisciplinaridad. La teorización sobre los discursos y sobre cómo analizarlos viene siendo ampliamente trabajada con distintos enfoques. En primer lugar, es importante diferenciar los análisis discursivos de los análisis de contenidos, que se restringen al análisis de la estructura gramatical del discurso, encerrándose en un texto/discurso concreto, estos análisis se basan muchas veces en cálculos sobre la repetición de términos claves al discurso y las relaciones entre términos utilizados. En segundo lugar la investigación identifica tres corrientes que ayudan a estudiar el objeto de estudio de esta investigación: el Análisis Crítico de Discurso, los estudios sobre Policy Discourse, y la Teoría Discursiva. 19 Las tres perspectivas se definen como campos de trabajo en construcción, abiertos, y en constante diálogo teórico con un amplio abanico de disciplinas, pero fundamentalmente, se encuadran en un proceso de reflexión histórico sobre las Ciencias Humanas, con obvias repercusiones en la Ciencia Política. En este sentido, creemos mucho más provechoso considerar los conceptos que nos proporcionan estas tres perspectivas como herramientas analíticas, que priorizar una visión sobre la otra, o simplemente tomar prestado los conceptos trabajados por estas teorías y aplicarlos en un estudio de caso, como un modelo dado. En resumen, esta investigación parte de la premisa que todas estas contribuciones son válidas y plausibles en el sentido que todas 19 Uno de las principales factores de diferencia entre las perspectivas son sus raíces: los estudiosos del ACD en general son lingüistas que analizan fenómenos políticos y sociales, mientras que los estudiosos del policy discourse son científicos políticos que se dedican a estudiar procesos decisorios y políticas publicas, finalmente, los autores que trabajan con la teoría discursiva provienen del campo de la filosofía política. 20 ellas nos presentan una nueva manera de analizar lo político. En las palabras de Fischer (2003:17): “Although there is no one postempiricist perspective, and perhaps there never will be, there is increasingly a convergent set of themes and approaches that define these efforts”. Sin embargo durante la revisión teórica, verificamos que, aunque estas perspectivas no dialoguen abiertamente entre sí y partan de concepciones ontológicas diversas, muchas veces convergen y se complementan en la operacionalización de su andamiaje conceptual para abordar sus objetos de estudio. En las próximas páginas intentaremos explicitar y explicar estas convergencias y diferencias y, finalmente, seleccionar aquellos elementos que serán utilizados para analizar nuestro objeto de estudio. Esta posición que puede parecer de complicada sustentación tiene un objetivo principal y sencillo: contribuir a una aproximación empírica más completa y con eso, contribuir a un debate teórico más amplio. 2.2.1 El Análisis Critico de Discursos Norman Fairclough, uno de los principales estudiosos del Análisis Critico de Discurso (ACD), afirma que este tipo de abordaje “subsumes a variety of approaches towards the social analysis of discourse (Fairclough & Wodak 1997, Pêcheux M 1982, Wodak & Meyer 2001) which differ in theory, methodology, and the type of research issues to which they tend to give prominence” (Fairclough, 2005a: 76). Si el ACD incluye o considera perspectivas metodológicas y teóricas diversas, ¿cuál es la diferencia con otras perspectivas?. En realidad esta es una respuesta que poco se encuentra en aquellos autores que utilizan el ACD y cobra más sentido cuando comparamos los estudios realizados bajo la influencia de esta perspectiva con otros. Por eso creemos interesante definir algunos rasgos característicos del ACD, para ubicar mejor los elementos que serán operacionalizados en esta investigación. Proveniente de los desarrollos en la pragmática lingüística (Chilton, 2003), el análisis critico de discurso20, en general, considera de fundamental importancia el contexto discursivo de manera no restringida o el significado que existe más allá de las estructuras gramaticales. Esto incluye la consideración de los contextos político e 20 Van Dijk, en la página web que impulsa (www.discursos.org) ha acuñado el término de Estudios Críticos de Discursos. Según el autor, el término es más adecuado “para enfatizar que el estudio crítico no es un método de análisis, sino que tiene dimensiones teóricas y aplicadas. “ 21 incluso económico del uso de la lengua. El ACD se fija principalmente en la gramática y el vocabulario de los textos, para acceder al discurso ideológico. (van Dijk, 2008; Oktar, 2001). Tales estudios tienen como característica principal su amplitud y el hecho de que no pretenden ser conclusivos en sí mismos. Como afirma Moreno: “se puede decir que el proyecto de investigación que representa el análisis crítico de discurso es actualmente un ámbito de trabajo abierto, de perfiles y contenidos muy amplios, al que se está sumando numerosas aportaciones provenientes de distintas corrientes que han ido floreciendo de forma aledaña a la Ciencia Política en la última década” (Moreno, 2005:6). Asimismo, es posible encontrar distintos abordajes dentro de este grupo, como es el caso de Ruth Wodak con una perspectiva histórica, o Teun A. Van Dijk, con una perspectiva denominada socio-cognitiva. Es importante destacar que los estudiosos del ACD afirman que uno de los objetivos de este tipo de análisis es proporcionar elementos críticos que desvelen relaciones de poder y desigualdades sociales (Chilton, 2003, Fairclough y Wodak, 2000). El ACD trabaja en gran parte con el análisis de discursos ideológicos de grupos sociales, y se dedica a analizar los discursos a través de los medios de comunicación, y las temáticas suelen ser las desigualdades de género, el racismo, la xenofobia, etc. La predominancia analítica es textual. Los elementos extras discursivos son introducidos, para mantenerlo en contexto, pero la tendencia es bastante lingüística y cognitiva (Chilton, 2004). Van Dijk (2008) nos explica: “El discurso juega un papel fundamental en la expresión y reproducción diarias de las ideologías. Por ese motivo pondremos un especial énfasis en cómo las ideologías determinan los diferentes niveles del discurso, por ejemplo, la entonación, la sintaxis, las imágenes y los aspectos relacionados con el significado de los temas, la coherencia y las suposiciones, las metáforas y la argumentación, entre otros muchos”. Otra distinción importante en el ACD es la concepción sobre la dicotomía discursivo/material. Para los teóricos del ACD discurso e ideología y prácticas sociales están interrelacionadas pero no se reducen una a las otras. El ACD establece un campo discursivo y un campo material, que se relacionan de manera dialéctica donde los discursos son representaciones de la vida social y son constituidos por y constitutivos del orden material y social. En las palabras de Fairclough: “what I mean by a dialectical relationship is that (language) is socially shaped but is also socially shaping – or socially constitutive”. (Fairclough, 1995: 54) 22 Debido a la predominancia del análisis lingüístico, el ACD nos proporciona herramientas muy útiles y concretas para analizar discursos. Por ejemplo, Teun van Dijk (2008) identifica una serie de categorías básicas que dan forma al discurso ideológico. Según el autor, estas categorías, organizan una serie de informaciones fundamentales que generan identidad social a través del discurso. Particularmente interesante es la identificación de una de las características de este tipo de discurso: la diferenciación (antagonística) entre nosotros y ellos.21 Otro rasgo característico del ACD de gran importancia para este análisis es la noción de interdiscursividad, que consiste en el análisis de la articulación entre géneros, estilos y discursos. En este sentido, el objeto de estudio puede presentarse, a través de la articulación de todas estas categorías como una forma híbrida de discurso.22 Fairclough afirma: “It allows one to incorporate elements of ‘context’ into the analysis of texts, to show the relationship between concrete occasional events and more durable social practices, to show innovation and change in texts, and it has a mediating role in allowing one to connect detailed linguistic and semiotic features of texts with processes of social change on a broader scale”. (2005a:79) De ahí se desprende otra importante contribución del ACD: a través de una serie de recursos analíticos se pretende dar cuenta de explotar los cambios sociales a través de su presencia en la dialéctica discursiva/material. En este sentido los discursos no son estáticos y, así como la sociedad, están en constante movimiento y cambio.23 Categorías de identificación del discurso ideológico: (1) Pertinencia al grupo: ¿Quiénes Somos? ¿Quién pertenece al grupo? ¿A quien podemos admitir? (2) Actividades: ¿Qué hacemos, planteamos? ¿Qué se espera de nosotros? (3) Objetivos: ¿Por qué hacemos esto? ¿Qué queremos conseguir? ¿Qué es bueno o malo, permitido o no, en lo que hacemos? (4) Relaciones: ¿Quiénes son nuestros amigos o enemigos? ¿Qué lugar ocupamos en la sociedad? (5) Recursos: ¿Qué tenemos que los demás no tengan? ¿Qué no tenemos que los demás tienen? (van Dijk, 2008: 56) 21 22 Fairclough (2005a) utiliza como ejemplo los análisis sobre la “mercantilización de la educación superior”, que versa sobre textos/actos discursivos que mezclan características de discursos de educación con mercado. Con el objetivo de detectar estos cambios, Fairclough (2005b), identifica 4 categorías de movimientos discursivos, que son bastante útiles para nuestro análisis: (a) Emergencia: cómo nuevos discursos son constituidos articulando elementos de discursos previos; (b) Hegemonía: disputa entre discursos como parte de una disputa entre estrategias; (c) Recontextualización: cuando estos discursos emergentes se recontextualizan en función de una nueva estrategia; (d) Operacionalización: la promulgación de discursos en nuevas instituciones, relaciones, prácticas y procedimientos, es a través de la operacionalización que la recontextualizacion adquiere un aspecto material. 23 23 2.2.2 El Análisis del Discurso de los Procesos Políticos (Policy Discourse Analysis) Cada vez más analistas políticos abogan por la necesidad de incorporar el lenguaje como algo decisivo para el análisis en la Ciencia Política, como demuestran las palabras de apertura del trabajo de Giandomenico Majone: “As politicians know only too well but social scientists often forget, public policy is made of language”. (1989:1) Autores como Majone, Fischer y Forester afirman que, más allá de contribuciones científicas, analizar las políticas a través de los discursos cumple también con una función democrática: al desvelar interés, poder e inequidad en los procesos argumentativos a través de los cuales se forman las políticas, este tipo de análisis, tiende a evitar la manipulación cívica y contribuye a lo que Barber denomina “democratic talk” (Fischer y Forester, 1993). Fischer aún afirma que el mismo analista político cumple con una función democrática: “Seeking to reconstitute politics through collective deliberation, the postempiricist policy analyst serves as a democratic facilitator” (Fischer, 2003: 16) Básicamente, esta perspectiva parte del presupuesto que los discursos son una manera más de acercarse a la acción política. Los procesos políticos (policy) siguen siendo un juego de intereses y poderes, pero el proceso es mediado a través de la competición entre discursos hegemónicos y desafiantes. El foco del análisis es, por lo tanto, la disputa sobre significados. (Fischer, 2003:46) Para los autores que trabajan con la noción de Policy Discourse no podemos ignorar el rol del lenguaje en la legitimación política de la explicación, justificación, y persuasión en todas fases del ciclo de políticas públicas: “Beginning with the problem-setting stage of analysis, well before plausible alternatives and recommendations can be delineated, the very determination of what ’the problem’ is depends on deeply rhetorical and interpretative practices. Even after acceptable alternatives have been chosen and implemented, political justification has to receive continual attention.” (Fischer, 2003:183) Fischer y Majone nos recuerdan que este movimiento dentro del campo de estudio no es solamente el resultado de una opción analítica, sino también fruto de una necesidad política. Fischer (2003) afirma que el giro discursivo resulta también del hecho que los análisis predominantemente tecnocráticos sobre formulación e implementación de políticas y los abordajes positivistas basados en la evaluación de resultados no daban 24 cuenta de explicar el porqué del fracaso de muchas políticas analizadas y básicamente servían para justificar reubicaciones presupuestarias. Majone también identifica que la valorización del rol de las ideas en los análisis sobre políticas públicas, más que una moda, responde a diagnósticos concretos: el reconocimiento del factor de credibilidad de las políticas y el reconocimiento de la importancia de los procesos de deliberación para la eficiencia de las políticas (Majone, 2001). Aunque sea un lugar común ubicar los desarrollos externos a la Ciencia Política como punto cero de la incorporación del factor discursivo a los “policy studies”24, Fischer (2003) nos recuerda que este giro discursivo debe mucho también a los análisis que han recuperado el valor de las ideas y creencias para los análisis políticos y de políticas públicas, pero no necesariamente desde una perspectiva discursiva. Éste es el caso del neo institucionalismo y de los estudios sobre policy community y policy issue network. Principalmente, las perspectivas históricas y sociológicas del neo institucionalismo, proporcionan un análisis adecuado sobre la capacidad de las instituciones para funcionar como “marcos”: “Supplying them (the actors) with regularized behavioural rules, standards of assessment, and emotive commitments, institutions influence political actors by structuring or shaping the political and social interpretation of the problems they have to deal with and by limiting the choice of policy solutions that might be implemented” (Fischer, 2003:28). También el neo institucionalismo reinserta el concepto del poder afirmando que las instituciones en realidad tienen un importante rol en estructurar las posibilidades de negociación y ejercicio de poder de los distintos grupos políticos. “For discourse scholars, then, political action is constituted by discourses, from hegemonic discourses embedded in the existing institutions (for example, the theories and practices of liberal capitalism) to the oppositional efforts of other groups attempting to create new discourses (for example, environmentalism). Public Policies are not only influenced by the discourses of particular groups, they are shaped and supported by the institutional processes in which specific discursive practices are embedded.” (Fischer, 2003: 45) A partir de esta constatación una serie de importantes elementos analíticos se desprenden. Por un lado, la noción de poder puede ser vista, desde el paradigma de context shaping, o la capacidad de moldear contextos, redefiniendo los parámetros de 24 Fischer (2003:1) diferencia el policy studies, de policy analysis y policy research. Siendo el primero considerado como un campo general de estudio, el segundo designando la aplicación de metodologías orientadas a los procesos decisorios y finalmente el ultimo refiriéndose a la actividad de los académicos dentro del campo de estudio en cuestión. 25 lo que es posible y aceptable. Esta noción, presente en Hay (2002), implica una visión más positiva del poder (poder de versus poder sobre) y versa sobre los efectos que la acción de un actor (A) ejerce en un determinado contexto y que consecuentemente impactará en la posibilidad de acción de otro actor (B), que deberá responder a este contexto “modificado”. En las palabras del autor: More formally we can define power as the ability of actors (individual or collective) to ‘have an effect’ upon the context which defines the range of possibilities for others (Hay, 2002:185). Por otro lado, define una relación dialéctica entre estructura y agencia, donde los actores (que actúan estratégicamente) se posicionarán y actuarán de acuerdo con las oportunidades y constreñimientos que les ofrecen las estructuras, configurando lo que Jessop denomina strategic selectivity (in Hay, 2002). Es decir, en un determinado contexto solamente algunas estrategias son viables, y entre ellas, algunas pocas responderán a la preferencia de los actores.25 El estudio del Policy Discourse, basándose en estas premisas, afirma que las políticas públicas están ancoradas en marcos (policy frame). Estos marcos constituyen socialmente el problema en cuestión, y funcionan como “a normative-prescriptive story that sets out a problematic policy problem and a course of action to be taken to address the problematic situation” (Fischer, 2003:144). En los marcos reside el corazón normativo de los discursos. El proceso por el cual estos marcos se constituyen configura lo que estos autores denominan framing y consiste en hacer que las partes inconexas de una situación sean organizadas a través de un todo coherente que permita la formulación de criterios de acción: “is a way of selecting, organizing, interpreting and making sense of a complex reality to provide guideposts for knowing, analysing, persuading and acting on. A frame is a perspective from which an amorphous, ill defined, problematic situation can be made sense of and acted on” (Rein and Schön, 1993:162). Las narrativas (storyline) juegan un importante rol en los procesos de framing - son el medio a través del cual los actores intentan imponer su manera de ver la realidad, sugiriendo prácticas y posiciones sociales y criticando aquellos arreglos sociales diferentes. Es a través de las narrativas que se combinan, en un todo más o menos coherente, elementos de diversos discursos. Las narrativas tienen un potencial 25 Sin embargo, es necesario destacar que esto no implica que todos los actores tengan igual acceso a todas las estrategias y, principalmente, que tengan plena conciencia de las posibilidades y constreñimientos que les opone el contexto o mismo del efecto de sus acciones. 26 organizador importante (Hajer, 1993). Aunque los argumentos dentro de una narrativa tengan orígenes diferentes, éstos toman forma dentro de las narrativas y 26 conceptualizan la realidad de manera coherente . Finalmente, otra contribución del Policy Discourse Analysis para esta investigación es la idea de coaliciones discursivas (discourse coalition), que intenta sistematizar los posibles movimientos discursivos y parte de diversos presupuestos: el discurso como proceso, la lucha entre distintos proyectos políticos, la presencia de relaciones de poder y la relación agencia-estructura. Según Hajer (1993), este tipo de abordaje trae la ventaja de posibilitar el análisis sobre el rol de los intereses en contextos discursivos y prácticas organizacionales específicas. Una coalición discursiva ocurre, por lo tanto, cuando una cierta narrativa se populariza y domina el espacio discursivo, persuadiendo o forzando una multiplicidad de actores a aceptar el nuevo discurso y este nuevo discurso acaba institucionalizándose a través de las prácticas. 2.2.3 La Teoría Discursiva La teoría discursiva surge a partir de una insatisfacción con el modelo teórico dominante en las Ciencias Sociales (Behavourism, Funcionalismo Estructural, Rational Choice). A partir de esta crítica se elabora una aproximación alternativa a la comprensión del espacio socio político basado en el concepto de discurso. Esta nueva aproximación tiene bases teóricas diversas, entre las cuales se destaca el postestructuralismo. Sin embargo, el mismo postestructuralismo se caracteriza por ser un gran paraguas para distintas matrices intelectuales, como el análisis foucaltiano sobre la construcción de formaciones discursivas, el deconstructivismo en Derrida, la semiología de Barthes y el psicoanálisis lacaniano. A pesar de esta diversidad, Laclau (2000) afirma que esta formación ecléctica no debe ser considerada como acrítica o amorfa, porque las construcciones analíticas que se basan en la teoría discursiva tienen 26 A un nivel más aplicado, según Giandomenico Majone (1989:63), la argumentación de una política típicamente se presenta como una mezcla compleja de afirmaciones factuales, interpretaciones, opiniones y evaluaciones (regidas por aspiraciones normativas). Fisher (1995) retoma estos 4 elementos identificados por Majone y propone un marco metodológico que integra estos componentes con el objetivo de ofrecer una lógica que posibilite la evaluación de una política desde una perspectiva postempiricista. Según el autor, una razón para ser considerada una buena razón debe cumplir satisfactoriamente con los 4 ámbitos: (a) discurso técnico analítico: verificación del problema objetivos, logros, medios para alcanzar los objetivos, eficacia de los outputs, (b) discurso situacional: ubicación del programa/política en el tiempo y como respuesta a problemas identificados; (c) discurso sistémico (importancia de la política para la sociedad); (d) discurso ideológico (campo más normativo, el hard-core del discurso). 27 un objetivo substantivo: articular una teoría y una ontología alternativa ancorada en la noción de hegemonía que sirva para el análisis político. La teoría discursiva, que tiene como máximos exponentes los trabajos de Ernesto Laclau y Chantal Mouffe y que posteriormente fueron desarrollados a través de teóricos principalmente vinculados a la Universidad de Essex, parte de la asunción de que todos los objetos y acciones son significativos, y que sus significados provienen de un sistema histórico de reglas. En otras palabras, los discursos son constituidos por una serie de elementos cuyos significados son atribuidos a través de construcciones políticas y sociales que relacionan prácticas y que permiten a los distintos agentes posicionarse e identificarse con relación a este sistema. La teoría discursiva investiga el modo sobre el cual las prácticas sociales articulan los discursos que conforman la realidad social. Una noción importante en esta teoría es la contingencia de los sistemas de significado, es decir, las formaciones de sistemas de discurso son infinitas y no determinadas o necesarias, dependen de las interacciones y elecciones de los agentes políticos en determinados momentos históricos, configurando en la teoría una alta importancia a la noción de agencia27. Es a partir de esta valorización de la agencia que se desarrollan algunos de los elementos centrales de la teoría, como la noción de hegemonía y antagonismo. La principal diferenciación introducida por los autores reside en la relación entre práctica social o realidad social y discurso. Para Mouffe y Laclau toda práctica social es ideológica y, por lo tanto, es discursiva. Esta premisa implica el fin de la dicotomía material/discursivo y, consecuentemente, el fin del dominio analítico de uno sobre el otro. Para mejor comprender la propuesta teórica de esta escuela creemos interesante explicar brevemente algunos de los conceptos principales, como discursivo, discurso y análisis discursivo, esenciales para entender el desarrollo de otros conceptos que dan forma a la teoría como antagonismo, articulación y hegemonía. 27 Es importante relativizar esta afirmación. Entre las perspectivas aquí abordadas la teoría discursiva es la que más valoriza la noción de agencia. Eso porque las otras dos perspectivas más bien omiten su posición con relación a la dicotomía agencia/estructura o la tratan periféricamente. Sin embargo, en la teoría discursiva, no se privilegia el rol de la agencia frente a la estrucutura, ya que la noción de sujeto en Laclau y Mouffe intenta dar cuenta de la dicotomía agencia estructura, sin privilegiar ninguno de los polos: “The political subject is neither simple determined by the structure, nor does constitute the strucutre. Rather, the political subject is forced to take decision – or identify with certain political projects and the discourse they articulate – when social identites are in crisis and structures need to be recreated (…) it is in the process of this identification that political subjectivities are created and formed (Howarth et ali, p 14) 28 El campo discursivo se configura como el objeto de estudio, donde se ubican discursos y prácticas sociales. La teoría discursiva investiga el modo que las prácticas sociales articulan y desafían los discursos hegemónicos que constituyen la realidad social. En otras palabras, para la teoría discursiva, las prácticas sociales hasta entonces consideradas como algo a ser analizado separadamente de los discursos son también fruto de sistemas de relaciones de identidades y, por lo tanto, discursivas. En las palabras frecuentemente citadas de Laclau and Mouffe (1985:108): “The fact that every object is constituted as an object of discourse has nothing to do with whether there is a world external to thought, or with the realism/idealism opposition. An earthquake or the falling of a brick is an event that certainly exists, in the sense that it occurs here and now, independently of my will. But whether their specificity as objects is constructed in terms of 'natural phenomena' or 'expressions of the wrath of God' depends upon the structuring of a discursive field. What is denied is not that such objects exist externally to thought, but the rather different assertion that they could constitute themselves as objects outside any 28 discursive conditions of emergence”. El discurso, a su vez, se encuentra a un nivel menos abstracto. Se trata de sistemas concretos de relaciones sociales y prácticas que son intrínsecamente políticas, porque sus formaciones implican la construcción de antagonismos y el diseño de fronteras políticas entre los incluidos y excluidos. Consecuentemente, para la teoría, este proceso de inclusión y exclusión implica el ejercicio de poder. Los discursos son construcciones históricas y contingentes, es decir, son siempre vulnerables a las desigualdades políticas de los momentos históricos de su formulación. Los discursos son, por lo tanto, sistemas de significados que forman identidades y objetos, construidos socialmente y históricamente y en cuya constitución la ideología ejerce un rol influyente. Finalmente, los análisis discursivos se refieren a la práctica de analizar todo el material empírico como formas discursivas, incluyendo elementos tan dispares como informes, discursos, manifiestos, eventos históricos, políticas, ideas e instituciones. Toda esta Un ejemplo proporcionado por Hajer (1993) conecta esta idea con análisis políticos a través de un ejemplo: una floresta ubicada en el trazado de una carretera puede ser vista de diferentes maneras. Para el discurso de la modernización económica los árboles pueden significar obstáculos o bienes descartables para el crecimiento económico. Para el discurso ambientalista los mismos árboles pueden significar un componente esencial de un ecosistema sostenible o elementos de valor y belleza intrínseco. El campo discursivo es donde estos dos tipos diferentes de discurso se crean y articulan prácticas sociales. 28 29 miscelánea de material empírico son conjuntos de prácticas significativas que constituyen un discurso29. La teoría discursiva investiga, por lo tanto, el modo como las prácticas sociales forman identidades a través de la articulación de una serie de significantes disponibles en el campo discursivo. Toda identidad discursiva emerge a través de la articulación o rearticulación de elementos significantes. En este sentido, podemos considerar como objeto de estudio cualquier práctica que establezca relaciones entre significantes y significados construyendo identidades en función de esta práctica articulatoria (Laclau, Mouffe 1985). El discurso es, por lo tanto, la totalidad estructurada de estas prácticas de articulación. Según la teoría discursiva, los discursos se caracterizan principalmente por el antagonismo y por su aspiración hegemónica. Los antagonismos son las fronteras de las formaciones sociales, identitarias y, consecuentemente, discursivas que organizan el espacio político. Las prácticas discursivas hegemónicas son actividades políticas que implican la articulación de diferentes identidades y subjetividades en un proyecto común: “Un proyecto político intentará aglutinar hilos de discursos diferentes en un esfuerzo hacia la dominación o organización de un campo de significados que fije identidades a los significantes y a las prácticas de una manera particular.” (Howarth, Norval, & Stavrakakis, 2000: 2). Para lograr la organización de los campos de significados, el objetivo principal de proyectos hegemónicos es constituir y estabilizar puntos nodales que formen la base de órdenes sociales a través de la articulación del mayor número de elementos o significantes flotantes. 30 Los puntos nodales son significantes privilegiados que articulan cadenas de significados (Laclau 2000; Laclau y Mouffe, 1985). El concepto de punto nodal se basa en el 29 Esta amplitud analítica propuesta por la teoría permite al analista la operacionalización metodológica de los más variados conceptos como la aproximación genealógica a los discursos de Foucalt, el “método” descontructivista de Derrida, o mismo análisis más basados en la semiología. Uno de los principales focos de las criticas hacia la teoría discursiva es que “cualquier cosa vale”. En este sentido, Howarth and Strakavasky afirman que aunque no sea una teoría cerrada con categorías y metodologías predefinidas, lo que importa al final es que los análisis sean capaces de proponer a la comunidad científica explicaciones plausibles de fenómenos problematizados y que será la aceptación por parte de esta comunidad lo que determina la validad o no de estos estudios. 30Es interesante la aclaración de Moreno: “Es importante resaltar que en el horizonte de cualquier orden político está siempre el intento de construir un discurso político que pueda situarse en el centro de la discusión pública, mediante significantes privilegiados o puntos de referencia discursivos que sean capaces de aglutinar todos los significados ci rcundantes, establecer equivalencias/diferencias entre ellos y convertirse finalmente en un discurso hegemónico, es decir, un discurso que ofrezca una interpretación valida para toda a la comunidad.” Moreno, 2005:18) 30 presupuesto que los significantes que se encuentran como articuladores tienden a estar vacíos, y por lo tanto, tiene la capacidad de agregar diversos sujetos. La imprecisión es su potencia exactamente por que permite la identificación de distintos significados sin que esos se vean en contradicción.31 El concepto de punto nodal, que es equivalente a la idea de condensación trabajada por el filosofo TzvetanTodorov: “podemos decir que hay condensación cada vez que un solo significante nos induce al conocimiento de más de un significado, o de una manera más simple, cada vez que el significado es más abundante que el significante” (Todorov, 1981:349 cursiva en el original). Reflexionar desde la perspectiva de punto nodal puede ser interesante para el tipo de investigación aquí propuesto porque detectamos una gran confusión sobre qué es la participación. Se mezclan, bajo el paraguas de la participación, prácticas distintas, como puede ser la información, la consulta, la co-gestión, las prácticas deliberativas. Como veremos, estas prácticas responden a objetivos políticos distintos. ¿Por qué se da esta confusión? Una de las explicaciones para esta indagación la podríamos formular a través del concepto de significante vacío, tal como nos propone la teoría discursiva. En este sentido, el no-significado concreto del término favorece a la 32 articulación de distintos agentes políticos, configurando por lo tanto, un punto nodal. A partir de este concepto se identifican dos lógicas que pueden regir la interacción entre distintos discursos y organizan el espacio político: la lógica de diferencias y la lógica de 33 equivalencia (Laclau, 200; Laclau y Mouffe 1985) . La lógica de equivalencia ocurre cuando una serie de discursos anteriormente diferentes, se unen alrededor de un significante común y se suprimen las diferencias anteriores, generando un nuevo antagonismo34. La lógica de la diferencia funciona exactamente al revés, a través de la 31 El concepto de punto nodal aplicado a la política es también trabajado por Slavoj Zizek (Zizek, 1998) y tiene claras influencias - tanto en Laclau, Mouffe y Zizek - del concepto de point de capiton de Lacan. Zizek, nos proporciona un ejemplo claro de este concepto en la ideología comunista: el comunismo funcionaba como un punto nodal que articulaba una serie de significantes con un sentido particular dentro del discurso comunista, como democracia, estado y libertad. Democracia, por ejemplo, ganaba como complemento el adjetivo “real” y se diferenciaba de la democracia burguesa. Sin embargo, el numero limitado de casos y el carácter exploratorio del uso de la teoría discursiva propuestos por esta investigación no nos permite contrastar hipotesis en este sentido. 32 33 Con relación a las dos logicas es importante resaltar que Laclau y Mouffe afirman que ninguna nunca será capaz de dominar el campo discursivo totalmente. (Laclau y Mouffe, 1985:129). Sin embargo, la relación entre ellas puede quedar temporalmente estable y ser jerarquica. 34 Laclau y Mouffe (1985:131) utilizan el ejemplo de la cultura milenarista para explicar la lógica de equivalencia. Según los autores en la cultura milenarista el mundo se divide en dos: la cultura campesina y la cultura urbana que representa el mal. En la situación extrema de rebelión milenarista, todo aquello identificado como urbano representa el mal. 31 disolución de las cadenas de significación equivalentes (que permiten la dicotomización de los discursos) y la incorporación de estos elementos desarticulados en un orden de expansión discursiva35. En este sentido, son aclaradoras las palabras de Howarth sobre los resultados de este tipo de lógica: “Whereas a Project employing a logic of difference attempts to weaken and displace a sharp antagonistic polarity, endeavouring to relegate that division to the margins of society” (Howarth et ali, p 11) Aletta Norvall (2000) recurre al concepto gramsciano de transformismo para explicar el funcionamiento de estas dos lógicas. Para Gramsci, transformismo es uno de los posibles procesos hegemónicos, a través del cual un grupo absorbe y domestica elementos provenientes de otros grupos, incluso elementos que puedan parecer irreconciliables y provenientes de grupos antagónicos. Norvall explica que si los procesos bajo las lógicas de diferencia o equivalencia son exitosos resultarán en la disminución del potencial antagonistico de otras formaciones discursivas. Y concluye: “depending on which of these are dominant, social space is divided in different ways. Where the logic of equivalence predominates, social division tends towards a dichotomisation of political space (…) Where the logic of difference is deployed as a dominant strategy a more complex articulation of elements, militating against such dichotomization, is facilitated ”. (Norvall, 2000:221) La autora aún pone en debate posibles consecuencias de estas lógicas para la práctica política y la relación entre grupos. La predominancia de una de las dos lógicas infiere directamente en el tipo de relaciones entre actores políticos: cuando es predominante la lógica de equivalencia, las relaciones tienden a organizarse a través de la distinción entre amigos y enemigos. Mientras que cuando la lógica de diferencia es la predominante, la multiplicidad de articulaciones entre las posiciones subjetivas impide el dibujo de un enemigo claro.36 La teoría discursiva, aunque abstracta y compleja, nos aporta importantes elementos analíticos. Primeramente al enfatizar la necesidad de analizar los procesos desde una doble vertiente en lo que concierne a la relación entre agencia y estructura, nos 35 Torfing (1999:126) utiliza como ejemplo de logica de diferencia la postura adoptada por Gran Bretaña al final de la Segunda Guerra. Según el autor, una vez terminada la guerra, no había sentido en seguir con el discurso de amigos x enemigos y el discurso postguerra sobre la democracia liberal ganó terreno y abrió espacio para el discurso sobre la legitmidad de las diferencias, plasmado en el concepto de arreglo postguerra (post-war settlement) que captura bien el sentido de un compromiso estable entre distintos intereses políticos. 36 Las producciones recientes de Mouffe, han avanzado de la relación amigo-enemigo hacia la relación de nosotrosotros. En este sentido es importante enfatizar también que muchas de las construcciones teóricas provenientes del deconstructivismo y del psicoanálisis, problematizan esta simplificación dicotómica presentada en Laclau y Mouffe. 32 proporciona herramientas para analizar las estrategias de los sujetos políticos. Su énfasis en la historicidad de las formaciones discursivas nos recuerda la necesidad de observar los movimientos discursivos como un fenómeno que puede adquirir un carácter explicativo de la realidad. Finalmente, la herencia postestructuralista y la clara influencia de la teoría del símbolo de Saussure, nos permite conectar el análisis de los significados de la participación para cada uno de los actores seleccionados con sus lógicas discursivas y estrategias políticas. 2.3 Un análisis discursivo de la participación ciudadana Como hemos podido ver en los dos apartados anteriores los análisis discursivos están marcados por su amplitud y variedad de aproximaciones, sin un consenso definitivo de la comunidad académica sobre lo que realmente implica operacionalizar este tipo de análisis. También hemos visto que estos análisis pueden ofrecernos herramientas analíticas para estudiar fenómenos políticos a través del lenguaje. En ese sentido, el principal objetivo de esta investigación es utilizar este tipo de análisis para, a través de las razones argumentadas por diferentes actores, comprender porque existen diferentes comprensiones de lo que es y para qué sirve la participación ciudadana, así como desvelar las diferentes motivaciones de los actores que impulsan o defienden modelos políticos que incorporen la participación de la ciudadanía. En este sentido, un primer paso obligatorio es demostrar que efectivamente el término “participación ciudadana” adquiere distintos significados según quien lo profiere. Para ello, la investigación se basará en tres estudios de casos, seleccionados con el objetivo de proporcionar elementos de comparación entre ellos. A través de este estudio empírico se buscará explicitar y explicar dónde residen las principales diferencias en los discursos. Para ello, hemos escogido dos instituciones internacionales (el Sistema de las Naciones Unidas y el sistema Bretton Woods) y un foro de articulación de la sociedad civil (el Foro Social Mundial). El porqué de la selección de estos tres discursos lo explicaremos en el apartado 2.3.3. Finalmente, además de buscar las diferencias en los significados de la participación, la investigación se dedicará a trazar algunas reflexiones sobre ciertos elementos que pueden funcionar como condicionantes de este proceso de resignificación del término, en cada uno de los casos. Por lo tanto, nos basaremos en los diferentes aspectos resaltados por las perspectivas anteriormente mencionadas para la formulación de las hipótesis y preguntas de investigación, así como en el diseño de la metodología. 33 2.3.1 Hipótesis y estrategia de investigación Como hemos visto no hay un modelo cerrado para los análisis discursivos. En este apartado rescataremos los elementos teóricos que han dado forma al tipo de investigación aquí propuesta, tanto en la formulación de las hipótesis y preguntas de investigación como en la construcción metodológica. A partir de la consideración de los principales desarrollos teóricos que han proporcionado el surgimiento de los análisis discursivos y su aplicación a las Ciencias Políticas y las tres corrientes estudiadas, una definición mínima de este tipo de propuesta podría centrarse en cuatro aspectos fundamentales: Los análisis discursivos son aquellos que (a) se ocupan de la utilización del lenguaje más allá de los límites gramaticales, (b) se ocupan de la relación establecida entre lenguaje y sociedad, (c) se preocupan por la interactividad del lenguaje en su utilización cotidiana y (d) consideran el discurso como una construcción social y como un elemento constituido por y constitutivo del mundo social y político. Sin embargo, percibimos que existen otros elementos que aunque desarrollados o nombrados de manera diferente entre las escuelas permean todo aquello que actualmente se llama análisis discursivos. A continuación, presentaremos estos elementos, conectándolos con la propuesta metodológica de esta investigación. Primeramente, destacar que un primer paso de la investigación consiste en demostrar que cada uno de los actores desarrolla diferentes narrativas que moldean un discurso sobre qué es la participación. Entendemos por discurso todas aquellas ideas, conceptos y categorías que dan significado a un fenómeno, en este caso la participación ciudadana. La investigación se plantea, por lo tanto, como un análisis descriptivo de los discursos sobre la participación. La extensa descripción es esencial para llegar a conocer como se ubica la participación dentro de los marcos interpretativos de los actores sobre la realidad y como estos marcos se manifiestan, finalmente, en la acción. Por lo tanto, intentaremos reconstruir el discurso de cada uno de los actores estudiados, y ver como la participación cobra sentido dentro de sus marcos. También incorporaremos en el análisis elementos contextuales, de carácter relacional e histórico, con el objetivo de abordar la noción de contingencia y arbitrariedad en la fijación de los significados al significante de la participación. En este sentido, explicitar la manera como cada uno de los actores interpreta elementos contextuales, 34 relacionales e históricos es imprescindible para verificar cómo se construyen los diferentes marcos interpretativos que ayudan a explicar los diferentes significados que la participación adquiere para cada uno. La incorporación de elementos contextuales también responde a otro objetivo: a través de un análisis histórico podemos dar cuenta de los movimientos discursivos, es decir, detectar cambios en los discursos y buscar la razón de estos cambios. Finalmente, asumimos también que los discursos cumplen con una función estratégica desde una perspectiva que incorpora un componente ideológico, de proyecto político y por lo tanto de agencia. Para eso necesitamos fijarnos en cómo se articulan otros discursos a través de la narrativa construida por cada actor sobre la participación. Con base a estas premisas la hipótesis central que este estudio pretenderá comprobar es que las diferencias de los significados de lo que es la participación ciudadana vienen determinadas por un complejo proceso de interacciones entre distintos actores y marcos discursivos. En otras palabras: - Los actores formulan percepciones sobre un contexto estructural y relacional, con el cual deben dialogar e interactuar. Las representaciones particulares sobre participación ciudadana son moldeadas por las oportunidades, los retos y las demandas percibidos en este contexto. - Las representaciones sobre la participación ciudadana deben cobrar sentido dentro de un marco discursivo e ideológico más amplio, que moldea la identidad y los proyectos políticos de los actores. El significado particular de participación ciudadana (variable dependiente) viene condicionado, por lo tanto, por la interacción entre estas dos variables independientes explicativas que corresponden a la noción de agencia y estructura. Para acercarnos a esta multiplicidad de representaciones, la investigación se basará en dos preguntas principales y complementarias. - ¿Cuáles son los diferentes significados de participación ciudadana? - ¿Qué factores explican estas diferencias? Para contestar a estas dos preguntas principales, formulamos una serie de interrogantes secundarios que serán contrastados sistemáticamente a través de tres estudios de caso: 35 Tabla 1. Operacionalización de las variables Operacionalización El significado de la participación Quién participa: Actores Dependiente Variable Cómo se participa: Formato, metodologías de participación, Cuales son las fases del proceso decisorio abiertas a la participación, Identificación y Análisis de políticas Qué: Sobre que se debería participar, Identificación de los temas abiertos a participación Para qué: los resultados esperados de esta participación (para qué) Por qué se debería participar. Independiente explicativas Estructura Contexto estructural y relacional al cual deben responder: ¿Cuáles son los principales hechos identificados a través del discurso que han llevado al impulso de la participación en cada uno de los casos? Agencia Identidad político ideológica: ¿Cuáles son los otros discursos que son articulados a través del discurso de la participación? ¿Cómo es formulado el problema al cual la participación responde? La operacionalización de la variable dependiente busca analizar los componentes de los discursos sobre la participación y responde a la combinación de criterios en relación a las prácticas de participación ciudadana - Quien, Cómo, Qué (Anduiza & de Maya, 2005; IGOP/OIDP, 2007) - con los criterios de análisis propuestos por los estudios de Policy Discourse - Para qué y Por qué (Fisher, 1995). La operacionalización de las variables independientes responde a la combinación de presupuestos epistemológicos de los análisis discursivos, principalmente referente a los procesos de construcción de los marcos interpretativos y al impacto de éstos en la construcción de las prácticas y las relaciones sociales. Para lograr responder a este conjunto de interrogantes, los estudios de caso se basan en una amplia investigación exploratoria de la información pública disponible, principalmente a través de páginas webs y textos oficiales, discursos proferidos por representantes, informes oficiales de la organización y textos teóricos relacionados. Cada capítulo se estructura en tres apartados principales, seguidos de un apartado de reflexiones. La primera parte proporciona una ubicación histórica y teórica para el 36 estudio de caso. La segunda parte ubica la introducción de la participación en la agenda política de los actores seleccionados. Finalmente, la tercera parte se dedica a un análisis de los discursos de participación. El tercer capítulo, que versa sobre el Foro Social Mundial (FSM) se estructura de manera diferente. Empezamos por una contextualización histórica, a continuación analizamos el discurso sobre la participación y, finalmente, analizamos la concreción de este discurso en la práctica. En el caso del FSM, debido a que no se trata de una institución y que sus textos son altamente ideológicos, tuvimos primeramente que analizar el discurso para después analizar su concreción más práctica. 2.3.2 Los casos seleccionados El tipo de análisis que proponemos en esta investigación comporta una infinidad de aproximaciones. Podríamos analizar la concreción de distintos significados de la participación a través del análisis de experiencias participativas locales impulsadas por distintos gobiernos locales. Podríamos habernos fijado en la concepción que tienen participantes e impulsores de una experiencia en concreto. Aún, podríamos haber analizado la literatura sobre participación, considerando que ésta se encuentra en diálogo con las prácticas y refleja distintas concepciones. Sin embargo, al seleccionar los dos sistemas de instituciones internacionales – Naciones Unidas y Bretton Woods – y un foro de articulación de la sociedad civil a nivel internacional, hemos elegido proporcionar un corte de ámbito internacional al análisis. Lo hemos hecho por tres motivos principales. En primer lugar porque asumimos que la participación es hoy un fenómeno internacional, aunque también, constatamos que la mayor parte de la literatura relacionada se basa en el análisis sobre prácticas locales. En este sentido, creemos interesante conferir un carácter internacional al análisis, asumiendo que los dos ámbitos se encuentran conectados y que los resultados encontrados a nivel internacional pueden ayudar a lanzar nuevas luces sobre fenómenos locales. En segundo lugar, por la especificidad que los casos seleccionados nos presentan. En el caso de las instituciones, teniendo en cuenta que la naturaleza de las organizaciones es intergubernamental, basada en la soberanía y representatividad de los Estados, éstas no tienen la obligación de impulsar la participación en sus estructuras. La participación se configura, por lo tanto, como un elemento ajeno a la lógica de las instituciones y analizar las razones que justifican el porqué del impulso de este tipo de 37 apertura a la sociedad civil nos proporciona importantes elementos de análisis. La especificidad proporcionada por el FSM reside en el hecho de que partimos del presupuesto que la noción de participación propuesta por los movimientos sociales es diferente e, incluso, contrapuesta al de las instituciones y, por lo tanto, confiere a la investigación un punto de comparación importante. El tercer motivo que justifica la selección de los casos es el hecho de que los tres son una referencia internacional para una infinidad de actores. Es decir, asumimos que éstas estructuras ejercen una gran capacidad de “formación de discursos”. En el caso de las instituciones internacionales esto es aún más evidente, aparte de configurarse como referencias, influencian las políticas de gobiernos nacionales, regionales y locales de todo el mundo: la ONU avala confiriendo legitimidad moral a las acciones, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional condicionan las prácticas a través de los préstamos. Sin embargo, vemos también que el FSM viene cada vez más influenciando las prácticas de gobiernos, principalmente, locales de todo el mundo.37 Para esta afirmación nos basamos en dos tipos de constataciones. En primer lugar asumimos que la constitución y desarrollo paralelo al FSM del Foro de Autoridades Locales y del Foro de Parlamentarios influencia considerablemente a que las ideas del Foro tengan una resonancia a nivel representativo local. En segundo lugar, generalizamos los resultados de algunos estudios que comprueban esta afirmación, principalmente los estudios realizados en el marco del proyecto DEMOS coordinado por el European University Institute, en Florencia, Italia. Para el caso de Catalunya, por ejemplo, esto queda reflejado en las conclusiones de el informe De l’alló global a l’alló local – Impacte del procés dels fòrums socials en els moviments globals a Catalunya, realizado por Mayo Fuster i Morrel y Robert Gonzalez. 37 38 3. La Organización de las Naciones Unidas 3.1 La Organización de las Naciones Unidas – Desarrollos ideológicos y contextuales La Organización de las Naciones Unidas se constituye oficialmente el 24 de octubre de 1945, tras la ratificación de la Carta de las Naciones Unidas por las grandes potencias mundiales. Símbolo de la paz de la posguerra, la organización es fruto de un trabajo diplomático y de una concepción idealista, que venia estructurándose desde 1899 con la primera Conferencia Internacional de la Paz realizada en La Haya y, principalmente del tratado de Versalles, de 1919, el cual estableció la Sociedad de la Naciones, precursora de la ONU en sus objetivos: "promover la cooperación internacional y 38 conseguir la paz y la seguridad" . La creación de las Naciones Unidas puede ser considerada un punto de inflexión en la política internacional, así como en el pensamiento teórico vigente. Influenciada por los 39 paradigmas del “idealismo utópico” , la ONU es uno de los símbolos del orden mundial de la posguerra y se basa en concepciones políticas y teóricas que ganan fuerzas delante de la terrible barbarie del periodo de guerras (Hay, 2002). En este sentido, “el idealismo surge no sólo como un presupuesto de análisis de la realidad internacional, pero también como propuesta de reorganización de esta realidad” (Saldaña, 2005:61). El idealismo, bandera levantada políticamente por Woddrow Wilson a través de los catorce puntos (1918) en el entre guerras, renuncia a la guerra como instrumento de política exterior y substituye la búsqueda de la equidad en el poder por mecanismos de seguridad colectiva, a través de instituciones multilaterales. No obstante ha sido su sucesor, Franklin Roosevelt, conjuntamente con su homologo británico Winston Churchill, quienes han conseguido materializar el ideal de un orden internacional pacífico. A través de la Carta del Atlántico (1941), posteriormente firmada por otros 26 Ver United Nations, Historia de la ONU, 2008, http://www.un.org/spanish/aboutun/history/unhistory/ (acceso en Octubre de 2008). 38 En la teoría de las relaciones internacionales el idealismo del entre guerras adquiere diversos nombres: “idealismo liberal”, “idealismo utópico” (adjetivo dado por la corriente realista) o, en clasificaciones más generalistas, simplemente liberalismo. Eso por que el idealismo, influenciado por concepciones iluministas, cree en la aplicación de la norma y en el derecho internacional, en la cooperación entre estados, la democracia, el libre comercio y la paz como objetivo. Aunque algunos autores opten por diferenciar liberalismo de idealismo, debido a la especificad historia del idealismo, ambas corrientes parten de las mismas bases teóricas, entre ellas, Imannuel Kant, Adam Smith, Montesquieu, Locke y Saint Pierre. (Saldaña, 2005) 39 39 países bajo el título de Declaración de las Naciones Unidas, la materialización de una institución multilateral empezaba a tomar forma. 40 La creación de la ONU se basa en la idea del Estado soberano como actor central y unitario, siendo la única unidad política susceptible de convertirse en miembro de la organización, tal como se expresó en los Artículos 3 y 4 de la Carta de las Naciones Unidas (Capítulo 2 - Miembros). Otro punto importante se refiere a la soberanía del Estado, definido en el Articulo 2 (Capítulo 1 – Principios y Propósitos). La ONU puede ser clasificada como una organización multilateral internacional de carácter político y universal, es decir, no tiene restricciones geográficas para la adhesión de los estados miembros y que persigue un objetivo amplio, diferentemente de otras organizaciones especializadas o técnicas. (Seitenfus, 1997) La contextualización de la creación de la ONU en el ámbito teórico no es el presente objeto de estudio, sin embargo nos proporciona algunos elementos de reflexión. Es útil para analizar la introducción de la participación en la agenda política de la ONU que, como pretende comprobar esta investigación, está directamente relacionada a la actualización del rol y naturaleza de la organización en un nuevo contexto mundial. En este sentido es útil adelantar que el discurso sobre la participación de la ONU tiene como uno de sus ejes ideológicos principales las consecuencias de la globalización en el multilateralismo y en la gobernanza mundial, concepciones que emergen en el pensamiento teórico con el Interdependentismo, vertiente teórica que tiene como sus máximos exponentes a Robert Keohane y Joseph Nye, con la publicación del libro “Power and interdependence”. El interdepedentismo se apoya en la utilidad de las normas a nivel internacional y en la necesidad de cooperación, pero agrega importantes innovaciones en el andamiaje teórico: el reconocimiento de nuevos actores, como la sociedad civil y sus organizaciones y las corporaciones multinacionales; la noción de que el Estado no es un ente monolítico y autónomo, pero si un actor sujeto a múltiples presiones internas y externas y, finalmente, la reinserción de las dinámicas económicas en el análisis de las Es importante resaltar que la ONU no ha sido la única institución creada durante el fin de la guerra. La misma Carta del atlántico en su punto cuarto reforzaba ideales liberales que preconizaron la conferencia de Bretton-Woods (1944) y la creación del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, que serán objeto de estudio en el capitulo 4: “Se esforzarán, respetando totalmente sus obligaciones existentes, en extender a todos los Estados, pequeños o grandes, victoriosos o vencidos, la posibilidad de acceso a condiciones de igualdad al comercio y a las materias primas mundiales que son necesarias para su prosperidad económica.” Carta del atlántico, 1941 40 40 relaciones internacionales. El reconocimiento de estas dinámicas abre camino para el principal concepto de la teoría: la interdependencia compleja entre los múltiples canales nacionales e internacionales y de actores estatales y no-estatales. Los cambios en la Organización referentes a su apertura hacia nuevos actores y a la participación de los mismos es también un reflejo de los desarrollos políticos, económicos y sociales que ocurrieron en el mundo durante los 60 años de vida de la organización. La comprensión de estos factores es importante para entender la lógica discursiva de la misma. En el período que se extiende desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la actualidad hemos asistido a cambios históricos inigualables. El fin de la Guerra Fría y del orden bipolar, la consolidación de una supremacía norteamericana y la amenaza terrorista han sido hechos que decisivamente han marcado la esfera política mundial durante las últimas 5 décadas y han supuesto una serie de dificultades de adaptación de la ONU como garante de la paz mundial. Los vertiginosos cambios en la estructura económica mundial también han contribuido a la configuración de nuevos paradigmas políticos. Hobsbawn (1994) denomina el período entre 1947 y 1973 como la época de Oro del Capitalismo. La economía, sostenida por los ideales del New Deal que combinaban el liberalismo económico con la social democracia, ha crecido de manera explosiva. El crecimiento del consumo y la producción, el pleno empleo, la modernización y la industrialización son las características principales de este período, pero la innovación decisiva a la que se asiste en estas décadas es la introducción de las prácticas de offshore y la internacionalización de las empresas y bancos. La década de los 70 nace con el colapso de Bretton Woods, la crisis de la superproducción y la crisis del petróleo. El escenario mundial cambia drásticamente. Se fortalece en el ámbito económico la ideología del laissez faire extremo, personificado en las fuertes figuras de Reagan y Thatcher. En las décadas de los 70 y los 80 se plantan las semillas del capitalismo actual: desregulación de los mercados, liberalización de comercio e inversiones, privatizaciones, poco intervencionismo estatal y políticas monetarias y fiscales restrictivas. En este período el montante de las inversiones extranjeras directas creció exponencialmente configurando cada vez más un mundo no regido por las fronteras nacionales, al menos para el capital. 41 La legitimidad de la ONU para actuar como garante de la paz se ve más que nunca amenazada, planteando así un importante desafío a la organización. El listado de conflictos internacionales al cual la ONU no ha conseguido hacer frente durante las últimas dos décadas es extenso y su incapacidad para hacer frente a acciones militares unilaterales ha sido determinante para un consenso generalizado sobre su ineficacia y ha motivado propuestas de reformas del Consejo de Seguridad, ampliando el número de Miembros Permanentes y eliminando o limitando el ejercicio del derecho de veto por parte de los Miembros Permanentes del Consejo. Definitivamente la realidad con la cual la ONU dialoga actualmente ha cambiado y la organización ve la apertura a la participación de la sociedad civil como uno de los cambios necesarios para hacer frente y adaptarse a este nuevo escenario mundial. 3.2 La participación y la Organización de las Naciones Unidas La siguiente cita introduce la página web de las Naciones Unidas y la sociedad civil. En ella se muestra la creciente importancia que la organización viene confiriendo a la participación en las actividades de la ONU: “El aumento del poder de la sociedad civil constituye uno de los acontecimientos más importantes de nuestra época. La gobernanza mundial ya no es sólo tarea de los gobiernos. La participación y la influencia crecientes de los agentes no estatales refuerzan la democracia y redefinen el multilateralismo. (…) En tales condiciones, la Organización de las Naciones Unidas debe hallar medios constructivos con los que lograr la participación de la sociedad civil en su acción. Esta unión resulta vital para permitir a la Organización una identificación más eficaz de las prioridades mundiales, así como para movilizar todos los recursos disponibles con los que hacer frente a la tarea que se le ha encomendado. Este proceso de apertura de las Naciones Unidas a una variedad de integrantes y de agentes, lejos de constituir una amenaza para los gobiernos, es un medio poderoso para estimular el proceso intergubernamental en sí mismo. El mundo atraviesa hoy en día uno de los momentos más delicados de su historia. Más que nunca, las Naciones Unidas precisan el apoyo de la sociedad civil” (UN, 2008c) La participación empieza a ganar fuerza en la agenda de la ONU principalmente a partir de 1992 con la realización del Fórum Global de Rio, compuesto especialmente por ONG’s ambientalistas. La década de los 90 es conocida como la década de las grandes conferencias, periodo de apertura máxima de la ONU a la sociedad civil. Sin embargo, la participación de representantes de la sociedad civil estaba prevista desde la fundación de la organización. Aunque la mayor parte de los análisis sobre la participación de la sociedad civil en los procesos de la ONU se centren en las grandes 42 conferencias, y la misma organización dé un gran énfasis a ellas en sus canales informativos, éstas no son la única puerta de acceso a la organización. La mayoría de los órganos presentan algún tipo de mecanismo o reglas que permiten cierta relación de la organización con representantes de la sociedad civil. A partir de la década de los 90 la temática de la participación, entendida por la organización como “relaciones con la sociedad civil”, se fortalece y se expande en sus más variadas formas. Las alianzas con la sociedad civil han “trascendido los proyectos individuales, pasando a las esferas de la programación y formulación de políticas en el nivel internacional” (United Nations, 2004: 40). Esta apertura ha puesto de relieve innumerables cuestiones que están siendo tratadas actualmente en el seno de la organización, principalmente a través del proceso de reforma de la ONU. El principal documento que trata temas de participación es el A/58/817 Nosotros el Pueblo: la sociedad civil, las Naciones Unidas y la gobernanza Global, también conocido como 41 “Informe Cardoso” . El informe del ex-Secretario General Kofi Annan a la 57ª sesión de la Asamblea General (United Nations, 2002), se dedica a apuntar los principales cambios en la estructura y en los objetivos de la ONU para su actuación en el nuevo contexto internacional; en otras palabras, las medidas necesarias para actualizarse. En el informe, se identifican 5 grupos de medidas y uno de ellos, titulado “Juntos trabajando mejor” (Working better together), se refiere específicamente a la sociedad civil. Este punto se encuentra en el subapartado titulado “Promoviendo alianzas” (Promoting 42 partnerships) . El ex-Secretario General afirma que la interacción entre la ONU y la sociedad civil había aumentado significativamente en los años 90, pero que en este camino hubo problemas, con lo cual era hora de “encontrar nuevas maneras de organizar la relación”. Estas iniciativas institucionales indican la existencia de un proceso de reflexión basado en el argumento de la necesidad de cambio en las estructuras de participación de la ONU. Esta nueva concepción comprende una función renovada de la organización en un contexto mundial muy diferente de la posguerra, en el cual muchas miradas se 41 El nombre “Informe Cardoso” proviene del apellido del responsable principal por el grupo de personas que ha redactado el informe, el sociólogo y ex presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso. 42 La traducción literal del término ingles partnership sería sociedad. Sin embargo, los textos en castellano de la ONU utilizan el término alianzas al referirse al mismo contenido. En algunos textos de la ONU sin equivalentes en castellano el sentido también se acerca más al de alianzas o colaboración. 43 giran de forma crítica hacia la organización, su legitimidad, su función y su capacidad de resolver de manera eficaz los problemas a los cuales se dedica. 3.2.1 Participación Interna en la estructura de la ONU La estructura de la ONU es bastante compleja y extensa, configurando la mayor organización internacional existente actualmente. En el Capítulo 3, artículo 7, de la Carta de las Naciones Unidas se establecen como principales órganos de la organización: una Asamblea General, un Consejo de Seguridad, un Consejo Económico y Social, un Consejo de Administración Fiduciaria, una Corte Internacional de Justicia y una Secretaría. La siguiente tabla sistematiza, de manera simplificada, las categorías de órganos subsidiarios identificados en la estructura de la Organización de las Naciones Unidas. Tabla 2. Estructura simplificada de los principales órganos de la ONU y sus órganos subsidiarios Estructura Órganos dependientes Programas y fondos Asamblea General Instituciones de Investigación y Capacitación Comisiones orgánicas Consejo Económico y Social Comisiones especializadas Comités permanentes o especiales Organismos Especializados Comité de Estado Mayor Comisiones especializadas Consejo de Seguridad Comités permanentes o especiales Tribunales específicos Oficinas Secretaría General Departamentos Consejo de Administración Fiduciaria Corte Internacional de Justicia Organismos Conexos Fuente: elaboración propia 43 Es importante resaltar que hay una transversalidad prevista en el trabajo y los procesos decisorios de los órganos de la ONU que no queda reflejada en la tabla. Aunque la estructura propuesta sea una simplificación del Sistema de las Naciones Unidas, es útil a nivel metodológico, y nos permite estructurar la exposición del análisis empírico. Los organismos especializados son organizaciones autónomas que trabajan con las Naciones Unidas y entre sí a través de los mecanismos de coordinación del Consejo Económico y Social en el plano intergubernamental y a través de la Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la coordinación en el plano intersecretarial. 43 44 Para analizar la participación en el Sistema de las Naciones Unidas se investigó, de manera exploratoria, casi la totalidad de los organismos principales y subsidiarios de la organización. Sin embargo, la presente investigación se centrará, principalmente en las instancias más significativas en términos de propuestas y actividades relacionadas con la participación en la ONU: - los Programas y Fondos dependientes de la Asamblea General (AG); - los Organismos especializados dependientes del Consejo Económico y Social (ECOSOC), con excepción del Grupo Banco Mundial que será analizado en el capítulo 4; - los servicios de los órganos dependientes de la Secretaría General que tengan como objetivo, expreso o resultante, la promoción de la participación y; - las grandes conferencias de la ONU, como espacio privilegiado de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs). En gran parte de los organismos de la ONU existen canales que facilitan la participación de la sociedad civil. Una excepción importante a ser resaltada es el caso del Consejo de Seguridad de la ONU, que oficialmente no cuenta con canales de participación. Sin embargo, el Consejo de Seguridad establece relaciones oficiosas y fomenta el diálogo de Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) con los Estados 44 miembros, principalmente a través de la formula Arria . En los demás organismos de la ONU que tienen relaciones con la sociedad civil el entendimiento sobre el significado o implicación de la participación demuestra ser variable: en algunos órganos cobra el sentido de colaboración, mientras que en otros se refiere a la información, la consulta o la deliberación. A la hora de definir qué se entiende por sociedad civil también encontramos variaciones, según los distintos órganos de la ONU: encontramos dentro del concepto de sociedad civil las ONG’s, empresas, asociaciones y, en raras ocasiones, individuos. De todas maneras, semánticamente, el término más utilizado se restringe al amplio concepto de “relaciones con la sociedad civil”. Ésta es una observación importante, ya que de acuerdo con el análisis realizado, el término participación es utilizado de manera residual, es decir, en los pocos órganos 44 La formula Arria consiste en reuniones convocadas por miembros del Consejo con expertos de ONGs u otras entidades y cuyas actuaciones no se recogen en acta. 45 en los que la investigación encontró la utilización del término participación, éste no es utilizado para nombrar una política específica. Semánticamente, u oficialmente, la ONU no tiene una política de fomento de la participación, pero sí una política de relaciones con la sociedad civil. Aunque sea claramente visible que, a partir de las iniciativas referentes a la reforma de la ONU, el debate en este ámbito está cada vez más especializado y convergiendo con los debates que permean las reflexiones teóricas sobre la participación ciudadana. Para citar algún ejemplo: se debate sobre la cuestión de la escala, la naturaleza de la participación (consultiva, deliberativa o decisoria), la representatividad o legitimidad de los participantes. a. La Asamblea General La Asamblea General (AG) es uno de los principales órganos deliberativos de la ONU, siendo sus sesiones el escenario de importantes decisiones políticas. También, como vemos en la tabla 3, de la AG dependen los principales programas y fondos de la ONU y en ella deben rendir cuentas. La participación relacionada con la AG puede darse, por lo tanto, de dos maneras: directamente en la AG, a través de las sesiones y sus procesos de decisión y deliberación o en los organismos y fondos que de ella dependen. A continuación veremos cómo se desarrollan estas dos modalidades. La participación en la Asamblea General: No hay un reglamento específico para la participación de las OSCs en la Asamblea General. En algunas ocasiones se ha permitido el aporte de “otros grupos” aparte de los Estados miembros mediante “arreglos oficiosos que a veces exigen acrobacias institucionales para no sentar precedentes” (United Nations 2002:39). El único intento de establecer unos estándares para la participación en la AG fue el subgrupo en materia de ONGs establecido por el grupo de trabajo sobre el fortalecimiento de la ONU. Los trabajos de este subgrupo han fracasado y han sido abandonados debido a la falta de consenso entre los países miembros. La dificultad principal del subgrupo residió en el hecho que en la AG son tratados asuntos concernientes al Consejo de Seguridad y las instituciones de Bretton Woods. La posición de los países desarrollados era la de limitar la participación de las OSCs a la AG estrictamente, mientras que los países que conforman el G77 abogaban por una interpretación más amplia que incluyera también las deliberaciones del Consejo de Seguridad y las instituciones de Bretton Woods (United Nations, 2003). 46 Del análisis de los informes oficiales dirigidos a la Asamblea General se deduce que existe una predisposición de los cuerpos burocráticos a abrir cada vez más la Asamblea a la participación de las OSCs. Esta apertura, según estos actores, es la única vía disponible para actualizar el rol de la ONU en el nuevo contexto global, no seguir perdiendo legitimidad y apoyo y, principalmente, crear consenso en torno a un modelo de gobernanza global que tenga amplia aceptación entre todos los grupos interesados. Obviamente esta posición, en mayor o menor medida, es compartida por las OSCs, que presionan por la apertura de más espacios de participación y reclaman el derecho de poder participar más efectivamente de las decisiones de la ONU. Sin embargo, algunos de los países miembros se esfuerzan en frenar esta tendencia institucional de apertura con base a diversas alegaciones: el carácter intergubernamental de la organización, la imposibilidad de incorporar un mayor número de deliberantes (generaría morosidad y ningún consenso), la falta de criterios de comprobación de la legitimidad, representatividad y rendición de cuentas de las OSCs y las agendas ocultas de las mismas, entre otros argumentos. El debate sobre una mayor apertura de la AG sigue en abierto. El Informe Cardoso ha sido enfático en afirmar la necesidad de una reforma en el sentido de “revitalizar” la Asamblea, acogiendo los aportes de la sociedad civil y “entidades dotadas de conocimientos especializados pertinentes” oscilando entre recomendaciones hacia procesos más consultivos o más deliberativos. No obstante, basándose en la información pública disponible, la presente investigación no encontró indicios de cambios en los procedimientos de la AG. La participación en los organismos de la Asamblea General: Listados en el organigrama oficial de la ONU están 11 programas y fondos dependientes de la AG. De éstos, sólo uno no presenta información relevante sobre las actividades desarrolladas en pro de su relación con la sociedad civil 45. La investigación ha detectado que, aunque autónomos, estos organismos funcionan bajo una lógica semejante. En general, todos los programas y fondos tienen un apartado específico (más o menos destacado) con informaciones referente a sus mecanismos de participación. A estos mecanismos, mayoritariamente, los nombran como relaciones con la sociedad civil. Algunos presentan extensa información sobre 45 El Organismo de Obras Públicas y Socorro para los Refugiados de Palestina y el Cercano Oriente (UNRWA en sus siglas en inglés). 47 los mecanismos, procedimientos y requisitos sobre elegibilidad para participar, e información variada. Otros se restringen a informar sobre actividades realizadas. La tabla n. 3 sistematiza las principales modalidades comprendidas bajo el concepto de “relaciones con la sociedad civil” de los programas y fondos dependientes de la AG. En la tabla, el “Cómo” se refiere a las metodologías o canales que regulan las relaciones entre los órganos y la sociedad civil, descritos en las páginas webs oficiales, el “Quiénes” sistematiza los criterios establecidos por los órganos, o analiza la naturaleza de los participantes en los casos donde no había criterios explícitos. Los “conceptos principales” reflejan la finalidad, explícita o implícita, de la relación. Tabla 3. Principales aspectos de la participación en los programas y fondos dependientes de la AG Órgano Cómo Quiénes Conceptos Principales Audiencias públicas, consultas, sesiones de información y ONG's, sector privado, Alianza46 UN Conference reuniones. Observación en Universidades (sin más on Trade and conferencias. Consultas Cooperación especificación) Development técnica UNCTAD Alianza Mecanismos on-line de opinión. UNICEF Opinión Participación en las reuniones Jóvenes en general (sin del Comité Ejecutivo en UN Childrens Participación más especificación) condición de observadores. Fund Dar voz a los Trabajo local coordinado jóvenes UNDP UN Development Programme Comité Asesor para las Organizaciones de la Sociedad Civil (Oficinas centrales). ONGs Diálogos en las oficinas regionales Alianza Diálogo UNHCR ONGs locales Alianza Trabajo local coordinado. (partnership) ONGs y UN Refugee Consultas Globales Consulta expertos (Consultas) Agency UNODC ONG’s con status Observadores de las reuniones consultivo otorgado por el Alianza UN Office on de las comisiones. Trabajo local ECOSOC y otras bajo Drugs and coordinado aprobación Crime 46 Alianza ha sido el término elegido para la traducción de “Partnership” que es utilizado ampliamente por la ONU y tiene un uso bastante impreciso, significando desde procesos consultivos a nivel local a la colaboración unilateral (normalmente, difundir los programas y valores de la ONU) 48 UNAIDS 47 UNEP UN Environmental Programme UN-HABITAT Alianza Representación de la sociedad Sociedad Civil y personas civil en los cuerpos Participación, que viven con el SIDA (sin gubernamentales de la agencia, más especificación) Buena Trabajo local coordinado Gobernanza Alianza Foro de la Sociedad Civil Global, ONG's aprobadas por el Consultas, Ciclos de Implicación, Consejo de UNEP conferencias, Position Papers Consulta Trabajo coordinado en la ONG’s con status implementación de la Agenda consultivo otorgado por el Alianza Habitat, Presencia en las ECOSOC y otras bajo Consulta conferencias aprobación Participación en las reuniones del Comité Ejecutivo en ONGs aprobadas por el Consulta World Food condición de observadores, Comité Programme Consulta Anual WFP IFAD Participación en las reuniones International del Comité Ejecutivo en ONGs aprobadas por el Consulta Fund for condición de observadores, Foro Comité 48 Cooperación Agricultural conjunto Development IMO International Maritime Organization Participación en las reuniones ONGs aprobadas por el del Comité Ejecutivo en Consulta Comité condición de observadores ONG’s con status Participación en las consultivo otorgado por el Consulta de temas UN Population deliberaciones ECOSOC y otras bajo Cooperación específicos, bajo invitación Fund aprobación UNFPA Fuente: Elaboración própia Del análisis de las informaciones públicas disponibles podemos verificar que, aunque les sea otorgada bastante autonomía de funcionamiento, los programas y fondos dependientes de la Asamblea General suelen presentar un patrón semejante, que se basa en: (a) procesos consultivos de participación restringida; (b) procesos de deliberación basados en la participación en conferencias exclusivas para la sociedad 47 Al listado de órganos de la tabla se añadió el UNAIDS que se ubica en el organigrama oficial de la ONU como “Otros órganos de las Naciones Unidas” por que su estructura y misión se asemejan a de los programas y órganos. También por ser el único entre los “otros órganos” a explicitar su agenda de relaciones con la sociedad civil. 48 Cooperación ha sido el término elegido para la traducción de “Operational work” que se refiere básicamente a los trabajos realizados por las agencias en el ámbito local en régimen de cooperación o colaboración con ONGs locales (ejecución de programas). 49 civil; (c) colaboración intensa y extensa a nivel de implementación de políticas (partnership), principalmente a nivel local. Con relación a las organizaciones a quienes están dirigidos estos mecanismos, se constata que son, en su mayoría: (a) ONGs muy relevantes y; (b) entidades específicas en relación a su temática de trabajo. Las excepciones a este patrón se dan principalmente en el ámbito local donde la mayoría de las agencias trabaja en estrecha relación con un espectro mayor de actores como las ONGs, pero también, asociaciones comunitarias, movimientos sociales y miembros de la sociedad civil que no están afiliados a ninguna institución. b. El Consejo Económico Social (ECOSOC) La relación entre organizaciones no gubernamentales y el ECOSOC es la más antigua en la historia de la Organización. El artículo 71 de la Carta de la organización afirma que el Consejo puede “hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen en asuntos de la competencia del Consejo”. Desde 1946 las ONGs pueden demandar el llamado “estatus consultivo” (Consultative Status) que hoy es regulado por la resolución 1996/3 del ECOSOC. En las actividades del ECOSOC participan solamente aquellas organizaciones no gubernamentales que cumplan con los requisitos establecidos para adquirir el “estatus consultivo”, bajo 49 aprobación del Consejo . Los requisitos condicionan un acceso restringido al sistema ONU (ya que muchos otros órganos de la organización utilizan el “estatus consultivo” del ECOSOC como referencia). Tales criterios configuran la participación de un colectivo formado básicamente por grandes ONG’s internacionales del hemisferio norte. (United Nations, 2008i) También es importante destacar que aunque los criterios existentes sean claros y transparentes, el poder de aprobación emana de los países miembros. El Informe Cardoso señala que este proceso muchas veces resulta en una decisión política y no técnica, como debería ser. Identifica también que actualmente muchas de las Las ONG’s demandantes deben estar registradas en sus países; deben estar de acuerdo con los principios del ECOSOC y actuar en una temática de interés del mismo; deben ser no lucrativas y tener una sede fisica; deben tener estatutos aprobados democráticamente; deben contar con una estructura representativa y autoridad para hablar por sus miembros; sus procesos decisionales deben ser democráticos y transparentes y deben haber mecanismos que permitan la rendición de cuentas; sus recursos deben derivar de contribuciones de sus socios. (ECOSOC Resolución 1996/3 – Parte I) 49 50 organizaciones acreditadas son financiadas o patrocinadas por los gobiernos miembros, siendo necesaria la despolitización del proceso de acreditación. La resolución 1996/3 en los artículos 18, 19 y 20 del Capítulo II es bastante clara y específica con relación a los principios regentes de la naturaleza de los procedimientos consultivos. En este sentido, los capítulos mencionados enfatizan que: (a) “los procedimientos de consulta no deben otorgar a las ONGs los mismos derechos de participación que son otorgados a los Estados no miembros y a las agencias especializadas que se relacionen con la ONU; (b) los procedimientos de consulta no deben sobrecargar el Consejo o descaracterizar el órgano, transformando el que debe ser cuerpo coordinador de políticas en un foro de discusión; (c) los procedimientos de consulta deben dirigirse a entidades que tengan competencias o intereses específicos en la temática tratada.” (United Nations, 1996) Como podemos verificar, el marco normativo para la participación en el ECOSOC reformado en 1996 enfatiza el carácter estatal del Consejo y la voluntad de mantener el órgano aislado de la posibilidad de albergar grandes debates de fondo más políticoideológicos. Al mismo tiempo, con una apertura relativamente restringida, el número de ONG’s aprobadas por el Comité de ONGs del ECOSOC, ha crecido exponencialmente en las últimas dos décadas.Esta apertura coincide con la “década de las conferencias”, que será analizada en el apartado 1.3.2, apuntando a una fase de apertura de la ONU hacia representantes de la sociedad civil. En la tabla 4 apuntamos las principales características de la participación de las agencias dependientes del Consejo Económico y Social de la ONU: Tabla 4. Principales aspectos de la participación en el ECOSOC Quiénes Principales Conceptos Órgano Cómo OIT Conferencias, negociación, Representación tripartita Diálogo social, buena consulta e intercambio de por país: de gobiernos, gobernanza, consenso información. Representación empleadores y trabajadores y participación tripartita con derecho a voto. UNESCO Trabajo (cooperación) FAO Organizaciones populares, Consultas, Trabajo Coordinado Asociados, empresas, asociaciones de (cooperación) Cooperación profesionales OMS Consultas, Trabajo Coordinado ONGs internacionales (cooperación) coordinado ONGs Cooperación Consulta, Cooperación Fuente: Elaboración Propia 51 Con relación a estas agencias podemos percibir que, en general, se repite el patrón anteriormente identificado en las agencias dependientes de la Asamblea general, con excepción de la Organización Internacional del Trabajo, cuya semántica y práctica difieren en gran grado del resto de agencias del sistema ONU. c. Los servicios para la participación Las estructuras analizadas en este subapartado han sido clasificadas como servicios para la participación para facilitar el análisis. En general, sus objetivos son fortalecer las capacidades relacionales entre ONU y ONGs50. Las dos principales dependencias que actúan como facilitadoras son: i. El Servicio de enlace de la ONU con las ONG (SENG) : creado en 1975, su objetivo principal “es fortalecer el diálogo y obtener el apoyo de la sociedad civil en pro del desarrollo económico” (United Nations, 2008j). Sus principales actividades se centran en proporcionar información y asesoría estratégica para la ONU y la sociedad civil, ayudar en la construcción y fortalecimiento de una estructura que facilite la interacción entre ONU y sociedad civil, y apoyar los esfuerzos de la SC para participar de forma constructiva. ii. El Departamento de Información Pública (DIP): Facilita toda la información sobre la ONU, incluso sobre las deliberaciones del Consejo de Seguridad y las informaciones sobre acceso de ONG’s a la ONU. El Departamento promueve una conferencia anual y reuniones (hearings) como parte de los trabajos preparatorios para las grandes conferencias. Finalmente, trabaja conjuntamente con el CONGO51 en el proceso de consultas para las grandes campañas. Según el Informe del Secretario general A/57/387, “algunos de los esfuerzos (del DIP) buscan informar e influenciar intermediarios, notablemente los medios de comunicación de masa, organizaciones no-gubernamentales e instituciones educacionales”. (United Nations 2002:60) 50 Una de las cuestiones que más se destaca con relación a estas estructuras es la información, que es extensa y de libre acceso. No obstante, muchas veces es necesario estar familiarizado con el sistema ONU y el vocabulario empleado para sacar mayor provecho de la información disponible. 51 Las ONGs que tienen el status consultativo están organizadas en una asociación de segundo nivel llamada Conference of Non-Governmental Organizations in Consultative Relationship with the United Nations (CONGO). El CONGO tiene como objetivo central auxiliar las ONG’s miembros “facilitando y mejorando su participación en los foros decisionales de las Naciones Unidas” 52 3.2.2 Las Grandes Conferencias Las grandes conferencias de la década de los 90 representan un punto de inflexión en la relación entre la ONU y la sociedad civil. En total, durante el periodo comprendido entre 1990 y 2003 se han celebrado 8 Conferencias Mundiales y 10 Grandes Conferencias (Major Conferences). Entre las que más han movilizado a los actores internacionales están la Cumbre para la Tierra en Rio de Janeiro (1992); la IV Conferencia de las Mujeres en Beijing (1995) y Hábitat II en Istambul (1996). Juntas 52 han reunido un total de 127 mil personas . A través de las Conferencias se proporcionaba un espacio privilegiado de participación, ya que el objetivo principal de las conferencias era buscar un consenso entre los diversos actores y posiciones prominentes en una problemática global. Algunas resoluciones de estas conferencias ocupan o han ocupado un rol destacado en la agenda internacional, como es el caso de la Convención del Clima (que dio origen al Protocolo de Kyoto en 1997) o la Agenda 21 local. En general, las Conferencias son precedidas del llamado “proceso preparatorio” que consiste, básicamente, en la elaboración de informes de evaluación sobre la problemática, reuniones y consultas nacionales. Durante la realización de la Conferencia los formatos de participación pueden variar según el tema y una vez finalizada las conferencias, la red temática sigue activa haciendo el seguimiento de los acuerdos y compromisos. Muchos análisis destacan la relación entre la capacidad de influencia de las organizaciones de la sociedad civil y el contexto de la Conferencia: más específicamente su temática y la actitud de los gobiernos. En general estos estudios nos demuestran que la sociedad civil tiene una mayor posibilidad de influir cuando las conferencias son realizadas en países con alguna apertura política y en aquellas temáticas que tengan un alto perfil mediático y se encuentren dentro del campo de la “low policy”, como el derecho de las mujeres (Tabbusch, 2005). Es importante destacar que la elevada participación en estas conferencias no ha sido exactamente el resultado de una postura pro activa de la ONU. Aunque actualmente el 52 Sin embargo, este número se refiere al total de participantes, no solo sociedad civil. Según los datos del UNRSID, la participación de la sociedad civil se ha mantenido en un promedio entre 2000 y 3000 organizaciones en las conferencias de mayor alcance. 53 53 discurso oficial alabe los logros en términos de participación en las conferencias , esto ha sido también un resultado de la labor de las organizaciones sociales (Alves 2001)54. Con relación a quien participa en estos foros es interesante fijarnos en el perfil de las organizaciones participantes. Una encuesta circulada en diversos foros internacionales, por iniciativa de una red italiana de organizaciones, demuestran un sesgo en el universo de participantes de las conferencias de la ONU comparado a la participación en otros foros (pe. Foros Social Mundial - 2002, Foro Social Europeo 2001, Asamblea de los Pueblos – 2001). Siendo que el grupo formado por grandes organizaciones (con más de 100 asociados) y provenientes de la América del Norte, Asia y Oceanía son las más representadas en la ONU, en comparación con los otros foros paralelos. También notamos una participación mayoritaria de organizaciones o asociaciones nacionales o internacionales, y una participación minoritaria de grupos locales y sindicatos (Pianta, 2004). Las Conferencias, como metodología de participación, o modalidad de relación entre ONU y sociedad civil, han sido objeto de diversos análisis, tanto académicos como de los mismos actores. Con relación a sus resultados, en general las instituciones argumentan que las conferencias han sido positivas, mientras los argumentos en contra se encuentran principalmente en los análisis de la sociedad civil. La sensación de agotamiento de la fórmula de las conferencias se encuentra bastante extendida. Aunque no totalmente descartada, esta decepción empuja a una nueva conceptualización sobre la relación entre la organización y la sociedad civil. Se habla, así, de las alianzas, como ilustra el discurso del secretario general en la apertura de la 53 “Cerca de 30.000 personas viajaron a Estambul, a la Conferencia Hábitat II para buscar soluciones a los problemas urbanos. Casi 50.000 acudieron a Beijing con el fin de establecer nuevas bases para el progreso de la mujer. Y 47.000 más se reunieron en Río de Janeiro, en la Cumbre de la Tierra, para hallar un buen punto de equilibrio entre la protección del medio ambiente y el desarrollo económico.” (http://www.un.org/spanish/news/facts/confercs.htm) El numbering es un recurso lingüístico utilizado para enfatizar una idea (Van Dijk, 2008) En el caso de Habitat II, por ejemplo, esta apertura sin precedentes a la sociedad civil no estaba prevista en la resolución de la convocatoria de la Conferencia (United Nations 1992). El elevado número de participantes ha sido una consecuencia de la intensa movilización durante el proceso preparatorio, a nivel nacional e internacional. Obviamente, esa presencia masiva no hubiera sido posible si la resolución no previera la oportunidad de participación de la sociedad civil, pero tampoco hubiera tomado estas proporciones sin el activismo de organizaciones no gubernamentales y asociaciones de la sociedad civil. 54 54 50ª conferencia del Departamento de Información Pública: “la relación (entre ONU y ONGs) actualmente es una relación de alianza”. (United Nations, 1997) Este cambio de concepción se da principalmente debido al éxito de la extensa implementación de la Agenda 21 a nivel local, que demostró que “cuestiones complejas tenían solución y que las metas difíciles eran alcanzables si un grupo diverso de agentes aportaba su contribución en todas las etapas de la iniciativa ”. (United Nations 2004:40) 3.2.3 Participación como recomendación de las Naciones Unidas Se identifica una tendencia a fomentar la participación a nivel nacional, como una recomendación a los países miembros . Algunos de los programas de la ONU, como el UN-Habitat, identifican la participación como buena práctica y como medio para alcanzar de manera más eficaz los resultados de políticas concretas. Sin embargo no se encuentran programas o normativas que versen exclusivamente sobre el fomento de la participación sino, simplemente, una serie de documentos con recomendaciones sistematizadas sobre la participación. Asimismo, existen algunos de los programas que incluyen la participación como uno de sus objetivos: a. PNUD: línea de acción de e-governance y acceso a la información para la participación ciudadana: la información para la participación es aquí incentivada como una herramienta de empoderamiento que permite una intervención efectiva en la gobernanza democrática, con el objetivo de reducir la pobreza y como elemento esencial para fortalecer la rendición de cuentas, la transparencia y el cumplimiento de las leyes b. UN-habitat: en el programa de buenas prácticas de Un-habitat la participación en el programa entra como uno de los criterios de sostenibilidad que indica una buena práctica en gestión urbana local. El programa identifica, por ejemplo, el presupuesto participativo como buena práctica, así como muchas otras experiencias identificadas como buena práctica cuentan con el componente participativo. 55 3.3 El análisis del discurso de participación de la ONU 3.3.1 Participación sí, ¿pero qué participación es legítima? No hay un discurso único, tampoco un consenso acerca de lo que es sociedad civil, quién la conforma y cuál es su rol. En la mayoría de los discursos encontramos sin más aclaraciones términos como sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, stakeholders (grupos de interés) y actores no estatales. Tampoco se encuentra un posicionamiento claro con relación a los actores específicos que conforman estos términos, siendo a veces la sociedad civil todo lo que no sea gubernamental (incluyendo sector privado) e incluyendo a veces autoridades locales y parlamentarios (bajo la argumentación de que están más cercanas a los ciudadanos). Mientras se refiere genéricamente a participación de la sociedad civil, la ONU centra la práctica básicamente en las ONGs. Tradicionalmente han participado ONG’s humanitarias o ligadas a la temática del desarrollo y son, sobretodo, organizaciones del hemisferio norte con recursos financieros y humanos 55 El de equilibrio entre la participación . (United Nations, 2002:24) actores no-estatales y el carácter intergubernamental de la ONU es un tema fundamental y que, según concluye este análisis, sigue sin definición por parte de la organización. Es notable la resistencia de 56 muchos gobiernos a compartir los espacios de participación promovidos por la ONU . En este sentido, un trazo constante en el discurso de la organización es la afirmación de que ésta es y “seguirá siendo una organización intergubernamental en la cual el poder de decisión recae firmemente en las manos de los estados miembros. Sin embargo, al mismo tiempo, vivimos en un sistema internacional cuya influencia es cada vez más ejercida por actores no estatales” (United Nations, 2002:7). A partir del análisis de los informes oficiales, de las normativas especificas existentes, de las prácticas y del proceso de reforma de la ONU, observamos una clara percepción sobre la necesidad de abrir los espacios que conforman el sistema ONU. Sin embargo, no existe un consenso sobre cómo este proceso debe darse ni a quién debe dirigirse. 55 La presente investigación ha encontrado una serie de datos diferentes sobre la participación en los distintos órganos o conferencias de la ONU. Sin embargo, no existe una única fuente con una sistematización completa y fiable sobre las OSCs participantes. Esta afirmación es recurrente en gran parte de los informes consultados pero en otros se afirma que esta desigualdad viene disminuyendo. 56 “(Los Estados miembros) cuestionan el gran número de organizaciones de la sociedad civil que colaboran con las Naciones Unidas, así como sus motivos, poniendo en tela de juicio su representatividad, legitimidad, integridad o responsabilidad” en A/58/817 Nosotros el Pueblo: la sociedad civil, las Naciones Unidas y la gobernanza Global, p 7 56 La totalidad de los informes investigados concluyen que es necesaria una definición más detenida sobre qué entiende la ONU por sociedad civil. Esta definición es sobre todo una elección política e ideológica, ya que determina las condiciones de participación y sus reglas de juego. Esta falta de definición sobre qué es la sociedad civil, es un problema reconocido oficialmente. Sin embargo, como hemos visto en el análisis del actual estado de las relaciones de la ONU con la sociedad civil existe una clara tendencia a asumir que las asociaciones aptas a participar son aquellas que pueden contribuir al debate a partir de su conocimiento específico en alguna temática de interés de la organización. Esto plantea un importante debate sobre el tipo de representatividad fomentado por estos criterios. Esta reflexión la trabajaremos en el apartado de conclusiones. 3.3.2 Una concepción amplia sobre la participación No hay un discurso claro sobre cómo se estructura, o debería estructurarse, metodológicamente la participación en la ONU. Más bien nos encontramos con términos de significado difuso y poca concreción, como “alianzas”. En general, en los textos las alianzas se refieren principalmente a la relación con las ONGs. Sin embargo, inmediatamente se resalta que estas alianzas deben establecerse también con el sector privado, las autoridades locales, y los parlamentarios. Aún, en los informes y discursos oficiales 57 se encuentran muchas veces mezcladas afirmaciones sobre una ONU con más espacios deliberativos, o sobre una interacción con la sociedad civil basada en una mayor apertura hacia una influencia vinculante sobre las decisiones de la organización. Aunque estas últimas afirmaciones se encuentran en menor medida, confirman la hipótesis sobre la poca claridad de las relaciones entre ONU y sociedad civil. Se detecta cierta incertidumbre en relación a la forma predominante que deben tomar las relaciones con la sociedad civil. En los textos analizados se oscila entre una participación que debe aportar información (consulta) y una participación más incisiva, que sirva para influir (deliberar) o, incluso, decidir. En este sentido no está claro qué rumbo pretenden tomar las Naciones Unidas. En algunas ocasiones se aboga por una mayor influencia o se alaban los beneficios de procesos deliberativos, mientras que en 57 Es importante destacar que el mayor índice de discursos e iniciativas referentes a la sociedad civil se dieron durante el mandato de Kofi Annan. 57 otras se reafirma la naturaleza intergubernamental de la ONU y la restricción a modalidades menos decisivas y, por lo tanto, una mayor adecuación a procesos consultivos. Constanza Tabusch (2005) identifica tres modalidades principales de relación entre la sociedad civil y la ONU: (a) consultas, informaciones y lobbying; (b) seguimiento y (c) policy y decision making. Las tres modalidades están, en gran medida, resumidas bajo el término de alianzas en el discurso oficial de la ONU. La autora no establece una priorización entre las tres modalidades. Sin embargo, como podemos verificar en la tabla 5, la participación en los procesos decisorios se da sólo ocasionalmente, mientras que la modalidad de lobbying no es citada en ningún texto oficial de la ONU, aunque algunos mecanismos establecidos posibilitan esta práctica. A continuación, utilizando como base para la reflexión algunas de las sistematizaciones provenientes del campo de la Ciencia Política que se dedica al estudio de las políticas públicas, se intenta trazar un paralelo entre los espacios abiertos a la participación en la ONU y los momentos de una política. Salvo todas las diferencias que existen cuando el proceso se da a nivel estatal y cuando ocurre en un proceso intergubernamental, la sistematización es interesante para verificar que algunas etapas se encuentran más blindadas y otras más abiertas a la participación. Tabla 5. La participación y las estructuras de la ONU Fase de la política Las estructuras de la ONU Participación (Agenda Setting) Conferencias Preparatorias Alta (no vinculante) Grandes Conferencias Alta (no vinculante) Asamblea General Baja Consejo de Seguridad Baja Programación legislativa Comités Ejecutivos de los órganos Baja (observadores subsidiarios información) Consulta en los órganos subsidiarios Media (consulta restringida) ECOSOC Media (consulta restringida) Programa político Oficinas Centrales administrativo Campañas Oficinas regionales Evaluación Seguimiento - y Departamentos de Información Conferencias de Seguimiento Baja (lobbing) Alta (pero no sistematizada) Alta (pero no sistematizada) Baja (Información) Alta Fuente: Elaboración Propia basada en (Subirats, Varonne, Knoepfel, & Larrue, 2008). 58 Aunque el cuadro no sistematice la totalidad de los mecanismos de relación entre la ONU y la Sociedad Civil y simplifique complejas dinámicas que en la realidad no se encuentran tan estructuradas, separadas y lineales como esta representación, nos parece útil para reflexionar sobre la ubicación de la participación en los procesos decisorios de la ONU. Parte de las tendencias identificadas en el cuadro arriba son confirmadas por el Informe Cardoso: “Los organismos del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo piden a las organizaciones de la sociedad civil que participen en la fase de ejecución de sus actividades pero no en su planificación estratégica, y el escaso intercambio de información puede dificultar la formación de alianzas sólidas” (United Nations 2004:10) 3.3.3 Legitimidad, apoyo público y respuesta a los desafíos de la globalización A diferencia de los dos aspectos analizados hasta ahora, el discurso de la ONU es bastante coherente con relación a los motivos que la han llevado a promover una mayor apertura: “Una mayor colaboración puede contribuir a que las Naciones Unidas desempeñen mejor sus funciones, promuevan sus objetivos globales, sean más sensibles y receptivas a los problemas de los ciudadanos y gocen de mayor apoyo público” (United Nations 2004:8) En otras palabras, la ONU busca mejorar su receptividad, su capacidad de rendir cuentas (accountability y transparencia), su base de apoyo (reforzar legitimidad) y promover más información para las decisiones fortaleciendo el carácter intergubernamental y cooperando para la obtención de una mayor eficacia de sus acciones. Las cuestiones relacionadas con la legitimidad de la organización, como será analizado en el próximo apartado, son bastante recurrentes y están intrínsecamente ligadas a la percepción de un déficit democrático en el sistema de gobernanza internacional que afecta no solo a la ONU, sino también a otras OIs. Estos objetivos van intrínsecamente ligados a la razón principal para fomentar una mayor apertura de la ONU que reside en los cambios que ha enfrentado el mundo en las últimas décadas desde el nacimiento de la organización, notoriamente los cambios resultantes de la mundialización del capital. “Los grandes problemas de hoy son muy diferentes a los que enfrentaba el mundo cuando se establecieron las Naciones Unidas” (United Nations 2004:24), es la frase que resume las innumerables afirmaciones sobre la necesidad de adaptarse a una nueva realidad. A esta razón se suman otros dos motivos/consecuencias, a saber: 59 (a) El reconocimiento de los efectos de la preponderancia de la economía global y, consecuentemente, la redefinición del papel del Estado y de las bases legitimadoras de la gobernanza global: “The emergence - or, in several parts of the world, the re-emergence - of civil society is linked to two interlocking processes: the quest for a more democratic, transparent, accountable and enabling governance and the increasing preponderance of market-based approaches to national and global economic management, which have resulted in redefining the role of the State and vested new and broader responsibilities in market and civil society actors in the pursuit of growth and well-being. In this overall context, a vibrant civil society is critical to processes of democratisation and empowerment.” (United Nations 2004:24) (b) Las presiones de la sociedad civil y su creciente capacidad de influencia. La ONU identifica que ha aumentado drásticamente el apoyo por parte de la sociedad civil a organizaciones que tienen una orientación política, como el Foro Social Mundial. La argumentación aquí cobra el sentido de reconocimiento a la sociedad civil como un actor apto y que cada vez más se interesa por debatir cuestiones antes restringidas a sus representantes: “The activity of non-State actors has become an essential dimension of public life in all parts of the world. Reform and restructuring of the United Nations thus coincide with the emergence of a new participatory international system responding to the forces of globalization sweeping our world. The growing influence and role of non-State actors has been both a hallmark and a cause of our changing international environment.” (United Nations,1998) También, el Informe Cardoso identifica una serie de razones que justifican la necesidad de estrechar los lazos entre ambas las partes. Este conjunto de argumentos resume de manera bastante clara el núcleo normativo del discurso, que nos remite a las principales ideologías que guían el discurso. Se afirma que “la globalización, la mayor permeabilidad de las fronteras nacionales, las nuevas tecnologías de la comunicación, el creciente poder de la sociedad civil y la opinión pública, la insatisfacción cada vez mayor con las instituciones tradicionales de la democracia y los imperativos de la descentralización, entre otros”. Se trata de cambios que conforman una nueva coyuntura, que afectan la gobernanza global, y por lo tanto, a la estructura sobre la cual reposa la ONU. Especialmente en tres aspectos: 60 Tabla 6. Resumen de argumentos sobre cambios provocados por la globalización y que influyen la gobernanza global La democracia la sustancia de las políticas se está globalizando rápidamente y los procesos políticos tradicionales siguen anclados en lo nacional y lo local. La escasa influencia de la democracia tradicional en las cuestiones de la gobernanza global lleva a los ciudadanos a cobrar una mayor rendición de cuentas y procesos más democráticos de las organizaciones internacionales. El papel de la sociedad civil la actividad política de los ciudadanos se manifiesta cada vez más en su participación directa en los debates políticos que les interesan, para lo cual recurren a los mecanismos de la sociedad civil. El multilateralismo ha cambiado el modo en que se fijan las prioridades multilaterales. Anteriormente, los procesos de agenda setting eran competencia exclusiva de los gobiernos, actualmente la sociedad civil, sus coaliciones y los medios ejercen una influencia creciente en el proceso de formulación de la agenda política internacional Fuente: Elaboración propia en base a los argumentos expresados en A/58/817 Nosotros el Pueblo: la sociedad civil, las Naciones Unidas y la Gobernanza Global Frente a esta nueva coyuntura se justifica discursivamente la apertura de la ONU a una mayor participación de la sociedad civil como una necesidad. Se puede afirmar que la participación de la sociedad civil cobra una importancia transcendental para la ONU: es un factor necesario para justificar su propia existencia. “La participación de diversos actores, entre ellos los representantes de la sociedad civil y el sector privado, y las autoridades locales y los parlamentarios, no sólo es esencial para responder con eficacia a las prioridades globales sino que representa una protección firme frente al constante menoscabo del multilateralismo.” (United Nations, 2004:7) 3.4 Reflexiones En el sistema ONU, las relaciones con la sociedad civil son extensas y se dan principalmente a un nivel consultivo y en la implementación de proyectos. El discurso oficial de la ONU es bastante proactivo en el sentido de ampliar la participación también a los procesos decisorios. Esto se da principalmente como respuesta a las presiones de la sociedad civil y al nuevo contexto mundial, con nuevas amenazas y una percepción de constante decadencia de la eficacia y legitimidad de los procesos multilaterales. Innumerables veces se repite la afirmación por parte de la ONU sobre la importancia del potencial legitimador de las OSCs. Sin embargo, lo que se ha constatado es que la realidad participativa en las estructuras de la ONU es otra. Principalmente, los países miembros más poderosos no quieren ceder sus cuotas de poder en la organización y tampoco abrir la participación 61 a aquellos asuntos considerados como “high politics” (pe. seguridad y macroeconomía, a través del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General). Prácticamente 10 años después de los primeros trabajos hacia la reforma de la ONU la participación sigue siendo residual y sin cambios substantivos. La comparación entre el discurso oficial, especialmente los relacionados a la reforma de la ONU, con el análisis del desarrollo real de la política de participación de las Naciones Unidas sugiere que esta última tiene un carácter predominantemente reactivo y, en alguna medida, improvisado. Es decir, la política ha ido tomando forma como respuesta a (a) determinadas presiones de la sociedad civil; (b) un nuevo contexto resultado del proceso de mundialización del capital, (c) la crisis del modelo idealista de multilateralismo planteado por la ONU y, consecuentemente, (d) una percepción sobre la falta de legitimidad de la organización. Aunque se pueda intentar justificar este carácter reactivo de la política con el argumento de la morosidad natural de las grandes estructuras, la argumentación no sería suficiente para explicar un retraso de décadas: los principales cambios contextuales que el discurso de la ONU identifica como razón principal para su apertura han empezado en la década de los 70 y adquirido su auge durante la década de los 80. Durante la década de los 90 es notable su profundización, pero no su carácter novedoso. Esta situación fortalece el argumento de que la participación gana fuerza en la agenda como estrategia de supervivencia de la organización, a partir de una fuerte presión de la sociedad civil. Esta presión hace especialmente visible el poder de influencia de la sociedad civil, e incluso, de amenaza, a partir de la finales de la década de los 90 con las manifestaciones masivas como Seattle y los Foros Sociales Mundiales, donde la agenda de la sociedad civil ha cobrado un carácter mucho más radical que antes. Los procesos de reforma de la ONU y la publicación de los principales documentos que pretenden dibujar un discurso más sólido sobre la participación coinciden con estos acontecimientos Otro elemento relevante que explica en parte la separación existente entre el discurso y la práctica se refiere a la existencia de una disputa entre discursos contrapuestos dentro de la misma organización. La ONU es una organización intergubernamental que cuenta con un cuerpo burocrático potente y en gran medida autónomo. Debido a esta naturaleza, la organización no cuenta con un discurso único. Más allá de las 62 diferentes posiciones en disputa inherentes a cualquier discurso en la ONU coexisten claramente dos discursos diferentes: (a) el discurso de los cuerpos burocráticos que alaban una mayor participación y (b) el discurso de los países miembros que afirman que los niveles de participación actual son suficientes y que apuntan múltiples razones para no abrir más la estructura. Sin entrar en los matices internos que estos dos grupos presentan, es suficiente a nivel analítico trabajar con esta diferenciación, principalmente debido a la claridad de la contraposición entre ambos encontrada durante la investigación. La coexistencia de objetivos políticos en la ONU puede explicar esta situación de desconexión entre el discurso sobre la participación y las condiciones efectivas para que ésta se desarrolle. Aunque discursivamente se afirme que las OSC’s participan y deben participar más de los procesos decisorios, y no sólo en consultas o en la implementación de las campañas mundiales, esto no tiene ningún respaldo legal o procedimental. Mucho menos es una política consensuada o apoyada por todos los países miembros, responsables finales de la aprobación de los cambios. (United Nations, 1999) Aún así, no podríamos afirmar que exista actualmente en la ONU un discurso/concepción sólido y coherente sobre la participación, aunque se detecten indicios de un esfuerzo en esta dirección, principalmente a partir del proceso de reforma de la ONU. Estas iniciativas más recientes buscan cierto nivel de consenso interno sobre conceptos claves para una política de participación: a quién va dirigida, el grado de participación deseado, las metodologías principales, las temáticas abiertas a la posibilidad de ser debatidas participativamente, etc. La investigación detecta también que en algunas definiciones se ha obtenido más éxito que en otras. Por ejemplo, se hace cada vez más clara la necesidad de ampliar el espectro de participantes, aunque todavía existe una disputa muy acentuada con relación a quiénes deben participar y el grado de influencia que éstos pueden ejercer. El énfasis en la relación con la sociedad civil es, por lo tanto, una estrategia de supervivencia de la ONU para redefinir su propio concepto de multilateralismo, actualizándose a un contexto mundial diferente de aquél en el que nació. Discursivamente situase como un efecto directo de la globalización que ha influido en los procesos de la ONU reduciendo su capacidad de rendición de cuentas, 63 contribuyendo para una percepción generalizada sobre su déficit democrático y disminuyendo su legitimidad. Finalmente, pero no menos importante, hemos visto que el término “participación” no es central en el discurso de la ONU. Al revés, el análisis ha comprobado que éste es utilizado apenas residualmente. Nos detendremos a analizar mejor esta cuestión en las conclusiones del estudio. 64 4. Las instituciones del Sistema de Bretton Woods 4.1 Las Instituciones del Sistema Bretton Woods –algunos desarrollos ideológicos y contextuales Igual que en el caso de las Naciones Unidas, las Instituciones de Bretton Woods tienen su origen en la Carta del Atlántico y se materializan a finales de la Segunda Guerra Mundial. Su finalidad es el fomento de la reconstrucción de Europa, el desarrollo de otras regiones y garantizar la paz y la seguridad, a través del orden financiero internacional. Con el objetivo de reconstruir el sistema económico internacional se crearon, en el año 1944, dos instituciones principales: el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRD) - actualmente una de las 5 instituciones afiliadas al Grupo Banco 58 Mundial ) - y el Fondo Monetario Internacional. Las otras instituciones del grupo son la Asociación Internacional de Fomento, la Corporación Financiera Internacional, la Organización Multilateral de Garantía de Inversiones y el Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones (IDA; IFC; MIGA; ICSID por sus siglas en inglés respectivamente). 59 El presente capítulo se centrará en analizar la política de participación del Grupo Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Internacional (FMI) de manera separada, ya que son instituciones que trabajan en coordinación pero son independientes. También porque durante el trabajo de investigación se identificó que sus agendas de participación difieren substancialmente: el BM presenta una agenda bastante más desarrollada, con relación a las actividades y la conceptualización, mientras el FMI presenta una agenda hacia la sociedad civil bastante más restringida. Para entender el surgimiento y puesta en marcha de las agendas de participación de estas agencias es interesante retomar su creación y ubicarlas en su contexto histórico e ideológico. 58 El Grupo Banco Mundial considera el BIRD y el IDA como el “Banco” mientras las otras tres instituciones (IFC, MIGA y ICSID) como afiliadas al Grupo. 59También durante la Conferencia se discutió sobre la tercera organización complementaria: la Organización Internacional del Comercio, que acabó sin concretarse durante las negociaciones, siendo sus propósitos parcialmente cumplidos, a través del tratado GATT en 1947, (sigla en inglés para Acuerdo general sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) antecesor de la actual Organización Mundial de Comercio, creada en 1995. 65 Aún bajo el trauma de la Gran Depresión de los años 30 y de la Segunda Guerra Mundial, los países desarrollados compartían el diagnóstico sobre la necesidad de algún mecanismo de coordinación y regulación internacional, que impidiese que se repitiera la utilización de políticas nacionales y unilaterales de devaluación monetaria, que tenían como objetivo el aumento de la competitividad de las exportaciones y la reducción de los déficits en la balanzas de pago. Esta lógica había generado una serie de consecuencias, como la deflación, altos índices de desempleo y reducción de demanda, afectando considerablemente los niveles de comercio internacional. Ante esta situación, los dirigentes de las principales potencias mundiales coincidían en la necesidad de un mayor control, principalmente en relación al cambio monetario. La solución adoptada fue el patrón cambio oro. La vinculación entre el dólar y el oro ha garantizado la estabilidad del sistema financiero internacional hasta la década de los 70 cuando, debido al alto nivel de emisión de billetes de dólar por parte de los EEUU (para financiar sus gastos internos y externos con la guerra del Vietnam), obligó a suspender la convertibilidad dólar-oro y las divisas volvieron a fluctuar libremente. Más allá de la regulación monetaria, otros valores eran intrínsecos a la formación de Bretton Woods. Aunque el mecanismo de control monetario hubiera sido una de las principales políticas acordadas, la adopción del Sistema Bretton Woods significaba también la creencia en un sistema económico internacional que fuera capaz de garantizar la seguridad internacional, a través de la colaboración entre los Estados y el libre comercio. Estas ideas guiaran la configuración de las instituciones del sistema de Bretton Woods en su formato original y sus principales atribuciones, entre ellas las principales: Tabla 7. Principales atribuciones de las instituciones de Bretton Woods. Institución Atribuciones BIRD/Banco Mundial Promover y facilitar inversiones extranjeras, captar fondos de los mercados de bonos de los países ricos y proporcionar financiación para la reconstrucción y desarrollo de economías (originariamente de las economías europeas), promover el crecimiento a largo plazo del comercio internacional y el mantenimiento del equilibrio en las balanzas de pago FMI Préstamos condicionados para países con dificultades en la balanza de pagos (a través de un sistema de cuotas), vigilancia y seguimiento del desarrollo mundial, asistencia técnica Fuente: Elaboración propia 66 Estos son los objetivos y las funciones que actualmente se encuentran en los estatutos de las instituciones de Bretton Woods. Sin embargo, a partir de la década de los 90 otros objetivos han ido ganando fuerza en el discurso de ambas instituciones, especialmente en el del Banco Mundial, por ejemplo, reducir la pobreza mundial y contribuir a la buena gobernanza en los países en desarrollo a través de la reforma de sus instituciones. Actualmente, se puede afirmar que al menos en su comunicación hacia el público más general (a través de web, newsletters, informes públicos) el combate contra la pobreza a través del desarrollo es la principal preocupación y el objetivo central del Banco y del FMI. En 1990, el Banco Mundial Publica su Informe “World Development Report” dedicado exclusivamente a la pobreza en el mundo. A partir de 1996, el BM y el FMI introducen un programa destinado a aliviar la deuda de los países pobres (HIPC – Heavily Indebted Poor Countries). El HIPC tiene como premisa la condicionalidad de la implementación de las estrategias de reducción de la pobreza, la reforma de la economía y de las instituciones nacionales bajo las directrices del BM y del FMI. En 1999, el rol central del combate contra la pobreza es institucionalizado a través de las iniciativas “Comprehensive Development Framework”, por la cual se instaura la obligatoriedad de la elaboración y aprobación por parte del Banco y del FMI de los “Poverty Reduction Strategy Papers” antes del inicio de las negociaciones de reducción de deuda. Como está expresado en los textos referentes al programa: “Eliminating poverty, reducing inequity, and improving opportunity for people in lowand middle-income countries are the World Bank Group's central objectives.“ (World Bank 2008f) Este cambio de paradigma puede ser parcialmente explicado por el fracaso de la aplicación de las recomendaciones del llamado “Consenso de Washington”, que fue propuesto por el BM/FMI en 1989, a partir de la crisis de las deudas, principalmente de los países latinoamericanos. El consenso preveía la aplicación de un decálogo de recomendaciones y condicionalidades a los países endeudados durante la renegociación de sus deudas y la concesión de más créditos, que pretendían sacar la economía de estos países del subdesarrollo a través de la profundización del modelo económico capitalista. Entre las principales medidas previstas por el Consenso encontramos recomendaciones para un cambio del modelo productivo, que pasa a ser 67 guiado por la adaptación a la liberalización comercial 60, la reducción de las tarifas arancelarias y el mantenimiento de un cambio competitivo; la disciplina fiscal y el mantenimiento del superávit primario; la liberación del sistema financiero y las tasas de interés; la facilitación a las inversiones extranjeras y, finalmente, una política de privatizaciones y de reducción del gasto público. Estas políticas no han resultado en el desarrollo estable previsto, como se recoge en los propios informes de evaluación de las instituciones promotoras y se comprueba por las recurrentes crisis financieras que desestabilizan las principales economías que 61 seguían el recetario . Más allá del ámbito económico, el consenso de Washington ha culminado en la movilización de una extensa masa crítica (tanto interna como externamente) 62 sobre el rol, la legitimidad y la capacidad de influencia de estas instituciones. A lo largo de este capítulo veremos como las instituciones responden a este movimiento crítico y como esto repercute en sus discursos sobre la participación. Otro aspecto importante a ser resaltado sobre las instituciones de Bretton Woods es su estructura de funcionamiento, más específicamente, sus instancias de decisión: en un sistema de votos ponderados, los países miembros tienen el peso de su voto determinado por cotas, regidas principalmente por la contribución financiera individual a las instituciones (sistema conocido entre sus críticos por one dollar = one vote). Eso significa en la práctica que los países más desarrollados tienen un poder de influencia 63 mayor sobre las decisiones del Banco y del FMI . La selección del presidente, directores ejecutivos y funcionarios de las instituciones también se ha convertido en el Antes - bajo la influencia de la Comisión Económica para America Latina (CEPAL) – los modelos preveían el desarrollo basado en la sustitución de importaciones 60 61 Mexico 1994, Brasil 1999, Argentina 2001-2002 son algunos ejemplos. 62 Internamente una voz critica es la de Joseph Stiglitz, que fue vice presidente y economista en jefe del BM de 1997 a 2000 y ganador del premio Nobel de economía 2001. Sus críticas hacia las instituciones de Bretton Woods son amplias y publicas. Entre ellas crítica el anacronismo de las bases teóricas económicas utilizadas para definir la política de las instituciones, el desvío de los objetivos iniciales de las instituciones, el poderío del Tesoro norte americano dentro de las instituciones, los métodos antidemocráticos y la utilización del poder económico para forzar a países miembros a adherir las directrices del consenso de Washington, la estructura de cuotas y la falta de representatividad y transparencia de las instituciones y las políticas de choque impulsadas por el FMI para la transición del ex bloque comunista. http://nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/2001/stiglitz-autobio.html, http://www.josephstiglitz.com/ En 2008 se llegó a un acuerdo para cambiar la distribución del poder de voto en el FMI: en la actual estructura los países más desarrollados mantienen aproximadamente un 55% de los votos y los países en desarrollo 45%. Antes la proporción era de 60% para 40%. Los países beneficiados por esta reforma han sido los países de economías llamadas emergentes, principalmente, China, Corea, India, Brasil, México, Singapur, Turquía. Asimismo, los 44 países miembros africanos siguen en el umbral de 2% de las cuotas. Para una información detallada para las cuotas antes y después de la reforma ver: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2008/032108.pdf 63 68 blanco de muchas críticas: el cuerpo burocrático de las instituciones es básicamente compuesto por personas del Norte, los directores son en su mayoría indicados por los países del G7 y las presidencias son históricamente indicadas por el gobierno estadounidense (para el BM) y por los países europeos (para el FMI). 64 (Independent Evaluation Office, 2008) 4.2 La participación en las instituciones de Bretton Woods El multilateralismo de carácter estatal caracteriza la naturaleza de las instituciones. Sin embargo en la última década las relaciones con la sociedad civil y la participación de la misma vienen ganando espacio en la agenda de ambas instituciones. En los estatutos de ambas instituciones no hay ninguna mención específica sobre la posibilidad u obligatoriedad de mecanismos de consulta o de participación de otros actores que no sean los Estados miembros o no-miembros. Tampoco se encuentra ninguna mención sobre la necesidad de transparencia en las actividades de las instituciones o sobre la obligatoriedad de disponer de información pública. Al contrario, la única mención sobre la política de información se encuentra en el artículo VII, sección 5, de los acuerdos del BIRD sobre la inviolabilidad de los archivos del Banco. Asimismo, ambas instituciones presentan propuestas hacia la participación de la SC, configurando éste como un tema relativamente central en sus agendas. Mayoritariamente, esta participación se propone como criterio o recomendación de las financiaciones a los países acreedores. Sin embargo, identificamos también políticas de apertura hacia nuevos actores en la estructura de las instituciones y vemos que las instituciones están fomentando cada vez más políticas de transparencia y control de sus actividades centrales. El estudio de la participación en estas dos instituciones es particularmente interesante porque ambas se han convertido, en la última década, en un importante blanco de críticas de la opinión pública internacional. Muchas de estas críticas se dirigen a aspectos relacionados con la manera de formular sus políticas, considerando que éstas incluyen un inmenso impacto social y económico en poblaciones de países que no participan con igualdad de condiciones en las decisiones que les afectan, constituyendo así un problema de representatividad y legitimidad de estas decisiones y 64 Para la selección de Paul Wolfowitz, ex - presidente del BM, se ha instaurado “un proceso de consultas” basado en la realización de reuniones informales entre los directores ejecutivos del Banco y candidato. 69 de soberanía para los países beneficiarios de los préstamos. Según este argumento, los países asisten a la disminución de su autoridad sobre sus propias economías. Otra crítica comúnmente dirigida a estas instituciones es la poca flexibilidad de sus políticas. Las condiciones vinculadas a los préstamos en la mayor parte de las ocasiones no toman en consideración las peculiaridades locales y, muchas veces, las prescripciones hechas por las instituciones no han tenido resultados económicos y sociales satisfactorios en los países a las cuales se dirigían. También se critica el dominio de estas instituciones sobre el andamiaje político e ideológico del desarrollo económico y social, eliminando posibles perspectivas alternativas. Y, finalmente, se denuncia la falta de transparencia y el alto grado de influencia ejercido dentro de las instituciones por los países más ricos, principalmente los EEUU, y la actuación de las instituciones según el interés de estas pocas potencias. Este movimiento crítico encontró su punto álgido durante las protestas de Seattle, Praga y Génova, respectivamente durante las reuniones de la OMC (1999), del BM y del FMI (2000) y del llamado G7 (2001). Estas protestas, conocidas mediáticamente como anti-globalización, marcan un punto de inflexión en las críticas hacia estas instituciones. El año 1999 no es el punto cero de las articulaciones, protestas y críticas contra el llamado proyecto neoliberal que, según los movimientos participantes, es promovido y representado por estas instituciones. Desde 1988 en Berlín, una diversidad de movimientos sociales, articulados en red y sin filiación partidaria, viene organizando cumbres alternativas a las actividades de las instituciones de Bretton 65 Woods y del G8 . Sin embargo, debido a la proporción, la diversidad de sectores sociales involucrados y la innovación en la estrategia de acción (el intento de bloqueo de las reuniones), es a partir de Seattle que el movimiento gana una visibilidad sin precedentes y lanza hacia una esfera de debate mucho más amplia la cuestión de la legitimidad de estas instituciones. Pero, ¿son las medidas de apertura de las instituciones una respuesta a las críticas? Si lo son, ¿en qué medida?, ¿pretenden estas iniciativas realmente democratizar las instituciones y hacerlas más transparentes? Los siguientes apartados pretenden, a través del análisis del discurso de las instituciones sobre participación y relación con la sociedad civil, dibujar algunas respuestas a estos interrogantes. 65 Banco Mundial en Berlín (1988) y Madrid (1994). G-8 en Toronto (1988) y Birmingham (1998). FMI-BM en Colonia (1999) 70 4.3 La participación y el Banco Mundial La percepción de la sociedad civil como un actor relevante en la políticas de la institución está claramente presente en los discursos proferidos por los presidentes del GBM. Paul Wolfowitz (2006) hace explícita la estrategia del BM en materia de buen gobierno para los países en desarrollo y afirma que “la sociedad civil de todo el mundo es uno de nuestros asociados más importantes”. Esta idea se encuentra presente también en el discurso titulado “Una globalización incluyente y sostenible”, así como en el discurso “Modernización del multilateralismo y los mercados” (World Bank, 2008i). Sin embargo el estudio de la participación en el GBM no encuentra tanta claridad a la hora de analizar las informaciones puestas a disposición por el grupo. Primeramente porque las informaciones no son exactas respecto sus propias estructuras. Los textos oficiales relacionados con la participación son todos relativos al “Banco Mundial”, sin especificar a cuales organizaciones del grupo se refieren. Otra dificultad a la hora de interpretar los textos del Banco Mundial es que, en general, las informaciones proporcionadas por el Banco son bastante genéricas. Pocas veces se detalla de manera exacta si las afirmaciones se refieren a recomendaciones a los países acreedores sobre la necesidad de la participación en el desarrollo de las políticas o a la participación en las deliberaciones y decisiones del propio Banco Mundial. De hecho, no hay una relevante cantidad de información sistematizada y relevante sobre las actividades participativas promovidas por el Banco.66 En 1981 se publicó la primera nota aprobada por el Directorio del BM sobre las relaciones con las ONGs. Aún a principios de los años ochenta se creó el Comité Banco – ONG que sostuvo innumerables “reuniones orientadas a analizar las políticas, los programas y los proyectos del Banco” (World Bank, 2005). Hacia mediados de los años 90 la relación entre el Banco Mundial y la sociedad civil se intensificó a través de la aprobación de planes de acción destinados a contratar expertos en sociedad civil y Para un análisis más pormenorizado hubiera sido necesario sistematizar este tipo de información a través de un estudio empírico más profundizado, buscando los datos sobre la participación directamente en la documentación de los proyectos relativos a las operaciones del Banco. Sin embargo, para lograr cumplir con los objetivos propuestos entender las razones y características de la inserción de la participación en la agenda de la institución; esta investigación se ha basado solamente en las informaciones proporcionadas por las webs oficiales relacionadas con la participación y los principales documentos publicados sobre el tema. También, para contrastar informaciones, se han utilizado estudios realizados sobre la participación y el BM. 66 71 fomentar la participación a nivel regional y en las oficinas del Banco. Actualmente, el trabajo sigue y “a medida que las OSC han ganado influencia como actores en materia de políticas públicas y en los esfuerzos del desarrollo, se han continuado fortaleciendo los fundamentos de la estrategia del Banco para la participación de la sociedad civil y se les ha dado reconocimiento como parte integral de una estrategia institucional eficaz en la lucha contra la pobreza y la consecución de los Objetivos de desarrollo del milenio (ODM).” (World Bank 2008b) El Banco afirmar encontrarse ahora en la “tercera generación de actividades tendientes a hacer participar a las OSC en programas de reducción de la pobreza y desarrollo”. (World Bank 2005:2) El inicio en la utilización de métodos participativos data de los años 80, como respuesta a las críticas sobre la ineficacia de los diagnósticos y planificaciones impuestas por un actor externo (Cooke, Bill; Kothari, Uma; 2001). Hasta 1999 (fecha de inicio de lo que el Banco identifica como tercera generación), la participación en el Banco se ha dado principalmente a nivel local, como sugerencia o condicionalidad a los países acreedores . En este sentido, es interesante resaltar dos puntos referentes a la argumentación del Banco sobre el punto de inflexión entre la segunda y la tercera generación: (a) el año 1999 como punto de inflexión y (b) el redactado, en el cual el Banco asume que la política responde a condicionalidades externas, aunque sin especificar demasiado: “Cambios internos y externos imponen la expansión y evolución de las relaciones, al mismo tiempo que ha surgido un nuevo conjunto de dificultades en materia de coordinación y coherencia”. Podríamos afirmar que esta tercera generación de políticas es claramente una respuesta al movimiento critico que culminó en Seattle. Finalmente, hemos de destacar el Participation Sourcebook (1996), uno de los documentos más importantes para el análisis del discurso de participación en el Banco Mundial. En el prefacio de este documento se afirma que la participación es un concepto polisémico “que significa diferentes cosas a diferentes personas en contextos diferentes” y esclarece cual es el sentido que el BM adopta para el concepto: “Participation is a process through which stakeholders influence and share control over development initiatives and the decisions and resources which affect them.” (World Bank, 1996:ix) En el documento encontramos varias veces la alusión a una nueva forma de trabajar, a una nueva concepción e, incluso, a una nueva “posición” del Banco. En algunos casos, el redactado llega a un tono de mea culpa con relación a las metodologías 72 tradicionalmente empleadas en el desarrollo de los proyectos del Banco, mayoritariamente técnicas y elaboradas por expertos ajenos a las realidades locales: “Admittedly, in the past, sponsors and designers may not have always listened to all the people or consulted poor and disadvantaged members of society, but this is changing” (World Bank, 1996:4) Considerando el Banco como una institución multilateral, basada en la autoridad de los gobiernos, el objetivo de los siguientes apartados es examinar más minuciosamente que entiende el Banco por participación, a quién va dirigida la política, cuáles son sus objetivos y, finalmente, qué razones llevan al Banco a abrir sus puertas a la sociedad civil. 4.3.1 Stakeholders y Sociedad Civil La argumentación del texto de The Participation Sourcebook es bastante cuidadosa a la hora de aclarar conceptos. Un interesante ejemplo es el caso de la definición de la participación como un proceso de stakeholders. En este sentido, el documento afirma que al principio se pensaba en trabajar con el concepto de participación popular: “la participación de los pobres y otros en desventaja en términos de salud, educación, étnia o género”. No obstante, durante los trabajos el equipo responsable del informe percibió que existen otros stakeholders de las operaciones apoyadas por el Banco, como por ejemplo, los prestadores, los grupos afectados indirectamente, los funcionarios y los accionistas del propio Banco. Se mencionan también, sin ejemplificar, un último grupo, el de los stakeholders poderosos, sin los cuales un proceso participativo no obtendría los resultados esperados. La vaguedad de la noción de stakeholders poderosos indica la posibilidad de una discrecionalidad a la hora de definir quiénes son los participantes en las políticas. A este punto volveremos más adelante. La definición correcta de la política de participación del BM es, por lo tanto, la participación de los stakeholders: “we shifted our focus from popular participation to stakeholder participation-the participation of all relevant stakeholders in the development process. This is a decision that we have made consciously and that will have important implications for the way the Bank works” (World Bank, 1996:7). Sin embargo, en el conjunto del documento los conceptos utilizados son principalmente participación ciudadana y participación cívica. En este sentido, cobra especial atención la diferenciación que la guía hace entre los conceptos y el énfasis en la selección deliberada de los términos, diferenciando la práctica del Banco de la 73 participación popular, concepto que habita principalmente en los discursos de los movimientos sociales. Finalmente es interesante la consideración del Banco sobre los tipos de stakeholders considerados por el Banco: “Primary stakeholders are those ultimately affected, either positively (beneficiaries) or negatively (for example, those involuntarily resettled). Secondary stakeholders are the intermediaries in the aid delivery process, such as CSOs. This definition of stakeholders includes both winners and losers, and those involved or excluded from decisionmaking processes”. (World Bank, 1996: 9) Otros dos conceptos fundamentales para entender el discurso de participación en el Banco Mundial son: Sociedad Civil y Organizaciones de la sociedad civil. La definición del Banco sobre sociedad civil es bastante amplia y genérica: “El Banco Mundial utiliza el término sociedad civil para referirse a una amplia gama de organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que están presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores de sus miembros y de otros, según consideraciones éticas, culturales, políticas, científicas, religiosas o filantrópicas…Esta definición de sociedad civil se refiere a la esfera externa a la familia, el estado y el mercado.” (World Bank, 2008g) Sin embargo, son particularmente interesantes para el análisis las definiciones y concepciones encontradas en los textos analizados sobre qué son, qué hacen y para qué sirven las OSCs. Así como encontramos durante el análisis de la participación en la ONU el reconocimiento de las OSCs como un actor fundamental en la gobernanza actual, el Banco Mundial asume la necesidad de incorporar las OSCs como partícipes del proceso de desarrollo debido al aumento de la importancia de las OSCs en el escenario mundial: “Una importante consideración, para el Banco y para los gobiernos de sus países miembros, es que la extraordinaria expansión —en cuanto a escala, alcance y capacidad— de las OSC en todo el mundo desde principios de la década de los noventa ha repercutido poderosamente sobre el desarrollo mundial, impacto que probablemente aumentará en el futuro. (…) El creciente reconocimiento, por parte de los gestores de políticas y los ciudadanos, de la necesidad de contar con una buena calidad de gobierno y mayor transparencia también ha abierto nuevas puertas para que las OSC se conviertan en participantes del proceso de desarrollo.” (World Bank 2005: v) A diferencia de lo que hemos visto en el caso de la ONU, el reconocimiento sobre la importancia de las OSCs no coincide en las concepciones sobre la función de las OSCs. Mientras que en el discurso de la ONU se resalta la capacidad y el potencial legitimador que las OSCs pueden ofrecer, en el Banco Mundial la importancia de la 74 participación de las OSCs se justifica a partir de otras funciones. En la siguiente tabla intentamos resumir estos argumentos. Tabla 8. Concepciones sobre las funciones de la Sociedad Civil Función Descripción Prestación de servicios Proporcionan información, experiencia técnica sectorial o asesoramiento en materia de políticas Constituyen importantes canales de prestación de servicios sociales y ejecución de otros programas de desarrollo, especialmente en ámbitos en que la capacidad pública es escasa o no existe o en contextos de privatización Son agentes importantes del financiamiento mundial para el desarrollo Influencia Creciente influencia de las OSCs en la agenda política pública internacional y nacional su alta capacidad de movilización y de llamar la atención de los medios. construir el consenso necesario para reformas económicas Generar Confianza Las OSC inspiran más confianza que los gobiernos, entidades con fines lucrativos y organismos internacionales en muchos países promover la gobernabilidad efectiva cobrando transparencia de las instituciones públicas Bloquear proyectos su creciente influencia puede convertir a esas entidades en un obstáculo formidable si se oponen determinado proyecto o reforma de política Fuente: Elaboración propia con base en las informaciones de la web del Banco Mundial (World Bank 2008n) y del documento del BM Problemas y alternativas de mejoramiento de la relación entre el Banco Mundial y las . organizaciones de la sociedad civil (World Bank 2005) En los documentos estudiados, no se han encontrado argumentaciones sólidas o desarrolladas sobre la capacidad de las OSCs para funcionar como canales de representación de la sociedad civil y sus demandas. Tampoco argumentos sobre la necesidad de democratizar y legitimar decisiones ampliando el espectro de actores, ni sobre la legitimidad de las OSCs como actores aptos para participar en los procesos multilaterales. Se reconoce su influencia política, pero en ningún momento encontramos argumentos sobre su legitimidad. Se percibe, por lo tanto, una visión bastante unilateral sobre los beneficios de la relación entre BM y OSCs. Incluso, podríamos afirmar que la visión del BM llega a ser utilitarista en relación a las OSCs. Según los argumentos expuestos, las OSCs son elementos determinantes para la eficiencia y eficacia de la implementación de los proyectos del BM, pero no como actores aptos para influir o participar en el debate sobre las estrategias, los modelos y las políticas del Banco sobre el desarrollo. 75 Es también digna de mención la relevancia dada en el informe “Problemas y Alternativas de Mejoramiento de la Relación entre el Banco Mundial y las Organizaciones de la Sociedad Civil” a las protestas sociales que acapararon la atención pública, como las ocurridas en Seattle, Praga y Genova. El informe dedica todo un apartado a estas protestas 67 y el tono del redactado difiere substancialmente del utilizado en el resto del documento (mayoritariamente tecnocrático) y versa sobre las posibilidades que se abren a partir de la relación con la sociedad civil. De los 60 puntos que componen todo el documento, 8 puntos se dedican a las protestas. Gran parte de la sección 6 se destina a rechazar la legitimidad de tales protestas, argumentando sobre el poco conocimiento que los activistas tienen sobre las actividades del Banco. También desvían las responsabilidades respecto las acciones sobre las cuales los participantes fundamentaban sus protestas, argumentando que la decisión sobre ellas es, en última instancia, responsabilidad de los gobiernos. Finalmente, el texto de la sección 6 se dedica a comentar la estrategia utilizada por gran parte de los movimientos sociales que, según el BM, consistió en exponer mediáticamente el Banco como una institución aislada. La siguiente tabla sistematiza ejemplos para estos cuatro conjuntos de argumentos: Tabla 9. Argumentación del Banco Mundial sobre las protesta y manifestaciones de la sociedad civil Falta de información Ha sido fácil enrolar a estudiantes y jóvenes en la campaña de lucha contra el Banco a través de mensajes simplistas según los cuales el personal de la institución es responsable de decisiones que en realidad provienen de los gobiernos Responsabili dad de los gobiernos Muchos activistas siguen atribuyendo los problemas de la globalización a la política y a las decisiones del Banco en materia de financiamiento, (…) Aunque la decisión o el proceso en cuestión emanen de determinado gobierno (…), las OSC suelen creer que es más eficaz para imponer cambios tomar como blanco al Banco (…) que apelar directamente al gobierno de que se trate Legitimidad El Banco no pretende establecer relaciones constructivas con los grupos más militantes (Blackbloc o Anticapitalist Convergence), por que a estos no les interesa analizar los hechos o mantener dialogo, apenas llamar atención. Queda por ver si el FSM madurará suficientemente como para convertirse en un espacio que influya sobre el alcance y el ritmo de la globalización económica. Ello dependerá de la capacidad de sus organizadores clave de encontrar un terreno común dentro de “la gran carpa” de la sociedad civil que han creado, para poder llevar a cabo un debate constructivo con los responsables de la adopción de decisiones en los gobiernos e instituciones multilaterales y 67 Apartado n 6 “Protestas y campañas de promoción de la sociedad civil: ¿Quién? ¿Qué? ¿Por qué” 76 formular políticas y enfoques alternativos más concretos y serios. Estrategia “aislacionista” Muchas de las entidades mejor informadas, que interactúan efectivamente con el Banco se han mostrado reacias a participar en el debate público sobre las funciones de las instituciones multilaterales, dejando que las imágenes de violencia y protestas acaparen la atención de los medios de difusión y creando la falsa impresión de que la relación del Banco con la sociedad civil es mayormente conflictiva muchos de los manifestantes han utilizado esas reuniones públicas para crear apoyo para sus respectivas causas, aunque los temas que los movilizaban no guardaban ninguna relación directa con el Banco se han formado alianzas entre los sectores que reclaman expresamente la abolición de las instituciones de Bretton Woods y los “alternativos”, que quizá no tienen profundos conocimientos directos sobre el Banco, pero que sustentan, en materia de globalización, una combinación de opiniones contrarias y favorables a las reformas Fuente: Elaboración propia a partir del documento Problemas y alternativas de mejoramiento de la relación entre el Banco Mundial y las organizaciones de la sociedad civil (World Bank, 2005). Las negritas no se encuentran en el documento original. Particularmente interesante es el contraste de estas argumentaciones del BM sobre las protestas y la visión proveniente de los mismos manifestantes, ya que éstas operan en lógicas completamente diferentes. Mientras el BM apunta a la incongruencia de la acción de las OSCs que dialogan con el Banco pero no se posicionan a favor del mismo, los movimientos y las OSCs participantes no comparten de estas interpretaciones. Para ellas no existe incongruencia en el acto de dialogar con el Banco y al mismo tiempo articularse con otros colectivos que están a favor de la abolición de la institución o bloquear sus cumbres. Eso porque la lógica por detrás de estas manifestaciones puede ser sintetizada como el “movimiento de movimientos”. Este movimiento se articula a través de redes horizontales, y las organizaciones participantes no necesariamente comparten agendas, ideologías y estrategias autónomas. Sin embargo, convergen en algunos consensos mínimos como, por ejemplo, en la crítica respecto el rol de las instituciones de Bretton Woods en el proyecto de mundialización financiera. También convergen en acciones focalizadas y puntuales, como en el caso de las protestas y de las Cumbres alternativas (Calle, 2007). 68 68 Volveremos a tratar la cuestión de los movimientos sociales críticos en el próximo capítulo. 77 Sin embargo la reflexión más importante que el apartado sobre las protestas suscita es la quiebra en el carácter tecnocrático del documento y la clara manifestación de un discurso ideológico. Según Van Dijk, la diferenciación entre Nosotros y los Otros es un elemento constituyente del discurso ideológico: “De hecho, las ideologías organizan a la gente y a la sociedad en términos polarizados” Según el autor la “estrategia básica del discurso ideológico es muy general: a. Hablar de Nuestros aspectos positivos, b. Hablar de Sus aspectos negativos. Este tipo de autorepresentación positiva y presentación negativa de los demás no es sólo una característica general del conflicto entre los grupos y de las formas de interacción entre grupos opuestos: también caracteriza cómo hablamos de Nosotros y de los Otros”. (van Dijk, 2008:57) Finalmente, el último punto del documento concluye la argumentación proponiendo el tipo de OSC aptas para relacionarse con el Banco. En este aspecto el documento nos proporciona otro elemento ideológico importante, sobre como estas representaciones sociales moldeadas por la ideología se manifiestan a través del discurso y se plasman finalmente en el nivel de la interacción social: “La mayor oportunidad, y desafío, para las relaciones entre el Banco y las OSC a (…) consiste en profundizar las relaciones con las entidades que opten por la relación, y no por la confrontación, (…) Entre esas entidades deberían figurar las que algunos analistas han denominado ‘cordiales’ o ‘reformadoras’.” A partir de esta línea de argumentación podemos interpretar, que, a diferencia de la ONU, el Banco no pauta la discusión sobre sus relaciones en criterios como la representatividad, la legitimidad o el ámbito de actuación de las OSCs. Por el contrario, el criterio fundamental parece ser la aceptación del proyecto ideológico al cual el Banco representa. 69 4.3.2 La participación explicada desde la lógica del mercado El Banco mundial identifica tres categorías de actividades en sus relaciones con la sociedad civil: 69 Aunque como hemos visto, actualmente en la ONU las OSCs con estatus consultivo son en su mayoria OSCs financiadas por los estados miembros y dependen de la aprobación de estos para poder participar. 78 Tabla 10. Categorías de actividades participativas del Banco Mundial Facilitación Diálogo consulta Alianzas el Banco recomienda (como buena práctica) la participación de la ciudadanía en el diseño de las estrategias de combate a pobreza y corrupción de los países y en las estrategias regionales. El Banco facilita recursos y asesoría técnica para ayudar a los países acreedores a desarrollar estrategias y políticas participativas; y el Banco hace participar directamente a las OSCs en una serie de actividades de diálogos y consultas impulsadas por el propio Banco; son iniciativas conjuntas entre Banco y OSCs, la donación o transferencia de recursos a las OSCs para la implementación de programas de servicios sociales y el apoyo financiero a proyectos de iniciativas de las propias OSCs. Fuente: Elaboración propia Asimismo, existe un apartado de políticas de transparencia y mecanismos de control relativos a las acciones del Banco que no está contabilizada en estas tres categorías de actividades listadas por el Banco. A continuación sistematizamos las actividades bajo cada una de las tres categorías citadas por el Banco, más la cuarta categoría analítica “Información, transparencia y 70 control” identificada por la investigación . Las letras (G) y (L) representan el nivel de actuación de los mecanismos identificados: global (para aquellos mecanismos que pretendan incidir sobre las políticas a nivel 71 mundial, y local para los mecanismos aplicados solamente en los países acreedores . 70 Las informaciones oficiales disponibles no proporcionan un listado de todas los mecanismos utilizados o fomentados por el BM, tampoco existe información explicita sobre qué mecanismos componen cada una de las tres categorías de relación con la sociedad civil identificadas por el BM, siendo la atribución de cada uno de los mecanismos a las respectivas categorías responsabilidad de la presente investigación, que ha buscado exponer con mayor claridad la amplitud de las acciones en materia de participación del Banco. 71 Los documentos del BM consultados no hacen referencia explicita al nivel de actuación de todos los mecanismos, siendo la clasificación global y local una interpretación, con objetivos metodológicos, a ser utilizada para reflexiones en esta investigación. 79 Tabla 11. Categorías y Actividades relacionadas a la participación de la Sociedad Civil Consulta y dialogo Modalidades G Diálogo sobre políticas (Foros) Informales. Reúnen alrededor de 200 personas entre dirigentes de la sociedad civil, funcionarios públicos, parlamentarios, representantes de organismos donantes, personal del FMI y gerentes del Banco. G Conferencias Anuales (junto con FMI) Anualmente el BM y el FMI organizan una conferencia abierta a la participación de OSCs que trabajen con temáticas relevantes para el Banco. No hay limite de participantes, pero solo participan aquellos representantes autorizados por los Departamentos de Asuntos Externos y Relaciones Externas y por las oficinas ejecutivas de los países de las OSCs peticionarias. No hay información pública sobre estas sesiones, tampoco sobre los criterios de admisión. G Consultas Las consultas son un mecanismo utilizado a diversos niveles, desde el ámbito local hasta consultas para el desarrollo de políticas nacionales o regionales (multicountry consultations) y a nivel internacional (en las estrategias sectoriales o políticas operacionales del Banco). L Reuniones del presidente del BM Ocupan un lugar destacado en la página web del BM las reuniones entre el presidente del BM con representantes de las OSCs en diversos países. Estas reuniones son restringidas e informales L Asociación El Banco se asocia directamente a las OSCs a través de la contratación de asistencia técnica y servicios de capacitación, el financiamiento de iniciativas de la sociedad civil y la gestión de programas conjuntos. L Donaciones Se destina un 5% de la cartera del Banco para que la sociedad civil impulse proyectos de desarrollo impulsados por la comunidad. L Promover la participación en los países Fomento a que los gobernantes rindan cuentas de los resultados logrados. Impulso de la “responsabilidad social”: el uso de prácticas de participación en el proceso presupuestario, L En las operaciones del Banco En las Estrategias de Lucha contra la Pobreza son obligatorios los diálogos en cada país. En 2006, la sociedad civil participó en 72% de los 302 préstamos aprobados por el BM. La SC intervino en la evaluación inicial del diseño de proyectos, impartiendo cursos de capacitación o recibiendo fondos para prestar servicios sociales. G Política de Apertura de Información La política de apertura de información es de 2003 y prevé principalmente la necesidad de hacer públicas las informaciones relativas a los proyectos financiados por el Banco, los documentos sobre las políticas del Banco y los de evaluación de proyectos y políticas. La política de apertura de Información está intrínsecamente ligada a las consultas. (World Bank, 2002) L Panel de Inspección (PI) Los paneles, instituidos en 1993, pueden ser accionados por cualquier colectivo de personas afectadas que afirme que un proyecto pueda causar algún tipo de impacto negativo en su comunidad, debido al incumplimiento de las normas operativas de la acción u omisión del Banco. Trabaja en averiguar las informaciones y hacer seguimiento de aquellos proyectos cuya inspección sea considerada necesaria por el comité del PI. No es un organismo independiente. (World Bank, 1999) L Ombudsman Es el equivalente al Panel de Inspección para las instituciones del BM ligadas al sector privado (ICF y MIGA) L Facilitación Alianzas G Información, transparencia y control Descripción Fuente: Elaboración propia 80 Aunque estén previstas todas estas modalidades se conoce muy poco sobre la efectividad de las mismas, y a juzgar por las críticas de los profesionales y de las OSCs participantes de los procesos impulsados o facilitados por el BM, no se ha logrado establecer unos criterios procedimentales mínimos para que estos mecanismos incidan en la política del BM o de los países acreedores. (Cooke, Bill; Kothari, Uma 2001; Barros 2006; World Bank, 2005) También es importante destacar que en la documentación disponible no hay ningún registro sistemático sobre la periodicidad de los mecanismos, número o perfil de participantes, criterios de admisión, resultados o impactos, apuntando a la posibilidad de un alto grado de discrecionalidad en la aplicación de los mecanismos, como confirma el mismo BM: “Estos temas de participación ciudadana poseen muy diversa jerarquía y se integran en muy distinta medida en la labor de países del Banco, y en general dependen de la experiencia y las perspectivas de los directores a cargo de los países y los jefes de proyectos del Banco y de las autoridades públicas que son sus contrapartes” (Banco Mundial 2005) Otro análisis que se desprende de la clasificación propuesta está relacionado con el grado de participación, marcadamente más restringida, en el ámbito global. Los mecanismos activos a nivel global son estrictamente de información o consulta, mientras que a nivel local existen también mecanismos de participación (en las operaciones) y control (Panel de Inspección). Sin embargo, basándonos en las fuentes primarias analizadas, en el discurso del Banco Mundial pocas veces se hace explícito en qué nivel se da la participación o las relaciones con la sociedad civil. El discurso tiende a la ambigüedad: una lectura superficial de los documentos puede llevar a la interpretación de que el Banco fomenta la participación en todas sus actividades, tanto en las operaciones nacionales como en las estructurales internacionales. Lo podemos observar en el documento Participation Sourcebook, que es básicamente un compendio de recomendaciones para aquellos que decidan trabajar con un enfoque participativo en las operaciones del Banco a nivel local (países o regiones). Sin embargo, el prefacio firmado por el presidente del BM en 1996, James D. Wolfensohn, afirma que: “This book presents the new direction the World Bank is taking in its support of participation, by recognizing that there is a diversity of stakeholders for every activity we undertake, and that those people affected by development interventions must be included in the decision-making process.” La 81 gestión de la claridad y la vaguedad es también una de las herramientas del discurso político e ideológico identificadas por Van Dijk. (2008:67) Una última observación hace referencia a dos modalidades que no pueden ser consideradas participativas y que se refieren a la financiación y contratación de OSCs. Algunos de los críticos de las relaciones del BM con las OSCs apuntan al riesgo de cooptación en estas iniciativas (Cooke, Bill; Kothari, Uma; 2001). También los movimientos de la sociedad civil más críticos apuntan a la relación entre las prácticas de financiación y contratación y la agenda de privatizaciones, como parte del proyecto político de liberalización financiera que impulsa el BM. Finalmente, en el discurso sobre la participación en las operaciones del Banco (a nivel local) los conceptos de Social Accountability (Control Social) y Empowerment (Empoderamiento) son de extrema importancia analítica, porque son centrales también en el discurso de los movimientos sociales. Percibimos claramente que estos conceptos adquieren otros significados dentro del contexto discursivo del Banco Mundial y, por lo tanto, creemos importante detenernos más en esta conceptualización: a. Control Social – Social Accountability El concepto de “control social” está intrínsecamente ligado al debate sobre la buena gobernanza. Según el Banco, el control social es fundamental para la mejora en el uso de los recursos públicos en los países financiados (a través de la incorporación del conocimiento ciudadano y sus sugerencias presupuestarias); ya que aumenta la calidad de los servicios y, ayuda a gestionar las expectativas (los ciudadanos se hacen más conscientes de las restricciones presupuestarias). Estos beneficios contribuyen a la construcción de gobiernos más transparentes, representativos y eficaces. (World Bank, 2005b) Control es, igualmente, uno de los conceptos trabajados también por aquellos teóricos que se dedican a estudiar la participación normativamente. Sin embargo, la concepción de control social en estos trabajos adquiere una perspectiva intrínsecamente conectada a los ideales de profundización e innovación democrática, donde la apertura de espacios antes controlados por la burocracia autónoma y alejada, es una de las características de la participación que desafía las nociones hegemónicas de la democracia liberal. (Avritzer & Santos, 2003) 82 Por otro lado, encontramos también autores que trabajan el control como un elemento más político. Fung y Wright (2003), por ejemplo, trabajan con una noción altamente politizada de la idea de control. Estos autores afirman que para el ejercicio de un control efectivo es necesaria la articulación de una fuerza de contrapoder (countervailling power). Como hemos visto al analizar la visión del BM sobre la sociedad civil, este tipo de actuación, basado en la noción de la sociedad civil como portadora de derecho políticos, no está dentro del campo discursivo del BM. Aún, verificamos diferencias en las noción de accountability utilizado por los institutos y ONGs que hacen seguimiento de instituciones como BM y FMI. Para estas organizaciones el control social tiene que ver mucho más con la adopción de mecanismos que garantizan la transparencia y la participación en la gobernanza global. 72 Esta diferencia substantiva en la concepción del BM es corroborada por el análisis de Barros: “A participação da sociedade civil foi consagrada pelas políticas e práticas do BM e do BID como um recurso gerencial, distanciado do sentido de cidadania pressuposto pela noção de accountability pública defendida por analistas e críticos.” (Barros, 2006) b. Empoderamiento Empoderamiento (empowerment) es el otro concepto ampliamente utilizado por el BM en la mayoría de los documentos sobre participación analizados. Para el BM empoderamiento es la capacidad de los “pobres de actuar por sí mismos”. El documento “The Participation Sourcebook” argumenta que para posibilitar la participación a los pobres, es necesario fortalecer sus capacidades financieras y organizacionales para que ellos puedan actuar, y que para ello necesitan ser gradualmente empoderados. En una escala de empoderamiento encontramos, en el primer nivel, a los pobres como beneficiarios y recipientes de servicios, recursos e intervenciones. El nivel intermedio es cuando sus voces “empiezan a ser escuchadas y se convierten en clientes que son capaces de demandar y pagar por bienes y servicios del gobierno y agencias del sector privado (…) En este contexto se torna necesario alejarse de aproximaciones orientadas hacia el bienestar y focalizar en otras, como la construcción de sistemas 72 Son 3 las dimensiones principales de accountbility para estas orgnizaciones: transparencia de (información y procesos decisorios), participación (de stakeholders internos y externos, es decir, gobiernos y sociedad civil) y evaluación (interna y externa). Burall, S., & Neligan, C. (2005). The Accountability of International Organizations. Global Policy Research Institute Research Paper Series (2). 83 financieros sustentables basados en el mercado, autoridad descentralizada y fortalecimiento de instituciones locales”. Finalmente, el último nivel de la escala de empoderamiento se alcanza cuando los clientes son los propietarios y gerentes de sus bienes y actividades, y son capaces de participar completamente como miembros de la sociedad” (World Bank, 1996:8) Es interesante fijarnos en el hecho de que la argumentación propuesta por el BM es bastante ilustrativa de una comprensión del concepto de empoderamiento bastante peculiar. La noción establece una relación obligatoria entre la inclusión en la economía de mercado y las capacidades personales para participar. Como veremos en el próximo capítulo, el concepto de empoderamiento desde la perspectiva de los movimientos sociales nos proporciona un significado completamente diferente al propuesto por el Banco Mundial 4.3.3 La participación y la mejora de la gestión En general, los objetivos de la participación en el BM podrían ser clasificados como relacionados con la gestión. Sin embargo, la clasificación que proponemos a continuación pretende ser más específica en relación a la naturaleza de los objetivos de la participación en la agenda del BM: Tabla 12. Objetivos de la Participación en la agenda del BM Finalidades Objetivos Gestión /Eficacia Aumentar la transparencia y la responsabilidad del sector público Generar un clima de buena gobernabilidad. Incluir en las estrategias conocimientos especializados, a través del saber local Prestación eficaz de servicios, especialmente en instancias donde la capacidad del sector público es débil. Aportar ideas y soluciones innovadoras, Apoyo a las políticas del Banco Fortalecer y multiplicar el efecto de los programas de desarrollo Comunidad Involucrar a las partes interesadas Propiciar el consenso público y la propiedad local de las reformas y de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y de desarrollo Generar capital social Fuente: Elaboración propia Las dos primeras categorías propuestas son predominantes en el discurso del BM, siendo, como se ha observado hasta aquí, las que se encuentran más desarrolladas. 84 La tercera categoría - sobre los objetivos relacionados a la comunidad - congrega argumentos encontrados en la documentación oficial aunque sin un desarrollo extenso de los conceptos. El BM no relaciona la apertura hacia la participación con argumentos sobre el déficit democrático existente en la institución, ampliamente debatido entre la sociedad civil o, como hemos visto, mencionado incluso por otras Organizaciones Internacionales (OIs), como la ONU. Así, en la concepción sobre las funciones atribuidas a la sociedad civil, podemos observar un predominio de objetivos de carácter unilateral. Es decir, la participación tiene como objetivo traer beneficios operativos al Banco. Esta conclusión coincide con algunas de las conclusiones expresadas por críticos de la participación del BM como David Moose, en el libro Participation the New Tiranny. El autor afirma que las prácticas de participación no deben ser interpretadas apenas como prácticas operacionales, pero sí parte de una estrategia oficial del Banco y que están “orientadas a legitimizar acciones, explicar, justificar, validar objetivos de una política más general, o aún, para movilizar soporte político.” (Moose, 2001: 27) 4.3.4 La participación en el Banco Mundial, una estrategia periférica de continuidad y mejoramiento de imagen pública Al buscar en el discurso del BM los factores que justifican la incorporación de la participación en la agenda de la organización, la investigación ha encontrado argumentaciones muy vagas. Existen referencias de carácter contextual que justifican la convergencia de algunas políticas del BM hacia la participación, pero sin una argumentación extensa o contundente. En general, la argumentación se basa en la identificación de una tendencia a hacer participar a las OSCs. Esta tendencia se explica por el crecimiento exponencial (en numero y capacidad de incidir) de las OSCs, hecho que ha llevado a la apertura de otras OIs: “otros organismos internacionales, así como muchos gobiernos de países miembros del Banco, han comenzado a reaccionar frente al cambiante panorama en materia de sociedad civil y gobernabilidad. En los últimos años se ha generado una tendencia general entre los organismos internacionales, incluido el Banco, hacia una mejor participación y una mayor apertura frente a los grupos cívicos.” (World Bank, 2005: 27) Coincide, por lo tanto, con el discurso de la ONU, la argumentación de que las OSCs han visto su poder de influencia sobre las políticas públicas aumentar durante los 85 últimos años y que la formación de redes de la sociedad civil en todo el mundo ha tenido un crecimiento explosivo. No obstante, como se ha analizado en el subapartado 4.3.1 el Banco simplemente identifica el crecimiento de esta influencia, pero no la asume como legitima. En este sentido, es importante destacar que el BM afirma que una de las razones para hacer participar las OSCs se debe al hecho que éstas “han ganado protagonismo como actores de la asistencia para el desarrollo mundial” (World Bank, 2008e). Esta tendencia, según el Banco, “ha suscitado llamamientos para que el Banco examine sus propias normas y mecanismos de participación” (World Bank, 2005: vi) Pero, siguiendo la argumentación, el Banco descarta la interpretación de que estos llamamientos se dan debido a una crisis de confianza: “las reuniones del Banco y otros foros internacionales han sido blanco de amplias protestas y campañas de promoción impulsadas por OSC, lo que algunos consideran una prueba de la crisis de confianza de estas organizaciones con respecto a las instituciones multilaterales. Esas protestas deben ser objeto de un análisis mesurado.” (World Bank, 2005: vi) El modelo propuesto por la presente investigación ubica la motivación a la hora de abrirse a la participación en el campo normativo del discurso. El análisis del discurso del BM apunta a una ausencia de argumentaciones o afirmaciones claras a este nivel. Según Van Dijk, “un discurso puede ser difuso por motivos políticos, como ocurre cuando las afirmaciones no son apropiadas al contexto o ‘políticamente correctas’ (…) Por supuesto, la ambigüedad implica mitigación, eufemismo e indirectamente negación”. Las negaciones, según el autor, al combinar aspectos positivos propios con aspectos negativos de los Otros, “instan directamente a la contradicción en las actitudes fundamentales respecto a la ideología” (van Dijk, 2008:65). Fischer (2003:63) nos proporciona también una interesante explicación para la existencia de la ambigüedad en los discursos institucionales. El autor argumenta que la ambigüedad muchas veces cumple con una función esencialmente política: “enables conflicting groups to find ways to live with their differences. By helping to bring together citizens with varying policy preferences, ambiguity often facilitates cooperation and compromise” A partir de estas reflexiones, se puede afirmar que el BM es consciente de la existencia de una contradicción entre lo que representa la participación para sus interlocutores (la SC) y su proyecto político: la participación es reclamada y asociada, 86 por los movimientos sociales y otras instituciones a la necesidad de democratizar procesos institucionales de toma de decisión a nivel global, mientras que esta idea está claramente ausente en los planteamientos del BM. Esta tesis, según la cual el vaciamiento ideológico del discurso sobre la participación es una estrategia deliberada, también la encontramos en los trabajos que se dedican a analizar la participación en el Banco Mundial. Estos trabajos identifican un revisionismo metodológico de la participación que disminuye las posibilidades de una reflexión crítica sobre el proyecto político sobre el cual se participa o se pretende participar (Cooke, Bill; Kothari, Uma, 2001). Afirman también que se trata de una estrategia para dotar el Banco de una faz más humana o de un intento de articular discursivamente una convergencia entre el discurso de la participación y la profundización de un proyecto económico liberal. Es en esta interpretación que cobra sentido la concepción de la participación del BM como un elemento de reforma de las instituciones nacionales y el reconocimiento de que la sociedad civil es un actor que puede participar con eficacia como proveedora y beneficiaria de los servicios básicos, compartiendo los costos de la entrega de estos servicios (Cammack, 2003). En este sentido, la posición del BM sobre las protestas internacionales (deslegitimación), la concepción sobre sociedad civil (como proveedora de servicios, agentes del desarrollo y elemento de eficacia a la ejecución de las operaciones), la presencia del argumento sobre la reforma de las instituciones y la ausencia de objetivos normativos en el discurso sobre la participación reafirman las hipótesis descritas. Otro factor contradictorio es el hecho de que el discurso del Banco es extremamente cuidadoso en la definición de los conceptos utilizados, como se ha visto con participación, stakeholders, empoderamiento, control social, etc. Y a la vez ambiguo con relación al campo normativo. Majone (1989) nos ofrece algunas herramientas para una posible interpretación de esta contradicción. El autor argumenta sobre la importancia de la argumentación y la retórica en los procesos de formulación de políticas. En este sentido, identifica una serie de elementos a ser analizados en una política, desde la esfera deliberativa. Uno de estos elementos es lo que el autor llama el centro y la periferia de un discurso, siendo el centro la parte más estable de la política y los cinturones periféricos las partes más flexibles. Las transformaciones, por lo tanto, se dan, mayoritariamente, en la parte periférica: 87 “The need to adapt the particular programs throughwhich the policy operates to ever-changing economic, social and political conditions keeps the periphery in constant flux, but peripherical changes do not usually affect the core, except perhaps through their cumulative impact (…) a radical transformation or abondanment of the core signifies a major change in policy – revolution rather than evolution”. (1989:150, 151) En este sentido la ausencia de un campo normativo desarrollado puede, por lo tanto, ser interpretada como una estrategia deliberada del Banco de no explicitar la continuidad de los elementos más normativos de su política, dando la falsa impresión de una ruptura. Podemos observar esta continuidad del núcleo del discurso ideológico del Banco en el discurso, “Modernización del Multilateralismo y los Mercados”, donde Robert B Zoellick, aborda los inicios de la crisis en el mercado inmobiliario estadounidense y reconoce que la actual situación mundial presenta un gran número de problemas que no respetan las fronteras nacionales, y por lo tanto, “necesita de una red más flexible de actores (…) También necesita utilizar los mercados y los incentivos para las personas y las organizaciones del sector privado, ONGs de la sociedad civil y con fines de lucro.” Algunas líneas más adelante afirma que, sin embargo “no podemos dar marcha atrás con la globalización” (World Bank 2008i). 4.4 La participación y el FMI El Fondo Monetario Internacional presenta un desarrollo en materia de participación bastante restrictivo, básicamente basado en procesos de información y consulta. Las dos principales característica de la agenda de participación del FMI, como será analizado en los próximos apartados, es el alto nivel de discrecionalidad y una postura claramente reactiva del fondo frente a la sociedad civil. Estas características están presentes en el primer párrafo del documento “Guía para las Relaciones del Personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil” (FMI, 2003) que es el único documento público del Fondo que trata exclusivamente la temática relacionada con la sociedad civil: “El FMI ha asumido el compromiso de mantener la transparencia acerca de su labor, de explicar sus funciones y actividades, y de escuchar a las personas a quienes afecta. El acercamiento al público constituye cada vez más un elemento integral del trabajo realizado por el FMI respecto de cada país. (…) Dado que las circunstancias particulares en la que está inserta la sociedad civil varían marcadamente entre un país y otro, 88 los funcionarios del organismo deberán basarse en gran medida en su propia evaluación de las situaciones específicas que enfrenta”. En la documentación relativa a la sociedad civil y la participación, el FMI identifica la siguiente trayectoria histórica: Tabla 13. Trayectoria histórica de la relación entre sociedad civil y FMI Década los 80 de Primeras críticas provenientes de institutos de investigación sobre el impacto de las políticas de ajuste estructural en los sectores más excluidos Primeras protestas locales (Jamaica, Bolivia y Zambia) contra las políticas de ajuste estructural 1988 – primera protesta masiva durante la reunión anual en Berlín Seguimiento más sistemático, por parte de algunas ONGs, sobre los impactos sociales y ambientales de las políticas apoyadas o prescritas por el FMI Década los 90 2000 de Campañas por el fin de la deudas Protestas masivas y mediáticas Ataque a la “globalización” Fuente: Elaboración propia basada en la “Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil” (FMI, 2003) negritas no originales Como podemos verificar de los hechos relacionados por el discurso del FMI, la política de apertura del FMI a la SC es claramente una respuesta a un proceso histórico de más de dos décadas de presiones de la propia sociedad civil y se explica por el propio FMI desde una lógica del conflicto. El FMI trabaja en coordinación con el BM y muchas de las actividades de participación del Banco son consideradas por el Fondo como parte de su compromiso. Sin embargo las actividades expuestas en este apartado se centran exclusivamente en aquellas iniciativas impulsadas por el Fondo. 4.4.1 La participación como colaboración Así como las demás instituciones, el FMI identifica a la Sociedad Civil como todas aquellas organizaciones “más allá de la esfera del Estado”. Sin embargo, la documentación del Fondo es la más clara respecto a la necesidad de evitar las relaciones con las OSC que tengan agendas contrarias a la del Fondo, identificadas en su discurso como “malintencionadas”. 89 En un artículo publicado por la colección “Papers on Policy Analysis and Assessments” del FMI, en 1993 Bernstein y Boughton identifican tres grupos de OSCs que son clasificadas según su nivel de críticas y oposición hacia el Fondo: a. OSCs que están de acuerdo con los principios fundamentales del FMI (libre comercio internacional, políticas macroeconómicas disciplinadas, etc.) pero no comparten las prioridades de las políticas fomentadas por el fondo; b. El segundo grupo acepta la existencia del FMI, pero no en su actual formato. Algunos creen que el Fondo debería ser más proactivo en ámbitos como el social o el ambiental, mientras otros creen que el FMI debería estar más concentrado en sus actividades de origen y trabajando más coordinadamente con las demás organizaciones internacionales, especialmente con la ONU. c. El tercer grupo está formado por los llamado abolicionistas, que no acepta la existencia o el nivel de influencia del Fondo. Entre las OSCs que componen este grupo están desde los defensores de un mercado totalmente libre hasta las OSCs más a la izquierda en el espectro político que atacan la utilización del Fondo como una herramienta de los bancos y corporaciones multinacionales, principalmente estadounidenses. Con base en esta clasificación y de las visiones expresadas en diversos documentos del Fondo, principalmente aquellas que se refieren a la discrecionalidad de los funcionarios del Banco y la recomendación de evitar las OSCs que se acerquen con una postura de colaboración, se puede afirmar que el Fondo establece relaciones principalmente con aquellas OSCs que se sitúan en las dos primeras categorías propuestas por los autores. Finalmente, identificamos una vez más la dicotomía características de discursos ideológicos nosotros x otros. 4.4.2 El FMI y la discrecionalidad de los procedimientos El término utilizado por el FMI en las comunicaciones en ingles es “engage with CSOs”, aquí traducido como “comprometerse con las OSCs”. 73 En él se identifican tres actividades principales en la labor de comprometerse: compartir informaciones, dialogar y establecer consultas. La siguiente tabla sistematiza los mecanismos puestos 73 En las traducciones oficiales del fondo, el término fue traducido como relacionarse. 90 a disposición por el FMI para llevar a cabo estas tres actividades y otras modalidades expresadas en la página web del Fondo, bajo el título “Para la Sociedad Civil” Tabla 14. Modalidades de Participación en el FMI Modalidades Ejemplos Compartir informaciones Newsletter “Friends of the IMF” Política de apertura de la información del Fondo (se basa en la voluntariedad de los países y determina que el consentimiento final sobre la disponibilidad de los documentos es de responsabilidad de los países) (One World Trust, 2006) Diálogo Contactos entre funcionarios del FMI y representantes de las OSCs Reuniones y seminarios Civil Society Policy Forum, organizado con el BM Posibilidad de enviar comentarios y evaluaciones a la Oficina de Evaluación (IEO) y a la Integrity Hotline (no hay información sobre cualquier tipo de devolución) Consultas a nivel global y nacional Invitaciones para revisión de políticas, a través de seminarios o web. Estrategias 74 participativas en los programas de reducción de la pobreza a nivel nacional (son procesos principalmente consultivos) Voluntariado 75 donaciones y Programa de incentivo a los funcionarios del Fondo a trabajar como voluntarios y hacer donaciones para causas humanitarias Fuente: Elaboración Propia con base en la documentación oficial del FMI Como podemos verificar a partir de las modalidades descritas arriba la relación del Fondo con la sociedad civil se encuentra exclusivamente en el campo de la información y de la consulta. Sin embargo, así como sucede con las actividades del Banco Mundial, no hay registros sobre la periodicidad de estas actividades, resultados, número de participantes, etc. Con base a los parámetros básicos de la relación con la sociedad civil expuestos en la Guía, se puede interpretar que la principal actividad que efectivamente es llevada a cabo son los contactos locales entre funcionarios del Fondo y la sociedad. La guía tiene tres características principales: 74 Esta modalidad no se encuentra en la Guía, apenas en la web para la sociedad civil del fondo 75 idem 91 1. No establece normas ni procedimientos para la relación entre Fondo y SC; solamente unos parámetros que pueden ser llevados a la práctica o no, configurando el alto grado de discrecionalidad en la política del Fondo. 2. Establece una serie de principios que deben guiar esta relación: (a) la relación con las OSC no debe comprometer otras tareas del Fondo, (b) no debe “entorpecer las relaciones con los gobiernos”, (c) las OSC deben ser seleccionadas “con criterios estratégicos” (“En principio, mantener un criterio amplio de inclusión”, pero evitando OSCs “que se acerquen con propósitos malintencionados o que se presenten dando una versión seriamente distorsionada de sí mismas”) y (d) mantener un alto grado de apertura siempre que sea posible, pero respetando la confidencialidad de los temas. 3. Incluye un manual sobre cómo los funcionarios deberían actuar: (a) asegurar que haya amplias oportunidades de formular preguntas y comentarios; (b) debatir las opciones; (c) tener en cuenta las diferencias culturales; (d) utilizar un lenguaje sencillo; (e) emplear el idioma principal de la mayoría de los participantes siempre que sea posible; (f) evitar actitudes que den impresión de arrogancia, (g) saber escuchar, (h) “no esgrimir en demasía el argumento de la confidencialidad como mecanismo para evitar las preguntas difíciles”, y (i) registrar las reuniones en actas. El análisis de estos parámetros indica que la relación establecida es de bajo perfil y que tiene como objetivo principal mejorar la imagen del FMI y evitar potenciales conflictos. Indica también que la relación del Fondo con la sociedad civil es una materia extremamente incipiente en su agenda. Aún, el bajo grado de confianza entre la sociedad civil y el Fondo, es otro indicador de la conflictividad de la relación, como podemos observar a partir de las visiones expresadas entre ambas las partes sobre la relación: Tabla 15: Visiones de las partes sobre la relación Sociedad Civil – FMI Visión FMIl/ Países miembros > OSCs Dificultades y desafíos identificados en la relación entre FMI y Sociedad Civil Algunas OSCs utilizan los diálogos con la institución simplemente como arena de lobby para la obtención se una serie de resultados pre-fijados. Algunos grupos apenas critican el FMI sin presentar alternativas plausibles Algunas OSCs establecen un diálogo constructivo con el FMI en privado, pero en público siguen criticando la institución Muchas de las criticas de las OSCs son basadas en informaciones erróneas Los gobiernos se preocupan con la legitimidad y representatividad de estas OSCs Hay reservas acerca de la transparencia y accountability de estas OSCs, principalmente 92 Visión OSCs > FMI en aspectos como financiación, o filiaciones políticas ocultas (hidden agendas) Hay una rigidez del FMI al considerar la necesidad de reformulación de los marcos de la política predominante (policy framework). Según esta critica las directrices macroeconómicas del Banco fallan en comprender temas sociales y políticos Las OSC ven en los funcionarios del FMI dedicados al diálogo con las OSC una postura de “corregir” o “educar” la visión de las OSCs, en vez de escuchar y aprender de las diferentes perspectivas que ellas presentan a los programas del Fondo. No se ven impactos de estos diálogos en la política del FMI. Fuente: Elaboración Propia a partir de los argumentos expresados en los documentos Thomas and Bhatt 4.4.3 La participación y la eficacia de las operaciones En la explicación del objetivo de la Guía el redactado es bastante claro en cuanto a los objetivos de promover la relación con la SC: “fortalecer las operaciones del FMI y contribuir a la eficacia del apoyo que éste brinda a los países miembros.” (IMF, 2003). Esta aspiración principal se despliega en una serie de objetivos, a saber: Tabla 16: Objetivos del FMI al promover la relación con la sociedad civil Acercamiento al público explicar qué es el FMI y en qué consisten sus actividades. mantener la transparencia acerca de su tarea y explicar qué es y cómo opera a todas aquellas personas a quienes afecta disipar los conceptos erróneos del público respecto del FMI y sus actividades fortalecer significativamente la "identificación" con las políticas que promueve el organismo Información para la elaboración de políticas obtener información gubernamentales y puntos de vista de fuentes no Viabilidad de las políticas medir las fuerzas a favor y en contra de las políticas económicas que respalda el FMI fomentar el apoyo y la existencia de iniciativas nacionales en favor de las políticas respaldadas por el FMI Fuente: elaboración propia a partir de los argumentos expuestos en la Guía. Así como en la agenda del Banco Mundial, los objetivos de fomentar las relaciones con la sociedad civil para el FMI están marcados por la unidireccionalidad de los objetivos, es decir, se busca la relación para obtener más eficacia, una mejora de la imagen y una mayor aceptación de los proyectos del Fondo. Sin embargo, coincidiendo con el análisis del discurso del Banco Mundial se han encontrado muy pocas referencias, y muy vagas, sobre las razones que llevan a estas 93 instituciones a abrirse a la sociedad civil. En el caso del FMI una única razón se ha encontrado: la tendencia general a hacer participar a la SC en la actualidad. “Una actuación activa de la sociedad civil en organismos mundiales como el FMI no es solamente un hecho ineludible de la vida política del siglo XXI, sino que existen además motivos de relevancia para que el FMI acepte con beneplácito y fomente esas relaciones”. (IMF, 2003) Entre estos otros motivos de relevancia se encuentran lo que esta investigación ha clasificado como los objetivos de la agenda de la participación del Fondo, explicados en el subapartado anterior: mejorar la imagen del FMI y evitar potenciales conflictos. 4.5 Reflexiones El Banco Mundial presenta una política de participación y relaciones con la sociedad civil bastante más desarrollada que la del FMI. En este sentido, podríamos afirmar que en el FMI la participación es una política bastante periférica, mientras que en el BM los temas relacionados con la participación encuentran una mayor centralidad. Algunos de los rasgos más característicos de ambas políticas son la asunción de la necesidad de trabajar con la sociedad civil, una visión unilateral sobre la relación con la sociedad civil, la discrecionalidad y la selección de los participantes. Así como hicimos en el caso de la ONU, es interesante sistematizar los resultados de la investigación, para el BM y el FMI, según las fases de las políticas públicas: Tabla 17. Las fases de las políticas y la participación del BM y del FMI Fase de la política Inclusión en agenda pública Banco Mundial Fondo Monetario Participación Internacional la Conferencias Anuales Baja (Consulta) (Agenda Setting) Programación legislativa Consultas Consultas Baja (Consulta) Reuniones con el Reuniones presidente seminarios y Baja (Consulta) Programa político Estrategias participativas en los países administrativo Media (discrecionalidad) Evaluación Seguimiento Baja (información) y Política de apertura de información Panel Inspección de IEO e Hotline Integrity BM: Media (control) FMI: Baja (sin devolución) Fuente: Elaboración Propia 94 La sistematización propuesta se centra en aquellas actividades que pueden ser consideradas participativas y excluye muchas de las modalidades clasificadas por las instituciones como relación con la sociedad civil, como son las donaciones o proyectos en colaboración. Podemos observar que, en general, los niveles de participación son bajos, basados en consultas formales e informales. Sólo existe espacio para una participación más activa en el control y en la ejecución de las directrices del Banco y del Fondo en el ámbito local, más específicamente en las estrategias de erradicación de la pobreza. En términos generales se puede afirmar que el andamiaje conceptual que acompaña la participación en el discurso de las instituciones ha adquirido contornos ajenos a aquellas concepciones defendidas por teóricos o movimientos de la sociedad civil. Más concretamente la participación está presente en el discurso como una herramienta de gestión, para conferir más eficiencia y eficacia a las operaciones promovidas por las instituciones. Por otro lado, la participación confiere también una faz más humana a las mismas y deja sin validez las críticas relacionadas con la manera impositiva y tecnocrática de trabajar, como afirma Paul Francis: “El concepto de participación se convirtió en un elemento central del repertorio que el Banco ha buscado para re-hacer su faz publica” (Francis, 2005: 72) Sin embargo, la puesta en marcha de mecanismos de relación con la sociedad civil no pretende influir en el núcleo del proyecto político de las instituciones. Esta conclusión puede ser verificada en distintos puntos de los discursos analizados: - Reconocimiento de diversos stakeholders, entre ellos las OScs, como elemento de gestión, pero no como sujetos de derechos políticos; - Deslegitimización de los actores más críticos hacia las instituciones y exclusión de los mismos de sus políticas de apertura; - Énfasis en la responsabilidad y legitimidad de los países miembros (invalidando así el argumento de ilegitimidad democrática de las instituciones y dejando al margen el cuestionamiento sobre el argumento de las criticas: sistema 76 de cuotas y procesos decisorios informales) ; - Ausencia de mecanismos formales y participativos a nivel global; 76 En el informe producido por la Oficina de Evaluación Independente del FMI (IEO) se destacan éstos como algunos de los elementos a ser reformados en la gobernanza de las instituciones. Según el Proyecto Bretton Woods, no ha habido respuesta formal de las instituciones hacia el informe. 95 - Ausencia de campo normativo en el discurso; - Ambigüedad del discurso. Con relación a la ausencia de un campo normativo desarrollado, es interesante subrayar que muchos autores ya han reflexionado sobre lo que se podría denominar la agenda oculta del discurso de la participación de estas instituciones. Entre estas reflexiones se encuentran algunas de las razones ya apuntadas (mejora de la imagen pública y eficacia) y otras como la idea de producción de legitimidad, trabajada por Einar Braathen (2000), en el articulo New Social Corporatism: A Discursive Critical review of the WDR 2000/1, “Attacking Poverty”. En este articulo Einar analiza discursivamente el Informe sobre el Desarrollo Mundial (BM, 2001), identificando las violencias discursivas 77 cometidas en el informe e interpreta las razones del Banco para utilizar conceptos como “voces de los pobres” y “empoderamiento”, ligados tradicionalmente al populismo político y el radicalismo social. Para el autor esta lógica disruptiva en el discurso de Banco Mundial es la estrategia de un proyecto hegemónico que busca un amplio consenso y legitimidad: “The main benefit of pursuing a hegemonic project is only on rare occasions a broad consensus. There are two other goals that are equally important to its master minds: First, to build a hegemonic discourse. That is done by involving representatives of all those groups which one pretends to build consensus among in discussions, that is, to set an agenda. If not making people agree on the specific issues of that agenda, at the least one could achieve that they, for a wide range of reasons, regard the agenda as relevant and key statements evolving from it as valid (Latour, 1987). (…) The second aim of a hegemonic project is, as a result of the discursive process, to produce legitimacy. The World Bank is in its institutional set-up not capable of producing any democratic legitimacy, nor a charismatic one. In Weberian terms, this bank organization is a typical bureaucratic power. However, the World Bank cannot borrow legitimacy from the laws and constitutions underlying it, like nation-state bureaucracies. Rather, it has to produce its legitimacy itself, and this can in a modern world best be done by a scientific sub-type of bureaucratic legitimacy.” (Braathen, 2000) El análisis de los documentos sobre participación y sobre las relaciones entre la sociedad civil y ambas instituciones, más marcadamente el BM, nos proporciona elementos para coincidir con las reflexiones de Einar. Por un lado, se verifica el tono La violencia discursiva es un concepto utilizado por Einar basado en la teoría de Foucalt. La violencia se da cuando un discurso presenta elementos que son potencialmente contradictorios. Para Einar, la violencia discursiva puede ser observada en dos direcciones: 1. distorsionando ideas o conocimientos que son ajenos a su lógica (y pertenecen a otro discurso) para incorporarlos en su discurso y servir a ciertos propósitos ausentes en discurso original; 2. excluyendo ciertas ideas relacionadas en el discurso original en esta nueva construcción. Foucault, M. (2008). A Arqueologia do Saber. Rio de Janeiro: Forense Universitária. 77 96 tecnocrático y a la vez extremamente político de las declaraciones. Por otro lado, en la utilización de conceptos ajenos al discurso tradicional de las instituciones, se verifica la dotación de significados particulares a los conceptos centrales como se ha visto con accountability, empoderamiento, participantes/stakeholders y sociedad civil. Estos movimientos discursivos indican la existencia de una intención deliberada en utilizar la participación y traer los significados de los términos relacionados hacia el campo significante de las instituciones analizadas, configurando una disputa discursiva hegemónica. 97 5. El Foro Social Mundial El Foro Social Mundial (FSM) nace en 2001 con el objetivo de iniciar una etapa propositiva dentro de un movimiento de resistencia, que venía configurándose internacionalmente frente al llamado modelo capitalista neo-liberal. La primera edición del FSM fue pensada para estar marcadamente caracterizada por su aspecto simbólico: sus fechas coincidían con las del Foro Económico Mundial (también conocido como Foro de Davos) y tuvo lugar en una ciudad del sur, Porto Alegre. Desde entonces se han desarrollado foros a distintos niveles: los mundiales, los regionales, los nacionales y los locales, en Asia, América, Europa y África. Desde 2001, el FSM ha crecido sustancialmente, el número de participantes ha subido de 20.000 en 2001 a 150.000 en el FSM 2009. Pero, más allá del crecimiento en el número de participantes, el FSM ha crecido también en lo que se refiere a la amplitud de la agenda de actuaciones: se han incorporado más temáticas al debate y se han articulado más actividades a partir de los encuentros. En este sentido, el FSM ha consolidado su relevancia política, actuando como articulador y formulador de discursos: “la vitalidad y autoridad simbólica del FSM se han derivado del hecho de ser percibido como la mayor expresión de las luchas contra la globalización neoliberal” (Antentas & Vivas, 2008). El FSM se autodefine como “un espacio de debate democrático de ideas, profundización de la reflexión, formulación de propuestas, intercambio de experiencias y articulación de movimientos sociales, redes, ONGS y otras organizaciones de la sociedad civil que se oponen al neoliberalismo y al dominio del mundo por el capital y por cualquier forma de imperialismo” (Forum Social Mundial, 2002). Es importante destacar que su propia definición es altamente ideológica, la mayoría de los textos se basan principalmente en la diferenciación nosotros – ellos. Este carácter altamente ideológico y la firme resistencia contra el modelo neoliberal explica otra característica fundamental de los textos: la coexistencia de las dinámicas reactivas (oposición al neoliberalismo) y propositivas (espacio de debate y formulación de propuestas). El FSM claramente nace como reacción a una situación y tiene como objetivo proponer y desarrollar alternativas a ella. La posibilidad de construir alternativas es, por lo tanto, otra característica fundamental del discurso del FSM, cristalizada en su eslogan de éxito: otro mundo es posible. Otros conceptos fundamentales para la comprensión de su discurso son la diversidad y la pluralidad. 98 Con el objetivo de mantener estos dos últimos objetivos, el FSM se define como un espacio y un proceso que “no pretende ser una instancia representativa de la sociedad civil mundial” y que no tiene “carácter deliberativo”, deliberación aquí entendida como la toma de decisiones en nombre de un colectivo. (Forum Social Mundial, 2002) En este sentido, la mayor dificultad de analizar el Foro Social Mundial y, principalmente, compararlo con los otros dos estudios de caso propuestos por esta investigación, reside en su naturaleza: el FSM no es una entidad ni una institución, tampoco pretende ser una instancia representativa de la sociedad civil mundial. El FSM es tanto un espacio de debate como un proceso de construcción de alternativas de carácter internacional (Forum Social Mundial, 2002). Según su carta de principios el FSM es un proceso que “estimula a las entidades y movimientos participantes a que coloquen sus acciones locales y nacionales junto a las instancias internacionales, como cuestiones de ciudadanía planetaria, introduciendo en la agenda global las prácticas transformadoras que estén vivenciando para la construcción de un nuevo mundo más solidario.” No podemos, por lo tanto, caracterizarlo como un actor político, porque eso nos obligaría a entender el FSM como algo investido de unicidad o coherencia. Tampoco podríamos simplemente clasificarlo como un movimiento social, ya que el FSM funciona como un paraguas para diversos movimientos e iniciativas sociales, pero que 78 no necesariamente han logrado consensos sobre pautas mínimas . Este es, en realidad, un debate actualmente abierto en el FSM. 79 Sin embargo, muchos participantes y estudiosos del FSM identifican que, independientemente de las posibles divergencias existentes bajo este gran marco de la alterglobalización que representa el FSM, todos los movimientos participantes convergen en valorar como altamente relevantes cuestiones relacionadas con la democracia, tanto a nivel interno de los movimientos como a nivel externo, de la sociedad en general, el Estado, las Organizaciones Internacionales, la economía, los 78 Samir Amin (2002), por ejemplo, identifica 4 polos ideológicos diferentes en función de su radicalidad y de la dimensión antimperialista de quienes los conforman, según su clasificación bajo el paraguas del FSM se encuentran desde aquellos que pretende reformar el actual modelo, dando un “rostro humano” al liberalismo, hasta aquellos que proclaman la necesidad de una disrupción absoluta con los actuales modelos. 79 Cada vez más se viene dibujando la idea del Foro como un movimiento de movimientos (Santos, 2008) 99 80 medios de comunicación, etc . Incrustada en esta preocupación general de los participantes se encuentra nuestro objeto de estudio: las posibles interpretaciones sobre la participación ciudadana. La opción por analizar las posibles representaciones de participación ciudadana que se encuentran articuladas bajo el paraguas del FSM se basa en la hipótesis que éstas representan una visión antagónica a las dos instituciones previamente estudiadas. La misma constitución del FSM se ha basado en la contraposición a las organizaciones internacionales, más marcadamente el FMI, la OMC y el Banco Mundial. El FSM nace como una continuidad de todos los movimientos que critican el déficit democrático de estas instituciones internacionales, las dinámicas informales de toma de decisión a nivel internacional y sus resultados: la desigualdad social, el no respecto a los derechos humanos, la destrucción del medioambiente o la privatización del Estado y de servicios y bienes básicos. (Ramonet, 2002b). En este sentido, se ha elegido utilizar el FSM como una “vía” para una tercera representación de la participación. Elegir el FSM nos permite vislumbrar qué entienden por participación movimientos y grupos sociales que se posicionan críticamente ante el modelo político y económico predominante, representado por las instituciones anteriormente estudiadas. Finalmente, otra razón que nos ha llevado a seleccionar el FSM es el hecho de que, como veremos a lo largo del capítulo, estos actores proponen y, principalmente, experimentan una concepción alternativa sobre lo que es la participación. El hecho de que sus concepciones sobre participación realmente se concreten en prácticas sociales diferentes a las estudiadas hasta aquí nos proporciona una mayor variedad de elementos de análisis. Asimismo, no podremos analizar el significado de la participación para el FSM de la misma manera que se hizo con los otros dos estudios de caso. Una dificultad ya mencionada reside en que los pronunciamientos en el marco del FSM son de carácter extremamente ideológico y, por lo tanto, amplios y difusos. En este sentido, la visión adoptada por este estudio no pretende delimitar lo que el FSM entiende por participación porque, en realidad, son muchos los actores que componen el FSM y muy diversas sus propuestas. Tampoco se pretende estudiar las diferentes visiones 80 Un análisis exploratorio de los movimientos participantes de mayor expresión (50 years is enough, IBASE, ATTAC, CIVES, CUT, Instituto Paulo Freire, Jubileu Sul, MST, Social Watch, TNI, Vía campesina, World March of Women) confirma este análisis presente en Ponniah, T., & Fischer, W. (2004). della Porta, D. (2007). Calle, Á. (2005). Calle, Á. (2007). Díaz-Salazar, R. (2002). Amin, S. (2002). 100 sobre lo que es la democracia o la participación para la multiplicidad de movimientos sociales presentes en el FSM, porque eso supondría una investigación aparte. Para analizar lo que significa la participación se pretende identificar unos mínimos comunes a aquellos que impulsan y participan del FSM y, a partir de ello, proporcionar una interpretación alternativa a la que hemos presentado en los capítulos anteriores. Por lo tanto, mientras que en los otros dos estudios de caso se ha combinado el análisis de las prácticas con el discurso sobre la participación para cada una de las instituciones, ahora nos limitaremos a delimitar los contornos que las nociones de democracia y participación adquieren para los actores de la SC. Finalmente como subterfugio analítico para conseguir acercarnos a visiones más concretas sobre la participación, nos centraremos al final del capítulo en dos prácticas: (a) el FSM como proceso en sí y (b) un mecanismo más institucional, identificado por una serie de actores del FSM como una buena práctica de participación: los presupuestos participativos. Debido al hecho de que no podemos considerar el FSM como una organización, la delimitación de los pronunciamientos oficiales del mismo es uno de los primeros obstáculos metodológicos. Para hacer frente a esta situación, la presente investigación se basará en una serie de documentos que pueden ser considerados como la base textual a partir de la cual se expresa el discurso de aquellos actores que se articulan bajo el paraguas del FSM. Por lo tanto, la estrategia ha consistido en analizar la documentación disponible en la web del Foro Social Mundial 81 y profundizarla buscando y analizando posiciones más especificas sobre la participación de actores y autores involucrados en el forum. Complementariamente, se han utilizado algunos de los resultados del proyecto 82 Demos , cuyo objetivo principal fue analizar las concepciones y prácticas 81 Los principales documentos analizados para esta investigación fueron: (a) la carta de principios del FSM; (b) los apartados de la web del FSM que se dedican a explicar el foro y su historico; (c) declaraciones presentadas en el marco del Foro Social Mundial, más concretamente la declaración de la asamblea de los movimientos sociales, de la asamblea de los parlamentarios y del foro de autoridades locales; (d) los textos relacionados com la participación, de la biblioteca electrónica del FSM, de intelectuales y representantes de movimientos sociales impulsores del Foro y participantes del Consejo Internacional (CI); (e) Libros y textos de activistas del FSM; (f) los textos y actas referentes al Comité de Organización (CO) . El Proyecto DEMOS (Democracy in Europe and the Mobilization of the Society) ha analizado la documentación de 244 movimientos sociales que han participado de los procesos de los foros en Italia, España, Suiza, Reino Unido, Francia y Alemania, así como de algunas organizaciones estructuradas a nivel trasnacional. “It is a main assumption in our research that social movements do not limit themselves to developing special channels of access for themselves but, more or less explicitly, they express a fundamental critique of conventional politics.” (Porta, s.d.) 82 101 democráticas de los movimientos sociales europeos ligados al proceso FSM a partir de dos niveles: el interno a los propios movimientos y el externo, en la elaboración de políticas. 5.1 Desarrollos ideológicos y contextuales El FSM surge para hacer frente - a nivel ideológico – a la idea popularizada por Fukuyama como el “fin de la historia”. Hay claramente una voluntad por parte de los promotores y participantes del FSM de combatir la metanarrativa del liberalismo y de las políticas y consecuencias del consenso de Washington. Podemos percibir la respuesta a esta situación y el énfasis en la existencia de modelos alternativos en el eslogan de “Otro mundo es posible”. De esta concepción y creencia en la existencia y posibilidad de modelos alternativos proviene también el énfasis en la necesidad de respetar la pluralidad y la diversidad de los distintos saberes. Según los actores del FSM vivimos en una época marcada por una profunda desigualdad social, material y política, resultado de una globalización neoliberal impulsada por grandes transnacionales aliadas a gobiernos nacionales. Estas estrechas relaciones entre poder público y corporaciones económicas privadas resultan en un proceso de privatización del Estado, que funciona como un mecanismo en beneficio de las corporaciones y de una elite política. En este contexto, el poder público pierde su carácter de instrumento de la soberanía nacional y popular. La globalización neoliberal, según el discurso del FSM, resulta en una dinámica que combina la liberalización de los mercados, con el proteccionismo de sectores estratégicos. También incorpora la contribución del sector público, que actúa socializando los riesgos y costes de las empresas. Esta dinámica condiciona la lógica de los llamados Tratados de Libres Comercio; y es una de las características principales del periodo que siguió al desmantelamiento de la concepción original de Bretton Woods, que hasta los años 70, aún ejercía control sobre el movimiento del capital y las tasas de cambio. (Chomsky, 2002) Otra característica de este periodo es que la financiarización de la economía mundial, basada en la circulación de capital especulativo a corto plazo, limita la capacidad de planificación del Estado y consecuentemente la soberanía y el control popular. La profundización de estas dinámicas ha llevado a un nítido deterioro de los índices macroeconómicos y a una creciente desigualdad social. (George, 2002) 102 Paralelamente el FSM nace como una respuesta a la crisis de los modelos de la izquierda tradicional y al vacío (y también al trauma) dejado por el fin de los socialismos del este europeo. En este sentido el FSM, propone una apertura política e ideológica crítica, en un momento de respuestas débiles, tanto entre los sectores de la izquierda como de la derecha. Es un intento de respuesta frente a la perplejidad causada por preguntas fuertes que nos impone la época actual. Entre estas preguntas Boaventura (2008) identifica dos a las que el FSM obtiene cierto éxito al contestar: (1) “¿por qué hay tantos paradigmas de justicia social, todos ellos supuestamente únicos y sin embargo a menudo contradictorios entre sí?” (2) Considerando el fracaso histórico de las alternativas no capitalistas, “¿no deberíamos buscar como mucho alternativas dentro del capitalismo en vez de alternativas al capitalismo?” Según Boaventura la respuesta del FSM tiene la capacidad de convertir la perplejidad en una experiencia social en un “nuevo campo abierto de contradicciones en el que se produce una competición entre diferentes posibilidades inacabadas y no reguladas. Y como los resultados de dicha competición son muy inciertos, hay mucho espacio para la innovación política y social una vez que la perplejidad se transforma en la capacidad de viajar sin mapas fiables” (Santos, 2008: 44). Este carácter innovador, de articulación sin programa o estrategia, configura una particularidad del FSM y que, como veremos más adelante, enmarca también la concepción de la participación de los actores del FSM. Finalmente, en lo que concierne a la democracia existe una percepción de que las formas tradicionales no permiten la manifestación y consideración de los conflictos y diversidades de ideas presentes en la sociedad. Las formas de democracia representativa son continuamente identificadas y criticadas por su referencia a una visión débil, utilitarista y minimalista de la política. Una visión que se traduce en una realidad política elitista y en una realidad social caracterizada por la exclusión de amplios sectores de la sociedad. Como respuesta a este diagnóstico surgen las iniciativas sociales que finalmente desembocan en la creación del Foro Social Mundial. La década de los 90 ha sido determinante para configurar esta nueva realidad de una sociedad civil articulada a nivel mundial. Fue durante este periodo que se desarrollaron los principales condicionantes que han propiciado el éxito del Foro Social Mundial. 103 Listar todos estos condicionantes sería imposible. Sin embargo creemos importante apuntar algunos puntos de inflexión, sean por su carácter novedoso, por su capacidad para generar aprendizaje social o por su repercusión e impacto mediático. Obviamente que para cada uno de estos “estallidos sociales” se ha recorrido un largo trayecto, principalmente a nivel local. 83 Nos limitaremos a apuntar algunos acontecimientos importantes con el objetivo de contextualizar el surgimiento del FSM dentro de un marco de acontecimientos históricos. Por un lado, en los 90 se hicieron muy visibles los efectos de la década de los 80 y de la era Reagan y Thatcher, a través de las crisis de las deudas externas, del inicio de la expansión de la globalización financiera y, finalmente, del fin del “campo socialista” de la Europa del Este. Por otro lado, durante la década de los 90 surgieron grandes y expresivos movimientos sociales internacionales 84 y las diversas conferencias sociales promovidas por las distintas agencias de la ONU - así como sus contracumbres realizadas en este periodo han generado una posibilidad concreta, antes no existente, de articulación de grandes redes sociales. (Díaz-Salazar, 2002a) También el surgimiento del movimiento (neo)zapatista, a partir de 1994, ha sido un punto de inflexión importante. 85 El levantamiento zapatista es ejemplar porque ha logrado articular una serie de nuevos elementos estratégicos de lucha social. Primeramente la capacidad de articulación de la problemática indígena local con los efectos de la globalización y, más particularmente, el hecho de que la “rebelión” se haya dado durante las negociaciones por la aprobación del Tratado Norteamericano de Libre Comercio (NAFTA por sus siglas en inglés), ha conectado discursivamente las problemáticas locales como consecuencia del modelo económico del cual el NAFTA era un ejemplo. Como consecuencia, por ejemplo, de las políticas del consenso de Washington, se han creado y fortalecido una serie de iniciativas sociales, principalmente en los países de America Latina que posteriormente convergen en el Foro. 83 Diaz-Salazar identifica entre otras: Via Campesina (1992), 50 years is enough (1994), Marcha Mundial de las mujeres (1996), Jubileo 2000 (1996), Social watch (1996), ATTAC (1998), Acción Global de los Pueblos (1998) 84 85 Wallerstein afirma que los zapatistas “Se volvieron ejemplo de lo posible para otros en cualquier parte.” Tanto para los movimientos sociales, como para la definición de un nuevo panorama latinoamericano y la ascención de los gobiernos “populistas/de izquierda” Wallerstein, I. (19 de Julio de 2005). La Jornada. Acesso em Marzo de 2009, disponible en Los zapatistas: la segunda etapa: http://www.jornada.unam.mx/2005/07/19/012a1pol.php 104 Aún estamos aquí, Un mundo donde quepan muchos mundos o las Declaraciones de la Realidad, ejemplifican la capacidad discursiva del movimiento para expresar la necesidad de interpretar la realidad desde otros paradigmas, incluyendo la diversidad, el reconocimiento de las diferencias y las particularidades. Finalmente, el zapatismo ha traído a escena dos nuevos instrumentos de articulación social que caracterizan esta nueva etapa de lucha social. Primeramente, la configuración de las extensas redes internacionales de solidaridad con el movimiento zapatista han puesto de relieve nuevas formas de articulación horizontal. En segundo lugar estas redes han utilizado masivamente los medios electrónicos, transformando la Internet en una herramienta eficaz para que el movimiento se hiciera visible más allá de las montañas de Chiapas y, principalmente, en una herramienta instantánea de información que contrastaba las noticias vehiculadas por los medios institucionales de comunicación. En este sentido, la rebelión zapatista ha sido una primera experiencia de la articulación en red y de la utilización de los medios de comunicación electrónicos como instrumentos de articulación. En 1996 el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) convoca el Primer Encuentro Intercontinental por la Humanidad y contra el Neoliberalismo, en el cual participaron alrededor de 5 mil personas de 42 países diferentes y su resultado fue la aprobación de la Segunda Declaración de la Realidad y el llamamiento a la construcción de una “red intercontinental de resistencia”, que puede ser considerado como un primer ensayo del FSM y que expresa varias características que, posteriormente, se convertirían, a través del FSM, en paradigmáticas de esta nueva etapa de luchas sociales: “Declaramos: que haremos una red colectiva de todas nuestras luchas y resistencias particulares. Una red intercontinental de resistencia contra el neoliberalismo, una red intercontinental de resistencia por la humanidad. (…) Esta red intercontinental de resistencia no es una estructura organizativa, no tiene centro rector ni decisorio, no tiene mando central ni jerarquías. La red somos los todos que resistimos (…) haremos una red de comunicación entre todas nuestras luchas y resistencias. (…) ” (EZLN, 1996) Finalmente, es importante destacar otro elemento presente en el movimiento zapatista que se encuentra también en la visión sobre la participación que se tiene desde el FSM. Bajo los lemas de caminar preguntando 86 87 y mandar obedeciendo , el EZLN 86 “Por eso nosotros decimos que la mejor muestra de nuestra voluntad de lograr una solución política, es decir una paz digna, es nuestra convocatoria a esta CONSULTA NACIONAL. No estamos haciendo un llamado a la guerra. Estamos preguntando... para caminar.” (Monsiváis y Poniatowska, 1994). 105 impulsó la consulta de Oaxaca y otras iniciativas de participación y movilización social, que tenían como principios orientadores la necesidad de construcción de procesos desde la base del movimiento, promoviendo también el aspecto relacional de los procesos participativos frente a las formas o los mismos resultados substanciales. 88 No obstante, el movimiento zapatista no ha sido el único condicionante para el surgimiento del FSM. Durante la década de los 90, en otros continentes y sobre otras problemáticas, también se configuraron iniciativas sociales que han servido como base relacional y sustantiva para la conformación del FSM. En Europa, por ejemplo, durante los años de 1997 y 1998 se crea una articulación de OSCs francesas, apoyada por asociaciones de todos los países de la OCDE, que presiona y logra que el gobierno francés se retire del Acuerdo Multilateral de Inversión. Después de la realización de consultas con organizaciones económicas, laborales y no gubernamentales, el entonces primer ministro francés, Lionel Jospin, anuncia que Francia se retira de las negociaciones porque el acuerdo es perjudicial a la soberanía estatal. Susan George (2002) afirma que la campaña que ha culminado en la retirada de Francia ha funcionado como “una especie de curso introductorio a la verdadera naturaleza de la globalización y un ensayo de lo que habría que seguir”. En este sentido George apunta ciertos factores que han contribuido positivamente a la articulación de un movimiento más amplio: el aprendizaje de la gente en conocerse y confiar en sus pares ha quedado en el “ADN” de muchas estructuras informales que permean los movimientos sociales. Por otro lado, se ha visto que las políticas tradicionalmente acordadas lejos del escrutinio público, muchas veces bajo la argumentación de ser cuestiones de carácter técnico o especializado, cuando puestas a debate eran completamente inteligibles, y eso ha animado a muchos activistas a profundizar en el debate. También, este proceso de articulación ha reforzado la posibilidad ofrecida por los medios electrónicos, que facilita - sin grandes inversiones de recursos - que la información viaje rápido. 87 “Nuestro viento empuja la barca de las luchas por la democracia directa y por la democracia representativa. El problema fundamental no es quién será el candidato a la presidencia en el 2000, sino cómo acabar con el presidencialismo y con todo lo que, en conjunto, se llama sistema de partido de Estado. La participación directa de los gobernados en los asuntos que les conciernen (es decir, en todos), y el obligar a los representantes elegidos a "mandar obedeciendo" son camino y estación en el tránsito a la democracia”. (Monsiváis y Poniatowska, 1994). 88 Finalmente, es importante destacar que el EZLN no ha participado de los Foros Sociales Mundiales por ser un grupo armado. Immanuel Wallerstein identifica que mismo sin comparecer el EZLN ha estado presente en el foro como una “suerte de fuerza inspiradora” Wallerstein, I. (12 de Enero de 2008). ¿Qué han logrado los zapatistas?: http://www.jornada.unam.mx/2008/01/12/index.php?section=opinion&article=024a1mun 106 Finalmente en 1999 estalla lo que Calle (2005:44) identifica como el “ciclo álgido de propuestas”, que se extiende hasta 2001, fecha del primer Foro Social Mundial. Según el autor, a partir de Seattle, el movimiento de contracumbres - que venía desarrollándose desde 1988 en Berlín – ocupa un espacio privilegiado tanto en los grandes medios de comunicación como en los portales de información alternativa en Internet. Durante toda la década, los movimientos fueron ganando poder de convocatoria entre redes y colectivos sociales lo que finalmente culminó en 1999 con la concentración de millares de personas que luchaban por el bloqueo de la reunión de 89 la OMC . Las protestas, así como la incapacidad de acuerdo entre los países del G8 y los países en desarrollo sobre las medidas proteccionistas llevaron a la quiebra de la “ronda del milenio”. Otro aspecto que merece la atención es que el proceso de las cumbres alternativas no se reduce simplemente al impacto externo y a su capacidad de haber puesto bajo el escrutinio público cuestiones como la falta de legitimidad y transparencia o el déficit democrático de las grandes instituciones reguladoras internacionales. Hay un elemento de cambio interno a la organización social, que es fundamental para comprender lo que significa la participación para estos colectivos. En las palabras de Calle (2005, p. 55): “las cumbres alternativas constituyen un espacio de experimentación y de propagación de nuevas dinámicas de participación, entre movimientos sociales, como entre éstos y la ciudadanía más alejada de estos círculos reivindicativos” El FSM surge a raíz de estos acontecimientos, siendo considerado la etapa propositiva de un proceso. Una etapa que sigue a las fases de protestas, estudio y comprensión del fenómeno de la globalización (Ramonet, 2002c). Nace con el objetivo de articular una globalización alternativa al proceso histórico de la globalización neoliberal: el otro mundo posible. Tiene “el objetivo proclamado de ser, no sólo el referente mundial de la lucha contra el neoliberalismo, sino además el lugar de elaboración de alternativas capaces de orientar las luchas sociales en esa dirección.” (Romero, 2008) 5.2 La participación para los actores del FSM Participación plena, democracia participativa, democracia radical, radicalizar la participación, democratizar la democracia son algunos de los conceptos que 89 Las estimativas varían entre 50 a 100 mil manifestantes 107 encontramos en el análisis de los textos del FSM. En general, encontramos los términos participación y democracia como equivalentes, demostrando que para los actores del FSM la participación es algo imprescindible para cualquier sistema que aspire a ser democrático. Finalmente, la democracia está intrínsecamente conectada a la igualdad material, social y política; así como a la necesidad de pluralidad y diversidad de participantes. A continuación describimos más detenidamente algunos mínimos encontrados en los textos analizados sobre los criterios de análisis: quién debe participar, cómo, en qué, para qué y porqué. 5.1.1 Los actores del FSM y su comprensión sobre los sujetos de la participación Es importante destacar que bajo el paraguas del FSM encontramos una diversidad de actores bastante considerable. Están en diálogo a través del FSM una serie de movimientos sociales, pero también ONGs, sindicatos, asociaciones, movimientos étnicos y religiosos. A estos actores, que la literatura sobre movimientos sociales (y los propios activistas) tiene dificultad de nombrar, se han dado muchos nombres: antiglobalización, alterglobalización, contrahegemónicos, movimientos por la justicia global (Díaz-Salazar, 2002b; della Porta, 2007), nuevos movimientos globales (Calle, 2005) o, incluso, nueva izquierda en las palabras de Boaventura (2008). Díaz-Salazar, por ejemplo, utiliza el término movimientos globales indiscriminadamente tanto para los movimientos sociales como para las ONGs de desarrollo o los sindicatos participantes del FSM, aunque tengan dinámicas diversas, pero básicamente porque comparten un ideario que las diferencian al pensar en objetivos globales y que, de cierta manera, se resume en uno de los eslóganes que han ganado el mundo a partir del FSM: Pensar globalmente y actuar localmente. Finalmente, convergen también en la importancia, y necesidad, de asumir el FSM como un compromiso con un proceso 90 democrático y participativo (Ponniah & Fischer, 2004) . Es interesante, primeramente, retomar (aunque sin profundizar) la definición de movimientos sociales. Ibarra (2000) identifica a los movimientos sociales como una forma concreta de acción colectiva que implica la preexistencia de un conflicto y que surge como respuesta a carencias valorativas e ideológicas. Desde esta perspectiva 90 Los autores identifican 6 divergencias presentes en El FSM: revolución vs. reforma, decrecimiento vs. crecimiento sostenible, derechos humanos vs. proteccionismo, valores universales vs. occidentales, alterantivas a nível local vs. nacional vs. global, relación esfera social vs. esfera política. Estas divergências están presentes en muchos análisis de los participantes. 108 cobra mucho sentido la idea que se viene dibujando en los textos del FSM de “movimiento de movimientos”. Para los fines analíticos de esta investigación utilizaremos indiscriminadamente los términos movimientos u organizaciones sociales 91 para denominar a los actores del FSM . A un nivel más concreto, las encuestas realizadas durante los Foros Sociales Mundiales y los Foros Sociales Europeos constatan que sus participantes son mayoritariamente jóvenes con educación superior completa o incompleta. Son también militantes de organizaciones sociales y no están ligados a ningún partido. De hecho gran parte de los participantes desconfía de éstos y en menor medida de los sistemas electorales. (IBASE, 2005) Para entender quienes deberían ser los sujetos de la participación según estas personas dos conceptos son claves: la sociedad civil y el binomio pluralidad diversidad. Los textos del FSM presentan un especial énfasis en la pluralidad y la diversidad: tanto de implicaciones y actuaciones de los movimientos, como de género, etnias, culturas generacionales, capacidades físicas, etc. de los participantes (Foro Social Mundial, 2002) En este sentido, Boaventura identifica que estas nuevas prácticas políticas son llevadas a cabo por grupos sociales “extraños” al pensamiento político tradicional: indígenas, mujeres, campesinos, los intocables, los homosexuales o los movimientos religiosos. Esto, según el autor, implica una rotura en la relación teoría-práctica en lo que concierne a quiénes son los sujetos de este nuevo proceso político, ya que la clave analítica se ha desplazado de la homogeneidad presentada por las clases sociales a la diversidad presentada por las múltiples identidades. Por otro lado, claramente, la participación es de la sociedad civil. Se identifica ente los actores del FSM una voluntad de definir mejor qué se entiende por sociedad civil. Jai Sen (2002), por ejemplo, afirma que la interpretación neoliberal del término implica una noción de esfera apolítica de la sociedad civil y que, por lo tanto, es necesario reapropiarse del término de una manera más contundente, incorporando la noción de sociedad civil como un actor que se relaciona políticamente. En consecuencia la sociedad civil debería ser un término utilizado para describir relaciones políticas entre instituciones y actores políticos no-estatales y sociales. (Sen, 2002) 91 No se utilizará la nomenclatura de “movimientos por la justicia global” porque la investigación no se centra específicamente en ellos, pero sí en el espacio donde convergen, el proceso del Foro. 109 Houtart (2001:209) identifica tres tipos de concepciones sobre sociedad civil en disputa: las denomina burguesa, angelical y desde abajo, 92 siendo esta tercera concepción de sociedad civil la más apropiada para explicar el movimiento que culmina en el FSM. La concepción de la “sociedad civil desde abajo” se caracteriza por la presencia del análisis de las desigualdades en las relaciones de poder existentes en la sociedad, lo que consecuentemente es un “acto político”. A raíz de este análisis, se considera que la sociedad civil “quiere transformar en ciudadanos a quiénes han sido reducidos a ser sólo productores o consumidores, a aquellos que se debaten en la angustia de las economías informales, a los que forma la ‘masa inútil’ para el mercado globalizado”. 5.1.2 El reclamo del derecho a la participación no restringida En una encuesta realizada en el FSM 2005 (IBASE, 2005), un 88,1% de los participantes estaban de acuerdo con la afirmación sobre la importancia de la participación de la sociedad civil en la formulación de las políticas, mientras un 87,4% coincidía que los movimientos sociales ejercían un importante rol de presión social y un 80,2 % con la idea de que la sociedad civil debe ejercer control sobre los gobiernos. Estos datos expresan la percepción bastante generalizada sobre la importancia de la participación para los movimientos sociales participantes del FSM. También se expresa en la declaración de la Asamblea de Movimientos Sociales de 2002: “luchamos por el derecho a conocer y criticar las decisiones que tomen sus propios gobiernos, sobre todo, con relación a instituciones internacionales y para que asuman la responsabilidad que tienen de rendir cuentas frente a sus pueblos." (Asamblea de los Movimientos Sociales, 2002) En general, se afirma que todos deben tener el derecho y la posibilidad de participar en todas aquellas cuestiones y decisiones que afectan a sus vidas, o aún, en todas aquellas cuestiones políticas substantivas (Fung & Cohen, 2007). A partir de estas definiciones bastante genéricas, algunos movimientos sociales concretan algo más su aproximación a determinadas cuestiones políticas substantivas. La concepción “burguesa” entiende la sociedad civil como el terreno donde los individuos deben desarrollar sus potencialidades y ejercer sus libertades, dentro de esta concepción el pilar fundamental de la sociedad civil es la empresa, y el Estado debe proporcionar a través de sus instituciones la garantía de la propiedad privada y la seguridad del individuo. La segunda concepción identificada por el sociólogo es la “angelical” que asume que la sociedad civil está compuesta por aquellas organizaciones o individuos que trabajan para paliar las desigualdades existentes en la sociedad, pero no proporcionan un marco que implique el cambio de orden de las relaciones de la sociedad y la reproducción de desigualdades. 92 110 Para muchos, la democracia y la participación van directamente ligadas a cuestiones sociales, como el acceso y el poder de decidir sobre servicios y bienes básicos (salud, educación y agua). También la participación significa poder gestionar directamente estos servicios básicos y los recursos medioambientales. Existe un énfasis en la noción de “participación real e igualitaria”. En este sentido, vemos que se mezclan dos importantes argumentos bajo esta demanda. Por un lado la participación real e igualitaria implica la igualdad de condiciones materiales, de derechos y acceso al espacio público por parte de todos los ciudadanos. Por otro lado, significa la democratización y el control ciudadano no sólo de instituciones políticas, sino también de la economía y de los medios de comunicación. Por lo tanto, la participación ha de ser directa en las instituciones claves, tanto de la esfera política como en la económica y laboral. 93 En este sentido, para los movimientos sociales la participación es entendida como algo mucho más amplio que la simple democratización de la democracia representativa y sus estructuras, sea a nivel local, nacional o internacional. La participación implica también la reflexión sobre cómo democratizar la producción económica, la cultura y la relación con la naturaleza; implica un medio de construcción de nuevos paradigmas políticos, basados en la democracia como valor y no como procedimiento. 5.1.3 Menos formatos y más valores En general, en los textos analizados, no hay una propuesta concreta y especifica 94 acerca de cómo desplegar la participación , aunque sí se perciben los valores necesarios para la generación de dinámicas participativas. En general, son valores más relacionales que formales y, principalmente, promueven estructuras e institucionalidades reflexivas y flexibles: Un análisis más detenido de las agendas de movilización de los distintos movimientos sociales nos permitiría acercarnos más de propuestas más concretas, como la tasación de las transacciones internacionales o propuestas acerca del control democrático de las empresas transnacionales. Sin embargo el listado seria demasiado extenso para los fines de este análisis. 93 Entre los pocos instrumentos participativos apuntados en los textos están, en mayor medida, los presupuestos participativos (muy seguramente el aclamado éxito de la experiencia de Porto Alegre ha influenciado esta visión), pero también la gestión directa de recursos naturales y los plebiscitos sobre cuestiones estratégicas. Un ejemplo pueden ser los plebiscitos sobre el ALCA - Área de Libre Comercio de las Américas - realizados en países de America latina. En general estos plebiscitos fueron impulsados por movimientos o plataformas y, por lo tanto, no fueron vinculantes, pero en muchos casos ha condicionado la toma de decisiones de los gobiernos nacionales. 94 111 “Es decir, no se trata, por ejemplo, de abrir “un poco” el Estado, sino de pensar que el ejercicio de lo político desde múltiples formas, ninguna de ellas centrales o universales: ni monopolistas ni homogeneizadoras de prácticas sociales; y al mismo tiempo se debe perseguir el establecimiento de sinergias, que cristalizarían en nuevas instituciones y culturas de interrelación, para asegurar la recreación progresiva de paraguas globales que permitan y alienten la cooperación y la satisfacción de necesidades básicas ‘desde abajo’.” (Calle, 2007, p. 8) Entre estos valores, el que más se destaca es la denominada “participación desde abajo” (bottom-up), la cual se contrapone a procesos que vienen marcados desde arriba en su substancia, sus reglas y su metodología. En la mayoría de los textos no se explica literalmente lo que se entiende por participación desde abajo, pero sí podemos identificar una serie de valores que se conectan a esta noción: la autonomía y la igualdad entre los participantes y unas estructuras organizativas de las relaciones y del poder descentralizadas, autónomas, horizontales y en red. Es dentro de esta concepción que la participación cobra sentido como uno de los valores principales abordados por los movimientos sociales A menudo, los textos analizados se refieren a la participación a través del concepto de democracia radical. Calle (2005:83), en este sentido, propone un paradigma político: la participación requiere una igualdad real de recursos, información y posibilidad de intervención. También implica la construcción de consenso a través de los procesos de diálogo y la decisión sobre los contenidos y las reglas de debate. Finalmente, los procesos de democracia radical son procesos abiertos y universales, caracterizados por su alto grado de deliberación. En este sentido, es interesante analizar algunas de las conclusiones del proyecto Demos en relación a los movimientos para una justicia global. El proyecto establece una categorización de las organizaciones según el grado de delegación de poder y de su capacidad de generar consenso en sus estructuras internas. (della Porta, 2007). Según el estudio, realizado a nivel europeo con organizaciones participantes de los procesos de los Foros, la mayoría de las organizaciones (59%) todavía se estructuran según el modelo clásico asociacionista (alta delegación de poder y bajo consenso). Sin embargo, al cruzar esta información con la fecha de creación de estas organizaciones, se identifica una interesante tendencia. Las organizaciones que funcionan a través de estructuras que contemplan una baja delegación de poder (25,4%) se han creado mayoritariamente a partir de 1989 pero más expresivamente a partir del año 2000, mientras que las organizaciones con alta delegación de poder son creadas 112 mayoritariamente antes del 1989 y asisten a un decrecimiento importante a partir de 2000 (Jiménez & Calle, 2007, p. 15). Finalmente, entre estas nuevas modalidades de organización, la actitud hacia procesos participativos institucionales es de menor interés y entre sus estrategias de acción hay una menor presencia del lobbying con las instituciones. Según della Porta (2007), los nuevos movimientos sociales presentan innovaciones importantes en relación a sus estructuras organizacionales, que son altamente participativas y descentralizadas. En el andamiaje tradicional de la participación (frente a la democracia identificada como representativa, elitista, liberal) se suman valores como la atención a la comunicación, las prácticas de construcción de consenso, el énfasis en la inclusión de grupos diversos y, especialmente, el respeto por la diversidad. En el caso de los movimientos estudiados (justicia global) apenas un 6% de las organizaciones identifican como un valor importante las prácticas representativas, mientras casi la mitad reafirma la importancia de la pluralidad, la diversidad y la heterogeneidad como valores democráticos y cerca de un 33% afirman la importancia de decisiones no jerárquicas o consensuales. 5.1.4 ¿Participación para qué? El rescate de los derechos ciudadanos. Es importante reafirmar que el discurso de los movimientos sociales aquí estudiados tiene dos características principales, su carácter altamente ideológico (consecuentemente difuso) y su énfasis en un diagnóstico de la situación global actual. Particularmente, para analizar los propósitos de la participación en este discurso, el hecho que éste sea más propenso al diagnóstico nos reduce bastante las posibilidades de profundizar en su carácter más propositivo. Según Calle (2005: 96-97) eso se da por dos razones. En primer lugar porque los movimientos sociales están objetivando y, en definitiva experimentando, la articulación de una diversidad de planteamientos y prácticas, coincidiendo con el análisis de Boaventura sobre el experimental viaje sin mapa del FSM o, aún, con la comprensión zapatista sobre la necesidad de caminar preguntando. Por otro lado, Calle considera que esta dificultad a la hora de condensar propuestas conjuntas: “tiene que ver con la propia esencia de los nuevos movimientos globales. El énfasis en el cómo hace que los fines no puedan ser especificados nítida y unívocamente de antemano. La utopía cerrada se rechaza y se sustituye por un buscar común y abierto” (Calle, 2005:97, cursiva en original). 113 Sin embargo, más allá de este carácter “experimental” de la participación, podemos identificar unos mínimos comunes a los cuales la participación responde como modelo útil para cambiar una situación de extrema exclusión social, política y económica de amplios extractos de la población mundial Desde una perspectiva más normativa, la participación es esencial para que los ciudadanos recuperen el control sobre sus propias vidas y su autonomía. Empoderamiento, por lo tanto, es una de las razones por la cual se debe profundizar en dinámicas participativas. Esta idea de empoderamiento presente nos es presentada muchas veces como un rescate de las teorías del educador social Paulo Freire, para quien el motor de procesos de transformación social reside en el individuo, aunque esto sólo es posible a través del empoderamiento crítico de nuestras realidades, mediante el análisis crítico y reflexivo del mundo que nos rodea, buscando las causas y detectando las inercias y las fuerzas que impiden la expresión y la realización de las personas. (Freire, 1977) Vinculado al ideal de empoderamiento, pero desde una vertiente de constatación más material, aparece otro punto de acuerdo entre los movimientos sociales: la necesidad de la participación frente al creciente panorama de exclusión social. En este sentido, responde a un diagnóstico de dejación de los derechos y capacidades para ejercer ciudadanía de amplios extractos de la población mundial en nombre de un “sistema económico ajustado a la descripción teórica” (Bourdieu, 1998) que oculta sus consecuencias catastróficas en la vida de millones de personas, así como oculta a los excluidos y su condición de sujetos sociales y políticos. Ante esta situación, la participación cobra sentido al restituir la voz y la condición de sujeto político a estas personas, y a todos los ciudadanos en general. 5.1.5 Una respuesta desde la democracia La verdadera democracia debe estar basada en una participación extensa e intensa de todos y todas. Con estas pocas palabras, podríamos resumir la principal razón que determina la importancia de la participación para los movimientos sociales. Sin embargo, podemos detectar dos argumentos que justifican esta afirmación: una, más normativa, basada en la búsqueda de una realización más completa de valores democráticos y otra, más empírica, basada en la crítica a la tergiversación del funcionamiento de los modelos de democracia representativa. A continuación 114 presentamos las principales características de las dos argumentaciones de manera conjunta. Los movimientos sociales presentes en el FSM desarrollan una visión sobre la necesidad de la participación intrínsecamente ligada al debate entre una democracia de formas o una democracia de valores. La participación surge como una crítica a la falta de valores democráticos en las democracias representativas formales, identificadas como una manera de hacer política vieja y convencional, “reducidamente concebida como democracia liberal” y que viene obligatoriamente acompañada de su complementario modelo económico: la economía capitalista de mercado. (Sader, 2002) En este sentido, diagnostican que los modelos democráticos existentes ya no tienen sentido en un contexto donde el poder no se sitúa en los Estados nacionales, típico locus de la democracia representativa, pero sí en los mercados y en el ámbito internacional. Por otro lado, identifican que estos nuevos espacios de poder son visiblemente antidemocráticos, como es el caso de las instituciones internacionales que son consideradas “los agentes multilaterales de la globalización transnacional” y que no tienen legitimidad frente al pueblo, pero que interfieren de manera contundente y no controlada en las políticas nacionales (Asamblea de los Movimientos Sociales, 2002). “La globalización liberal defiende al mercado y combate al estado. La globalización y las instituciones que la promueven (FMI, OMC, Banco Mundial) se esfuerzan en reducir al máximo el Estado, disminuyendo su presupuesto, limitando el número de sus funcionarios, y suprimiéndole toda actividad económica” (Ramonet, 2002c) Se desprende de este diagnóstico que lo que está en riesgo finalmente es la soberanía popular, un valor fundamental de la democracia, que en los modelos representativos es delegada a los representantes electos y que es, en última instancia, lo que sostiene su legitimidad: “A soberania tem que ser entendida não apenas como soberania nacional, mas como soberania popular, à qual está estreitamente vinculada a uma concepção democrática radical, popular da história. Esta promessa democrática esbarrou sempre na visão reducionista do liberalismo, que buscou sustentar nos estreitos limites jurídicos e políticos do formalismo os fundamentos da democracia, circunscrevendo-a à natureza codificada dos regimes políticos, que terminaram não apenas esvaziando sua legitimidade, como tornando-se álibis de cobertura para a mercantilização das nossas sociedades – inclusive do próprio sistema político.” (Sader, 2002) 115 La participación, por lo tanto, se configura como una respuesta, una manera de rescatar la soberanía de los pueblos. Más allá de una respuesta a un contexto de pérdida de soberanía política, la participación también se configura como una alternativa para la construcción de nuevas soberanías. En este sentido, Calle (2007) identifica el reclamo y la propuesta de una soberanía ciudadana, que se expresa en las distintas iniciativas congregadas alrededor de los Foros. Es el caso de la soberanía alimentaria, tecnológica, de los mercados financieros, del conocimiento, económica, 95 política y ecológica . 5.2 Una aproximación a las concepciones de participación a través de las prácticas Como hemos mencionado al principio de este capítulo, debido al carácter altamente ideológico y, por lo tanto, difuso de los discursos encontrados bajo el paraguas del FSM, creemos conveniente analizar cómo las representaciones de la participación y la democracia se plasman en dos tipos de prácticas: (a) el FSM como proceso participativo y (b) el mecanismo conocido como presupuesto participativo. A través de este ejercicio, pretendemos identificar de manera más concreta algunos de los factores que conforman las interpretaciones de la participación para los actores del FSM. Una vez más, es conveniente recordar que debido a la pluralidad y diversidad de participantes e impulsores del FSM, los resultados presentados a continuación son únicamente una aproximación al análisis de sus prácticas participativas. 5.2.1 El FSM como proceso Analizar el Foro Social Mundial como un proceso participativo es interesante para ver como efectivamente se concreta el entendimiento sobre la participación por parte de los movimientos sociales. Antes de proceder con el análisis, es importante destacar el aspecto experimental y de aprendizaje del FSM como proceso, que seguramente es más importante que la puesta en práctica de aspiraciones normativas. El carácter experimental y de aprendizaje que permea el FSM como proceso funciona también como un recurso para los propios movimientos sociales, a través del cual pueden ejercitar nuevas formas de organización y acción política (Networked Politics, 2007), a 95 Soberanías reflejadas en las propuestas de los campesinos (a través de la vía campesina), los movimientos por el software libre, la propuesta de la tasa Tobin de control de los mercados financieros, el movimiento contra las patentes, contra las deudas externas y por la deuda ecológica. 116 través de relaciones horizontales, en red, que son un modo más democrático de organizarse. (Whitaker, 2002) Della Porta y Mosca (2006) identifican este carácter experimental como una de las concepciones que se tiene de participación. Para los actores de los foros la participación no es simplemente un instrumento para obtener mejoras materiales, sino también un fin en sí mismo, una precondición para el pleno desarrollo de la naturaleza humana. En este sentido, la participación y la democracia no son un modelo pero sí una práctica social cotidiana. Corrobora esta reflexión, pero desde el punto de vista de aquellos que reclaman una democracia radical, Calle (2007:8): “Frente a la democracia participativa, y aún con más insistencia frente a la democracia representativa, la democracia radical supondría un alejamiento en tres frentes: la dimensión humana, los bienes comunes y los ámbitos de decisión. Frentes entrelazados que huyen todos de presentar la democracia como un modelo y adéntranse en la concepción de la misma como una práctica social, como una actividad, como un régimen de experiencias, como una potencialidad efectiva de libertades y cooperaciones múltiples entre los seres humanos” A lo largo de estos nueve años de existencia, el FSM ha asistido a diversos cambios metodológicos, que son una muestra de su carácter experimental. Las razones de los cambios metodológicos combinan análisis pragmáticos del Consejo Internacional (CI) sobre la necesidad de mejorar para lograr una mayor inclusión y diversidad en el proceso - con críticas de los participantes sobre cuestiones como la transparencia y la 96 legitimidad de una metodología vertical . En este sentido, la crítica metodológica viene también fuertemente marcada por la idea de que la construcción de alternativas debe ser desarrollada desde la base. Como respuestas a estas críticas en 2005, por ejemplo, se ha añadido un panel de propuestas que pretendía proporcionar una construcción más del tipo bottom-up. También se han creado los espacios temáticos, en sustitución de los plenarios centrales, para proporcionar más relación entre los participantes y una construcción más horizontal. En Nairobi, las innovaciones metodológicas favorecieron un carácter más propositivo del FSM, dedicando el ultimo día exclusivamente a la formulación de propuestas. Aún en 2009 se introdujo una nueva metodología basada en dos La metodología “verticalizada” que ha suscitado criticas se basaba en sesiones plenarias iniciales que contaban con la exposición de intelectuales o militantes de prominencia que exponían análisis de contexto y propuestas a ser desarrolladas en los demás días del evento. La metodología ha ido cambiando durante los años buscando la mejor metodología que proporcionara más espacio de articulaciones de los movimientos con vistas a la concreción de propuestas e iniciativas comunes. 96 117 innovaciones, las Asambleas de las convergencias temáticas y la Asamblea de las Asambleas, con el objetivo de proporcionar más conocimiento entre los participantes sobre los resultados de las actividades realizadas en el FSM. Finalmente, existen muchas críticas provenientes principalmente de sectores más radicales, como los de orientación anarquista, sobre la horizontalidad del FSM, principalmente a medida que éste va creciendo y sedimentándose (institucionalizándose). A raíz de estos planteamientos muchas organizaciones, formadas principalmente por jóvenes, vienen planteando espacios alternativos, autónomos, pero coincidentes en local y fecha con el mismo FSM. En este sentido, Osterweil (2004) identifica que esto es también parte del proceso FSM, principalmente en lo que concierne a la experiencia que agregan al proceso ya que, precisamente por su “percepción como espacios reales, vividos y no sólo contrapesos conceptuales al Foro convencional”, estas críticas aparecen como formas para mejorar la experiencia FSM. (Osterweil, 2004, p. 273). Fruto de este proceso de experimentación hoy el FSM se organiza alrededor de una serie de estructuras flexibles, siendo la principal, el Consejo Internacional, de donde se desprenden diversas comisiones temáticas (metodología, recursos, evaluación, comunicación y estrategia) y comités de movilización alrededor del mundo. Actualmente, en el Consejo Internacional, están presentes cerca de 100 entidades 97 entre ONGs y movimientos sociales de base local y transnacional . Las decisiones en el CI se toman por consenso. Como proceso, el FSM, se organiza a través de actividades autogestionadas, que se ubican dentro de los ejes temáticos formulados a través de consultas. Es un proceso participativo a través del cual se generan y se articulan redes con el objetivo de mejorar y fortalecer distintas campañas, movilizaciones y luchas. En relación a los participantes, el FSM tiene un carácter abierto e inclusivo. Cualquier persona interesada puede participar u organizar actividades dentro del territorio del FSM, excepto aquellas personas que vengan en nombre de partidos políticos o grupos armados. 98 Finalmente, se ha buscado a través del FSM policéntrico o de las diversas ediciones (tanto del Foro Social como de los Foros Regionales) realizadas en los El CI ha sido reestrucutrado y ampliado. A principio era compuesto por un número restringido, basicamente las organizaciones impulsoras de la propuesta en el año de 2001. 97 98 Asimismo nada impide que activistas de estos grupos o partidos vengan a titulo individual. 118 distintos continentes facilitar el acceso de la diversidad de luchas mundiales al proceso. Una de las características más importantes del FSM, como proceso, para este análisis reside en su voluntad y capacidad de auto-reformarse, muy en consonancia con la percepción de sus participantes sobre la importancia de buscar la concreción de los valores democráticos y no necesariamente fórmulas cerradas y absolutas. Boaventura aborda el tema de la “autodemocracia” de manera sintética: “no existe ninguna máquina de ingeniería democrática capaz de resolver el problema de la democracia interna de un solo golpe (…) este problema acabará abordándose a través de soluciones sucesivas. El efecto cumulativo será el resultado de un proceso de aprendizaje que, en cada fase de democratización, consolidará su fuerza y acumulará energía para llegar a un estadio superior del proceso” (2004:464) 5.2.2 El presupuesto participativo El presupuesto participativo es citado como un mecanismo participativo de gran potencial democrático por los diversos actores involucrados en el FSM. También es uno de los principales ejes de trabajo del Foro de Autoridades Locales (FAL) 99 desde donde se afirma la capacidad del mecanismo para socializar la condición de ciudadano, para que todos puedan vivir plenamente la ciudadanía (Foro de Autoridades Locales, 2001). Desde entonces la metodología ha sido aplicada en diversos y distintos contextos sociales, políticos y económicos alrededor del mundo100, siendo en 1996, durante la II Conferencia de UN Habitat, adoptado como un mecanismo de gestión recomendado El Foro de Autoridades Locales nace como un foro paralelo al FSM, que desde 2001 viene acompañando el proceso del FSM. Más allá de realizarse concomitantemente al FSM, el FAL tiene una agenda que incluye: (a) actividades de promoción del rol de las ciudades en las relaciones internacionales, a través de la inserción de sus debates en organismos internacionales, (b) la articulación de autoridades locales con movimientos sociales, (c) la promoción de políticas públicas de inclusión, democracia participativa y paz. Con relación a este último eje estrategico se creó, en marzo de 2007, dentro del FAL el grupo de trabajo sobre democracia participativa y presupuestos participativos. 99 100 Muy genéricamente, el presupuesto participativo suele organizarse a nivel municipal anualmente, a través de asambleas descentralizadas territoriales, donde los ciudadanos hacen propuestas de inversión y eligen delegados para representar las decisiones tomadas en la asamblea al largo del proceso. La administración municipal se compromete a disponibilizar recursos para la ejecución de las propuestas realizadas, que son clasificadas según criterios de viabilidad técnica, financiera y legal; de participación y, con una mayor preponderancia, un criterio de carencia. Los representantes de la población electos se responsabilizan de acompañar durante todo el proceso la aplicación de criterios y hacer la devolución del proceso en sus comunidades. La administración también está obligada a proporcionar información sobre el desarrollo de la ejecución de las propuestas, así como información presupuestaria. Al largo del proceso se constituyen instancias representativas de la ciudadanía (consejos, foros) donde ocurren intensos procesos de negociación entre la ciudadanía y entre ésta y la administración. 119 por las Naciones Unidas como una buena práctica de gobierno. También el Banco Mundial recomienda la aplicación de metodologías de presupuesto participativo en las estrategias de accountability y contra la corrupción. No obstante, aunque estemos hablando de la proliferación de un mecanismo concreto, que tiene como característica general la implicación de la ciudadanía en la decisión del presupuesto público, no podríamos afirmar que todas estas experiencias responden a una misma lógica u objetivos (Sintomer et ali 2008, Fernández y Fortes, 2008). En Brasil, por ejemplo, el mecanismo nace como una apuesta combinada entre la profundización de valores democráticos, el control social y la transparencia y la reducción de desigualdades sociales, a través de la inversión de prioridades en la asignación de recursos públicos, marcadamente clientelista. Esta lógica pierde relevancia en Europa, donde las condiciones sociales, en lo que se refiere al Estado de Bienestar, se encuentran más consolidadas. En este sentido, sería más adecuado interpretar este fenómeno como una apuesta hacia la mejora de los procesos democráticos, una respuesta política a la percibida crisis de legitimidad a la cual se enfrentan los sistemas políticos representativos, que desafía a pensar nuevas formas de relación entre representantes y representados. (Fernández & Fortes, 2008) Es importante destacar que el presupuesto participativo no es únicamente un mecanismo de definición de inversiones, sino que también tiene un importante componente de inserción de nuevos actores políticos y de ampliación del espacio público de discusión. En otras palabras, tiene “como objetivo ser un instrumento de democratización, (…) busca romper con la tradición de la exclusividad de las decisiones por parte de los gobernantes”. (Prefeitura de São Paulo, Coordenadoria do Orçamento Participativo, 2003). El presupuesto participativo ha suscitado un gran interés empírico por parte del mundo académico, lo que ha generado una amplia variedad de estudios. Durante estos 20 años que han sucedido desde su surgimiento, el mecanismo ha sido blanco también de una serie de críticas pertinentes. No es el objetivo aquí extendernos sobre el estudio o las críticas a los presupuestos participativos, sino que nos limitaremos a identificar algunas de las principales características de la aplicación del mecanismo, entendiendo que éstas conforman el campo normativo del discurso sobre una determinada concepción sobre la participación. En este sentido, utilizaremos como referencia la experiencia de ciudades que han desarrollado sus mecanismos guiándose mayoritariamente por principios que combinan la democracia representativa 120 con la democracia directa, conformando una democracia participativa 101 , entendida como: “En la democracia participativa los ciudadanos toman directamente las decisiones sobre las cuestiones que afectan a su vida. La democracia participativa tiene como característica la acción insustituible de los ciudadanos en las reuniones, discusiones y en los momentos de recibir informaciones, buscando la apropiación de los elementos necesarios para que puedan decidir sobre cuestiones que atañen a la gestión pública. Posibilita además que los ciudadanos formen comisiones de control e inspección, abriendo nuevos espacios para reclamar y criticar. La democracia participativa, por su potencial movilizador y concienciador, le permite a los ciudadanos desarrollar el Estado, administrarlo y establecer nuevos parámetros de acción política democrática. (Prefeitura de São Paulo, Coordenadoria do Orçamento Participativo, 2003) Para los fines de este análisis es importante destacar algunos parámetros generales comunes que guían la conformación de los presupuestos participativos. Por un lado, están los parámetros más conectados a una nueva acción y rol del Estado: transparencia, control social, co-gestión. Por otro lado, se destacan aquellos parámetros vinculados a una concepción ciudadana no-liberal: autonomía, empoderamiento, protagonismo, ciudadanía activa y pedagogía ciudadana. Entre los parámetros más ligados a la acción y rol del Estado, el presupuesto participativo se establece como una “esfera pública emergente, para o qual os cidadãos e as organizações comunitarias, por um lado, e o governo municipal, por outro, convergem com autonomia mútua(…) A experiência do OP configura, por tanto, um modelo de co-gestão, ou seja, um modelo de partilha do poder político mediante uma rede de distribuição do poder política mediante uma rede de instituições democráticas orientadas para obter decisões por deliberação, por consenso e por compromisso.” (Santos, 2003:526) Los parámetros del control social y la cogestión de las políticas configuran un aspecto importante con relación a la triada Estado- Mercado- Sociedad Civil. En este sentido el presupuesto participativo responde también a un diagnóstico sobre la privatización del Estado, resultado de los procesos de la globalización. Como respuesta plantea una relegitimación de la política y de la acción del Estado, constituyéndose así como un En este sentido nos aprovechamos del estudio de Sintomer, Herzberg y Röcke (2008) que clasifica, según 4 criterios las experiencias de Presupuestos Participativo en Europa: 1. Origen del proceso; 2. Organización de las reuniones (asambleas, caracter abierto o cerrado). 3 Tipo de deliberación, 4 posición de la sociedad civil en el procedimiento (tipo de ciudadanos participantes, co-elaboracion de metodología etc). A partir de estos criterios elaboran las siguientes tipologías: Democracia participativa (modelo Porto Alegre), Democracia de proximidad, Modernización participativa (consulta sobre las finanzas públicas), Relaciones público-privado participativas (mesas de negociación publico-privadas), Desarrollo comunitario, Neocorporativismo (representación de intereses organizados) 101 121 mecanismo de defensa a los procesos de disminución de las funciones del Estado, así como de control de los mismos representantes políticos. Al restablecer el ejercicio de la soberanía ciudadana frente a los poderes políticos y económicos, el modelo de democracia participativa planteado por el mecanismo “trastoca el gobierno representativo tradicional para instaurar un nuevo equilibrio donde exista un auténtico lugar para la democracia directa” (Sintomer & Gret, 2003, p. 33). A su vez la transparencia funciona como un requisito imprescindible para el control social y la cogestión, así como una práctica de buen gobierno. Finalmente, estas experiencias de presupuesto participativo enfatizan la necesidad de consolidar su dimensión pedagógica, no solamente en lo que concierne a la formación en presupuesto, finanzas y gestión pública, sino sobre todo en el desarrollo de las capacidades de la ciudadanía para ejercer un rol activo y autónomo respecto a los asuntos públicos, configurando una concepción activa de la ciudadanía, basada en el empoderamiento, la autonomía, el protagonismo ciudadano y el derecho 102 : “Cidadania seria uma espécie de estado de espírito em que o cidadão (…) fosse alguém que estivesse em pleno gozo de sua autonomia, e esse gozo de sua autonomia não fosse um gozo passivo, mas sim um gozo ativo, de plena capacidade de intervir nos negócios da sociedade, e através de outras mediações, intervir também nos negócios do Estado que regula a sociedade da qual ele faz parte. Isso na concepção ativa de cidadania, não apenas de quem recebe, mas na verdade de um ator que usa seus recursos econômicos, sociais, políticos e culturais para atuar no espaço público. No fundo a cidadania, a meu modo de ver, pode ser definida em forma sintética como o estado pleno de autonomia, quer dizer, saber escolher, poder escolher e efetivar as escolhas. E isto no Estado moderno, na sociedade moderna, significa dizer um cidadão pleno, consciente e ativo dos seus direitos, dos direitos individuais e dos direitos coletivos.” (Oliveira, 2000) Con relación al abordaje de la relación entre participación y ciudadanía desde la perspectiva de derechos vemos que existen diversas nociones, entre ellas dos se destacan: la garantía de derechos humanos, y la consolidación de los derechos de la ciudadanía. Desde una perspectiva más teórica encontramos, por ejemplo, en Benevides (2001) la sencilla definición de la democracia como el “régimen político de la soberanía popular con respecto integral a los derechos humanos”. Dagnino (1994) a su vez, expresa que la consolidación de la ciudadanía para grupos sociales excluidos pasa por la comprensión y el ejercicio del “derecho a tener derecho”. El Foro de Autoridades Locales, desde una perspectiva de actor político asume y defiende la importancia de la participación en la consolidación de los derechos expresados en estas dos nociones: “Reconhecemos o direito à cidadania nos novos espaços públicos surgidos dos processos de urbanização. Trata-se de socializar a condição de cidadão. Criar as condições culturais para que a população menos integrada socialmente viva a cidadania e tenha acesso ao conjunto de direitos da mesma. (...) As autoridades locais assumem o compromisso de, juntamente com a participação direta e democrática de sua cidadania, promoverem políticas que combatam a crise da moradia, a precariedade dos serviços urbanos, a pobreza que afeta partes significativas da população e aos fenômenos de exclusão social e marginalização negadores dos direitos de cidadania” (Foro de Autoridades Locales, 2001) 102 122 Estos valores normativos se reflejan metodológicamente en una compleja arquitectura de proceso, canales y espacios que permiten la interacción entre la participación de los ciudadanos con las estructuras políticas, ejecutivas y burocráticas del Estado. Con relación a quién participa, en los presupuestos participativos la participación es de ciudadanos y ciudadanas individuales y el criterio para la votación de propuestas y delegados representantes es de una persona - un voto. Finalmente, algunas experiencias instauraron mecanismos para paliar las desigualdades entre los mismos participantes, basados en el tratamiento diferenciado de aquellos sectores sociales con mayores posibilidades de exclusión 103 . Otro aspecto metodológico y normativo a ser destacado es la existencia de mecanismos de autoreglamentación y autogestión del proceso. Aunque los presupuestos participativos son un mecanismo de cogestión de políticas y presupuesto público entre el poder ejecutivo y la sociedad civil, dentro del proceso existen espacios de autogestión y de autoreglamentación 104 . Para los fines de este análisis es importante destacar que estos espacios surgen principalmente con el objetivo de mantener la flexibilidad y la independencia de las estructuras participativas: El ideal autogestionario puede considerarse como una forma espectral de conservar algo de la estrategia de doble poder y de superación del Estado burgués que impregnaba el PT de los años ochenta, o puede ser interpretado, igualmente, como un modo de negar la influencia real, y eventualmente manipuladora, que ejercen el ejecutivo y la administración sobre el dispositivo participativo. Pero también puede tal vez entenderse como una exigencia en forma de horizonte utópico que permite criticar el excesivo predominio que ejerce el ejecutivo sobre el dispositivo. (Sintomer & Gret, 2003, p. 135) 103 En São Paulo y Fortaleza, por ejemplo, representantes de las mujeres, población negra, gays, lesbianas, transexuales, población indígena, jóvenes, personas mayores, personas con necesidades especiales e indigentes tenían criterios de elección diferenciados. También se plantearon la necesidad de un proceso especifico, paralelo pero confluente, para los niños y niñas de hasta 16 años dentro y fuera de las escuelas municipales. 104 En este sentido, es interesante destacar la reflexión de Sintomer y Gret (2003: 128-136) sobre los distintos grados de la cogestión entre la base y el ejecutivo que conforma un abanico que incluye desde la autogestión hasta la decisión autocrática del ejecutivo. Los autores también relacionan estos grados con la dimensión territorial del proceso, afirmando que a nivel local, en las comunidades y a través de las asambleas es donde se da el mayor grado de autonomía de la sociedad civil, mientras que en los ámbitos más globales, como el consejo del presupuesto participativo y las negociaciones con la administración el grado de cogestión tiende a disminuir, llegando a reducirse en capacidad de decisión exclusiva del ejecutivo si se considera que, al fin y al cabo, el mecanismo depende de la voluntad política para existir, y asignar espacios de poder a la ciudadanía. También existe una serie de aspectos organizativos de la administración que influyen en el proceso que están fuera del alcance del mecanismo. 123 5.2.3 Sistematizando algunos mínimos comunes sobre la participación desde la perspectiva Foro Social Mundial Al comparar las principales características de la participación a través de los dos casos prácticos seleccionados podemos percibir que ambos comparten en amplio grado una misma concepción sobre la participación. Como podemos analizar en la siguiente tabla, estas dos prácticas difieren exclusivamente en los formatos, lo que es completamente comprensible si consideramos que los dos casos son de distinta naturaleza: siendo el presupuesto participativo una iniciativa de carácter institucional, que promueve la participación desde una lógica de relación Estado-Sociedad mientras que el FSM es básicamente un proceso impulsado de y para los movimientos sociales. Tabla 18. Principales características de las prácticas participativas relacionadas al FSM FSM como proceso Presupuesto Participativo Quien Abierto Abierto Cómo Consenso Asamblea Sin representantes Elección de representantes Deliberación Decisión, vinculante Auto gestión Auto gestión Auto reglamentación Auto reglamentación Descentralizado Descentralizado Relaciones horizontales, en red Sistemas de seguimiento Formación Experimental Formación Cuestiones substanciales Cuestiones Substanciales Organizaciones Internacionales Políticas Publicas Economía, Cultura, Trabajo … Presupuesto Publico Reducir/ Acabar con la desigualdad social y política Reducir la desigualdad social y política, promover la inclusión social Empoderamiento Empoderamiento Aprendizaje Social Aprendizaje Social En qué Para qué Soberanía ciudadana, modelos democráticos para nuevos Poner en evidencia otros actores de la vida pública internacional Por qué Existen alternativas al actual modelo político económico que genera injusticias materiales, sociales y políticas. Control social, transparencia y cogestión Poner en evidencia la voz y el derecho de la ciudadanía como sujeto político Los procesos de la globalización neoliberal han destituido la legitimidad del Estado democrático representativo, generando acentuada desigualdades materiales, sociales y políticas. Fuente: Elaboración Propia 124 Finalmente, desde la perspectiva discursiva, es interesante analizar los marcos (frames) bajo los cuales se desarrollan las narrativas de la participación para cada uno y así entender las concepciones dominantes sobre democracia representativa. Por un lado, desde la perspectiva del FSM como proceso, la participación cobra sentido dentro de un ideal amplio de democracia, promoviendo una equivalencia entre democracia y derecho a la participación. También encontramos, en esta perspectiva, la participación dentro del marco de una Democracia Radical. Desde la perspectiva más institucional de los presupuestos participativos, en cambio, la participación se enmarca dentro de la concepción de la Democracia Participativa. En este sentido, identificamos que en esta segunda visión, la de Democracia Participativa, existe un diálogo mucho mayor con los actuales modelos de democracia representativa, configurándose como una respuesta a sus déficits y, al fin y al cabo, como una mejora de su funcionamiento. Por otro lado, aunque también se basen en las criticas al actual modelo, en el marco de Democracia o Democracia Radical, la participación no tiene como aspiración principal mejorar la democracia representativa. Estos marcos se configuran desde una perspectiva más normativa y reclaman la concreción de los valores democráticos a través de la participación. Finalmente, se acercan mucho más a plantearse la participación como un fin en sí mismo, para la configuración de nuevos modelos organizativos de la sociedad. 5.3 Reflexiones Del estudio del discurso sobre la participación entre los actores del FSM se desprenden dos reflexiones importantes. La primera hace referencia a la propia definición del concepto de la participación, mientras que la segunda se refiere al rol que esta definición adquiere cuando interpretamos al FSM bajo la perspectiva de la teoría discursiva. Los actores del FSM conceptualizan la participación a través de la articulación de una serie de valores o requisitos de la participación como el aprendizaje, la autonomía, el empoderamiento, la soberanía, la autorregulación, la cogestión, la igualdad material y política, la diversidad y el rescate de la condición de sujetos políticos de la ciudadanía. En definitiva, abogan por el rescate de los valores democráticos, alejándose del debate de las formas y profundizando en el aspecto relacional, de proceso de democratización y de aprendizaje. En este sentido se oponen radicalmente a la 125 democracia procedimental y minimalista y abogan por una concepción basada en la soberanía popular y, por lo tanto, donde la participación de todos en la formación del poder es requisito de legitimidad. También se acercan a concepciones marcadamente marxistas como la de Lukács (1989), para quien la democracia debe ser entendida como un proceso y no como algo estático 105 . Es a partir de estos marcos que la participación se plantea, no apenas como un mecanismo metodológico capaz de mejorar los modelos de democracia representativa, sino como un valor democrático en sí. Finalmente, el FSM es una práctica social de carácter altamente discursivo que se expresa en dos frentes: por su impacto externo (más allá del espacio y participantes del mismo) y por su propia construcción interna. Aunque internamente percibimos una amplia variedad de posiciones y concepciones políticas, su capacidad de influencia más allá de la propia experiencia, suele ser percibida de manera bastante homogénea como una construcción antagónica y alternativa a los modelos actuales. Esta aparente contradicción se explica en gran medida por la teoría discursiva, bajo la influencia de la escuela de Essex. En este sentido, es interesante rescatar algunos elementos cruciales de esta perspectiva que nos permiten explicar esta característica del FSM: antagonismo, prácticas hegemónicas, y equivalencia. Antagonismo es un concepto central para la teoría discursiva y básicamente reside en las fronteras de las distintas formaciones políticas e ideológicas. El FSM puede ser considerado, según la teoría discursiva, como un movimiento estratégico que aspira a ser una práctica hegemónica, trabajando desde una lógica de equivalencia que tiende a presentar la realidad como algo dicotómico, forzando el surgimiento de un antagonismo discursivo que moldea nuestra aproximación a la realidad. Para la teoría discursiva, las prácticas hegemónicas son actividades políticas que implican la articulación de diferentes identidades y subjetividades en un proyecto común. El objetivo principal de los proyectos hegemónicos es constituir y estabilizar puntos nodales que formen la base para nuevos órdenes sociales. A través de la articulación del mayor número de elementos posible, estas articulaciones pueden darse a través de dos tipos de lógicas: equivalencia o diferencia. 105 O en otros términos marxistas, en la socialización de la (participación) política. Sin embargo, no pretendemos con esta afirmación reducir o tornar equivalente las concepciones del Foro sobre participación y democracia a la concepción marxista, simplemente identificamos similitudes cuando trazamos el paralelo con debates teóricos. 126 El caso del FSM es un ejemplo paradigmático de cómo funciona la lógica de equivalencia, que ocurre cuando una serie de discursos anteriormente diferentes e incluso contradictorios 106 se unen alrededor de un significante común y hacen invisibles las diferencias anteriores, generando un nuevo antagonismo 107 . En este sentido la máxima “otro mundo es posible” podría ser considerada como un ejemplo exitoso de esta articulación diversa. Estas afirmaciones encuentran su respaldo empírico en el carácter altamente ideológico de los discursos, en la misma concepción del FSM como algo alternativo y en el énfasis de la idea del FSM como un espacio de aglutinación de distintas fuerzas y perspectivas políticas. Este proceso ocurre a través de la creación de mitos. El mito es el primer paso hacia la consolidación de un imaginario que domina el campo interpretativo sobre un tema específico. La construcción de las argumentaciones sobre la globalización neoliberal sus resultados e implicaciones es un hilo interpretativo común que permite el FSM trabajar en esta lógica de equivalencia. También es parte de este proceso la definición conceptual de la realidad, a través de una disputa de significados, como es el caso en el discurso del FSM sobre la politización del significado de una serie de conceptos como los de sociedad civil o democracia. 106 Ver divergencias expresadas en la nota n 90. Este tipo de lógica puede ser ejemplificada, más concretamente, a través de los fenómenos conocidos como NIMBY (Not in my Backyard). En estas situaciones cuando los vecinos de zonas afectadas por alguna construcción infraestructural van más allá de la protesta y se articulan, por ejemplo, a los ambientalistas se forma una nueva coalición frente a aquellos que se reúnen alrededor de la necesidad de la infraestructura. Sin embargo, no necesariamente vecinos y ambientalistas parten a la acción estimulados por los mismos objetivos, en general les unifica el hecho de contraponerse a determinada acción impulsada por otra coalición de actores. 107 127 6. Conclusiones En este capítulo nos dedicaremos a rescatar los principales resultados de los tres estudios de caso buscando conectarlos con los presupuestos teóricos propuestos por los análisis discursivos. Organizaremos el capítulo en tres partes: - En la primera sistematizaremos los principales resultados como respuesta a las dos preguntas principales que han guiado la investigación: ¿Cuáles son los diferentes significados de la participación? ¿Qué factores explican estas diferencias? - En la segunda analizaremos posibles implicaciones que las dislocaciones de significados identificadas pueden ejercer en proyectos con aspiraciones democratizadoras. - En la última parte plantearemos algunas posibles perspectivas de continuidad de la investigación para la tesis doctoral. 6.1 Sistematización de resultados 6.1.1 Los diferentes significados de la participación ciudadana Una primera diferencia encontrada en la conceptualización sobre la participación ciudadana para cada uno de los actores analizados, reside en el hecho de que las modalidades que describimos como tal ni siquiera siempre llevan este nombre. En el caso de la ONU, el término utilizado es “alianza”, o “relaciones con la sociedad civil”, mientras que en el caso del FSM la participación viene intrínsecamente conectada con la conceptualización de “democracia”. Solamente en el caso del BM encontramos el término “participación” como central en su discurso. Esta es una consideración que dejamos abierta ahora, pero que será rescatada más adelante. Por ahora, creemos importante centrarnos en las principales diferencias encontradas en la formulación de la “participación” para cada uno de los actores estudiados. La tabla n 19 resume los principales resultados de la investigación, según los criterios seleccionados, para abordar la variable dependiente: el significado de la participación ciudadana. 128 Tabla 19. Sistematización general de significados de participación ONU BM/ FMI FSM Concepto principal Alianza/ Relaciones con la SC Participación Democracia Quien Organizaciones de la sociedad civil Organizaciones sociedad civil En qué Temáticas Sectoriales Estrategias locales Cuestiones sustanciales Low-politics Fases: ejecución, control Fases: todas Alianza Consulta y diálogo Consulta Apoyo financiero sociedad civil Procesos de aprendizaje ciudadano. de la Ciudadanía en general Fases: inclusión en la agenda, ejecución, control Cómo Recomendación condicionalidad a países acreedores Para qué a la Deliberación y decisión Auto gestión y los Auto reglamentación Eficacia Gestión y eficacia Legitimidad Evitar bloqueos y criticas sobre métodos Para nuevos impositivos democráticos Apoyo publico Mejoramiento imagen de Reducir la desigualdad social y política la Transparencia, social modelos control Control Social (de las prácticas de los países acreedores ) POR QUÉ Nueva realidad multilateral de redefinición del papel del estado. Legitimidad democrática Respuesta a una demanda social Porque es una tendencia Crisis de las democracias general representativas Respuesta a una demanda social Crecimiento del poder de influencia de la sociedad civil La participación es la única manera de alcanzar los valores democráticos. Crecimiento del poder de influencia de la sociedad civil Fuente: Elaboración Propia Somos conscientes de que esta sistematización no incorpora la totalidad de los elementos analizados. Sin embargo, hemos intentado reflejar aquellos resultados más importantes para el entendimiento de los significados adquiridos para cada actor. Sin 129 querer hacernos repetitivos, creemos interesante hacer algunas consideraciones para cada uno de los ejes expuestos. A. ¿Quiénes participan? Los diferentes significados de Sociedad Civil Con relación a quién participa o debería participar, son particularmente interesantes las diferencias en la conceptualización de la sociedad civil para cada uno de los casos. Rescataremos esta conceptualización en función de tres argumentaciones: (a) quiénes conforman la sociedad civil, (b) el rol que ésta debería ejercer, y (c) a quiénes son otorgados los derechos o las posibilidades de participar. La siguiente tabla resume los principales conceptos para cada uno de los argumentos. Tabla 20. Conceptualizaciones sobre la Sociedad Civil ONU BM/FMI FSM Todo lo que esté más allá del Estado (incluyendo sector privado y autoridades locales) = Todo lo que esté más allá del Estado (incluyendo sector privado y autoridades locales) = Ciudadanía OSCs especializadas Stakeholders Rol de la SC Actor importante de la gobernanza mundial Prestadoras de servicios Actor político sociales Portadora de derechos Agentes de financiamiento Participación Restringida Restringida (OSCs con conocimiento especializado) (OSCs cordiales y con Todos conocimiento especializado) Sociedad Civil (Énfasis en colectivos excluidos, pluralidad y diversidad) Abierta Fuente: Elaboración Propia Tanto para la ONU como para el Banco Mundial y el FMI, la sociedad civil es genéricamente todo lo que se encuentra más allá del Estado, incluyendo los actores económicos del sector privado e incluso las autoridades locales. Para el Banco Mundial, todos estos actores se acomodan bajo la noción de stakeholders. El término stakeholder tiene en su origen un aspecto marcadamente gerencial y se refiere a aquellos afectados por determinada acción. Desde la perspectiva más social ofrecida por el FSM, la sociedad civil está formada por una pluralidad y diversidad de colectivos sociales, pero entre éstos claramente no están los actores económicos ni los representantes electos. También se percibe que su conceptualización sobre la sociedad civil rescata la noción de ciudadanía, organizada o no, pero 130 fundamentalmente portadora de derechos políticos. Finalmente, la visión del FSM sobre la sociedad civil se basa fuertemente en una concepción democrática sobre la legitimidad y la necesidad de hacer oír todas las voces de la sociedad. En relación al rol de la sociedad civil percibimos que, desde los actores institucionales estudiados, existe una tendencia a valorar el conocimiento especializado de ONGs, configurando lo que podríamos denominar una sociedad civil técnica o especializada. En el caso de la ONU, esta sociedad civil portadora de conocimiento sobre temáticas sectoriales emerge como un actor importante en la gobernanza mundial. En el caso del Banco Mundial, también existe una valoración del conocimiento especializado de la sociedad civil pero su participación cobra importancia principalmente debido a su capacidad para ejercer un rol económico en la prestación de servicios sociales, en contextos donde la capacidad pública es débil o inexistente. El FSM, a su vez, rescata un componente político presente en la sociedad civil, enfatizando que ésta es un actor político, lo que claramente confronta las nociones más económicas o apolíticas identificadas en las dos organizaciones estudiadas. Finalmente, percibimos una tercera diferencia entre las perspectivas cuando analizamos el discurso de los tres actores sobre quién debería o puede participar. En este sentido, identificamos para las dos organizaciones estudiadas una alta discrecionalidad en los procedimientos que determinan la posibilidad de las OSCs de participar. Más marcadamente, en el caso de las instituciones de Bretton Woods se hace explícito como criterio la afinidad político ideológica de los participantes, bajo la categoría de “OSCs cordiales”. B. ¿Sobre qué se participa? De los debates fragmentados al debate sobre los modelos Otra diferencia fundamental encontrada en los casos analizados hace referencia a las temáticas abiertas a la participación. En el caso de las dos instituciones se considera que no todas las cuestiones están abiertas al debate, mientras que los actores del Foro reclaman la posibilidad de influir en todas aquellas cuestiones que tengan impacto en la vida de las personas. Es importante destacar que los ámbitos cerrados a la participación en las dos instituciones constituyen el locus de las decisiones más importantes. Es el caso de la ONU el Consejo de Seguridad y la Asamblea General. En el caso del BM, aunque éste afirme que las personas afectadas deben ser incluidas en los procesos decisorios del 131 Banco, identificamos que la participación de la sociedad civil se da principalmente en la ejecución de los programas relativos a las estrategias de desarrollo y combate a la pobreza a nivel local/nacional. La participación se presenta como una condicionalidad del financiamiento impuesta por el Banco a los países acreedores. Finalmente, es importante destacar que en el ámbito internacional, donde efectivamente se dan las decisiones sobre las políticas del Banco, la participación se restringe a procedimientos informales, para pocos participantes, basados en la consulta, el diálogo y la información. Otro aspecto destacable con relación al sobre qué se participa es el hecho que las dos instituciones propongan un modelo de participación basado en la discusión sobre temáticas fragmentadas (en el caso de la ONU la participación se da en las conferencias y agencias sectoriales, y en el caso del BM, en las estrategias locales de desarrollo y combate contra la pobreza). Por su parte, los actores del Foro reclaman un debate sobre el modelo de sociedad: económico, cultural, político, social etc. C. ¿Cómo se participa? El debate entre formatos y valores En relación a cómo se desarrolla o debería desarrollarse la participación también encontramos diferencias significativas. En las instituciones, más claramente en el Banco Mundial y el FMI, percibimos una tendencia a llamar “de participación” a cualquier tipo de proceso, incluso aquellos que solo prevén ofrecer información. Dentro de este amplio paraguas, encontramos las prácticas de lobbying en el caso de la ONU, la financiación de las OSCs en el caso del Banco Mundial, y el incentivo a funcionarios del FMI para participar en programas de voluntariado o hacer donaciones a causas humanitarias. En el caso de la ONU, identificamos una predominancia de procesos consultivos a nivel internacional y alianzas (partnership) a nivel local, nacional y regional. En el caso del Banco Mundial, se observa una predominancia de los procesos informativos y, en menor medida, consultivos, a nivel internacional, y participativos, a nivel local. El FMI, a su vez, abre canales para el envío de sugerencias y denuncias a través de la web, y recomienda a los países miembros adoptar una política de acceso a la información. Desde la perspectiva de los movimientos sociales, la argumentación identificada es completamente ajena a la formulada por los actores institucionales. Los actores del Foro proponen menos formatos y más valores. Entre estos valores destacan la importancia de los procesos construidos desde abajo (bottom-up), la igualdad de 132 recursos, la información y posibilidad de intervención, la construcción de consenso a través de deliberación, los aspectos vinculantes de las deliberaciones, la co-gestión y la autoreglamentación de espacios o procesos participativos. Respecto a cómo se da la participación, es interesante destacar las diferencias en la conceptualización de la noción de empoderamiento existente en las visiones del BM y del FSM. Para el FSM, esta categoría es uno de los resultados deseados de dinámicas más participativas, mientras para el BM, es más bien una condición para la participación. Creemos necesario detenernos en este punto. Hemos visto cómo la noción de empoderamiento desarrollada por el BM introduce el clásico debate sobre la necesidad de igualdad en los medios y los recursos para la participación y lo mezcla con elementos provenientes de una lógica economicista. Para el BM los pobres necesitan ser empoderados y eso se da a través de su incorporación en el mercado, cuando adquieren la capacidad de pagar o producir bienes y actividades. Son, por lo tanto, capaces de participar como miembros de la sociedad. El empoderamiento para los movimientos sociales se da a través del rescate de la condición de sujeto de derechos sociales y políticos, y es tanto una necesidad como el resultado de procesos políticos participativos. En definitiva, ambas concepciones se basan en la noción de autonomía, pero la diferencia reside en la naturaleza del sujeto: económica o política. En el apartado 6.2 reflexionaremos sobre las posibles implicaciones de estas diferencias desde una perspectiva discursiva. D. ¿Para qué se participa? La participación como medio y fin Con relación a los objetivos o razones a través de los cuales se justifica la necesidad de la participación, hemos visto que cada uno de los actores justifica su defensa de la participación a través de objetivos completamente diferentes. ONU y BM coinciden en que la participación de la sociedad civil genera más eficacia en las políticas impulsadas. Sin embargo, mientras la ONU asume que las relaciones con la sociedad civil tienen un importante potencial legitimante de las acciones y de la propia organización, el Banco Mundial rechaza explícitamente este argumento, ya que su legitimidad se basa en la de los gobiernos de los países miembros. El Banco Mundial y el FMI asumen que promover la participación de sectores cordiales de la sociedad civil puede ayudar evitando bloqueos de proyectos y críticas sobre los métodos impositivos de las instituciones. También asumen (más explícitamente el FMI) que estas políticas contribuyen a la mejora de la imagen pública de las 133 instituciones y, finalmente, a través de la recomendación de mecanismos de control social dentro de las estrategias nacionales, contribuyen a la transparencia y eficacia de los gobiernos. La participación se impulsa, por lo tanto, con el objetivo de generar más eficiencia a los proyectos financiados, estimulando mejoras cualitativas en el diseño de los proyectos pero también asegurándose de que los fondos serán mejor utilizados y tendrán un impacto duradero. En el caso del FSM coinciden los diagnósticos al poner el acento en la capacidad de la participación para provocar una mayor transparencia y control social de las instituciones públicas. Sin embargo, el núcleo del argumento reside en la necesidad de la participación como manera de promover nuevos modelos políticos, sociales y económicos más democráticos y, de este modo, reducir la creciente desigualdad social y política en nuestras sociedades. También destacan la importancia de la participación, como un fin en sí misma, en la generación de procesos de aprendizaje ciudadano. La siguiente tabla resume las principales razones de cada uno de los actores en fomentar la participación: Tabla 21. Participación como medio o fin ONU BM/FMI FSM Medio Medio Medio (para generar más legitimidad y apoyo) (para generar más eficacia y apoyo) (para generar más igualdad política, económica y social) Fin (valor democrático) Fuente: Elaboración Propia Finalmente, creemos importante detenernos en el análisis sobre cómo se formula el concepto de “control social” presente en los discursos del BM y del FSM 108. A través de un análisis superficial, ambas argumentaciones parecen remitirnos a los mismos objetivos, ya que en ambos casos la noción de control social plantea como resultados una mejora en las prácticas del gobierno. Sin embargo, un análisis más detenido nos muestra cómo, mientras para el BM las prácticas de control social sirven también para gestionar las expectativas de los ciudadanos, los actores del Foro reclaman el control social, una vez más, como el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía, 108 La argumentación sobre el control social desde la perspectiva foro está basada principalmente en el análisis del mecanismo del presupuesto participativo. 134 rescatando la noción de soberanía de ésta frente al Estado representativo y el mercado. E. ¿Por qué? La participación como respuesta a un nuevo contexto Finalmente, llegamos a las consideraciones respecto al porqué de la promoción de la participación ciudadana, lo que Fischer denomina de núcleo normativo de los discursos. Vale la pena resaltar que, entre los actores estudiados, el FSM es el que presenta la argumentación más desarrollada. En este sentido, afirma que la participación es una manera para llegar a cumplir efectivamente los valores democráticos. También el FSM diagnostica que las actuales formas de democracia representativa no tienen la capacidad de defender los intereses de la mayoría de los ciudadanos, principalmente en un contexto de mundialización y financiarización de la economía. Esto porque, en este nuevo contexto, el Estado ya no es el único actor con poder de decisión sobre la economía y las políticas y esto tiene implicaciones directas en la noción de una ciudadanía soberana, que delega poder al Estado que le representa. La disminución del poder de los Estados resulta, consecuentemente, en la disminución del poder de la ciudadanía. La redefinición del papel de Estado en un nuevo contexto se encuentra también entre las razones apuntadas por la ONU para la promoción de más relaciones con la sociedad civil. En este sentido, la ONU identifica que, en este nuevo contexto, su legitimidad ya no se sustenta exclusivamente en la legitimidad de los países miembros. También considera que estas nuevas relaciones con la sociedad civil se justifican como una respuesta a las crecientes demandas sociales por una mayor apertura y mayores cuotas de influencia de la sociedad civil. En las instituciones de Bretton Woods es donde encontramos un menor desarrollo normativo que justifique el porqué de la promoción de políticas de participación. Por su parte, en la ONU, las iniciativas de participación se justifican como una respuesta a la demanda social y al crecimiento de la influencia de la sociedad civil. También se justifica la promoción de estas políticas porque existe una tendencia, entre las organizaciones internacionales, a favorecer la participación de la sociedad civil en sus actividades. Como hemos visto, esta ausencia de un campo normativo más desarrollado cumple con una función esencialmente política. Al no explicitar la continuidad de los elementos más normativos de su política y dar la falsa impresión de 135 ruptura, facilita la cooperación y colaboración de actores con distintas preferencias políticas. Sin embargo, el porqué identificado en los discursos de cada uno de los actores se mezcla con la respuesta a la segunda pregunta de esta investigación que indaga sobre los factores que explican las diferencias en los significados de la participación. A continuación seguiremos analizando algunos de estos aspectos. 6.1.2 Los factores explicativos Hemos visto que efectivamente existen considerables diferencias en los discursos sobre la participación construidos por cada uno de los actores analizados. Nuestra hipótesis de partida planteaba la posibilidad de explicar las diferencias en estos discursos a partir de la interacción entre dos variables: una más relacionada con las percepciones formuladas sobre un contexto estructural y relacional en el cual como agencia se ubican y con el cual deben dialogar y reaccionar; y otra referente a la necesidad de adaptación de la noción de participación ciudadana a sus propias identidades y proyectos políticos. Identificamos que para todos los casos analizados la participación cobra sentido como respuesta a un nuevo contexto mundial. Sin embargo, este contexto no es interpretado de la misma manera por cada uno de los actores, y eso repercute directamente en la conceptualización de la participación, configurando las diferencias que hemos visto en el apartado anterior. A continuación abordaremos las diferentes formulaciones sobre este “nuevo contexto” y el impacto que estas diferencias ejercen en la significación de la participación. A. Las diferentes interpretaciones del contexto En primer lugar, vale la pena recordar que la constitución de los dos sistemas de gobernanza internacional analizados se dio en un periodo en el cual se consideraba a los Estados como actores soberanos en la esfera internacional. También en este período hay un consenso sobre la deseabilidad de la democracia como valor universal; sin embargo, la concepción democrática hegemónica durante este periodo se decantaba claramente hacia una noción de la democracia representativa estatal y procedimental (Avritzer & Santos, 2003: 41). El único actor de la escena internacional es, por lo tanto, el Estado que articula satisfactoriamente la relación entre soberanía, 136 territorio y legitimidad, basada en la representación y el rendimiento de cuentas (accountability). Los actores institucionales analizados se encuentran en una situación donde cada vez más su rol en un nuevo contexto mundial se ve cuestionado y debilitado. Esta constatación ha emergido con fuerza a través de las olas de protestas masivas a las que venimos asistiendo durante la última década y que plantean drásticas consecuencias a la legitimidad de las acciones de estas instituciones. En este sentido, hemos visto que atraviesan el discurso de todos los actores estudiados importantes análisis relacionales. La existencia de un diagnóstico compartido por las instituciones sobre el crecimiento de la influencia de la sociedad civil y el rol de ésta en la gobernanza mundial les plantea un importante desafío. Las instituciones afirman que la apertura responde a una demanda. Podríamos, por lo tanto, afirmar que la apertura de estas instituciones se da a raíz de una fuerte presión social, adquiriendo un carácter mucho más reactivo que propositivo, es decir, esta nueva tendencia ha sido menos una visión pronóstica por parte de las instituciones y más una reacción a una demanda creciente y ruidosa. El Foro Social Mundial, a su vez, es un fenómeno reciente y que también identifica la necesidad de repensar la realidad en función de un nuevo contexto mundial: la denominada globalización. Desde su perspectiva, identificamos que los procesos de la globalización ejercen una doble influencia en este ejemplo de activismo transnacional. Por un lado, la globalización es la razón aglutinadora, funcionando como un paraguas cognitivo de las acciones. Como hemos visto a partir de Chiapas, el hecho de que los efectos económicos, sociales y culturales de los procesos de transnacionalización de los mercados sean percibidos de manera similar en localidades muy distintas favorece la comprensión mutua de las acciones. Por otro lado, este proceso viene acompañado de importantes cambios estructurales, como las nuevas tecnologías y el aumento e intensificación de los flujos de información, ideas y personas que han proporcionado las condiciones para la articulación de acciones conjuntas transnacionales, como es el caso del FSM. Es decir, el activismo encuentra en este nuevo contexto globalizado no solamente una causa a defender, sino también una oportunidad a través de la cual se puede fortalecer. En este sentido, no podemos olvidarnos de destacar que el FSM nace también como una propuesta de rearticulación política, de una oposición al modelo llamado neoliberal. A partir de la crisis de la propuesta antagónica representada por el bloque 137 socialista se diagnostica la ausencia de una alternativa. En este sentido, vemos articulados en el discurso del FSM nuevos elementos que intentan hacer frente al modelo neoliberal y que responden a la imposibilidad de pensar desde claves socialistas, como queda claramente reflejado en el énfasis sobre la necesidad de pluralidad y diversidad de los sujetos políticos, lo que corresponde a un diagnóstico sobre las nuevas condiciones sociales, que ya no pueden ser pensadas desde la lógica de clases sociales. Con relación a lo dicho hasta ahora, creemos necesario detenernos en el análisis sobre la relación de dos condicionantes estructurales centrales que se encuentran plasmados en los discursos sobre la participación para cada uno de los actores: la globalización y el rol del Estado. En este sentido, vemos como las diferentes interpretaciones sobre estas dos variables condicionan el formato de la participación, y el rol atribuido a la sociedad civil. La tabla n. 22 resume los hallazgos de la investigación sobre esta relación. Tabla 22. Relación entre Contexto Percibido y Modelo de Participación ONU Impactos de la Globalización en el Rol del Estado Participación Mediano Consulta o deliberación restringida en las estructuras de la organización (Necesidad de redefinición del multilateralismo, pero el Estado sigue soberano) BM/ FMI Ninguno FSM Total (Estado sigue soberano y, por lo tanto, aporta legitimidad a la organización) (Estado no tiene más la capacidad de representar la ciudadanía) Participación restringida como recomendación a los países acreedores Participación ilimitada en el debate sobre los modelos (a cualquier nivel) Fuente: Elaboración Propia Como podemos observar en la tabla los diferentes grados de aceptación sobre el impacto de la globalización en el rol del Estado condicionan una mayor o menor apertura a la participación de la sociedad civil. En este sentido, vemos que cuanto mayor es la aceptación de los impactos de la globalización en el rol del Estado, mayor será la apertura a la participación de la sociedad civil, tanto cuantitativamente como sustancialmente. Para ONU y FSM, con muchos matices, la justificación de las estrategias más participativas se centra en los efectos de la globalización en la soberanía de los Estados. Mientras que para el BM y el FMI no existe ninguna relación 138 de causalidad entre globalización y soberanía de los Estados. A continuación vemos para cada caso como esto condiciona el formato de la participación. La ONU aboga por la necesidad de una redefinición del multilateralismo debido al impacto de la globalización en el rol de los Estados. Esta redefinición implica la apertura de la organización a nuevos actores, entre ellos organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, el Estado sigue siendo soberano y, por lo tanto, no afecta la naturaleza estatal de la organización. La participación es deseada, pero debe ser restringida y consultiva, evitando que la organización se convierta en un Foro de debate. El FSM asume un impacto total de la globalización en el rol del Estado que ya no tiene la capacidad de representar los intereses de la ciudadanía. Su perspectiva crítica al modelo económico actual, incompatible con los valores democráticos, condiciona su demanda de modelos de participación ilimitados y el rescate de la ciudadanía como sujeto político. A su vez, en los discursos referentes a la participación de las instituciones de Bretton Woods no encontramos los efectos de la globalización como diagnóstico que justifique la participación109. Al revés, percibimos que el discurso del Banco niega los efectos de una economía interdependiente en las estructuras políticas, sean ellas nacionales o internacionales. También encontramos un énfasis en la argumentación de que la legitimidad de estas instituciones se basa en la legitimidad que les aportan los Estados, marcando así la política de participación de las instituciones, basada principalmente en condicionar y apoyar la participación en los países financiados. B. Enmarcando la participación Como hemos visto, la participación ciudadana responde a necesidades impuestas por un nuevo contexto mundial. Sin embargo, este nuevo contexto no es interpretado de la misma manera por los actores analizados, y esto influye en los formatos propuestos para la participación. Al rescatar las palabras claves que acompañan la construcción Como hemos visto la negación es un recurso de discursos ideológicos. En este sentido, esta argumentación puede ser vista como un intento de despolitizar los debates relacionados con la legitimidad de las decisiones de las instituciones, transfiriendo la responsabilidad a los Estados. Sin embargo, no podemos entender esta argumentación si dejamos de lado la comprensión de que instituciones de Bretton Woods fueron creadas bajo una perspectiva economicista, que considera la economía como una cuestión técnica. Finalmente, como ya hemos visto anteriormente a la hora de justificar la participación, el discurso de estas instituciones es más bien vacío y se reduce a la constatación del aumento del poder de influencia de la sociedad civil y la tendencia general en hacerla participar. 109 139 de los discursos de participación por cada actor analizado, vemos que ellas están en consonancia con el diagnóstico específico de cada uno de los actores y que al fin y al cabo corresponden a la adecuación de la noción de participación a sus proyectos políticos ideológicos. En el caso de la ONU, vemos que el concepto principal articulado a través de la construcción sobre qué es la participación reside en el término alianzas (partnership) y relaciones con la sociedad civil y corresponde a una estrategia de redefinición del multilateralismo, su razón de ser, ante un nuevo contexto mundial, donde la globalización obliga a una redefinición del rol del Estado. Sin embargo, debido al carácter estatal de la ONU, esta participación resulta ser restringida a una colaboración especializada en temáticas sectoriales. A su vez, las instituciones de Bretton Woods ubican el término participación como elemento central de su discurso pero no articulan expresamente con él ningún otro debate. Sin embargo, nos llevan a un campo económico o gerencial que ve en la participación una oportunidad de generar estrategias más eficaces. Con relación a la ausencia de la articulación de otros debates en el discurso del BM, es importante destacar que eso, a primera vista, le confiere un carácter técnico y neutro. No obstante, hemos visto que la ausencia del campo normativo muchas veces responde a una estrategia política y que en el discurso del BM se encuentran presentes elementos ideológicos. El FSM enmarca la participación dentro del concepto de democracia, configurando un rescate de valores democráticos y del ciudadano como sujeto de derechos políticos y sociales. También enfatizan la necesidad de respetar la diversidad y la pluralidad de la sociedad. Este énfasis está ligado a la reconstrucción de un proyecto político alternativo y dialoga con la crisis de las propuestas socialistas basadas en la noción de clases económicas. Vemos, por lo tanto, cómo la participación acaba adquiriendo un formato acorde a la naturaleza y el proyecto político de cada uno de los actores. Finalmente, podríamos arriesgarnos a decir que los tres casos estudiados, al formular la participación, a partir de sus posiciones y como respuesta a diferentes diagnósticos, nos proporcionan elementos para una incipiente tipología, a ser contrastada con más casos posteriormente, en la tesis: 140 Tabla 23. Tipología de los modelos analizados Participación Carácter de ONU BM/FMI FSM Tecnocrático Ejecutivo Politizado Fuente: Elaboración Propia Esta clasificación intenta resumir los hallazgos comentados a lo largo de toda la investigación. Como hemos visto son muchos los factores que condicionan el carácter de la participación y podemos observar como este carácter condiciona las diferencias encontradas en los diferentes ámbitos (principalmente aquellos que se refieren a quién participa y al cómo, y sobre qué se participa). Hemos elegido estos términos porque creemos resumen satisfactoriamente las lógicas predominantes en los discursos y expresan claramente los principales objetivos de la participación para cada uno de los casos 110 . En este sentido, el término tecnocrático se refiere al énfasis de la ONU en abogar por una participación consultiva que aporte conocimiento especializado a la elaboración de las política. Sin embargo los ámbitos de las decisiones políticas de mayor relevancia siguen cerrados a la participación. El carácter ejecutivo de la participación en las instituciones de Bretton Woods se ve justificado por el énfasis dado a la capacidad de la participación en generar políticas y programas más eficientes y eficaces y por la concepción de una sociedad civil “ejecutora”, como prestadora de servicios, de las políticas prescritas por las instituciones. Finalmente, el carácter politizado de la participación del FSM se justifica por la predominancia de un discurso que rescata nociones como poder, soberanía, desigualdades y, principalmente, su énfasis en la noción de la ciudadanía como un sujeto portador de derechos políticos. 110 En este sentido es interesante rescatar la etimologa de los términos seleccionados: Tecnocracia se deriva de los vocablos griegos tecnos ("técnica") y kratos ("fuerza", "dominio" o "poder"), de ahí la noción actual de tecnocracia "gobierno de los técnicos". Ejecutivo proviene del latin Exsecūtus y el adjetivo se aplica al medio que asegura la ejecución de algo. Política del latín “politicus” y del griego “πολιτικός” (”politikós”), que significa “de los ciudadanos” o “del Estado”, siendo “πόλις” (”pólis”) “ciudad” o “Estado” ya que en la Grecia clásica la ciudad era la única unidad estatal existente. 141 6.2 Movimientos discursivos y la disputa sobre los significados Más allá de constatar y explicar cómo se dan las resignificaciones del término participación ciudadana para los distintos actores, creemos conveniente dibujar algunas de las implicaciones que esta dislocación de significados presupone a la democratización de nuestras sociedades. Como hemos visto, la inserción de la participación en la agenda de las organizaciones internacionales, más marcadamente de las instituciones de Bretton Woods, es el resultado de una combinación entre hechos históricos y demandas sociales que les presionaron a actuar sobre una materia nueva. Una vez su legitimidad se encontraba bajo el escrutinio público, estas instituciones se encontraron expuestas a una nueva realidad que les llevó a incorporar partes de un discurso y una práctica generados fuera de sus marcos ideológicos. El análisis combinado de la concreción práctica de las aspiraciones participativas y las cadenas de articulación de significados alrededor del significante “participación” nos ha enseñado que esta incorporación no ha provocado una transformación de las estructuras, pero sí una adaptación: una vez incorporado a marcos preexistentes, el significante adquiere nuevos significados, que a su vez moldean las prácticas. A partir de estas conclusiones identificamos tres dinámicas resultantes de estos procesos de resignificación de términos. En primer lugar, este movimiento discursivo tiene un gran potencial de neutralizar críticas y generar nuevas alianzas. En segundo lugar, se presenta como una trampa porque redefine elementos centrales de las luchas por la democratización - participación y sociedad civil - desconectándolas de la noción de derecho y de democracia, reduciéndolas a conocimiento especializado, gestión y eficacia. Finalmente, a través de la comparación de las perspectivas institucionales con la de los actores sociales, observamos que nuestro objeto de estudio se encuentra involucrado en una serie de movimientos discursivos, que provocan la dislocación de significados y responden a un escenario de disputa de proyectos políticos. Estas redefiniciones y sus consecuencias no son evidentes, y por eso, la teoría discursiva puede ayudarnos a ir más allá de las apariencias. A continuación explicaremos más detalladamente cada una de estas dinámicas. En primer lugar, hemos visto que todos los casos estudiados abogan por la participación de una sociedad civil activa y propositiva, pero que esto se da por razones completamente diferentes e, incluso, contradictorias, y que estas razones 142 condicionan el formato que la participación de la sociedad civil adquiere para cada uno de los casos. La utilización por parte de las instituciones de términos como alianza y, más marcadamente, participación, rompe discursivamente con un antagonismo acentuado y elimina en gran medida las posibilidades de críticas. Esta minimización del componente antagónico también se expresa en el campo de la práctica, actuando a través de lo que la teoría discursiva denomina lógica de diferencia. Al ofrecer concesiones políticas a ciertas esferas de la sociedad civil, estas instituciones inciden negativamente en la articulación de un mayor número de actores alrededor de un proyecto antagónico, que reclama por una mayor democratización de nuestras sociedades y, consecuentemente, de estas instituciones. El hecho de que el FSM opere deliberadamente a través de una lógica de equivalencia nos demuestra que podemos interpretar estos movimientos como un indicador de la existencia de una disputa hegemónica por la conceptualización de la realidad. En segundo lugar, a través de la conceptualización de cada uno de los actores, percibimos cómo los conceptos claves en la formulación del discurso (como sociedad civil, empoderamiento, control social y participación) pasan por importantes procesos de resignificación, que configuran una disputa sobre significados. Cabe destacar que la versión de sociedad civil propuesta por las instituciones ejerce un impacto en la noción de representación. En su vertiente más clásica, la representación reside en la capacidad de ejercer presión de un colectivo, siendo los representantes aquellos que transmiten la demanda. Sin embargo, implica la existencia de un vínculo estrecho entre el representante y el colectivo al cual representa. Por otro lado, está la versión de la representación basada en “interlocutores especializados” como ONGs, que aportan conocimiento sobre sectores sociales, pero que no necesariamente mantienen estrechos vínculos con éstos, haciendo que cada vez más se identifique ONGs o tercer sector con sociedad civil (Dagnino, 2004c). En el caso de la ONU, el hecho de que aboguen por una participación especializada y sectorial/ temática enfatiza la idea de que la participación puede generar mejores resultados de las actividades de la organización, principalmente a través de la generación de un mayor apoyo social, pero niega la posibilidad de un debate político en la concepción de estas actividades. A su vez, las definiciones de la sociedad civil y de empoderamiento o control social operadas por el Banco Mundial, no son más que 143 una relectura de uno de los ejes centrales de aplicación del Consenso de Washington: la reducción del rol del Estado, a través de la transferencia de responsabilidades a la sociedad civil proveedora de servicios111. Enfatizando ideas ya expuestas anteriormente, es a través del análisis sobre los movimiento discursivos y resignificaciones de los términos centrales del discurso de participación que percibimos que la incorporación de éstas nuevas prácticas no responden a una ruptura o un cambio sustancial en el proyecto político de las instituciones analizadas. Estas resignificaciones tienen implicaciones que van más allá de los impactos en la noción de participación ciudadana. Al proponer una reducción de la noción de la sociedad civil, su agenda y su campo de acción reducen también el espacio de la Política (Dagnino, 2004a). Mientras tanto, la concepción de los movimientos sociales nos remite exactamente al campo opuesto y enfatiza la necesidad de ampliar el espacio de la arena política, tanto a nivel sustantivo como a nivel cuantitativo. Es decir, abogan por la necesidad de ampliar el espacio de discusión, que éste incorpore obligatoriamente la discusión sobre modelos económicos y políticos y que comporte una mayor diversidad y cantidad de personas. La ampliación del debate sobre todas las cuestiones sustantivas a la pluralidad y diversidad existente en la sociedad es el único camino a la concreción de los valores democráticos. En este sentido, el rescate de la condición de la ciudadanía como sujeto portador de derechos políticos y sociales y el énfasis en el componente democrático nos demuestran que el núcleo duro de este discurso combate una visión que incorpore la participación como un procedimiento que se reduzca a aportar mayor legitimidad a acciones y que no plantee una ampliación del debate político. Según la teoría discursiva, todo significado social es contingente, contextual y relacional, y cualquier sistema de significados se basa en un exterior discursivo que lo constituye parcialmente. En este sentido, podemos interpretar que los movimientos discursivos identificados, a través del análisis de los significados de la participación, 111 Finalmente, no podemos ignorar el hecho de que las ONGs en relación con estas instituciones son mayoritariamente organizaciones ligadas a la temática del desarrollo y que ejercen también una función filantrópica y de sustitución del rol del Estado, en la provisión de servicios básicos, indicando también una tendencia a la despolitización de la sociedad civil. 144 responden a la función estratégica de los discursos en la consolidación de distintos proyectos políticos. El concepto de participación no puede, por lo tanto, ser interpretado como un término estático, al revés, él representa una realidad polifacética y en movimiento. Hemos visto cómo, bajo la superficie de los conceptos, se dibujan perspectivas diferentes y que éstas se encuentran a la vez en diálogo y en disputa a través de la resignificación de elementos que dan forma al fenómeno de la participación ciudadana. 6.3 Perspectivas para la tesis La investigación hasta aquí desarrollada nos proporciona diversas posibilidades de ampliación y profundización a nivel teórico y empírico. Con relación a la parte empírica, la investigación futura pretende complementar el enfoque internacional con uno local. En este sentido, creemos importante profundizar la investigación para identificar los discursos de participación a nivel local y ver hasta qué punto coinciden y dialogan con las tres referencias internacionales trabajadas. Por otro lado, sería importante ir más allá de la identificación, análisis e interpretación de los discursos e investigar los resultados e impactos de las posibles distintas visiones sobre participación. Es decir, ver hasta qué punto la diferencia en los discursos se refleja, no sólo en la práctica metodológica, sino también en los tipos de resultados e impactos. Se considera la primera parte (análisis de los discursos locales) como una profundización, porque parte de las mismas hipótesis, preguntas y metodología de investigación. La segunda parte (resultados e impactos) se configura, por lo tanto, como una ampliación de la investigación en el sentido que nos obliga a formular hipótesis, preguntas y metodologías complementarias a las trabajadas hasta ahora. Con relación al marco teórico, creemos importante profundizar en el estudio de los análisis discursivos, desde una doble perspectiva, que conecte las implicaciones del giro discursivo en la Ciencia Política con la profundización de los conceptos propuestos por los análisis discursivos que fueron brevemente explicados hasta ahora, pero que sabemos que tienen implicaciones epistemológicas no exploradas por esta investigación. Entre estos conceptos creemos necesario profundizar en la propia noción de discurso, en la relación entre agencia y estructura, en la dicotomía entre 145 discurso y práctica social, en la formulación y función de los marcos, entre otros. Con esto se pretende dar más solidez al tipo de estudio propuesto. La ampliación del componente teórico pasaría por complementar los resultados de la investigación con una exploración de la teórica democrática. Este ejercicio es importante porque nos permite conectar los resultados de la investigación con los debates teóricos sobre nuestro objeto de estudio, la participación ciudadana. Tabla 24: Esquematización de las perspectivas para la tesis Teórico Empírico Profundización Análisis discursivos Discursos locales Ampliación Teoría democrática Análisis Impactos de Resultados e Fuente: Elaboración Propia 146 Bibliografía Alves, J. A. (2001). Relações Internacionais – A década das conferencias. Brasília: UNB. Anduiza, E., & de Maya, S. (2005). 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